Makt- og demokratiutredningens rapportserie, ISSN 1501-3065
Rapport 23, november 2000, ISBN 82-92028-25-0
Helge Hveem, Per Heum og Audun Ruud
FORORD
Makt- og demokratiutredningen har igangsatt en rekke studier av globaliseringens virkninger for offentlig myndighet og styringsmuligheter i Norge. Tre nye rapporter belyser ulike sider ved internasjonaliseringen av norsk næringsliv gjennom teknologiutvikling, eierstruktur og strategier.
I denne rapporten har Helge Hveem, Per Heum og Audun Ruud sett på samspillet mellom internasjonale og nasjonale aktører og prosesser i en stadig mer åpen norsk økonomi. Hovedtema i studien er endringer i perspektiver og strategier hos norske selskaper og hvordan disse endringene påvirker fordelingen av makt og betingelser for demokrati i Norge. Helge Hveem er professor ved institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo. Per Heum er administrerende direktør ved Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning (SNF). Audun Ruud er stipendiat ved Senter for Utvikling og Miljø (SUM), Universitetet i Oslo.
Samtidig gir Makt- og demokratiutredningen ut rapportene Nasjonal handelfrihet - nye internasjonale rammebetingelser. Petroleum, makt og demokrati, av Svein S.Andersen og Ole Gunnar Austvik (rapport nr.21) og Landbruk, makt og internasjonalsering: Politikk og forvaltning i norsk landbruk 1976 - 1999, av Frode Veggeland (rapport nr. 22).
Makt- og demokratiutredningen har tidligere utgitt tre rapporter i tilknytning til studiene av globaliseringens virkninger for Norge: Rapport nr. 18: Folkerettslige rammer for norsk miljøpolitikk, av Geir Ulfstein, Hans Chr. Bugge, Ole Kristian Fauchald og Inger-Johanne Sand, rapport nr. 19: