Makt- og demokratiutredningens rapportserie, ISSN 1501-3065
Rapport 3, mai 1999, ISBN 82-92028-04-8
- Et posisjonspapir for Makt- og demokratiutredningen
Tom Christensen, Morten Egeberg og Per Lægreid
Forord
I tilknytning til Makt- og demokratiutredningens rammeplan har forskergruppen bestilt oversiktsrapporter over forskningssituasjonen på utvalgte områder. Denne rapporten inngår i dette arbeidet. I den grad rapporten inneholder forslag som bør følges opp gjennom videre forskning er disse å betrakte som innspill til forskergruppen.
Innhold:
4. Utviklingstrekk etter maktutredningen
5. Norsk forvaltningsforskning - noen utviklingstrekk og komparative momenter
a. Politiske og administrative lederroller i endring
b. Effekter og implikasjoner av New Public Management
c. Verdier og organisasjonsformer i en kompleks offentlig sektor
d. Kontroll, tilsyn og revisjon i en fristilt stat
e. Forholdet mellom sentralforvaltningen og Stortinget
f. Forholdet mellom sentralforvaltningen og interesseorganisasjonene
g. Internasjonalisering og europeisering av sentralforvaltningen
1. Innledning
Dette posisjonspapiret setter fokus på den statsvitenskapelige forsknings-tradisjonen i Norge som har beskjeftiget seg med studier av sentralfor-valtningen. Den weberianske idealmodellen har tradisjonelt blitt brukt som et utgangspunkt for å beskrive, analysere og vurdere offentlig forvaltning. Denne modellen inneholder noe enkle forestillinger både når det gjelder forvaltningsapparatets eksterne relasjoner og dets interne struktur. Den eksterne organiseringen anses dominert av at forvaltningen er underordnet politisk ledelse og styring. Den interne strukturen antas dominert av strengt hierarki og klare regler. Det forventede resultatet er at sentralforvaltningen kan oppfattes som et rasjonelt og effektivt instrument i hendene på den til enhver tid sittende politiske ledelse.
Som virkelighetsbeskrivelse er dette ufullstendig. Hierarki, lover og regelstyrt atferd har klar betydning, men de har blitt supplert med en rekke andre komponenter som har forandret mange egenskaper både ved den eksterne og den interne organiseringen av norsk sentral-administrasjon (Christensen og Lægreid 1998a).
Dette notatet tar for seg denne utviklingen ved å gjennomgå noen hovedtrekk ved forvaltningsforskningen i Norge over tid. Det beskriver en forsknings-tradisjon basert på organisasjonsteori og demokratiteori, med et sterkt empirisk fokus (March 1997). Det tegnes et bilde av en sentral-administrasjon som er integrert i et komplekst politisk og samfunnsmessig nettverk av interesser og klienter. Det beskrives et komplisert samspill mellom konkurrerende logikker, lojalitet og påvirkninger som krever mer elaborerte modeller av beslutningstaking og endring enn de som er forutsatt i den weberianske idealmodellen. Det normative grunnlaget har også blitt ”foredlet” over tid.
Fremstillingen vil befatte seg med tre hovedpunkter. For det første vil det streke opp hovedtrekk ved de studier innen denne forskningstradisjonen som ble foretatt under Maktutredningen på 70-tallet og begynnelsen av 80-tallet, mht. teoretisk perspektiv, metode og empirisk fokus.
For det andre vil vi fokusere utviklingstrekk i sentralforvaltningsstudiene frem mot dagens situasjon. Her er det naturlig først å ta opp hvilke teoretiske utviklingstrekk som fremtrer. Er det slik at det er kontinuitet i det teoretiske fokus eller endrer dette seg over tid? Er videre det metodiske arsenalet i utvikling eller er det stabilt? Viktig er det også å fokusere på hvilke empiriske områder som er blitt dekket i denne 20-årsperioden. Er det slik at de hovedområder som dominerte under Maktutredningen har fått fortsatt stor oppmerksomhet, eller er noen av disse glidd i bakgrunnen og andre kommet i forgrunnen?
For det tredje vil vi på bakgrunn av de to første punktene antyde hvilke tema og problemstillinger innen dette feltet som kan og bør være sentrale for den nye Makt- og demokratiutredningen. Her vil vi dels legge vekt på kontinuiteten fra den forrige utredningen, men også utdype noen nye og interessante forskningsspørsmål.
2. Avgrensninger
Vi må i et slikt arbeid gjøre en rekke avgrensninger. Fremstillingen har et fokus på statsvitenskapelig forvaltningsforskning rettet inn mot norsk sentraladministrasjon. Dette innebærer for det første at den kommunale og den fylkeskommunale forvaltningen ikke dekkes.(1) Heller ikke relasjonene mellom det sentrale og det regionale og lokale forvaltningsnivået omhandles i særlig grad i denne gjennomgangen. For det andre er heller ikke studier med fokus på den lokale statsforvaltningen dekket i denne oversikten. Dette gjelder forskning som særlig er rettet inn mot forholdet mellom forvaltningen og brukere og klienter, noe som innebærer at den omfattende litteraturen om velferdsstatsforskning ikke omhandles. Dette er studier som ikke primært retter fokus mot det sentrale statlige forvaltningsapparatet.
For det tredje faller policystudier hvor sentraladministrasjonen ikke har en sentral plass og mer generelle studier av profesjoner i utkanten av vårt studieobjekt. For det fjerde er studier av norsk sentralforvaltning fra tilgrensende fag som sosiologi, historie, rettsvitenskap og økonomi ikke gitt noen utdypende behandling i denne sammenhengen.(2)
En vesentlig forskjell fra situasjonen i dag og da Maktutredningen startet i 1972 er at kunnskapssituasjonen om sentralforvaltningens virkemåte er dramatisk forskjellig. Gjennom en kontinuerlig forskningsinnsats, ikke minst gjennom store prosjekter som Maktutredningen på 1970-tallet, Forvaltnings-forskningsprogrammet på 1980-tallet, LOS-programmet på 1990-tallet og det pågående ARENA-programmet har det skjedd en betydelig kompetanse-oppbygging og vitenskapelig produksjon om norsk sentraladministrasjons virkemåte. En oversikt fra 1997 viste at det fra midt på 1950-tallet, da norsk statsvitenskap ble etablert, og fram til 1977 var publisert omlag 215 bokkapitler, bøker og tidsskriftsartikler om norsk sentraladministrasjon innenfor statsvitenskapen (Christensen og Lægreid 1997b). 9 av disse eller 4% var utgitt før den forrige Maktutredningen startet opp i 1972. Tilsvarende var bare 7% av 238 hovedfagsoppgaver og magistergradsavhandlinger innenfor dette området fra perioden før 1972. Det samme er tilfelle for 1 av 13 doktoravhandlinger.
På tross av dette er det fortsatt et stort forskningsbehov når det gjelder det administrative apparatets rolle og betydning for makt og demokrati i Norge. Det siste ti-året har offentlig sektor og det sentrale forvaltningsapparatet vært utsatt for en rekke endringer og reformtiltak som har hatt bakgrunn i forestillingen om at Norge på linje med øvrige vestlige demokratier er inne i en spesiell omstillingsperiode. Det stilles spørsmål om framtiden til viktige institusjoner i nasjonalstaten, og det sentrale statsapparatet presses gjennom krav om internasjonalisering, regionalisering, kommunalisering, fristilling, deregulering, fragmentering og privatisering. Det er strid om hvilken rolle det sentrale statlige forvaltningsapparatet skal ha i forhold til det sivile samfunn og markedet, og det er uenighet om sentraladministrasjonens omfang og makt, så vel som om dens organisering, arbeids- og beslutningsformer og personale.
3. Maktutredningen
For å forstå den teoretiske bakgrunnen for forvaltningsforskningen under Maktutredningen er det nødvendig å ta utgangspunkt i Knut Dahl Jacobsens pionerarbeid fra 1950-tallet. Han la grunnlaget for forvaltningsforskningen i Norge gjennom å kombinere teorier om beslutningsatferd i organisasjoner og statsvitenskapelig teori (Jacobsen 1955:9). En slik kombinasjon, med amerikanske forbilder, var og er uvanlig i internasjonal sammenheng, men har vist seg å være en fruktbar integrasjon som har satt klare spor i fagutviklingen (March 1997). Utgangspunktet var begrenset rasjonalitet og det synspunkt at organisasjonsstrukturen er viktig for forming av beslutningsatferd, men at det samtidig er rom for skjønnsutøvelse innen formelle rammer. Jacobsen fokuserte derfor også på utviklingen av verdigrunnlaget og kulturelle normer i forvaltningen. Han la vekt på heterogeniteten, kompleksiteten og de splittede lojaliteter i forvaltningsrollen, men også på de generelt virkende mekanismene, normene og verdiene i relasjonen mellom politikere og forvaltningsansatte. Den tradisjonelle embetsmannen og hans myndighet basert på rettssikkerhetsverdier ble holdt opp mot den nye kyndige embets-mannen hvor fagkunnskap og effektivitet var sentrale verdier (Bleiklie et al.1986, Eckhoff og Jacobsen 1960, Jacobsen 1960).
Organisasjonsteoriens tradisjonelle vekt på indre strukturer ble utvidet til å innbefatte omgivelsenes betydning for forvaltningens virkemåte og utvikling. Sentralforvaltningen ble sett på som en politisk relevant aktør med tette og dynamiske relasjoner til politisk ledelse og aktører i samfunnet rundt den (Jacobsen 1964). Forholdet mellom politikk og administrasjon ble et sentralt tema, noe som ble knyttet til Simons (1947) skille mellom verdipremisser og kunnskaps- eller faktapremisser. Politikk ble sett som en virksomhet som går ut på å formulere problemer, forsøke å få disse akseptert som bindende og få organisert kontinuerlig, offentlig problemløsende virksomhet omkring dem. Politisk organisering innebærer systematisk og rutinemessig utvelgelse. Gjennom etablering av deltakelsesrettigheter og plikter, spilleregler, beslutningsprosedyrer og rutiner blir noen aktører, konfliktlinjer og standpunkt organisert ut av offentlige beslutningsprosesser og andre inn (Schattschneider 1960).
Jacobsen viste i sin studie av den sentrale landbruksforvaltningen hvordan spenninger og inkonsistens mellom problemstruktur og organisasjonsstruktur, mellom omgivelsenes krav og fagadministrasjonens svar, skapte et endrings-potensiale, samtidig som han gav innsikt i relasjonene mellom indre for-valtningsmessige forhold, profesjoner, politisk ledelse og ytre klientinteresser (Jacobsen 1964). Han var særlig opptatt av forholdet mellom profesjoner og klienter, og betydningen av klientorienterte profesjoner (Jacobsen 1965), noe som senere ble fulgt opp gjennom utmeislingen av den såkalte tilgjengelig-hetsteorien (Bleiklie, Jacobsen og Thorsvik 1997). Empirisk har dette gitt opphav til en rekke studier, særlig på lavere forvaltningsnivå.
Den norske forvaltningsforskningen ble gjennom pionertiden forankret i en tradisjon av teoretisk orienterte og empirisk baserte studier av beslutningsatferd i formelle organisasjoner. Denne tradisjonen har generelt bidratt til å påvise at de rent rasjonelle beslutningsmodellene har et begrenset anvendelsesområde og modifisert disse på viktige punkter (March 1988, March og Simon 1958, Olsen 1988a). Den har vist at beslutningstakerne har begrenset tid, oppmerksomhet og analysekapasitet i forhold til de oppgaver og problemer de står overfor, og deres holdninger og handlinger preges av organisasjonsstrukturen de er plassert i, kulturelle tradisjoner og det ytre handlingsmiljøet de er knyttet til.
Det var en klar kontinuitet mellom Jacobsens forskningsprogram, slik det framsto i hans tidlige arbeider, og den delen av Maktutredningen som omhandlet sentraladministrasjonen og interesse-organisasjonene. Den forsk-ningsstrategiske tilnærmingen til studiet av forvaltning og politikk, i skjæringsflaten mellom statsvitenskapelig teori og organisasjonsteori, ble videreført, utvidet og forsterket. Dette innebar at forestillingen om begrenset rasjonalitet ble kombinert med grunnleggende spørsmål om demokratiets virkemåte, og det administrative apparatets betydning både som et iverksettingsinstrument og som en del av et politisk fellesskap (Olsen 1978:8). Kontinuiteten vises gjennom valget av to hovedområder for empiriske studier: sentralforvaltningens indre organisering og virkemåte, og relasjonene mellom styringsverket og et sentralt sett av aktører i omgivelsene, nemlig interesseorganisasjonene.
Olsens forskningsprogram var imidlertid også en teoretisk og empirisk utvidelse og forsterking i forhold til Jacobsens arbeider. Teoretisk var det mer eksplisitt både omkring de demokratiteoretiske problemstillingene og det organisasjonsteoretiske utgangspunktet, og empirisk testbare analysemodeller ble utviklet. Fokus ble satt på aktører som handler på vegne av formelle organisasjoner; hvordan deres tanke- og handlingsmodeller, beslutnings-premisser og beslutningsatferd formes av deres organisasjonstilhørighet og den organisasjonssammenheng de inngår i (Olsen 1978:11, 16).
Garbage can-modellen bidro også til det teoretiske grunnlaget for Maktutredningen (Cohen, March og Olsen 1972). For det første kom hoved-elementene i beslutningsprosesser - strømmene av deltakere, problemer, løsninger og beslutningsmuligheter - og koplingene mellom disse, klarere fram og ble systematisert. Det ble skapt et generelt analyseskjema som senere har blitt mye anvendt (Christensen og Egeberg 1979, Egeberg 1984, Roness 1992). For det andre la modellen, som en spesifikk “anarkisk” beslutnings-modell, vekt på aktører som deltidsdeltakere, det tvetydige ved beslutnings-situasjoner og de tilfeldige og situasjonsbestemte sammenfall i tid mellom aktører, hendelser og beslutninger. Modellen har i denne andre betydningen dannet utgangspunkt for studier av åpne organisasjonsstrukturer og ikke-rutiniserte beslutningssituasjoner (March og Olsen 1976, Sætren 1983). Dette har ført til en bedre forståelse av at forvaltningen og offentlige beslutnings-prosesser ikke bare har preg av “rutinepolitikk”, men også har trekk av frag-mentering, uklare autoritetslinjer, kompleksitet og styringsproblemer.
I motsetning til en hovedstrømning i norsk samfunnsforskning på den tiden med fokus på mikrostudier og ressursfattige grupper ble blikket vendt mot organisering av det sentrale politisk-adminstrative styringssystemet. Makt-utredningen fokuserte empirisk på studier av hvilke faktorer som påvirker organisasjonsformers utforming, endring og effekter (Olsen 1978:12, 17). Det ble laget et bredt empirisk program, som ble fulgt opp både av casestudier av styringsverket og dets relasjoner til omgivelsene, men ikke minst, og det var det nye, en rekke survey-undersøkelser. Dette siste framskaffet, i internasjonal sammenheng, et unikt empirisk materiale som har bidratt til oppbyggingen av systematiske kunnskaper om hvordan det norske politisk-administrative systemet fungerer. Nettopp denne vekselvirkningen mellom brede survey-studier og prosess-orienterte casestudier har preget forvaltningsforskningen fra Maktutredningen og opp til i dag.
En viktig relasjon i studiet av sentralforvaltningen er forholdet mellom de administrativt ansatte og regjeringen og departementenes politiske ledelse. Dette temaet ble, sett fra forvaltningen, belyst i Jacobsens (1960) klassiske artikkel om lojalitet, nøytralitet og faglig uavhengighet, som analyserte balansen mellom politiske og faglige premisser i forvaltningsrollen. Han konkluderte at en viss rolle-uklarhet gjør forvaltningen egnet til å hanskes med kompleksitet og integrere innbyrdes motstridende verdier og hensyn i beslutningsatferden. Jacobsen (1964) viste også i sin analyse av landbruks-forvaltningen hvordan ulike organisatoriske modeller for relasjonen mellom departement og direktorat har ulike implikasjoner for politisk styring og faglig autonomi.
Dette tema fikk ingen bred plass i Maktutredningen, men fikk sitt mest eksplisitte uttrykk gjennom Olsens analyse av hvordan innholdet av regjeringens beslutninger blir preget av de organisasjonsmessige rammene den handler innenfor (Olsen 1983c). Han argumenterte også for at politisk ledelsesrolle i forhold til det administrative apparatet ikke bare kan forstås ut fra en tradisjonell hierarkisk styringsmodell. Den er preget av kapasitets-, forståelses- og autoritets-problemer, som i betydelig grad blir håndtert gjennom økende spesialisering og forhandlinger, både innad i forvaltnings-apparatet og med organiserte interesser i samfunnet. I tilknytning til denne analysen ble det også gjort en undersøkelse av statsrådenes og stats-sekretærenes tidsbruk.
Maktutredningens forvaltningsdel hadde et fokus på det indre liv i sentral-forvaltningen, på den interne oppbyggingen og virkemåten, og på endrings-prosesser, selv om relasjonene mellom forvaltningen og samfunnet også ble behandlet. Dette nedfelte seg i ulike typer studier. Den brede administrasjons-surveyen var grunnlaget for Lægreid og Olsens (1978) svært omfattende studie av oppbyggingen og virkemåten til departementene. Denne analyserte den relative forklaringskraften til to analytiske modeller - det ansvarlige og det representative byråkrati - på forvaltningsansattes tanke-, kontakt- og kontrollmønster. Hovedfunnene i boka understreker viktigheten av de ansattes byråkratiske biografi/karriere og deres plassering i den formelle forvaltnings-strukturen, men også betydningen av deres utdanningsmessige bakgrunn. Gjennom sosialiserings-, disiplinerings- og kontrollmekanismer reduseres betydningen av sosiale bakgrunnsfaktorer på beslutningsatferden. Særlig ble det fremhevet departementenes betydelige evne til å sosialisere, gjennom overføring av grunnleggende administrative normer og verdier til de ansatte, og til å disiplinere, gjennom utbyggingen av et systematisk insentivsystem. Embetsverket i departementene ble framstilt som nøkkelaktører i offentlige beslutningsprosesser, som delvis spiller på ulike lag ved utformingen av den offentlige politikken. Denne studien bidro til å modifisere forestillingen om et enhetlig forvaltningsapparat, noe som også kommer til uttrykk gjennom synspunktet om institusjonell pluralisme (Egeberg 1978). Den var også utgangspunktet for flere senere studier av organisasjonsdemografi og personalpolitikk.
Av de forvaltningsinterne studiene under Maktutredningen må nevnes Roness (1979) studie av reorganisering i departementene, som typisk for en rekke tidlige studier av betingelser for og forløp av reorganisering i sentral-forvaltningen. Samtidig kom Wetlesen (1977) studie av Rasjonaliserings-direktoratet og sentrale utviklingstrekk i forvaltnings-politikken, både mht. institusjonell oppbygging og politikkens innhold. En empirisk observasjon i disse reorganiserings-studiene er at formelle organisasjoner, på tross av betydelige innslag av hierarkisk styring, sjelden tilpasses raskt, optimalt og uten kostnader til skiftende politiske signaler eller til endringer i omgivelsene. Et eksempel på dette er også Sætrens (1983) undersøkelse av imple-menteringen av offentlige vedtak, gjennom en studie av utflytting av statsinstitusjoner fra Oslo. Han studerte manglende iverksetting med utgangs-punkt i symbolpolitikk, interessepolitikk og som et sosialt biprodukt. Det tve-tydige ved iverksettingsprosesser i formelle organisasjoner ble understreket (Baier, March og Sætren 1986).
Når det gjelder de mer spesifikke ytre grenseflater for sentralforvaltningen, fikk ikke relasjonen mellom sentralforvaltningen og Stortinget stor forskningsmessig oppmerksomhet fra forvaltningsforskerne i Makt-utredningen. Den sto imidlertid sentralt i Jacobsens analyse av organiseringen av den sentrale landbruksforvaltningen, hvor forholdet mellom Stortinget og fagadministrasjonen ble tolket som en overgang fra en detraktiv til en kontraktiv fase (1964:172-201).(3) Disse ideene ble fulgt opp av Olsen som argumenterte for at Stortingets makt i forhold til sentraladministrasjonen er preget av sykliske svingninger, og at maktforholdet ikke nødvendigvis er blitt forskjøvet i Stortingets disfavør, noe som ofte hadde blitt hevdet i “decline of parliament”-studier (Olsen 1983b). Olsen beskrev kontakten mellom Stortinget og forvaltningen som formalisert, hierarkisert, spesialisert og lite hyppig.
Kontaktflaten mellom sentralforvaltningen og interesseorganisasjonene fikk generelt stor oppmerksomhet i Maktutredningen. Her hadde man en forskningstradisjon å bygge på. En viktig forløper til disse studiene var et tidlig arbeid av Moren (1958), som ga den første systematiske empiriske beskrivelse av den korporative kanal i Norge. Dette arbeidet ble senere fulgt opp av en rekke studier, herunder en rekke hovedoppgaver (Hallenstvedt og Moren 1975, Kvavik 1976, Moren 1974). Et hovedtrekk ved disse studiene var fokuset på den “kollegiale forvaltningen”, dvs. interesseorganisasjonenes deltakelse i en hel rekke offentlige utvalg og hvilken betydning dette hadde i den offentlige politikken. I forlengelsen av disse er det er også gjort en rekke sektorstudier av forholdet mellom forvaltningen og interesseorganisasjonene, f.eks. innenfor fiskerisektoren (Dynna og Hallenstvedt 1976, Hallenstvedt 1982).
En annen inspirasjon for Maktutredningen var Stein Rokkans arbeider, særlig tesen om numerisk demokrati og korporativ pluralisme, og spiss-formuleringen “votes count, but resources decide” (Rokkan 1966). Mens Rokkan la vekt på at den korporative og numeriske kanal var alternative kanaler for interessehevding, la Maktutredningens studier mer vekt på at de var supplerende og sammenvevde kanaler (Egeberg 1981:kap.6; NOU 1982:3, kap. 4; Lægreid og Roness 1996). Olsen (1978) la rammene for en del av tenkningen om disse spørsmålene ved å diskutere forholdet mellom folkestyre, byråkrati og korporatisme. Den segmenterte stat ble lansert som en betegnelse for hvordan konfliktlinjene ikke går mellom institusjonene, men gjennom dem, og hvordan det dannes beslutningsarenaer innen ulike politikkfelt med deltakelse fra regjeringsapparatet, stortingskomiteene og organisasjonene (Egeberg, Olsen og Sætren 1978). Olsen (1981) diskuterte også hvilke valg og dilemmaer organisasjonene står overfor når de skal søke deltakelse i den offentlige politikken.
Maktutredningens elitesurvey i interesseorganisasjonene om deres deltakelse i offentlige beslutningsprosesser dannet utgangspunktet for en rekke empiriske studier (Christensen og Egeberg 1979, Egeberg 1981, Gaasemyr 1977, NOU 1982:3, kap.4). Fokus i disse studiene var i særlig grad hva som karakteriserte samhandlingen mellom forvaltningen og organisasjonene, blant annet gjennom en analyse av ulike organisasjonsformer og deres utvelgelse.(4) Disse undersøkelsene viste at interesseorganisasjonene var tett integrert i den offentlige politikken og at deltakelsesmønsteret i ulike former var skjevt fordelt, i arbeids- og næringslivsorganisasjoners favør. Organisasjonenes betydning i forhold til statsmakten ble likevel tonet noe ned. Mye tydet på at initiativet lå i regjeringsapparatet. Det ble heller ikke godtgjort at organisasjonene hadde økt sin makt på bekostning av Stortinget (Egeberg 1981:143-45). Det ble påvist tendenser til segmentering av beslutnings-prosessene, men langtfra sterke tendenser, især var slike spor vanskelig å finne rundt samordningsdepartementer som Utenriks- og Finansdepartementet (Egeberg 1981:143-45). Hernes lanserte begrepet blandingsadministrasjon som en betegnelse på et styringssystem preget av en tiltakende sammen-fletting av den offentlige og den private sektor (Hernes 1978).
4. Utviklingstrekk etter Maktutredningen
Perioden fra Maktutredningen kom med sine sentrale arbeider innen forvaltningsforskning og frem til i dag er preget av flere tydelige utviklingstrekk. Den har vært preget av både kontinuitet, vekst og mangfold i forvaltningsforskningen. Kontinuiteten består i at hovedlinjen fra Jacobsens og Olsens studier er ført videre som en dominerende retning. Veksten har dessuten vært sterk i antall studier. Samtidig har det også vært en utvikling i retning av større teoretisk pluralisme og mer mangfold i valg av metoder, analysefokus og empiriske nedslagsfelt.
Den teoretiske kontinuiteten, med arven fra begrenset rasjonalitet, vises ved at det med utgangspunkt i Maktutredningens studier utviklet seg en interesse for en konstruktiv vinkling av forvaltningsforskningen og spørsmålet ble reist om statsvitenskapen kunne oppfattet som en arkitektonisk disiplin (Olsen 1988c). Den konstruktive linjen er blitt videreutviklet av Egeberg (1989c) gjennom en virkemiddel-modell eller en instrumentell modell for å klargjøre kunnskaps-grunnlaget for praktisk handling og profesjonell yrkesutøvelse, inspirert bl.a. av Gulicks (1937) og Simons (1947) arbeider. Han har vist hvordan denne type teori kan anvendes i analyse av forvaltningspolitiske prosess- og effektstudier (Egeberg 1994). Egeberg har både vært opptatt av de empiriske analysene og normative spørsmål, gjennom diskusjon av sentrale verdier i statsstyre og hvordan disse nedfeller seg i organiseringen av det politisk-administrative apparat (Egeberg 1997). Den konstruktive dimensjonen er ført videre i et nyere arbeid av Olsen (1997) der han diskuterer mulighetene for politisk design i en demokratisk kontekst.
Artikkelen “The New Institutionalism. Organizational Factors in Political Life” (March og Olsen 1984) skisserte en bred institusjonell tilnærming til analyser av offentlig forvaltning og politikk. Hovedinteressen ble flyttet fra den enkelte beslutningsprosess og hvem som styrer, til de institusjonelle rammene som politikken utformes og iverksettes innenfor (March og Olsen 1989, Olsen 1988a). Det bredt anlagte institusjonelle perspektivet til March og Olsen ble i stor grad formulert som et alternativ til økonomiske perspektiver i statsvitenskapen, slik de blir behandlet bl.a. gjennom teorier om public choice. Institusjonsbestemte tanke- og handlingsmønstre antas å være mer typiske for politisk og administrativt liv enn mål-middel rasjonelle beslutninger basert på egeninteresse. Også Egeberg (1995a) har bidratt til den faglige debatten mellom organisasjonsteori og public choice, ved å påpeke at strukturelle bindinger og trekk ved sakenes innhold begrenser mulighetene for at egeninteresser kan styre byråkratenes beslutningsatferd.(5)
Tradisjoner, strukturer og prosesser tillegges en egenverdi i institusjonell teori. Et institusjonelt perspektiv retter oppmerksomheten mot samspillet mellom institusjoner og politisk-administrativ styring. Institusjoner både fremmer og hindrer atferd, samtidig som de over tid selv gradvis endres gjennom politiske initiativ og endringer i omgivelsene. En sentral hypotese ut fra denne tilnærmingen er at institusjonelle trekk har stor betydning for hvordan forvaltningen reagerer på reformer og styringsforsøk (Brunsson og Olsen 1990). Ut fra et bredt institusjonelt perspektiv skjer endringer i forvaltningen i et komplekst samspill mellom historisk-institusjonelle bindinger, bevisste politiske valg og nødvendige tilpasninger til omgivelsene (Olsen 1992a). I en slik tilnærming skilles det mellom ulike modeller for statsstyre, hvor et institusjonelt orientert perspektiv, der staten sees som et moralsk fellesskap, settes opp mot den samfunnsstyrende stat, den for-handlende stat og staten som supermarked (Olsen 1988b).
March og Olsen (1989) legger vekt på at forvaltningens makt både har en instrumentell side og en symbolsk eller meningsdannende side, noe som tar opp en distinksjon fra flere av Olsens (1978, 1983b) arbeider under Maktutredningen. Det skilles mellom et samfunnssentrert og et individsentrert perspektiv på demokrati og mellom aggregerende og integrerende aspekter ved offentlige beslutningsprosesser (Olsen 1990), noe som også har klare implikasjoner for forvaltningsapparatets virkemåte. I deres siste bok (1995) rettes oppmerksomheten mer mot identitetsdanning, handlings-rommet for politiske valg, og ikke minst mot betydningen av institusjonenes analyse- og handlings-kapasitet som en viktig kilde til makt. Dette institusjonelle per-spektivet er bl.a. benyttet til studier av fornyelsesprogrammer og deres betydning for reformer og endring i det sentrale forvaltningsapparatet (Olsen 1991, 1997, Lægreid 1997, Lægreid og Roness 1999).
Institusjonell analyse kan sies å bestå av ihvertfall to hovedretninger (DiMaggio og Powell 1991). Den ene retningen fokuserer på “institusjonaliserte organisasjoner” (Selznick 1957; March og Olsen 1989) og har i økende grad blitt anvendt empirisk i studier av forvaltningsreformer (Christensen 1991b og 1994, Christensen og Lægreid 1998c), herunder også en rekke hoved-oppgaver. Fokus i disse studiene er hvordan historiske tradisjoner og kulturelle utviklingstrekk legger begrensninger på og former handlingsrommet for aktører med en intensjonal handlingslogikk.
En annen variant av det institusjonelle perspektivet er opptatt av hvordan bestemte konsept, organisasjonsformer, prosedyrer, kunnskap osv. får en “ideologisk” forrang, blir tatt for gitt og allment akseptert (Meyer og Rowan 1977). Dette har også inspirert norske forvaltningsforskere i deres studier av offentlige reformer (Christensen 1991b). Perspektivet, som oftest kalles et myte- eller moteperspektiv, fokuserer på “institusjonelle omgivelser”. Røvik har gjennom sine arbeider i særlig grad vært opptatt av å utvikle et instrumentelt orientert moteperspektiv på studier av forvaltningsendring og han gjør en distinksjon mellom “motehandlere” og “moteslaver” (Røvik 1992a, 1992b,1996). Istedenfor bare å diskutere adoptering av brede myter fra institusjonaliserte omgivelser, har han drøftet den mulighet at organisasjoner er multistandardorganisasjoner, satt sammen av komponenter fra ulike organisasjonsfelt.
Teoriutviklingen om politiske og administrative institusjoner har de senere år i større grad enn tidligere vært orientert mot politisk teori og demokratiteori, noe March og Olsens (1995) siste bok er et eksempel på. Også Eriksen har bidratt til denne utviklingen gjennom sin interesse for kommunikativ rasjonalitet, deliberative og diskursive aspekter ved politikken (Eriksen 1993a, 1993b). Han påpeker at avhierarkisering av forvaltningsapparatet, desentraliserte styringsmekanismer og økende lokal autonomi stiller nye krav til politisk refleksjon, dømmekraft og evne til å samhandle på nye måter (Eriksen 1995). Disse arbeidene henter sin inspirasjon fra politisk filosofi, hvor Habermas er en sentral bidragsyter. I tilknytning til denne tradisjonen har det også kommet en økende interesse for normative spørsmål i forvaltningsforskningen og for spørsmål om statens grenser og forholdet mellom staten og det sivile samfunn. Denne teoritrenden ikke har vært tett koplet til empiriske studier av sentralforvaltningen, selv om den har påvirket disse mer generelt.
Forvaltningsforskningen har prøvd å supplere og utfordre en ensidig økonomisk analyse av forvaltning, politikk og samfunn. Den kan langt på vei ses som et oppgjør med 1980-årenes management-tankegang, der forbildet for den offentlige sektor nokså ukritisk ble hentet fra privat sektor og hvor markedstankegang, effektivitet og brukerorientering stod sentralt (Christensen og Lægreid 1998a, Lægreid og Olsen 1993). Forvaltningens oppbygging og virkemåte har isteden blitt beskrevet og analysert ut fra et demokratisk-politisk perspektiv, hvor den offentlige sektors verdi-, interesse-, kunnskaps- og maktgrunnlag har blitt satt i fokus (Olsen 1992b). En styringsfilosofi som fokuserer på ekstern styringsrepresentativitet og ytre kontroll har blitt holdt opp mot en som fokuserer på intern styringskapasitet og management.
Hvis vi igjen vender tilbake til empiriske utviklingstrekk, kan det påpekes at forholdet mellom forvaltningen og regjeringen og departementenes politiske ledelse over tid har fått noe mer oppmerksomhet enn det fikk i Maktutredningen. Når det gjelder oppfølgingen av Jacobsens (1960 og 1964) klassiske problemstilling om forholdet mellom politisk styring og faglig uavhengighet, har den blitt belyst til en viss grad gjennom surveymateriale og case-studier. Eksempler på det første er Christensens (1991a) analyse av avveininger i forvaltningsrollen, som på flere måter understøtter Jacobsens overlegninger om rolleuklarhetens fordeler, samt studier av konkurrerende beslutnings-prinsipper i sentralforvaltningen (Egeberg 1989b). Et hovedfunn her var at signaler fra politisk ledelse står sentralt i departements-tjenestemennenes bevissthet, men at slike signaler avveies mot faglige og profesjonelle hensyn, og i noen grad også mot hensyn til særlig berørte parter, især til eksterne brukere, men også til tjenestemannsorganisasjonene. På direktorats- og forvaltnings-bedriftsnivå tones politiske signaler ned til fordel for hensyn til brukergrupper. Fagforeningsinteresser betyr også her mer enn i departementene. Det er imidlertid faglige og profesjonelle hensyn som tillegges størst vekt på dette forvaltningsnivået (Egeberg 1989b).
Et eksempel på en casestudie om dette tema er Christensens (1994) historiske analyse av omorganisering av relasjonen mellom politisk ledelse og den sentrale fagadministrasjon i helsesektoren. En lang rekke hovedoppgaver, f.eks. av reorganiseringsprosesser, har også berørt denne problemstillingen, men da med et sterkere fokus på administrativ enn politisk ledelse. Nevnes må også Eriksens studier av regjeringens organisering og virkemåte, og politisk ledelses relasjoner til administrativ ledelse (Eriksen 1988 a, 1988 b).
Også rekken av forvaltningshistoriske arbeider fra slutten av 1970-tallet har gitt viktige bidrag til forståelsen av sentraladministrasjonens utvikling, herunder politisk og administrative lederroller (Benum 1979, Debes 1980, Maurseth 1979, Tønnesson 1979)(6). Av disse er det i særlig grad Benums arbeid som har en statsvitenskapelig vinkling gjennom sin analyse av striden mellom sentrale politiske og administrative aktører om ulike organisasjons-modeller for fagadministrasjonen. Av nyere forvaltningshistoriske arbeider må nevnes Grønlies (1997) analyse av forvaltningspolitikk og forvaltnings-utvikling i perioden 1945-1980. Her argumenterer han for at denne perioden kan forstås ut fra et politiseringsperspektiv, hvor forvaltningen framstår som et redskapsbyråkrati. Forvaltnings-historikerne har også undersøkt endringer i tilknytningsformer (Grøndahl og Grønlie 1995) og bruken av direktorats-formen i norsk sentralforvaltning (Grøndahl 1997), noe som i høyeste grad omhandler politisk styring og faglig uavhengighet. Historiske studier av enkeltsektorer med klar statsvitenskapelig relevans, hvor problemstillingen belyses, er gjennomført av Helsedirektoratet (Nordby 1989), av industri-forvaltningen (Grønlie 1993) og av Finansdepartementet (Lie 1995). De viser bl.a. hvordan institusjonelle trekk og utdanningsbakgrunn setter sitt preg på politikkutviklingen.
Det er også en økende interesse blant statsvitere for studier av forvaltnings-endringer med en eksplisitt historisk dimensjon. Eksempler på det siste er studier av profesjonsutvikling, slik det bl.a. er gjort i studier av medisin-forvaltningen i Norge (Berg 1986, 1991) og av legeprofesjonen og helsepolitikken (Erichsen 1996). De viser hvordan det over tid har vokst fram en egen type fagstyre i helsevesenet som de siste tiår synes å forvitre. Også den lange forvaltningshistorien trekkes inn for å forstå nyere endringer i sentraladministrasjonens organisasjonsstruktur. Myten om at offentlig for-valtning ikke er omstillingsdyktig modifiseres og det påvises et skifte i endringsmønsteret fra oppbygging til omstilling fra midt på 1980-tallet (Christensen og Roness 1999, Lægreid og Pedersen 1999, Rolland 1999).
I 1996 ble administrasjonssurveyen gjennomført for tredje gang, og inneholdt både en gjentakelse av de sentrale spørsmål fra 1976 og 1986, men også to nye sett av spørsmål om europeisering og forvaltningsreformer. Sammen-ligning over tid viser relativt stor stabilitet mht. tjenestemennenes vektlegging av henholdsvis politiske styringssignaler og faglige hensyn (se over) som overordnede hensyn for eget arbeid. Regjeringens sentrale rolle er uforandret. Tjenestemennene oppfatter Stortinget som nesten like viktig som regjeringen når sentrale beslutninger treffes på eget saksområde. Andelen som mener Stortinget er viktig har økt svakt. Det samme gjelder andelen som mener at massemedia spiller en viktig rolle i beslutnings-prosessen. Media rangeres imidlertid fortsatt lavt når det gjelder innflytelse. Tjenestemennenes plassering i den formelle forvaltnings-organisasjonen synes å være like viktig i dag som for tyve år siden dersom en ønsker å forklare og forstå deres prioriteringer og kontaktmønstre (Christensen og Egeberg 1997; Egeberg 1998 og 1999). Det er imidlertid også viktige endringer på gang siden 1976. Først og fremst gjelder dette kanskje at forvaltningen tillegger interesse-organisasjonene mindre betydning over tid, mens internasjonale organi-sasjoner og andre land vektlegges klart mer i beslutningsprosessen (Egeberg 1998). Andelen samfunnsvitere, spesielt statsvitere, har økt betydelig i departementene, mens juristandelen har gått klart ned (Christensen og Egeberg 1997). Andelen kvinner har økt markant de siste tyve årene på alle stillingsnivåer, selv om det fortsatt er underrepresentasjon i lederstillinger (Christensen og Egeberg 1997; Lægreid 1995a). Beskrivelsen fra tidlig på 1980-tallet- ”Staten – kvinner ingen adgang”- (H. Hernes 1982) er dermed ikke lenger like dekkende for sentralforvaltningens del. Et annet utviklings-trekk er det økende innslaget av kollegiale organer og prosjektorganisering, i form av interne utvalg og arbeidsgrupper (Stigen 1991), noe som henger sammen med det økende antallet stillinger på siden av “linjen”, som rådgivere og prosjektledere.
Analyser av hvordan moderne forvaltningsreformer mottas av de ansatte viser klart at reaksjonene er forsiktige, særlig overfor klart markedsrettede elementer, og de er differensierte ut fra hierarkisk nivå og hvilke type hovedfunksjon man har. Det argumenteres for at de internasjonale doktrinene for “god” forvaltning slik de lanseres gjennom “New Public Management” modifiseres og tilpasses til norsk forvaltningtradisjon. Management-elementer får større gjennomslag enn markedselementer, og det argumenteres for at mål- og resultatstyringen supplerer og tilpasses den tradisjonelle regelstyringen (Christensen og Lægreid 1997a, 1998a og 1998b).
Studiene under Maktutredningen av reorganisering av forvaltningsapparatet har blitt fulgt opp av en rekke bredere reorganiseringsstudier og mer typisk historisk orienterte casestudier (Christensen 1994, Egeberg 1984, Roness 1992) og mange hovedoppgaver om reorganisering. Generelt har reorganiseringsstudiene mer vært opptatt av de prosessuelle aspekter enn av effektene av ulike organisasjonsformer, men dette er i ferd med å endre seg i de senere år. Studiene har gitt betydelig innsikt i maktforholdene i sentraladministrasjonen, og et hovedfunn er den store betydningen politisk og administrativ ledelse har i reorganiseringsprosessene. Ledelsens deltakelse varierer imidlertid med omorganiseringenes politiske og administrative viktighet, og muligheten for styring synes å være mindre i store og omfattende reorganiserings-prosesser enn ved reorganisering av enkelt-institusjoner (Lien og Fremstad 1989, March og Olsen 1983). Et eksempel på at også reorganiseringer av enkeltinstitusjoner kan være vanskelig å få til i samsvar med ledelsens intensjoner er forsøkene på opprettelse av et politidirektorat (Roness 1999).
Reorganiseringsstudiene har også blitt videreført gjennom studier av forvaltningspolitikk, reformprosesser og moderniseringsprogrammer for offentlig forvaltning. Forholdet mellom sentral styring og institusjonell autonomi, mellom statsstyre og institusjonsutforming, og en rekke konkrete reformtiltak i det administrative apparatet har vært studert, bl.a. mål- og resultatstyring, lønnspolitiske reformer og statlig personalpolitikk (Baldersheim et al. 1989, Christensen 1991b, Lægreid 1994, 1997, Lægreid og Roness 1999, Lægreid og Olsen 1993, Olsen 1991a, 1996). Både indre fristilling i sentraladministrasjonen (Lægreid og Roness 1998) og ytre fristilling i forhold til statlige selskaper er undersøkt (Grønlie 1998), og spørsmålet er reist hvor langt man kan gå med fristilling av statlig virksomhet og fortsatt ha en demokratisk stat (Grønlie og Selle 1998).
Studier av forvaltningspolitikken har vist at reformarbeidet har vært et testområde for hvor langt den politiske konsensus har strukket seg på dette politikkområdet. Reformprosessene har vært kompromissorientert og preget av en apolitisk retorikk, og dette har gitt inkrementelle resultat (Olsen 1996a). Koplingen mellom “snakk” og handling og mellom generelle problem-oppfatninger, konkrete løsningsforslag og faktisk gjennomføring har ikke alltid vært like tett (Brunsson 1989, Lægreid og Roness 1999). Ikke alle reformer fører til endringer og ikke all endring kan føres tilbake til bevisste reformer. Matlands (1991) studie av iverksettingen av budsjettreformen viser at gjennomføringen denne type reformer ikke er enkel og uproblematisk. Særlig er det vanskelig få Stortinget til å opptre i samsvar med reformens intensjoner.
Selv om det er formulert overordnede forvaltningspolitiske program og prinsipper, har en sektorisert offentlig forvaltning likevel langt på vei skapt sektoriserte reformer. Det har pågått både en organisatorisk og prosedyre-messig fristilling, noe som har bidradd til større mangfold i det sentrale forvaltningsapparatet. Den enhetlige og hierarkiske styringsmodellen som preget oppbyggingen av velferdsstaten er blitt supplert med tiltak som legger opp til mer autonomi i forvaltningen (Fimreite 1997, Roness 1996), og en sentral forskningsoppgave er å undersøke hvordan en slik prosess påvirker maktforhold i forvaltningen og mellom forvaltningsapparatet og politisk ledelse.
Analysene i Maktutredningen av organisasjonsdemografi og personalpolitikk har blitt fulgt opp i sterk grad senere. En studie av hvordan personfaktorer og organisasjonsfaktorer påvirker beslutningsatferden i forvaltningsorgan preget av stor mobilitet ble foretatt i oljebyråkratiet (Lægreid 1988). Selv om mobilitetsmønsteret endrer seg fra et lukket internt arbeidsmarked til mer åpent ekstern rekruttering, synest ikke dette å ha avgjørende innflytelse på forvaltnings-atferden. Studien viser at plassering i forvaltningsstrukturen spiller større rolle enn hvor man kommer fra eller har tenkt seg hen. Rekrutterings- og mobilitetsmønstre i sentraladministrasjonen, personal-demokrati og andre aspekt ved lønns- og personalpolitikken i staten er undersøkt gjennom flere studier (Lægreid 1987, 1993, 1995b), og disse temaene er blitt fulgt opp i en rekke hovedoppgaver.(7) Disse studiene viser at lønns- og personalpolitikken ikke kan reduseres til et teknisk/administrativt spørsmål, og at den blir påvirket av interesser og kulturelle tradisjoner i forvaltningsapparatet. I tilknytning til dette forskningsfeltet er det også gjort studier av personaldemokrati, “intern korporatisme” og tjenestemanns-organisasjonenes rolle i forvaltnings-politikken (Jacobsen 1996, Lægreid 1983, 1990, Roness 1993, 1994, 1996). Det vises hvordan tjenestemanns-organisasjonene har stor betydning for innholdet og tempoet i reform-prosessene, noe som illustrerer den norske beslutningsstilen preget av fredelig sameksistens og politiske samhandlingsprosesser.
Det ble i forlengelsen av Maktutredningen også gjort sektorstudier. Det representative demokratiets møte med oljealderen ble studert med utgangs-punkt i politikk som et komplisert samspill mellom rasjonell planlegging, institusjonelle rutiner, interessehevding og tolking av situasjonsbestemte hendelser (Olsen 1989). Betingelsene for folkevalgt styring ble undersøkt gjennom studier av målformulering, kunnskapsgrunnlaget, institusjons-utformingen, personalressurser, partsrepresentasjon og politikkens repre-sentativitet. Petroleumsforvaltningen og dens relasjoner til andre aktører ble også studert gjennom en casestudie av norsk leveransepolitikk (Thorsvik 1991), og gjennom komparative studier av myndighetenes strategier overfor olje-selskapene (Noreng 1980, Andersen 1988).
Nevnes må også studier av forholdet mellom sentrale institusjoner og profesjoner i forsvarssektoren (Skauge 1994), studier av veg- og jernbane-planprosessene (Egeberg 1995b) og av den sentrale utviklingsadministra-sjonens rolle i norsk utviklingshjelp (Gran 1993). Et fellestrekk ved disse studiene er vektlegging av hvordan organisatoriske forhold setter sitt preg på prosessene.
Jansen (1989) viser gjennom en casestudie av utformingen av miljø-vernpolitikken i Norge hvordan Miljøverndepartementet ble et “vekst med vern”-departement, og hvordan dette hadde sammenheng med påvirknings-forholdet mellom ulike aktører og den kapitalistiske samfunnsorden de handlet innenfor. Gran (1994) trekker i sin bredt anlagte studie av moderniseringen av den norske staten fram til 1970 veksler på historisk kunnskap og forskningsmetode bl.a. gjennom analyser av utvalgte case. Begge disse studiene springer ut fra Jacobsens forskningsprogram, men de prøver samtidig å formulere en kritikk mot deler av Maktutredningens undersøkelser.(8)
Et kjennetegn ved det empiriske og metodiske nedslagsfeltet det siste tiåret er økt interesse for hvordan forvaltningen påvirkes av og tilpasser seg internasjonalisering og europeisering, og oppmerksomhet om komparative studier. Internasjonalisering av politikk, forstått som framvekst av flere og mer omfattende transaksjons- og organisasjonsnettverk over landegrensene, og harmonisering av politikkens innhold, har vært en kontinuerlig prosess i etterkrigstiden. Det tradisjonelle skillet mellom innenrikspolitikk og utenrikspolitikk er blitt en stadig mer problematisk rettesnor for politisk organisering og for statsvitenskapelig analyse (Blichner og Sangolt 1993). Tradisjonelle studier av utenrikspolitiske beslutningsprosesser (Ørvik et al. 1972) er etterhvert blitt supplert med transnasjonale politikkperspektiv og forestillinger om at den tradisjonelle innenrikspolitikken tilføres et fjerde styringsnivå, i tillegg til kommuner, fylker og stat (Egeberg 1980).
Et sentralt spørsmål, som blir undersøkt innen det nye forskningsprogrammet om europeiseringen av nasjonalstaten (ARENA), ledet av Johan P. Olsen, er i hvilken grad og på hvilken måte små land som Norge blir påvirket av europeiseringsprosessene (Egeberg og Trondal 1997 og 1999, Farsund og Sverdrup 1994, Olsen 1995 og 1996b, Trondal 1998). Spørsmålet reises om økende europeisk integrasjon kan gå parallelt med at de nasjonale forvaltningsapparatenes særpreg beholdes (Olsen 1997a). Norge karak-teriseres som en tilpasningsdyktig ikke-medlem av EU (Sverdrup 1998) og det foregår betydelige omstillinger til europeisering og internasjonaliserings-prosesser i norsk sentralforvaltning (Veggland 1998), selv om det er mer snakk om endringer innenfor etablerte organisasjonsformer enn at selve organisasjonsformene blir endret. EU og EØS-avtalen berører nesten halvparten av norske departementsansatte, og tre av fire toppledere (UD ikke medregnet). Det er spesielt lovgivningsprosessen som involveres (Egeberg og Trondal 1997 og 1999). Også den norske sentraladministrasjonenes deltakelse i det nordiske samarbeidet utfordres og endres (B.O. Sverdrup 1998).
Den økende erkjennelsen av at man kan lære om maktforhold gjennom å samle erfaringer fra andre lands nasjonale forvaltninger, og den kontekst de inngår i, har ført til en sterkere interesse for sammenlignende studier mellom land. Eksempler på dette er studier av landbrukspolitikken i Norge, Sverige og Storbritannia (Steen 1988 og 1989) og studier av miljøvernpolitikk i nordiske land (Jansen og Osland 1996) og i en videre europeisk sammenheng (Hanf og Jansen 1998). Lægreid og Pedersen (1994, 1996 og 1999) gjør komparative analysere av forvaltningspolitikk i Norden, både ut fra historiske utviklingstrekk og nåtidige kjennetegn.(9) De viser hvordan den skandinaviske velferds-statsmodellen er blitt satt på prøve gjennom nye forvaltningspolitiske doktriner knyttet til New Public Management. De nordiske landene har klare fellestrekk, samtidig som det er tydelige nasjonale særtrekk. Den skandi-naviske modellen er blitt endret, men ikke demontert. Peters og Olsen (1996) viser at det er klare variasjoner mellom OECD landene når det gjelder forvaltningspolitisk omstilling. Utviklingen i Norge har vært mer nølende og forsiktig enn i anglo-amerikanske land, som Australia, New Zealand og Storbritannia, hvor man har gått lenger i retning av å innføre marked- og managementorienterte reformer.
Studien til Olsen og Peters illustrerer også interessen for læringsprosesser i studiet av det sentrale forvaltningsapparatet. De viser at erfaringsbasert læring er preget av tvetydighet og usikkerhet og at læring ofte er mer intern manage-mentorientert enn en eksternt rettet politisk læring. Spørsmålet om organisasjonsmessig læring ble i norsk sammenheng først tatt opp av Bratbak og Olsen (1980) i en studie av tilbakeføring av informasjon til departe-mentene om virkningen av offentlige tiltak. Interessen for lærings-prosesser henger sammen med den økende fokuseringen i forvaltnings-politikken på evaluering og effekter, og studiet av reform og endringsprosesser (A. M. Berg 1995). Mens fokus tidligere i større grad var rettet mot konsekvensanalyser, planlegging og evne til å se framtidige konsekvenser av handlinger (Østerud 1972, 1979), er det i dag økende oppmerksomhet mot effektanalyser, læring og evne til å se bakover og lære av sine feil (Blichner og Olsen 1989, March og Olsen 1989, Olsen 1998a). Et eksempel er Sangolts studie (1997) av statistikkproduksjon i Norge og Storbritannia hvor hun argumenterer for at dette er en institusjonalisert og politisk aktivitet som ikke kan reduseres til et rent teknisk-nøytralt spørsmål. Blichner har i sin studie av organisasjons-messig læring, med empirisk fokus på teknologiavtalene i norsk petroleums-politikk undersøkt betingelsene for å få til radikal endring (Blichner 1995). Interessen for lærings- og endringsprosesser har også ført til sterkere fokus på teorier om endring (Olsen 1991, Roness 1997).
De ytre grenseflater for sentralforvaltningen fikk, som beskrevet foran, ujevn oppmerksomhet i Maktutredningen. Forholdet mellom forvaltningen og Stortinget fikk ikke stor oppmerksomhet den gang, og har heller ikke i den mellomliggende perioden vært fokusert i særlig grad, selv om dette nå er under endring. Som en klar forlengelse av Maktutredningen kom Hernes og Nergaards (1990) studie av relasjonene mellom forvaltningen og Stortinget, sett fra stortingsrepresentantenes side. Denne studien tegnet ett noe annet bilde av relasjonen enn Olsens (1983b) studie. De argumenterte for at den formelle, parlamentariske kontakten mellom Stortinget og forvaltningen suppleres av et tett uformelt kontaktmønster, som de kaller maktintegrering. Studier av en senere tidsperiode synes mer å støtte Olsens syn om relativt lite hyppig kontakt i denne relasjonen (Nordby 1996a, Rommetvedt 1995).
Av andre relevante studier er Roness (1995) studie av Stortingets med-virkning i reorganiseringen av sentralforvaltningen etter krigen, som viser at Stortinget aktivitet på dette området er mer knyttet til konkrete enkeltsaker enn til de generelle overordnede policy-programmene. Det må også nevnes at en rekke hovedoppgaver om reorganisering av sentralforvaltningen har inneholdt empiri om Stortingets rolle.
Forholdet mellom sentralforvaltningen og interesseorganisasjonene fikk stor oppmerksomhet under Maktutredningen, men har senere ikke blitt fulgt opp i særlig grad. Med basis i Moren og Hallenstvedts arbeider om den kollegiale forvaltning og oppslagsboken Norske Organisasjoner har det regelmessig blitt samlet inn et generelt materiale fra interesseorganisasjonene, men dette går ikke i dybden på forvaltningskontakten og er relativt lite analysert. I forlengelsen av denne forskningstradisjonen må nevnes studier av relasjonen innen fiskeri- og miljøvernsektoren (Hoel et al. 1996, Jentoft og Mikalsen 1987, Klausen og Rommetvedt 1997, Mikalsen og Sagdahl 1982). Av typiske case-studier med et historisk preg kan nevnes Christensens (1983) studie av Norges Lærerlag og Steens (1988) studie av landbrukssektoren.
Selv om forvaltningspolitikken i de senere 10-15 år har gått ut på å redusere den korporative kanalens betydning i politikkutformingen (Eriksen 1990), blant annet gjennom en reduksjon av offentlige utvalg, så spiller integrert samarbeid mellom interesseorganisasjonene og myndighetene fortsatt en viktig rolle (Nordby 1994, 1996b). Det er imidlertid muligheter for at formene endres gjennom økt vektlegging på lobbyisme ved at interesseorganisasjonene sammenlignet med tidligere legger relativt mer vekt på relasjonene til Stortinget på bekostning av forvaltningen (Espeli 1999; Rommetvedt 1997a og 1997b).
Spørsmålet er reist om det i dag kan sees en tendens til avkorporativisering i det norske samfunnet (Fimreite 1997). Som nevnt viste en analyse av administrasjonssurvey-materialet at interesseorganisasjonene i perioden 1976-1996 tillegges stadig mindre betydning i beslutningsprosessen. Organisa-sjonene anses som forholdsvis sentrale når det gjelder lovgivningsprosessen, men synes å være relativt perifere i budsjettsammenheng og mht. for-valtningspolitikken. På det sistnevnte området, som dreier seg om re-organisering og personalpolitikk, er imidlertid tjenestemannsorganisasjonene forholdsvis viktige, men dette er det eneste saksområdet hvor de synes å ha vesentlig innflytelse (Egeberg 1998). Veggeland (1997) har påvist klare de-segmenteringstrekk i landbrukssektoren, en sektor sett på som selve prototypen på et politisk segment.
5. Norsk forvaltningsforskning - noen utviklingstrekk og komparative momenter
Den spesielle blandingen av statsvitenskap og organisasjonsteori har gitt den norske forvaltningsforskningen er relativt sterkere teoretisk komponent en tilsvarende forskning i mange andre land. Samtidig har det på dette teoretiske grunnlaget blitt formulert og gjennomført store empiriske undersøkelser, noe som også understreker den klare empiriske orienteringen. I en oppsummering av den amerikanske forvaltningsforskningen understreker James G. March betydningen av å kople organisasjonsteori, demokratiteori og empiriske studier av administrativ praksis, en tradisjon som er tapt i USA, men som kjennetegner norsk forvaltningsforskning (March 1997). Også fra svensk hold framheves den norske forvaltningsforskningen som et eksempel til etter-følgelse med sin kombinasjon av statsvitenskap og organisasjonsteori, noe som har ført til utvikling av en statsorganisasjonsteori med interesse for statsmaktens organisering og statens normative grunnlag (Premfors 1998:22).Koplingen mellom organisasjonsteori og politisk teori i norsk forvaltningsforskning har gjort at spesielt de organisatoriske og politiske omgivelsene spiller en sentral rolle. Selv når det legges et intraorganisatorisk perspektiv til grunn, er fokus ofte på komplekse beslutningsprosesser, motstridende interne verdier og mål (Beck Jørgensen 1996).
Lundquist (1985, 1994) mener at moderne statsvitenskapelig forvaltningsforskning har vært preget av en utvikling fra et klassisk weberiansk utgangspunkt med vekt på rasjonalitet, sentralisering og hierarki til større vektlegging av anarki, desentralisering og demokrati. Det skjer en polycentrisk utvikling hvor forvaltningsapparatet i mindre grad anses som et hierarkisk, enhetlig og tett koplet system. Gjennom ekspansjon, diffe-rensiering og autonomisering har staten blitt en stadig mer kompleks organisasjon (Premfors 1998). Fokus flyttes fra det intraorganisatoriske til det interorganisatoriske. Statiske analyser suppleres med dynamiske prosess- og effektstudier og det blir en økende interesse for normative og konstruktive spørsmål. Norsk forvaltningsforskning har trekk av et slikt utviklingsmønster. Kritikken mot forestillingen om fullstendig rasjonalitet er gradvis blitt utvidet fra vektlegging av begrenset rasjonalitet, via en temporal logikk til vektlegging av “logic of appropiateness” og kommunikativ handling (March og Olsen 1976, 1989, Eriksen og Weigård 1997). Dersom vi gjør et skille mellom analytisk-deskriptive bidrag, hvor oppmerksomheten rettes spesielt mot hvordan det sentrale forvaltningsapparatet faktisk virker, konstruktive bidrag som er opptatt av spørsmålet om hvordan forvaltningen kan virke, og normative bidrag som fokuserer på hvordan forvaltningen bør virke, vil vi argumentere for at analytisk-beskrivende bidrag har hatt en sentral posisjon i norsk forvaltningsforskning, men at de konstruktive og normative bidragene har blitt sterkere over tid, særlig i det siste tiåret. Det har også skjedd en utvikling fra fokus på studier av endringsprosesser til økende fokus på effekter av ulike organisasjonsformer. Samtidig har studier av forvaltningsinterne forhold i økende grad blitt supplert med komparative studier på tvers av land og over tid og studier av hvordan internasjonalisering og europeisering påvirker forvaltningens virkemåte og endringsmønster.
Forvaltningsforskningen har bidratt til å modifisere ideelle forestillinger om det norske forvaltningsapparatet, slik det bl.a. kommer til uttrykk i doktrinen om den parlamentariske styringskjeden ( Olsen 1978). Forvaltningen er preget av politiske signaler og et skille mellom politiske og administrative roller, men fungerer ikke entydig som et lydig redskap for overordnet politisk ledelse. Forvaltningsansatte utøver ofte et betydelig skjønn, og forvaltnings-organ er sentrale politiske aktører i offentlige beslutningsprosesser (Jacobsen 1997). De hierarkiske kontroll- og kontaktmønstrene og tradisjonell regel-styring er fortsatt betydningsfulle i sentral-administrasjonen og det er klare innslag av en felles forvaltningskultur. Men samtidig øker innslaget av kollegiale organ på tvers av den interne strukturen. Grensene mellom forvaltningen og omgivelsene svekkes gjennom utvikling av ytre nasjonale nettverk og transnasjonale forbindelser. Fristilling i forvaltningen forsterkes og mål- og resultatstyring får etter hvert fotfeste. Alt dette representerer utfordringer for den hierarkiske styringen. Samfunnskonfliktene er bygget inn i forvaltningen og mange viktige konflikter i norsk offentlig politikk går mellom representanter for ulike forvaltningsorgan. En økende arbeidsdeling, spesialisering, fristilling og liberalisering av felles gjennomgående regelverk har bidratt til økt heterogenitet, kompleksitet og fragmentering og har reist nye utfordringer for samordningen mellom institusjoner, sektorer og administrative nivå (Peters og Wright 1996).(10)
Et viktig utgangspunkt også for framtidig forvaltningsforskning vil være at de sentrale forvaltningsorganene inngår i et politisk administrativt styrings-system, noe som medfører at en ikke bare kan konsentrere oppmerksomheten mot økonomisering og effektivisering, men at man også må være opptatt av hvordan forvaltningen påvirker verdier, interesser, kunnskapsforhold og maktforhold (Olsen 1993). Et grunnleggende demokratiske dilemma er hvordan man kan sikre at det sentrale forvaltningsapparatet får nok autonomi til at det kan fungere effektivt, men ikke så mye frihet at det blir ustyrlig.
I mandatet for Makt- og demokratiutredningen legges det stor vekt på at demokratiet trues av ytre krefter. Vi mener det er noe som mangler i en slik beskrivelse. Demokratiets problemer har ikke bare eksterne, men også interne årsaker, og en viktig oppgave er derfor å analysere det politiske systemets indre logikk, og i en slik analyse vil det sentrale forvaltningsappartets virkemåte måtte stå sentralt. Forvaltningens rolle er ikke nevnt eksplisitt som et tema for Makt- og demokratiutredningen. Ut fra utredningens normative utgangspunkt (ideen om det representative demokrati) kan en imidlertid tenke seg at en eventuell fokusering på forvaltningens makt først og fremst kan begrunnes i at slik makt kan begrense de folkevalgtes styrings-muligheter, og altså ikke bare representere et instrument for disse. Det å beskrive byråkratiets autonomi og gjennomslagskraft kan således være en relevant oppgave. Et sentralt spørsmål er hvilken rolle sentralforvaltningen skal og kan spille i det norske styringsverket i en tid hvor det blir utfordret av økende internasjonalisering, europeisering, regionalisering, kommunalisering, frag-mentering, fristilling, privatisering og deregulering. Vi vil nå skissere noen aktuelle forskningstema som en slik utfordring reiser.
6. Aktuelle forskningstema
På basis av beskrivelsen av forvaltningsforskningen under Maktutredningen, både dens teoretiske, metodiske og empiriske innretning, og utviklings-trekkene senere, kan det være grunn til å spørre hvilke sentrale spørsmål innen forvaltningsforskningen som Makt- og demokratiutredningen bør befatte seg med. De temaene som vi skisserer og utdyper under fremkommer som en kombinasjon av fire typer overlegninger: For det første tema som sto sentralt under Maktutredningen og som det senere har vært forsket intenst på, og hvor Makt- og demokratiutredningen kan bidra til nye vinklinger og videreutvikling, mer enn at det er behov for mer av samme forskningsinnsats. Eksempler på dette kan være forvaltningens indre struktur og virkemåte, fulgt opp med studier av forvaltningspolitiske endringsprosesser, og hvor det er behov for mer vekt på studier av effekter og implikasjoner av slike.
For det andre er det tema som sto relativt sentralt i Maktutredningen, men som siden ikke har fått samme forskningsmessige oppmerksomhet, og hvor det av ulike grunner (kontinuitet, men samtidig betydelig endring) kan være viktig å ta temaet opp igjen, men da på delvis nye måter. Et eksempel på dette kan være en økt innsats for å studere interesseorganisasjonenes rolle i den offentlige politikken.
For det tredje forskningstema som ikke sto sentralt i Maktutredningen, men som til dels er undergitt betydelig oppmerksomhet i forvaltningsforskningen i andre land over tid, og som det kan være viktig å sette fokus på. Dette kan f.eks. dreie seg om politiske og administrative lederroller og forholdet mellom forvaltningen og Stortinget.
For det fjerde kan man fokusere nye tema, som ikke var aktuelle i særlig grad under Maktutredningen, men hvor det etter hvert har vokst frem interessante nye analytiske tilnærminger og empiriske felt. Her tenkes det for eksempel på studier av nye reformbølger, som New Public Management, studier av europeisering og internasjonalisering, komparative studier osv. En sentral oppgave bør være å studere relasjonene mellom sentrale sfærer som politikk, administrasjon, marked og det sivile samfunn og de endringer som har skjedd i disse relasjonene siden Maktutredningen.
Nedenfor er noen ulike forskningstema utdypet. Det er viktig at disse tar utgangspunkt i og blir befruktet av pågående forskning, dvs. at det må være en viss tangering, men en arbeidsdeling, uten at det oppstår uheldige spenninger. Makt- og demokratiutredningen må slik sett samordne sine forskningstema og sentrale spørsmål under disse med forvaltningsforskerne på de etablerte statsvitenskapelige institusjonene, og også se disse i sammenheng med forskningsinnsatsen på LOS-senteret, ARENA-programmet og det nye forskningsprogrammet under NFR - “Offentlig sektor i endring”. De temaene som skisseres under vil i stor grad reflektere innsats under disse programmene og være overlappende, og de vil også kunne tangere annen type forskning under Makt- og demokratiutredningen, og må derfor også samordnes med disse.
A.Politiske og administrative lederroller i endring
Et sentralt instrument i politisk ledelsesstyring av samfunnsprosesser, på vegne av velgerne, er sentralforvaltningen. I hvilken grad dette administrative apparatet rent faktisk bidrar til å virkeliggjøre politiske målsettinger har vært gjenstand for diskusjon og forskning i betydelig grad.
Departementsansatte står ofte i situasjoner hvor de må velge mellom lojaliteter og identifikasjoner, og en viktig oppgave blir å undersøke betingelsene for at ulike tilhørigheter blir aktivisert. Uklare rolleforventninger knyttet til politisk lojalitet, faglig uavhengighet, nøytralitet i forhold til lov og regelverk, identifikasjon mot eget forvaltningsorgan og mot ytre nettverk som de ansatte er integrert i skaper handlingsrom og frihetsgrader som gir grunnlag for maktutøvelse. Det antas først og fremst å være kulturelle normer som sikrer og legitimerer betydelig grad av faglig uavhengighet i ulike typer av saker. Det organisatoriske skillet mellom departement og direktorat antas imidlertid å bidra til betydelig grad av faktisk byråkratisk autonomi, selv om statsråden i prinsippet har instruksjonsrett og ansvar for begge typer av virksomheter.
Hvis man fokuserer endringtrekk over tid, har det vært en generelt tendens til å vektlegge at politiske ledere har kapasitetsproblem, at det vedtas ramme-lover, delegeres myndighet til forvaltningen for utøvelse av skjønn, noe som antas å medføre at forvaltningen styrker sin innflytelse. Samtidig kan man ikke si at det har vært forsket mye på effektene av slike endringer. Andre endringstrekk som er av interesse omhandler demografiske endringer, som endret utdannings-, kjønns- og alderssammensetning i forvaltningen, og konsekvenser av dette. Endringer i profesjonssammensetningen med en økende heterogenitet og svekkelse av juristenes relative andel til fordel for flere samfunnsvitere og økende innslag kvinner i forvaltningen vil kunne påvirke de ansattes administrative selvstendighet.
Et tredje sett av endringsfaktorer omhandler nyere forvaltningsreformer, og særlig de som fokuserer effektivitetshensyn, relatert til reformbølgen New Public Management. På den ene side kan disse ses på som å gi potente styringsinstrument i politisk ledelses hender, ved at det legges økt vekt på økonomisk styring, klare mål og rapporterings- og kontrollordninger. På den annen side kan slike reformer oppfattes å undergrave politisk styring, gjennom styrking av administrasjonen, som sitter med dem faktiske kontrollen med insentivsystem, eller gjennom økt brukermedvirkning. Det siste elementet er tvetydig i den forstand at økt brukermedvirkning kan virke mobiliserende og demokratisk, men står i et uavklart forhold til styring gjennom valgkanalen.
Et fjerde sett av endringstrekk, av mer generelt karakter, er endringer på makronivå i politiske, sosiale, teknologiske og økonomiske prosesser. Her kan man tenke på politiske omslag, som høyrebølge eller demokratibølge, eller på økonomiske oppgangs- eller nedgangstider som situasjonelle faktorer.
En måte å angripe spørsmålet om utviklingstrekk i relasjonen mellom politisk ledelse og byråkrati er å fokusere på rolleutformingen, dvs. hvilke holdninger, hensyn og erfaringer som eksisterer. Man kan grovt sett tenke seg tre mulige utviklingstrekk i rolleutformingen: For det første at det vil være relativ stabilitet, fordi rolleutformingen, som er historisk nedfelt, er bestandig og robust. Dette innebærer at strukturelle, kulturelle, demografiske og reform-relaterte endringer ikke har særlig innvirkning på rolleutformingen. For det andre kan det tenkes at rolle-utformingen endres seg systematisk med disse endringsfaktorene, og at de grovt sett peker i samme retning, f.eks. mot en styrking eller svekking av politiske lederroller. For det tredje er det en mulighet for at vi vil finne en transformasjon av politiske og administrative roller. Dette kan skyldes at ulike endringstrekk peker i ulik retning, at endringer og reformer har tvetydige effekter, noe som indikerer at man er i en kompleks og “forvirret” tid (Olsen 1998b).
Rent konkret er det tanken at disse problemstillingene kan utnyttes gjennom en syntetiserende analyse av flere typer datamateriale. Det vil være aktuelt å inkludere disse spørsmålene i en elitesurvey eller eliteintervjuer under Makt- og demokratiutredningen. Dette kunne suppleres med eksisterende survey-materialet fra tre store administrasjonsundersøkelser i 1976, 1986 og 1996. Spørsmålene fra surveyene som kunne stå i fokus omhandler de forvaltnings-ansattes holdninger til politiske og administrative hensyn i rollen og endringer i disse over tid, til avveininger de gjør i forhold til politisk ledelse, til konkrete yrkesroller og til kontaktmønsteret til politisk ledelse.
Siden Maktutredningens tid har det også skjedd en teknologisk revolusjon i forvaltningsapparatet som også kan ha påvirket politiske- og administrative lederroller. Skrivemaskinen er erstattet med PC, telefonen er blitt supplert med fax-maskinen, e-post supplerer i økende grad det skrevne brev og stadig mer informasjon gjøres lett tilgjengelig gjennom internett. Lite er gjort for å undersøke hvordan disse nye kommunikasjonsformene påvirker beslutnings- og meningsdanningsprosesser og innholdet i beslutningene.(11) Det bør være en viktig forskningsoppgave å undersøke hvordan denne nye teknologien påvirker muligheten for deltakelse, påvirkning og innsyn for ulike grupper i de offentlige beslutningsprosessene.
B. Effekter og implikasjoner av New Public Management
Et kjennetegn ved norsk forvaltningsforskning er at den har vært mer opptatt av de ulike forvaltningsnivåene hver for seg enn å fokusere på relasjonene mellom dem. Det har skjedd en spesialisering mellom klient- og bruker-orienterte velferdstatsforskere, lokal- og regionalforskere, sentraladministra-sjonsforskere, og forskere som har vært opptatt av det europeiske og inter-nasjonale nivå. Vi mener det er viktig å bryte ned grensene mellom disse nivåene fordi mange av de viktigste styrings- og samordnings-problemene ligger i grenseflatene og relasjonene mellom ulike forvaltnings-nivå. Dette illustreres både gjennom fristillingsprosesser i form av liberalisering av felles regelverk og fullmakter, endring i tilknytningsformer, innføring av mål- og resultatstyring, budsjettreformer og utbygging av transnasjonale nettverk.
New Public Management brukes som en samlebetegnelse på en rekke reformer som retter seg inn mot en mer effektiv stat, og kan som sådan sies å dekke et bredt spekter av reformtiltak i offentlig sektor i mange land de siste 10-20 år. Her tenkes det på reformer som strukturelle reformer, mål- og resultatstyring, konkurranseutsetting, kvalitetssikring, desentralisering og delegering, privatisering, brukermedvirkning osv.
En sentral utfordring er å undersøke om det foregår en globalisering, hvor organisasjonsformene og reformtiltakene blir mer og mer lik på tvers av ulike land og politiske regimer, eller om de enkelte lands forvaltningstradisjon, kultur og historiske arv setter sine distinkte merker på reformer og omstillinger, eller om det foregår en transformasjon, hvor nye forvaltnings-doktriner utenfra smelter sammen med nasjonale forvaltningstradisjoner til en ny syntese.
Et slik tema, som det er i ferd med å danne seg et forskningsmiljø rundt, kan undersøkes på ulike måter. Man kan basere seg sekundæranalyser av relevante studier nasjonalt og komparativt eller sette i gang mindre, av-grensete prosjekt som intensive case-studier. Her skal det bare nevnes noen mulige empiriske felt under dette tema.
Et konkret tema, som det er i gang avgrensete undersøkelser på, men som det kunne gjøres syntetiserende studier på i Makt- og demokratiutredningen, er effekter og implikasjoner av en rekke nye tilknytnings- og organisasjons-former i den statlige virksomhet. Dette knytter også an til temaer som er skissert foran, f.eks. politiske og administrative lederroller i forandring.
Organiseringen av det sentrale statlige apparat har historisk sett vært preget av få og enkle organisasjonsformer, noe som har endret seg kraftig de senere år. Over tid har det også vært typisk at man har lagt stor vekt på politisk styring ved utformingen av disse formene, mens andre hensyn har blitt underordnet, noe som også er endret betydelig i de siste tiår, med økende vekt på økonomiske hensyn. Hermansen-utvalget viste i 1989 det økende mangfoldet i organisasjonsformer i det som man kan kalle fristillingsbølgen, og hadde et differensiert budskap, nemlig at organisasjonsform måtte differensieres etter type oppgaver, og at politiske styringshensyn derfor også varierte. Siden har fristillingen ytterligere skutt fart innenfor mange sektorer og det har vokst frem en debatt om offentlig eierskap og eierstyring, konkurranseutsetting og nye organisasjonsformer (Statskonsult 1998:21). Det er skissert grovt sett to hovedsyn på denne utviklingen: På den ene side det standpunkt at politikk og butikk ikke bør blandes og at statlig eierskap bør utøves profesjonelt og på avstand (NAVO 1997). På den annen side er det argumentert for at politikk og marked bestandig har vært blandet og at man ikke bør spille fra seg de muligheter til politisk styring og økonomisk gevinst som dette innebærer.
Man kan imidlertid også ta utgangspunkt i et tredje syn, nemlig det at utviklingen mot større fristilling for statlige virksomheter innebærer en transformasjon av politiske styringsformer, dvs. styringen foregår potensielt på andre måter. Man kan analysere nærmere hvordan disse nye formene kan beskrives mht. styrings- og ansvarsforhold, og hvilke effekter og im-plikasjoner de har for politisk styring, innflytelse fra virksomhetene og deres brukere/klienter.
Mange land har en lang tradisjon med langt flere og hybride former i statlige virksomheter, noe f.eks. USA og Storbritannia er eksempler på. Dette mang-foldet synes å ha økt med nyere forvaltningsreformer. Derfor kan også et slikt prosjekt ha en klar komparativ vinkling.
Et annet konkret prosjekt kan omhandle borgernes erfaringer og holdninger til markeds- og managementorienterte reformer i offentlig sektor. Et slikt prosjekt kombinerer fokus på effekter og implikasjoner med ønske om å dekke erfaringer fra publikum, ikke bare elitenes erfaringer. Den moderne reformbølgen reiser i hvert fall to typer prinsipielle spørsmål: For det første, er det ønskelig, fra en normativ synsvinkel, å prioritere kostnadseffektivitet og økonomiske hensyn fremfor andre etablerte og legitime hensyn som politisk styring, faglige hensyn, likebehandling, forutsigbarhet, forsvarlig saks-behandling i det offentlige, hensynet til tradisjoner og fremtidige interesser, hensynet til berørte parter, ansattes interesser, deltakelse og representasjon osv. Eller er det slik at disse hensynene lar seg forene med eller blir styrket av vekt på effektivitet? Hvordan mener ulike deler av befolkningen at offentlige virksomheter bør prioritere mellom de ulike krav og hensyn? Hvordan avveies kvalitative og kvantitative aspekter ved offentlig tjenesteyting?
For det andre, hvis man legger økt vekt på effektivitet i offentlig tjenesteyting, lar denne intensjonen seg virkeliggjøre eller blir den en symbolsk-ideologisk markering? En hovedhypotese i NPM er at mer markedsretting og managementorientering fører til mer effektiv drift, og en viktig utfordring blir derfor å undersøke i hvilken grad en slik antakelse får empirisk støtte. Blir offentlige virksomheter rent faktisk mer effektive? Hvordan oppleves tjenesteyting, dvs. kan brukerne merke at tjenestene blir bedre, eller er det slik at penger spares, mens tjenestetilbudet blir dårligere? Klarer man å oppnå økt kostnadseffektivitet uten at det går på bekostning av andre krav og hensyn?
Med basis i disse to hovedspørsmålene kan det gjøres en avgrenset undersøkelse av folks holdninger til og erfaringer med de nye offentlige reformer ut fra følgende spørsmål: Hvilke holdninger har borgerne til verdiene bak de nyere forvaltningsreformene? Mener de at det har vært og er et klart behov for å vektlegge andre hensyn, som effektivitet, i offentlig sektor og dens tjenesteyting? Eller støtter de den tradisjonelle vektleggingen av hensyn? Eller ønsker de en noe sterkere vekt på effektivitet, men med bibehold av tradisjonelle verdier og hensyn, altså en form for syntese?
Hvilke erfaringer har folk med offentlig tjenesteyting på ulike nivå og sektorer? Har disse erfaringene blitt bedre eller dårligere over tid? Kan man kople erfaringene mer konkret til bestemte effektivitetsrettete tiltak og reformer? Hvordan er koplingen mellom holdninger og erfaringer?
Rent konkret kan et slikt prosjekt kombineres med den planlagte medborgerundersøkelsen til Makt- og demokratiutredningen. Her kunne det også være mulig å sammenligne med noen spørsmål og hovedfunn fra en tidligere undersøkelse av forvaltningen og den enkelte (Kjellberg et al. 1980).
I tilknytning til slike problemstillinger er det også nærliggende å fokusere på de den delen av forvaltningspolitikken som er rettet mot brukere og klienter. Et av hovedmålene i dagens forvaltningspolitikk er brukerorientering. Forvaltningen skal innrette sin virksomhet slik at den i størst mulig grad tas hensyn til brukernes ønsker og behov. Det er et uttalt mål at alle statlige virksomheter skal ha fastsatt service-erklæringer innen utgangen av år 2000. Dette er en linje i forvaltningspolitikken som iallfall kan føres tilbake til “Aksjon publikum” fra tidlig på 1980-tallet og den har også klare internasjonale forbilder, f.eks. ordningen med “Citizen Charter” fra Storbritannia og “Service Charter” fra New Zealand. En aktuell forsknings-oppgave er å undersøke prosessen i forbindelse med etableringer av service-erklæringer og se disse i lys av historiske og internasjonale erfaringer. En forvaltningspolitikk som i større grad går i retning av brukermedvirkning er også en interessant utvikling sett ut fra demokratiteoretisk belysning.
C. Verdier og organisasjonsformer i en kompleks offentlig sektor.
Et forskningstema er hvilke effekter ulike organisasjonsformer og endringer i disse har på verdigrunnlaget i offentlig sektor? Utgangspunktet er at man på den ene siden står overfor et forvaltningsapparat som skal ivareta til dels kryssende verdier og hensyn, som f.eks. politisk styring og kontroll, retts-statsverdier som forutsigbarhet og likebehandling, deltakelse, representasjon, offentlig innsyn, kostnadseffektivitet, formålseffektivitet, omstilling, for-nyelse, myndighetsutøvelse, service, brukerorientering og faglig autonomi. Samtidig pågår det er utstrakt eksperimentering og pragmatisme når det gjelder endringer i organisasjonsformer i staten. Det hevdes at vi står overfor en institusjonsforvirret tid, hvor det er usikkerhet omkring hvilke verdier og hensyn som faktisk vektlegges, som bør vektlegges og som kan vektlegges i ulike organisasjonsformer (Olsen 1998b).
Derfor kan man rette søkelyset mot relasjonen mellom organisasjonsformer og verdiprofiler. I hvilken grad er f.eks. ulike tilknytningsformer egnet til å ivareta ulike verdier og hensyn? Det kan også fokuseres på relasjonene mellom verdier og intern organisering i forvaltningsorgan og på samspillet mellom forvaltningsnivå. Tradisjonelle verdier i offentlig sektor kan holdes opp mot moderne reformverdier, slik de f.eks. kommer til uttrykk gjennom New Public Management bevegelsen, og det kan undersøkes hvordan motstridende verdier håndteres. Hvordan er verdier fordelt mellom ulike organisasjonsformer, sektorer og policyområder og hvem som formulerer, forsvarer og motsetter seg ulike verdier?
Man kan fokusere på hvordan virksomheter som har ulik tilknytningsform eller som har endret tilknytningsform, har ulik verdiprofil eller endret verdiprofil. Det tenkes her særlig på variasjoner mellom departementer, direktorater, forvaltningsbedrifter, statsaksjeselskap, statsforetak og stiftelser, men også på kommunal og frivillig organisering og på variasjoner mellom policyområder. Endringer i verdigrunnlaget over tid kan også være en sentral dimensjon. Eksisterende materiale fra surveyene i departement og direktorat kan utnyttes, og det kan også være nødvendig å innhente nytt surveymateriale. Komparativt materiale, f.eks. fra Norden, kan også være aktuelt å utnytte, og vi viser her til de planlagte studiene i den danske maktutredningen.
D. Kontroll, tilsyn og revisjon i en fristilt stat.
Dette temaet knytter seg til det forrige ved at fokus rettes mot et sett av verdier, nemlig kravet til kontroll, tilsyn og revisjon i offentlig sektor. Dette er tema som er tett knyttet til hvordan ansvarsspørsmålet kan håndteres i forbindelse med de nye styringsteknikkene som innføres i forvaltningen. Forvaltningen er på vei inn i en stor omstilling når det gjelder hvilket omfang og typer av kontroll og tilsyn som tas i bruk og utvikles. Vi ser det gjennom endringer i Stortingets kontrollordninger, gjennom etablering av kontroll-komiteen, åpne høringer og endringer i spørreinstituttet, gjennom utbygging av en egen forvaltningsrevisjonsavdeling i Riksrevisjonen, gjennom etablering av interne revisjonsorgan i statlige etater og nye statlige tilsyns-organ innenfor flere sektorer. Samtidig innføres det et nytt økonomireglement i staten, hvor resultatrapportering og resultatoppfølging inngår som et sentralt element. Disse omstillingene kommer dels fra den nasjonale forvaltnings-politikken, som en oppfølging av mål- og resultatstyringsteknikken, og dels som et resultat av europeiseringsprosesser, hvor f.eks. EU gjennom EØS-avtalen stiller krav om mer uavhengige kontroll- og tilsynsorganer. Endringene i kontroll-, revisjon- og tilsynsordningene har videre sitt utspring i at fristilling og desentralisering av oppgaveløsningen skaper et behov for økt kontroll med resultater og måloppnåelse.
Under dette temaet kunne man undersøke i hvilken grad det pågår en endring fra tradisjonell regnskapsrevisjon til forvaltningsrevisjon, fra intern tillits-basert revisjon til ekstern profesjonell revisjon (Olsen 1997b). Hvilke konse-kvenser har eventuelt dette for den måten offentlig forvaltning fungerer på og hvordan forholdet mellom politiske og administrative organer utvikles? Innebærer f.eks. endringene i kontroll, tilsyn og revisjon at fristillingen har nådd et foreløpig toppunkt og er i ferd med å bli utfordret av en ny sentrali-seringstendens? Spørsmålet er om forvaltningen står overfor en re-regulering og økt rettsliggjøring i kjølvannet av økt fristilling og satsing på mål- og resultatstyringsteknikker.
Den faktiske virkemåten til disse nye kontroll-, tilsyns- og revisjons-ordningene i spenningsfeltet mellom en politisk logikk og en administrativ logikk kan undersøkes. Hvor standardiserte er de og i hvilken grad og på hvilken måte åpnes det for tilpasning til de ulike virksomheters egenart? Hvordan avveies i praksis hensynet til overordnet samordning med hensynet til institusjonell egenart og autonomi, hensynet til økonomisering med hensynet til faglig kvalitet, hensynet til politisk styring med hensynet til markedskonkurranse, og hvordan påvirkes maktforholdene mellom ulike administrative nivåer, instanser og mellom politikk og forvaltning?
E. Forholdet mellom sentralforvaltningen og Stortinget.
Relasjonen mellom sentralforvaltningen og Stortinget under Maktutredningen ble, sett fra Stortingets side, fokusert i en undersøkelse av Hernes og Nergaard (1990), som hadde en kombinasjon av et konstitusjonelt perspektiv og et empirisk forsøk på å studere maktintegrering mellom maktene. Deler av dette har blitt fulgt opp av Trond Nordby i en pågående studie av Stortinget, men da med en klarere formal-konstitusjonell vinkling og hovedresultat som viser mindre hyppighet i kontaktene.
Relasjonen sett fra forvaltningen ble og har blitt langt mindre fokusert. Det var med noen spørsmål i Administrasjonssurveyen i 1975/76 om forholdet mellom forvaltningsansatte og Stortinget, men disse var få og generelle, og har blitt stilt i samme form i de to senere administrasjonssurveyene. Olsen (1983b) hadde dessuten en generell analyse av Stortingets utvikling, sett i et flo-og-fjære- perspektiv, hvor relasjonen til sentralforvaltningen var et av flere spørsmål som ble tatt opp. Det er verdt å merke seg at beskrivelse og analysen av relasjonen fra de ulike undersøkelsene under Maktutredningen sprikte en god del.
Hva kan så grunnene være til å fokusere denne relasjonen igjen, og hvordan kan eventuelt dette gjøres? Det kan være grunn til å trekke frem ulike potensielle utviklingstrekk i relasjonen, uten at det er uten videre klart hvordan hver og en eller summen av disse styrker eller svekker relasjonen. Vi har vært igjennom en relativt turbulent parlamentarisk periode etter forrige maktutredning, noe som av både forskere og politikere har blitt bedømt som en periode hvor Stortinget har blitt styrket. Dette skulle tilsi at den formelle og uformelle kontakten mellom sentralforvaltningen og Stortinget har blitt mer intens. I kjølvannet av dette har det dukket opp flere prinsipielle spørsmål angående de forvaltningsansattes rolle i denne relasjonen, f.eks. at denne bør være mer formell og klarert med politisk ledelse enn tidligere, slik at ansvarsforholdene er klare.
Men det er også trekk som peker i motsatt retning, dvs. mot mindre intens kontakt. Dette er f.eks. utviklingen mot mer rammelovgivning og delegering fra Stortinget, mer kompliserte saker og problemer med ekspertise, mer generell behandling av budsjett og statlige institusjoners virksomhet osv. Økt europeisering, herunder økte krav til ekspertise og hurtighet i saks-behandlingen, kan også være trekk som trekker i samme retning. New Public Management-orienterte reformer kan også virke i retning av en mer generell rammesettende rolle for Stortinget og mindre hands-on-relasjoner med sentralforvaltningen.
Alt dette skulle tilsi at man trenger nærmere studier av relasjonen mellom sentral-forvaltningen og Stortinget, da primært sett fra sentralforvaltningen. Særlig er det viktig å gå nærmere inn på ikke bare formene og intensiteten i kontakten, men i særlig grad innholdet i denne. Noe av dette kan dekkes i en elite-undersøkelse av mer generell karakter, men det er avgjort også behov for en eller et avgrenset antall case-studier for å trenge dypere ned i relasjonen.
Vi vil også peke på betydningen av å undersøke hvordan strukturelle endringer i Stortingets organisasjon og i forholdet mellom Stortinget og forvaltningen kan påvirke politikkens innhold. I løpet av de siste fem årene har det skjedd strukturelle omlegginger i Stortinget. Komitestrukturen er endret slik at komiteinndelingen i mindre grad tilsvarer departements-inndelingen, det er opprettet en egen kontroll- og konstitusjonskomite, det er innført ordning med åpne høringer og rammebudsjettsystem. Samtidig har det skjedd strukturelle endringer i sentraladministasjonen, uten at Stortinget har viet disse endringene større oppmerksomhet. Sentraladministrasjonens organi-sering og arbeidsmåte har gått klarere i retning av å bygge på prinsipp om mål- og resultatstyring, og de folkevalgte har lagt opp til at Stortingets kontroll med regjeringen og forvaltningen i større grad skal skje i samsvar med slike styringsteknikker. Samtidig synes Stortinget i praksis i stor grad å gripe inn i enkeltsaker og vurdere hvilke framgangsmåter som er benyttet innenfor forvaltningen. En viktig forskningsoppgave er å analysere konse-kvenser av slike strukturelle endringer for den faktiske politikk-utformingen, for politikkens innhold og for folkestyrets virkemåte. Vilkårene for folkestyre er også knyttet til hvordan Stortinget kan lære av erfaringene med nye styrings- og kontrollformer, og det er derfor også viktig å kartlegge og analysere i hvilken grad og på hvilken måte Stortinget har samlet inn og utnyttet informasjon om hva som har skjedd etter de aktuelle organisasjons-endringene.
F. Forholdet mellom sentralforvaltningen og interesseorganisasjonene
Dette er et av de ”klassiske” temaene i norsk forvaltningsforskning. Som vist over utgjorde antagelig 70-tallet et høydepunkt i antall studier. Dette falt sammen med at 70-tallet foreløpig også ser ut til å utgjøre et høydepunkt i ”korporativisme på norsk”. Etter dette synes altså organisasjonenes betydning i forhold til regjeringsapparatet å være dalende. En rekke formelle møteplasser, i form av råd, styrer og utvalg, mellom forvaltning og organisasjoner har blitt avviklet. Mens det i 1976 var 57 % av departements-tjenestemennene som mente at organisasjonene var viktige når sentrale beslutninger ble truffet på eget saksområde, var andelen redusert til 35 % i 1996 (Egeberg 1998). Det kan tenkes flere mulige bidrag til denne utviklingen som det kan være av interesse å undersøke nærmere.
En mulig ”avkorporativisering” kan ses som et resultat av flere forhold. En slik mulig drivkraft er de politiske reformforsøk. Maktutredningens empiriske påpekning av spesielt arbeids- og næringslivsorganisasjonenes innvevning i regjeringsapparatet ble et premiss som i tid falt sammen med en gryende ny-liberalisme og reform-bevegelse i offentlig sektor (”New Public Manage-ment”). Korporativismen la i dette perspektivet for store begrensninger på både markedets og demokratiets utfoldelsesmuligheter. Det var ønskelig å føre makten tilbake til enkelt-individene, bedriftene og det politiske flertalls-styre. Organisasjonene ble også sett på som bidragsytere til uønsket vekst i offentlige utgifter. Verdigrunnlaget som organisasjonsdeltagelsen hvilte på, nemlig prinsippet om særlig berørte parters spesielle stilling i beslutnings-prosessen, kom under press.
Stortinget som alternativ arena kan også ha hatt sin betydning. Mindretalls-parlamentarisme og styrkede sekretariater for partigruppene og komiteene (Rommetvedt 1995) kan ha gjort den parlamentariske arena mer attraktiv for organisasjonene i påvirkningsøyemed Espeli 1999; Rommetvedt 1997a og b).
Indirekte påvirkning er også relevant her. I hvilken grad benytter organisa-sjonene seg av profesjonelle lobbyister og informasjonsbyråer, dvs. firmaer som en kan kjøpe ”påvirknings-forsøk” av, eller av mediakontakter?
Europeisering kan også spille inn for avkorporativiseringen. Som nevnt tidligere har organisasjonene tradisjonelt spilt en sentral rolle spesielt i lov-givningsprosessen i kraft av rollen som særlig berørte parter. Vi har sett at en ikke ubetydelig del av lovgivningsarbeidet er flyttet opp på EU-nivået gjennom EØS-avtalen. Siden dette først og fremst knytter seg til det ”indre marked” er det grunn til å tro at særlig arbeids- og næringslivsorganisa-sjonene, altså tradisjonelle medspillere i ”den korporative kanal”, er berørt. Et spørsmål som her kan reises er i hvilken grad disse organisasjonene søker å kompensere for eventuelt tap av innflytelse på den nasjonale arena med engasjement i transnasjonale føderasjoner av interessegrupper som arbeider direkte overfor EU-organer, eller ved selv å ta direkte kontakt med relevante EU-organer.
Det er det siste ti-året forsket en god del på tjenestemannsorganisasjonenes deltakelse i endringsprosesser i forvaltningen, herunder en rekke hoved-oppgaver (Roness 1994). I dag er nærmere halvparten av de fagorganiserte ansatt i offentlig sektor, kommunene innregnet. Siden den forrige makt-utredningen har de fått utvidete deltakelses- og representasjonsrettigheter, og utgjør, som nevnt, en betydelig maktfaktor i forvaltningspolitikken. Deres organisasjoner har blitt utbygd, og har i dag en betydelig analyse- og handlingskapasitet. Tjenestemannsorganisasjonene i sentralforvaltningen ser likevel ut til å ha blitt rammet av det samme ”tilbakeslaget” mht. innflytelse som organisasjonene generelt (Egeberg 1998). Endrede tilknytningsformer, spesielt omdanningen av forvaltningsbedrifter til statsselskaper av ulike slag, utfordrer etablerte relasjoner mellom tjenestemannsorganisasjonene og mellom organisasjonene og staten. Hvilke muligheter og begrensninger utvidet personaldemokrati for offentlig ansatte medfører for folkestyret kan være en viktig forskningsoppgave for en makt- og demokratiutredning.
Det er neppe noen grunn til bare å fokusere på arbeids- og næringslivs-organisasjonene. Andre frivillige foreninger, som f.eks. miljøorganisasjoner og religiøse foreninger, kan også tenkes å spille en betydelig rolle under visse betingelser. Mens det har vært forholdsvis tette koblinger mellom LO og Arbeiderpartiet, landbruksorganisasjonene og Senterpartiet, og industri- og arbeidsgiverforeninger og Høyre (Egeberg 1981:kap. 6), kan det også tenkes tilsvarende forbindelser mellom f.eks. Kristelig Folkeparti og kirkelige foreninger. Når vedkommende parti er i regjeringsposisjon kan dette gi særlige innflytelsesmuligheter for de respektive organisasjonene.
Ut fra de problemstillinger som er reist kan det påpekes at man kunne trenge en ny større eliteundersøkelse av interesseorganisasjonene, i tråd med Maktutredningens, noe som gir klare komparative muligheter. Noen av disse spørsmål kan også dekkes i en eliteundersøkelse av den politiske og administrative eliten. Man trenger også dypere case-studier av interesse-organisasjonenes deltakelse i den offentlige politikken, hvor innholdsaspektet er bedre dekket. En gjentakelse av noen sentrale spørsmål fra Makt-utredningens undersøkelse av borgernes deltakelse i og holdninger til interesseorganisasjoner kan også være aktuelt, f.eks. koplet til med-borgerundersøkelsen.
G. Internasjonalisering og europeisering av sentralforvaltningen
Forvaltningens organisatoriske sammenkobling med en rekke internasjonale organisasjoner har tiltatt etter den annen verdenskrig, og EØS-avtalen, og den innlemming av sentralforvaltningen i Europa-kommisjonens arbeid som denne innebærer, representerer et stort steg videre i denne utviklingen. Den faktiske betydningen av dette for politikkutformingen i Norge, spesielt på lovgivningsområdet, peker seg ut som et viktig emne.
For vel tyve år siden skisserte Keohane og Nye (1977) to idealtyper for hvordan land forholder seg til hverandre. I den klassiske idealtypen, ”realismen”, betraktes nasjonene som enhetlige aktører. Saker som angår forholdet til andre land inngår i et sakshierarki der militære sikkerhets-spørsmål er overordnet sosiale og økonomiske spørsmål. Tilsvarende er forholdet mellom nasjonale aktører hierarkisert, med utenriksdepartementet i en lederposisjon. Det nasjonale politisk-administrative systemet fremstår som forholdsvis lukket i forhold til sine internasjonale omgivelser. Diplomatiet utgjør en buffer som det nasjonale politiske og administrative livet kan utfolde seg bak forholdsvis autonomt.
Slik er det ikke hva angår den andre idealtypen; ”kompleks avhengighet”. Her har såvel de nasjonale saks- som aktørhierarkier gått i oppløsning. Ulike sektordepartementer, parlaments-komiteer, interesseorganisasjoner og partier forholder seg direkte til hverandre på tvers av landegrensene og gjennom internasjonale organisasjoner. Det blir uklart hvor innenrikspolitikken slutter og utenrikspolitikken begynner. Innenfor en internasjonal region med slike trekk anses ikke militærmakt som et relevant middel for konfliktløsning. Et nasjonalt politisk-administrativt system er i høyeste grad et åpent system i forhold til sine internasjonale omgivelser. Offentlig politikk kan bare delvis forstås på bakgrunn av nasjonale opinionsstrømmer og organisering. Politikken preges også av bevisste forsøk på transnasjonal harmonisering, og av mer uplanlagte diffusjons- og læringsprosesser over landegrensene.
Det norske politisk-administrative systemet har lenge vært koblet opp til et ”fjerde styringsnivå” innenfor Vest-Europa (Egeberg 1980; Blichner og Sangolt 1993). Vi vil anta at forholdet over tid har beveget seg nærmere ”kompleks avhengighet”. Tilknytningen til EU gjennom EØS-avtalen har sannsynligvis gitt denne antatte forskyvningen mellom idealtypene et ekstra puff: Norge har med EØS-avtalen frivillig blitt organisert inn i en (i praksis) overnasjonal lovgivningsprosess som involverer en rekke saksområder.
Organisatorisk sett kan en si at medlemslandene forholder seg til EU gjennom to prinsipielt forskjellige tilknytningsformer. Den ene tilknytningsformen er beslektet med trekk fra ”realismen”: Medlemslandene forventes å opptre som enhetlige aktører i Unionsrådet. Selv om fagdepartementene deltar i Rådets arbeidsgrupper, er det diplomatene som forvalter de nasjonale interesser i COREPER. Denne tilknytningsformen virker naturlig nok i retning av å gi UD en viss overhøyhet i nasjonale samordningsprosesser.
Den andre tilknytningsformen kan ses i lys av ”kompleks avhengighet”. Medlemslandene forventes å forholde seg sektorielt og departementsvis direkte til Kommisjonens administrasjon gjennom ekspert-kontakt, spesielt i de forberedende faser av en policy-prosess.
Organisasjonsteoretisk sett kan vi betrakte de to tilknytningsformene som en anvendelse av henholdsvis geografi-prinsippet på den ene siden, og formåls- og prosess-prinsippet på den andre siden (Gulick 1937). Organiseringen i forhold til Rådet ivaretar en form for territorielle hensyn. Det antas å inntreffe en avveining og prioritering mellom ulike formåls- og sektor-områder utfra en definert nasjonal interesse. Organiseringen i forholdet til Kommisjonen antas først og fremst å ivareta sektor- og funksjonelle hensyn, uten en klar romlig referanseramme.
Det er variasjon mellom medlemslandene mht. hvor godt samordnet de er internt i forholdet til EU (Metcalfe 1994). Vanligvis oppfattes det som gunstig for integrasjonsprosessen at nasjonene taler med en stemme. Men, utfra et organisasjonsteoretisk resonnement, kan det motsatte hevdes. Svak geografisk samordning gir større rom for ”uforstyrret” transnasjonal sektor-penetrasjon. Motsatt hender det at nasjonale tjenestemenn møter under Rådets organer med synspunkter som er forskjellige fra hva (kanskje de samme) tjenestemennene la frem for Kommisjonens administrasjon (Spence 1994). Det kan nettopp bety at prosessen har vært underlagt en større grad av territoriell logikk, noe som representerer en buffer, eller vridning, i forhold til ren sektor-penetrasjon.
Norges tilknytning til EU er spesiell. Selv om landet er ”medlem” av lovgivningsområdet for det indre marked, er landet først og fremst knyttet til EU gjennom den ene av de to tilknytningsformene; nemlig den formåls- og prosess-spesialiserte. Fravær av deltakelse i Rådet innebærer at det for Norges del ikke finnes det samme organisatoriske ”trykk” som i medlemslandene for å tale med en stemme. Den nasjonale, eller geografi-baserte, samordnings-strukturen som ble etablert i interimsperioden kan tenkes å bli gående på tomgang fordi den ”matcher” dårlig den ytre tilknytningsformen. Vel er det slik at det forventes et nasjonalt standpunkt i EFTA’s faste komite som former EFTA’s standpunkt i EØS-komiteen. Men det at EØS-komiteen bare kan si ja eller (i prinsippet) nei til de nye reglene, eventuelt bli hørt i forbindelse med behandlingen i Rådet, gir relativt få insentiver for sterk nasjonal samordning. Norge har således ikke det ”trykket” i denne sammenheng som ellers følger av deltakelse i Rådets forhandlings-prosesser med f.eks kopling av saksområder. Utfra et organisasjonsteoretisk resonnement kan det derfor, paradoksalt nok, tenkes at ikke-medlemslandet Norge kan komme til å fremstå som et av de mest sektor-penetrerte landene.
Som i ARENA-prosjektet om regjeringsapparatets europeisering er det fire grupper av avhengige variabler som kan fokuseres: a) Den offentlige politikkens innhold: Variasjon mht. internasjonal harmonisering av lovgivning og andre offentlige tiltak; b) Den politisk-administrative prosessen: Hvordan påvirkes innflytelsesfordelingen mellom forvaltning, regjering, storting, interesseorganisasjoner, lokalforvaltning og domstoler av tilknytningen til EU-prosesser?; c) Organisatoriske og institusjonelle forhold: I hvilken grad endres apparatet rundt politikkutforming og iverksetting?; d) Rolleoppfatninger og identiteter hos tjenestemennene: I hvilken grad suppleres nasjonale orienteringer med ”europeiske” referansepunkter? Hvilket rom er det for at funksjonelle, sektorspesifikke, tilhørigheter vedlikeholdes og understøttes i den transnasjonale samhandlingen?
H. Komparative perspektiver på sentralforvaltningen.
Komparative studier, hvor man sammenligner norsk sentralforvaltning med sentral-forvaltningene i andre land, kan gi innsikt i effekter og implikasjoner av andre typer organisasjonsløsninger og kulturelle særtrekk og endringer i disse, og dermed potensielt også bidra til tilbakeføring av informasjon og læring. En rekke andre land har f.eks. gått betydelig lenger i gjennomføringen av markeds- og management-orienterte reformer enn Norge.
Forvaltningsforskningen i Norge er i økende grad komparativ, og koplet på tilsvarende forskning i andre land, men denne utviklingen er av nyere dato, og Makt- og demokratiutredningen bør bidra til å styrke denne tendensen. I en situasjon der det på samme tid kommer en maktutredning både i Danmark og Norge, og tilsvarende forhold utredes i Sverige, burde forholdene ligge ekstra godt til rette for komparative studier av de skandinaviske landene.
Det er allerede en pågående forskning med en slik tilnærming som kombinerer en komparasjon av grunnleggende strukturelle og kulturelle trekk ved de ulike nasjonale politisk-administrative system med systematiske studier av reform- og endringsprosesser og deres effekter og implikasjoner. Dette gjøres dels fra en instrumentell synsvinkel, hvor man komparerer de politiske og administrative elitenes styring av utvikling og reform, og dels foretas det historisk-kulturelle sammenligninger av de ulike systemene (Lægreid og Pedersen 1994, 1996 og 1999). I økende grad har også denne forskningen fokusert på symbolenes og mytenes betydning i utviklingen av den offentlige sektor (Czarniawska og Sevon 1996).
En mulighet innenfor rammen av Makt- og demokratiutredningen på dette området er å støtte mer syntetiserende virksomhet, som sammenfatter relevante studier. En tilnærming kunne være å tenke i konsentriske sirkler og starte med å spørre om det finnes en typisk norsk forvaltningsmodell, deretter utvide til en analyse av den skandinaviske modellen, så se på heterogenitet innen Vest-Europa mellom en anglo-saksisk modell og andre modeller, og så utvide perspektivet til en sammenligning mellom den norske/skandinaviske modellen og andre modeller globalt. Her er det flere store, komparative prosjekt man kan dra nytte av eller kople seg til. Nevnes her kan Comparative Civil Service Research Consortium, som med basis i Indiana University, Bloomington, har ledet et bredt komparativt arbeid, som både har resultert i et teoretisk, metodisk og empirisk rammeverk (Bekke et al. 1996) og hvor det nå er i ferd med å bli ferdigstilt flere bøker om sentralforvaltningen i ulike deler av verden, herunder Vest-Europa. Rod Rhodes har også i tilknytning til det omfattende Whitehall-prosjektet arbeidet med komparative studier av sentralforvaltningers historisk-institusjonelle fremvekst.
En annen vinkling, som også kan knytte seg til pågående forskning, er å studere hvor man henter ideer når man reformerer eller endrer sentralforvaltningen i Norge. Dette tilsier et nærmere fokus på relasjonene til andre land og internasjonale organisasjoner som ide- og ideologi-produsenter og -spredere (Lerdell og Sahlin-Anderssson 1997, Røvik 1998). Reformer i offentlige virksomheter er ofte et uttrykk for at man forsøker å adoptere populære ideer - eller oppskrifter - for hensiktsmessige måter å organisere og lede på. Det er gjerne oppskrifter som har fått status som samtidens ypperste redskaper for organisatorisk modernisering og effektivisering. De spres - eller «reiser» - svært fort og langt og har stor evne til å utløse og sette rammer for reformaktivitet i mange og gjerne helt forskjellige typer organisasjoner verden over. For å forstå innholdet i samtidens reformer i norsk offentlig sektor må derfor fokus bl.a rettes mot de populære organisasjonsoppskrifter «på reise» (Røvik 1998).
I forlengelsen av dette kan to spørsmål stilles. For det første, hvor og hvordan oppstår de populære reformideer, og hvordan spres de? Her rettes altså fokus mot reformideenes tilbudsside. Empirisk kan her være på internasjonale organisasjoner, som OECD/PUMA, EU, Verdensbanken osv., på store konsulentfirma, eller på offentlige, nasjonale idemakere og -spredere. For det andre, hva skjer når slike, ofte globalt utbredte ideer, skal iverksettes i lokale organisasjoner, i dette tilfelle i norske offentlige organisasjoner ? Her dreies fokus mot de prosesser som utløses på mottakssiden når oppskrifter forsøkes adoptert. Her kan man empirisk f.eks. konsentrere seg om case-studier av hvordan bestemte ideer og oppskrifter mottas i bestemte offentlige organisasjoner.
Noter
(1) For en oversikt over det kommunale og regionale forskningsfeltet se Kjellberg og Offerdal (1997).
(2) Selv med denne avgrensningen har vi måttet konsentrere gjennomgangen til studier publisert i bøker og tidsskrifter. Et unntak er gjort for doktorgradsavhandlinger. Dette medfører at det store antallet hovedfags-oppgaver, som utgjør en betydelig forskningsinnsats, ikke blir tatt opp i sin fulle bredde. Heller ikke det omfattende materialet som er trykket i interne skrift-, rapport- og notatserier er med.
(3) En detraktiv fase er kjennetegnet av en noe svakere politisk kontroll, mer innflytelse for fagadministrasjon og interesseorganisasjoner, mens en kontraktiv fase innebærer sterkere politisk styring og mindre spillerom for innflytelse fra fagadministrasjon og andre aktører.
(4) I tillegg til studiet av organisasjonskanalen undersøkte også Maktutredningen aksjonskanalen og massemedienes rolle, ut fra et ønske om å undersøke hvor sterkt ulike grupper står i de ulike kanalene (Olsen og Sætren 1980a, 1980b). Funnene støtter forestillingen om aksjonene som en deltakelsesform for ressurssterke generelt og for noen grupper av politiske tapere spesielt, og massemediene framstår i stor grad som et talerør for institusjons-elitene, bl. a. ledende embetsmenn i departementene.
(5)
. Public choice inspirert forskning i Norge om forvaltning finnes særlig ved studier av det lokale og regionale nivå.
(6)
. En nyere analyse av sentraladministrasjonen i forrige århundre er gjort av Haaland (1998). For en oversikt over norsk forvaltningshistorisk forskning, se Grønlie og Nagel (1999).
(7)
. Se f.eks. Nerlands (1998) studie av politiske verv og embetskarrierer, Mjørs (1995) studie av lederlønns-reformen i staten , Almes (1995) studie av lønnsreform og ledermobilitet i staten og Savlands (1995) studie av lønnskomite som reformarena.
(8)
. Eksempler på at norsk sentraladministrasjon også har blitt belyst fra andre tradisjoner er Highley`s studier av den administrative og andre eliter med vekt på ideologisk forankring (Highley, Brofoss og Grøholt 1975; Highley, Field og Grøholt 1976).
(9)
. Også flere hovedfagsoppgaver har en nordisk komparativ vinkling, bl.a. Johansen (1998) studie av norsk og svensk forvaltningspolitikk og Engesets studie av lønnsreformer i en skandinavisk kontekst (1995).
(10)
. Et eksempel på analyse av kompleksitetsproblem i sentralforvaltningen fra et rettsvitenskapelig utgangspunkt er Sands (1996) studie om styring av kompleksitet.
(11)
. Et unntak er Nauens studie (1997) av bruk av e-post i norsk sentralforvaltning.
Bibliografi
Alme, A.M. (1995). Lønnsreform og ledermobilitet i staten. I P. Lægreid (red.) Lønnspolitikk i offentlig sektor. Oslo: Tano.
Andersen, S. (1988). British and Norwegian Offshore Industrial Relations. Aldershot: Avebury.
Baier, V.E., J. G. March og H. Sætren (1986). Implementation and Ambiguity. Scandinavian Journal of Management Studies, 2:197-212.
Baldersheim, H. et al. (1989). Sentral styring og institusjonell autonomi. Bergen: Alma Mater.
Beck Jørgensen, T. (1996). From Continental Law to Anglo-Saxon Behaviorism: Scandinavian Public Administration. Public Adminstration Review 56 (1):94-103.
Bekke, A.G.M., J.L.Perry og T.A.J.Toonen (red.). Civil Service Systems in Comparative Perspective. Bloomington and Indianapolis: Indiana University Press.
Benum, E. (1979). Sentraladministrasjonens historie 1845-1884. Oslo: Universitetsforlaget.
Berg, A.M. (1995). Vellykket forvaltning. Oslo: TANO.
Berg, O.T.(1986). Verdier og interesser - Den norske Lægeforenings fremvekst og utvikling. I Ø.Larsen, O.T.Berg og F.Hodne, Legene og samfunnet. Oslo: Den norske Lægeforening.
Berg, O.T. (1991). Medikrati, hierarki og marked. I D. Album og G. Midre (red.) Mellom ideer og realiteter - Studier i medisinsk sosiologi. Oslo: Ad Notam.
Bleiklie, I. et al. (1986). Politikkens forvaltning. Bergen: Universitetsforlaget.
Bleiklie, I. K.D. Jacobsen og J. Torsvik (1997). Forvaltningen og den enkelte. I T. Christensen og M. Egeberg (red.) Forvaltningskunnskap, s. 301-334. Oslo: Tano Aschehoug.
Blichner, L. (1995). Radical Change and Experimental Learning. Doktoravhandling. Bergen: Institutt for administrasjon og organisasjonsvitenskap. Rapport nr. 37.
Blichner,L. og J.P.Olsen (1989). Styringens kunnskapsgrunnlag. I J.P.Olsen, Petroleum og politikk. Oslo: TANO.
Blichner, L. og L. Sangolt (1993). Internasjonalisering av offentlig forvaltning. I P.Lægreid og J.P.Olsen, Organisering av offentlig sektor. Perspektiver - reformer - erfaringer - utfordringer. Oslo: TANO.
Bratbak, B. og J.P. Olsen (1980). Departement og opinion: Tilbakeføring av informasjon om virkninger av offentlige tiltak. I J.P.Olsen (red.), Meninger og makt. Bergen: Universitetsforlaget.
Brunsson, N. (1989). The Organization of Hypocrisy. Chichester: John Wiley & Sons.
Brunsson, N. og J.P. Olsen (1993). The Reforming Organization. London: Routledge.
- (1998). Organization Theory: Thirty years of dismantling, and then? I N. Brunsson og J.P. Olsen (red.) Organizing Organizations. Bergen: Fagbokforlaget.
Christensen, T. (1983). Organisasjonslederskap under endrete handlingsbetingelser. En undersøkelse av organisasjonsutviklingen i Norges/Norsk Lærerlag 1946-79. Tromsø: Universitetsforlaget.
- (1991a). Bureaucratic Roles: Political Loyalty and Professional Autonomy. Scandinavian Political Studies, 14(4):303-320.
- (1991b). Virksomhetsplanlegging. Myteskaping eller instrumentell problemløsning? Oslo: TANO.
- (1994). Politisk styring og faglig uavhengighet. Reorganisering av den sentrale helseforvaltningen. Oslo: TANO.
Christensen, T. og M. Egeberg (1979). Organized group-government relations in Norway: On the structured selection of participants, problems, solutions and choice opportunities. Scandinavian Political Studies, 3(2):239-260.
- (1997). Sentralforvaltningen - en oversikt over trekk ved departementer og direktorater. i T.Christensen og M.Egeberg (red.), Forvaltningskunnskap. Oslo: Tano Aschehoug.
Christensen, T. og P. Lægreid (1997a). Forvaltningspolitikk - mot New Public Management? i T. Christensen og M.Egeberg (red.), Forvaltningskunnskap. Oslo: Tano Aschehoug.
- (1997b). Sentralforvaltning og offentlig politikk. Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift. 13 (3): 255-278.
- (1998a). Public administration in a democratic context - a review of Norwegian Research. I N. Brunsson og J.P. Olsen (red.) Organizing Organizations, s.147-170. Bergen: Fagbokforlaget.
- (1998b). Den moderne forvaltning. Oslo: Tano Aschehoug.
- (1998c). Administrative reform policy: the case of Norway. International Review of Administrative Sciences, 64:457-475.
Christensen, T. og P.G. Roness (1999). Den historiske arven - Norge. I P. Lægreid og O.K. Pedersen (red.) Fra opbygning til ombygning. København: Jurist- og økonomforbundets forlag.
Cohen, M.D., J.G.March og J.P.Olsen (1972). A Garbage Can Model of Organizational Choice. Administrative Science Quarterly,17:2-15.
Czarniawska, B. og Guje Sevon (red.)(1996). Translating Organizational Change. Berlin, New York: Walter de Gruyter
Debes, J. (1980). Sentraladministrasjonens historie 1940-1945. Bind 5. Oslo: Universitetsforlaget.
DiMaggio, P.J. and W.W. Powell (1991). Introduction. I W.W. Powell og P.J. DiMaggio (red.) The New Institutionalism in Organizational Analyses. Chicago: University of Chicago Press.
Dynna, B. og A.Hallenstvedt (1976). Fra skårunge til høvedsmann: med Norges Fiskarlag gjennom 50 år. Trondheim: Norges Fiskarlag.
Eckhoff, T. og K.D. Jacobsen (1960). Rationality and Responsibility in Administrative and Judicial Decisionmaking. København.
Egeberg, M. (1978). Institusjonell pluralisme som interesseartikulerende system. Tidsskrift for Samfunnsforskning, 19:42-45.
- (1980). The Fourth Level of Government: On the Standardization of Public Policy within International Regions. Scandinavian Political Studies, 3(3):235-248.
- (1981). Stat og organisasjoner. Flertallsstyre, partstyre og byråkrati i norsk politikk. Bergen: Universitetsforlaget.
- (1984). Organisasjonsutforming i offentlig virksomhet. Oslo: TANO.
- (red.) (1989a). Institusjonspolitikk og forvaltningsutvikling - bidrag til en anvendt statsvitenskap. Oslo: TANO.
- (1989b). Om å organisere konkurrerende beslutningsprinsipper inn i myndighetsstrukturer. I M. Egeberg (red.), Institusjonspolitikk og forvaltningsutvikling - bidrag til en anvendt statsvitenskap. Oslo: TANO.
- (1989c). Mot instrumentelle modeller i statsvitenskapen? I M. Egeberg (red.). Institusjonspolitikk og forvaltningsutvikling - bidrag til en anvendt statsvitenskap. Oslo: TANO.
- (1994). Bridging the Gap Between Theory and Practice: The Case of Administrative Policy. Governance, 7:83-98.
- (1995a). Bureaucrats as public policy-makers and their self-interests. Journal of Theoretical Politics, 7(2):157-167.
- (1995b). The policy-administration dichotomy revisited: the case of transport infrastructure planning in Norway. International Review of Administrative Sciences, 61:565-576.
- (1997). Verdier i statsstyre og noen organisatoriske implikasjoner. I T. Christensen og M. Egeberg (red.). Forvaltningskunnskap. Oslo: TANO.
- (1998). Causes of Bureaucratic Autonomy: The Impact of Organizational and Cultural Factors. ARENA: Working Paper No. 15.
- (1999). The impact of bureaucratic structure om policy-making. Public Administration, 77 (kommer)
Egeberg, M., J.P. Olsen og H. Sætren (1978). Organisasjonssamfunnet og den segmenterte stat. I J.P. Olsen (red.), Politisk organisering. Bergen: Universitetsforlaget.
Egeberg, M. og J.Trondal (1997). Innenriksforvaltningen og den offentlige politikkens internasjonalisering. I T. Christensen og M. Egeberg (red.), Forvaltningskunnskap. Oslo: Tano Aschehoug.
- (1999). Differentiated integration in Europe: the case of the EEA country Norway. Journal of Common Market Studies, 37 (kommer).
Engeset, B.H. (1995). Lønsreformer i ein skandinavisk kontekst. I P. Lægreid (red.) Lønnspolitikk i offentlig sektor. Oslo: TANO.
Eriksen, E.O. (1990). Towards the Post-Corporate State? Scandinavian Political Studies, 13(4):345-364.
- (red.)(1993a): Den offentlige dimensjon. Oslo: TANO.
- (1993b): Grenser for staten? Oslo: Universitetsforlaget.
Eriksen, E.O. og J. Weigård (1997). Conceptualizing Politics: Strategic or Communicative Action? Scandianvian Political Studies. 20 (3): 219-242.
Eriksen, S. (1988a). Herskap og tjenere. Om samarbeidet mellom politikere og tjenestemenn i departementene. Oslo: TANO.
- (1988b). Norway: Ministerial Autonomy and Collective Responsibility. I J.Blondel og F.Müller-Rommel (red.). Cabinets in Western Europe. Macmillan.
Espeli, H. (1999). Lobbyvirksomhet på Stortinget. Oslo: Tano Aschehoug.
Farsund, A.A. og U.Sverdrup (1994). Norsk forvaltning i EØS-prosessen. Noen empiriske resultat. Nordisk Administrativt Tidsskrift, vol.75 (1):48-67.
Fimreite, A.L. (red.) (1997). Forskerblikk på Norge. Oslo: Tano Aschehoug.
Gran, T. (1993). Aid and Entrepreneurship in Tanzania. NORAD`s Contribution to Entrepreneurial Mobilization in the Public Sector in Tanzania. Dar es Salam: University Press.
- (1994). The State in the Modernization Process. The Case of Norway 1850-1970. Oslo: Ad Notam. Gyldendal.
Grøndahl, Ø. (1997). Fristilling og politisering. Om bruken av direktoratsformen i norsk sentralforvaltning. Dr.art.avhandling. Bergen: LOS-senteret. Rapport 9712.
Grøndahl,Ø. og T. Grønlie (1995). Fristillingens grenser. Bergen: Fagbokforlaget.
Grønlie, T. (1993). Industriforvaltning - et styringsredskap?. I T. Nordby (red.) Arbeiderpartiet og planstyret 1945-65. Oslo: Universitetsforlaget.
- 1997). Forvaltningens politisering - forvaltningspolitikk og forvaltningsutvikling i Norge 1945-1980. I G.A. Ersland, E. Hovland og S. Dyrvik (red.) Festskrift til Historisk Institutts 40-års jubileum. Historisk Institutt. Universitetet i Bergen. Skrifter 2.
Grønlie, T. og A. H. Nagel (1999). Administrative History in Norway. I Jaahrbuck für Europäische Verwaltnungsgeschichte vol 10/1998 (kommer).
Grønlie, T. og P.Selle (1998). Ein stat? Fristillingens fire ansikt. Oslo: Det norske samlaget.
Gulick, L. (1937). Notes on the Theory on Organizations. With Special Reference to Government. I L. Gulick og L. Urwin (red.), Papers on the Science of Administration. New York: A.M.Kelley.
Gaasemyr, J. (1979). Organisasjonsbyråkrati og korporativisme. Bergen: Universitetsforlaget.
Hallenstvedt, A. (1982). Med lov og organisasjon: Organisering av interesser og markeder i norsk fiskerinæring. Tromsø: Universitetsforlaget.
Hallenstvedt, A. og J.Moren (1975). Det organiserte samfunn. I N.R.Ramsøy og M.Vaa (red.), Det norske samfunn. Oslo: Gyldendal.
Hanf, K. og A.-I. Jansen (red.) (1998) Govenance and Environment in Western Europe. London: Longman.
Hernes, G. (red.) (1978). Forhandlingsøkonomi og blandingsadministrasjon. Bergen: Universitetetsforlaget.
Hernes, H. (1982). Staten - kvinner ingen adgang. Oslo: Universitetsforlaget.
Hernes, G. og K. Nergaard (1990). Oss imellom. Konstitusjonelle former og uformelle kontakter Storting - regjering. Oslo: FAFO.
Highley, J., K.E. Brofoss og K.Grøholt (1975). Top civil servants and the national budget in Norway. I M.Dogan (red.), The Mandarins of Western Europe. Los Angeles: Sage.
Highley, J., G.L. Field og K. Grøholt (1976). Elite Structure and Ideology. Oslo: Universitetsforlaget.
Hoel, A.H., S. Jentoft og K.H. Mikalsen (1996). Problems of user-group participation in Norwegian fisheries management. I R.M.Meyers et al. (red.), Fisheries Utilization and Policy: Proceedings of the World Fisheries Congress. New Dehli: Oxford & IBH Publishing Co.
Haaland, T. (1998). Seculum Primum. Den norske sentraladministrasjonens første århundre 1814-ca.1900. Nordisk Adminsitrativt Tidsskrift. 79 (2): 162-177.
Jacobsen, D.I. (1997). Administrasjonens makt. Bergen: Fagbokforlaget.
Jacobsen, D.R. (1996). Personalorganisasjoner og forvaltningspolitikk i Norge. I P. Lægreid og O.K. Pedersen (red.). Integration og Decentralisering. København: Jurist- og Økonomforbundets forlag.
Jacobsen, K.D. (1960). Lojalitet, nøytralitet og faglig uavhengighet i sentral-administrasjonen. Tidsskrift for Samfunnsforskning, (1):231-248.
(1964). Teknisk hjelp og politisk struktur.Oslo: Universitetsforlaget.
Jansen, A.-I. (1989). Makt og Miljø. Oslo. Universitetsforlaget.
Jansen, A.-I. og O. Osland (1996). Norway. I P.M. Christensen (red.), Governing the Environment, Politics, Policy and Organization in the Nordic Countries. København: Nord.
Jentoft, S. and K.H. Mikalsen (1987). Government Subsidies in Norwegian Fisheries: Regional Development or Political Favourism? Marine Policy, July:217-228.
Johansen, I.J. (1998). Trekk ved norsk og svensk forvaltningspolitikk på åtti- og nittitallet. Nordisk Administrativt Tidsskrift, 79 (1): 79-92.
Keohane, R.O. og J.S. Nye (1977). Power and Interdependence. World Politics in Transition. Boston: Little, Brown.
Kjellberg, F. og A. Offerdal (1997). Lokalpolitikk og forvaltning. Sentrale utviklingslinjer i norsk kommunalforskning i etterkrigstiden. Norsk Statsvitenskaplig Tidsskrift, 13 (3): 279-298
Klausen, J.E. og H. Rommetvedt (red.) (1996). Miljøpolitikk. Organisasjonene, Stortinget og forvaltningen. Oslo: Tano Aschehoug.
Kvavik, R.B. (1976). Interest Groups in Norwegian Politics. Oslo: Universitetsforlaget.
Lerdell, D. og K.Sahlin-Andersson (1997). Att lära över grenser. En studie av OECD’s forvaltnings-politiska samarbete. Rapport til Forvaltningspolitiska kommissionen, SOU:1997:33.
Lie, E. (1995) Ambisjon og tradisjon. Finansdepartementet 1945-65. Oslo: Universitetsforlaget.
Lien,S. og J.K.Fremstad (1989). Organisering av organisasjonsendring. I M. Egeberg (red.), Institusjonspolitikk og forvaltningsutvikling - bidrag til en anvendt statsvitenskap. Oslo: TANO.
Lægreid, P. (1983). Medbestemmelsesretten i den offentlige sektor og det politiske demokrati. I T. Bergh (red.)Deltakerdemokratiet. Oslo: Universitetsforlaget.
- (1987). Styring av personalressurser i statsforvaltningen. Politica 19(4):403-419.
- (1988). Oljebyråkratiet. Oslo: TANO.
- (1990). Reformer og institusjonelle bindingar: Ein analyse av personaldemokratiske reformer i offentleg sektor i Sverige og Norge. Statsvetenskapelig Tidskrift 6 (4): 255-272.
- (1993). Lønns- og personalreformer. I P.Lægreid og J.P.Olsen. Organisering av offentlig sektor. Oslo: TANO.
- 1994). Going against the Cultural Grain: The case of Norway. I C. Hood og B.G.Peters (red.), Rewards at the top. London: Sage.
- (1995a). Feminization of the central public administration. I L. Karvonen og Per Selle (red.), Women in Nordic Politics. Aldershot: Darthmouth.
- (red.) (1995b). Lønnspolitikk i offentlig sektor. Oslo: TANO.
- (1997). Modernisering og forvaltningsreformer. Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift. 13 (2): 99-120.
Lægreid, P. og J.P.Olsen (1978). Byråkrati og beslutninger. Bergen: Universitetsforlaget.
- (red.) (1993). Organisering av offentlig sektor. Oslo: TANO.
Lægreid, P. og O.K. Pedersen (red.) (1994). Forvaltningspolitik i Norden. København: Jurist- og økonomforbundets forlag.
- (red.) (1996). Integrasjon og desentralisering. København: Jurist- og økonomforbundets forlag.
- (red.) (1999). Fra opbygning til ombygning. Orgnisasjonsforandringer i tre nordiske lande. København: Jurist- og økonomforbundets forlag.
Lægreid, P. og P.G. Roness (1996). Political Parties, Bureaucracies and Corporatism. I K. Strøm og L. Svåsand (red.) Challenges to Political Parties. Ann Arbor: University of Michigan Press.
- (1998). Frå einskap til mangfald. Eit perspektiv på indre fristilling i sentraladminsitrasjonen”. I T. Grønlie og P. Selle (red.) Ein stat? Fristillingas fire ansikt. Oslo: Samlaget.
- (1999). Administrative reform programmes and institutional response in Norwegian Central Government. I J.J. Hesse, C. Hood and B.G. Peters (red.) Paradoxes in Civil Service Reform. Baden-Baden: Nomos (kommer).
March, J.G. (1988). Decisions and Organizations. London: Basil Blackwell.
- (1997). Administrative Practice, Organization Theory, and Political Philosophy: Ruminations on the Reflections of John M. Gaus. PS, 30(4):689-698.
March, J.G. og J.P.Olsen (1976). Ambiguity and choice in organizations. Oslo: Universitetsforlaget.
- (1983). Organizing Political Life: What Administrative Reorganization Tells Us About Government. American Political Science Review,77:281-297.
- (1984). The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life. American Political Science Review, 78:734-749.
- (1989). Rediscovering Institutions. New York: The Free Press.
- (1995). Democratic Governance. New York: The Free Press.
March, J.G. og H.A.Simon (1958). Organizations. New York: Wiley.
Matland, R. (1991). The Implementation of Budgetary Reform. Ph.d. avhandling. Ann Arbor: University of Michigan.
Maurseth, P. (1979). Sentraladministrasjonens historie 1814-1844. Bind 1. Oslo: Universitetsforlaget.
Metcalfe, L. (1994). International Policy Co-ordination and Public Management Reform. International Review of Administrative Sciences, 60:271-290.
Meyer, J.W. og B.Rowan (1977). Institutionalized Organizations: Formal Structure as Myth and Ceremony. American Journal of Sociology, 83 (sep.): 340-363.
Mikalsen, K.H. og B.Sagdahl (1982). Fiskeripolitikk og forvaltningsorganisasjon. Tromsø: Universitets-forlaget.
Mjør, M. (1995).Leiarlønsreforma i staten. I P. Lægreid (red.) Lønnspolitikk i offentlig sektor. Oslo: TANO.
Moren, J. (1958). Organisasjonene og forvaltningen. Bergen: Skrifter fra Norges Handelshøgskole i rekken almene emner, nr.3.
- (red.) (1974). Den kollegiale forvaltning. Oslo: Universitetsforlaget.
Nauen, K.-O. (1997). Bruk av e-post i norsk sentralforvaltning. Nordisk Adminsitrativt Tidsskrift. 97 (3): 234-249.
NAVO (1997). Offentlig eierskap - et virkemiddel for fremtiden?
Nerland, S. (1998). Politiske verv og embetsmannskarrierer. Nordisk Adminsitrativt Tidsskrift. 79 (1): 37-48.
Nordby, T. (1989). Karl Evang - en bibliografi. Oslo: Aschehoug.
- (1994). Korporatisme på norsk 1920-1990. Oslo: Universitetsforlaget.
- (1996a). Brøl, løve! Nytt Norsk Tidsskrift 13 (3/4): 249-264.
- (1996b). Hvem styrer hvem? Statlige utvalg som maktorganer. Nytt Norsk Tidsskrift, 13 (3/4): 281-294.
Noreng, Ø. (1980): The Oil Industry and Government Strategy in the North Sea. London: Crom Helm.
NOU 1982:3. Maktutredningen. Sluttrapport. Statsministerens kontor.
Olsen, J.P. (1978). Folkestyre, byråkrati og korporativisme. I J.P. Olsen (red.), Politisk organisering. Bergen: Universitetsforlaget.
- (1981). The Dilemmas of Organizational Integration in Government. I P.G. Nystrom og W. Starbuck (red.), Handbook of Organizational Design. Vol. 2. New York: Oxford University Press.
- (1983a). Organized Democracy. Political Institutions in a welfare state - the case of Norway. Bergen: Universitetsforlaget.
- (1983b). The ups and downs of Parliament. I J.P. Olsen, Organized Democracy. Oslo: Universitetsforlaget.
- (1983c). The Cabinet and the Limitations of Executive Leadership. I J.P. Olsen, Organized Democracy. Oslo: Universitetsforlaget.
- (1988a). Statsstyre og institusjonsutforming. Oslo: Universitetsforlaget.
- (1988b). Administrative Reform and Theories of Organization. I C. Campbell og B. G. Peters (red.), Organizing Governance: Governing Organizations. Pittsburgh: Pittsburgh University Press.
- (1988c). Reorganisering som politisk virkemiddel og statsvitenskapen som arkitektonisk disiplin. I J.P. Olsen (red.), Statsstyre og institusjonsutforming. Oslo: Universitetsforlaget.
- (1989). Petroleum og politikk. Oslo: TANO.
- (1990). Demokrati på Svenska. Stockholm: Carlssons.
- (1991). Modernization Programs in Perspective: Institutional Analysis of Organizational Change. Governance. 4(2):125-149.
- (1992a). Analyzing Institutional Dynamics. Statswissenschaften und Staatspraxis, heft 2: 247-271
- (1992b). Utfordringer for offentlig sektor. Noen sentral spørsmål og probelmstillinger. Norsk Statsvitenskaplig Tidsskrift. 9(1):3-28.
- (1996a). Norway: Slow Learner - or Another Triumph of the Tortoise? I J.P.Olsen og B.G. Peters (red.), Lessons from Experience. Oslo: Universitetsforlaget.
- (1996b). Europeanization and Nation-State Dynamics. I S. Gustavsson og L. Lewin (red.), The Future of the Nation State. London: Routledge.
- (1997) Eureopean Challenges to the National State. I B. Steuenberg og F. Van Vught (red.) Political Institutions and Public Policies. Dordrecht: Kluver.
- (1998).Civil Service in Transition - Dilemmas and Lessons Learned. I J.J. Hesse og T.A. J. Toonen (red.) The European Handbook of Comparative Government and Public Administration. Vol III/1996: 389-406 Baden-Baden : Nomos 1998.
- (1998). Institutional Design in Democratic Contexts. The Journal of Political Philosophy, 5 (3): 203-229.
- (1998). Offentlig styring i en institusjonsforvirret tid. Nytt Norsk Tidsskrift 1998. 15 (1): 2-20.
Olsen, J. P. P. G.. Roness og H. Sætren (1980a). Massemedier og opinion: elitenes og meningmanns bruk av mediene. I J.P. Olsen (red.) Meninger og makt. Bergen: Universitetesforlaget.
Olsen, J.P. og H. Sætren (1980b). Aksjoner og demokrati. Bergen: Universitetsfolaget.
Peters, B.G. og J.P.Olsen (red.) (1996). Lessons from experience. Oslo: Scandinavian University Press.
Peters, B.G. og V. Wright (1996). Public Policy and Adminstration. Old and New. I R.E. Goodin og H.-D. Klingemann (red.) A New Handbook of Political Science. Oxford: Oxford University Press.
Premfors, R. (1998). Den komplexa staten. I G. Ahrne (red.) Stater som organisationer. Stockholm: Nerenius.
Rokkan, S. (1966). Norway. Numerical Democracy and Corporate Pluralism. In R.A. Dahl (ed.), Political Oppositions in Western Democracies. New Haven: Yale University Press.
Rolland, V.W. (1999). Organisasjonsendringer og forvaltningspolitikk - Norge. I P. Lægreid og O. K. Pedersen (red.) Fra opbygning til ombygning. København: Jurist- og økonomforbundets forlag
Rommetvedt, H. (1995). Personellressurser, aktivitetsnivå og innflytelsesmuligheter i et Storting i vekst, Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift, 11(4):251-276.
- (1997a). Utviklingsfaser i det norske organisasjon/stat-forholdet. I G.-E.. Isaksson (red.) Inblick i Nordisk Paralmentarism. Åbo: Åbo Akademi.
- (1997b). Næringslivets politiske påvirkning: Interesseorganisasjonene, Stortinget og forvaltningen. I M. Malmø (red.) Politisk Årbok 1997. Oslo: Andante.
Roness, P.G. (1979). Reorganisering av departementa - eit politisk styringsmiddel? Bergen: Universitetsforlaget.
- (1992). Forvaltningspolitikk gjennom organiseringsprosessar. Dr. philos. avhandling. Bergen: LOS-senteret. Rapport 9206.
- (1993). Tenestemannsorganisasjonane si rolle i omforminga av offentleg sektor. Nordisk Administrativt Tidsskrift. 74:264-278.
- (1994). Tenestemannsorganisasjonar og forvaltningsreformer: påverknadsmuligheter og handlingsrom. Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift, 10(1): 25-39.
- (1995). Stortinget som organisator. Oslo: TANO.
- (1996). Institusjonell orden - Norge. I P. Lægreid og O.K. Pedersen (red.), Integration og Decentralisering. København: Jurist og økonomforbundets forlag.
- (1997). Organisasjonsendringar. Bergen: Fagbokforlaget.
- (1999). Sentral politiledelse i Norge: Direktorat eller departementsmodell? I P. Lægreid og O.K. Pedersen (red.) Fra opbygning til ombygning. København: Jurist- og økonomforbundets forlag.
Røvik, K.A. (1992a). Den “syke” stat: Myter og moter i omstillingsarbeidet. Oslo: Universitetsforlaget.
- (1992b). Institusjonaliserte standarder og multistandardorganisasjoner. Norsk Statsvitenskaplig Tidsskrift, 8(4):261-284.
- (1996). Deinstitutionalization and the Logic of Fashion. I B. Czarniawska og G. Sevon (eds.), Translating Organizational Change. Berlin, New York: Walter de Gruyter.
- (1998). Moderne organisasjoner. Trender i organisasjonstenkningen ved tusenårsskiftet. Bergen: Fagbokforlaget.
Sand, I.J. (1996). Styring av kompleksitet. Rettslige former for statlig rammestyring og desentralisert forvaltning. Bergen: Fagbokforlaget.
Sangolt, L. (1997). The Politics of Counting: Producing official statistics on the North Sea oil industry in Norway and Great Britain. Doktorgradsavhandling. Bergen: LOS-senteret. Rapport 9710.
Savland, T.E. (1995). Lønnskomite som reformarena. I P. Lægreid (red.) Lønnspolitikk i offentlig sektor. Oslo: Tano.
Schattschneider, E.E. (1960). The Semisovereign People. New York: Holt, Rinehart and Winston.
Selznick, P. (1949). TVA and the Grass Roots. New York: Harper.
- (1957). Leadership in Administration. New York: Harper & Row.
Simon, H.A. (1947). Administrative Behavior. New York: Macmillian.
Skauge, T. (1994). Contraction and Detraction: Non-Equilibrium Studies of Civil-Military Relations. Journal of Peace Research, 31(2):189-203.
Spence, D. (1994). Structure, Functions and Procedures in the Commission. I G. Edwards og D. Spence (red.) The European Commission. Harlow: Longman.
Statskonsult (1998). I godt selskap. Statlig eierstyring i teori og praksis. Rapport nr. 21.
Steen, A. (1988). Landbruket, staten og sosialdemokratene. Oslo: Universitetsforlaget.
- (1989). Velferdsstat, korporativisme og selvregulering. I K. Nielsen og O.K. Pedersen (red.) Forhandlingsøkonomi i Norden. Oslo: TANO.
Stigen, I.M. (1991). Avbyråkratisering og modifisert forhandling? Om bruk av prosjektorganisasjon i norsk sentralforvaltning. Norsk Statsvitenskaplig Tidsskrift,7:173-191.
Sverdrup, B. O. (1998). Europeisering som de-institusjonalisering - nordisk politsik samarbeid i endring. I J.P. Olsen og B.O. Sverdrup (red.) Europa i Norden. Oslo: Tano Aschehoug.
Sverdrup, U. (1998). Norway: An Adaptive Non-Member. I K.Hanf og B. Soetendorp (red.) Adapting to European Integration. London: Longman.
Sætren, H. (1983). Iverksetting av offentlige politikk. En studie av utflytting av statsinstitusjoner fra Oslo 1960-1981. Bergen: Universitetsforlaget.
Thorsvik, J. (1991). Politikk og marked. Oslo: Bedriftsøkonomenes forlag.
Trondal, J. (1998). Byråkratisk integrasjon. EU-kommisjonens ekspertkomiteer som transformative enheter. Nordisk Administrativt Tidsskrift, 79 (3): 302-309.
Tønnesson,K. (1979). Sentraladministrasjonens historie 1914-1940. Bind 4. Oslo: Universitetsforlaget.
Veggeland, F. (1997). Internasjonalisering og nasjonale reformforsøk. EU, GATT og endringsprosesser i Landbruksdepartementet og jordbrukssektoren. ARENA Report No 3.
- (1998). Internasjonalisering og regulering. Nordisk Administrativt Tidsskrift, 79 (4): 390-413.
Wetlesen,T.S. (1977). Rasjonalisering og forvaltningspolitikk. Rasjonaliseringsdirektoratets virksomhet 1948-1972. Oslo: Universitetsforlaget.
Ørvik, N. (ed.) (1972). Departemental Decision-Making. Oslo: Universitetsforlaget.
Østerud, Ø. (1972). Samfunnsplanlegging og politisk system. Oslo: Gyldendal.
- (1979). Det planlagte samfunn. Oslo: Gyldendal.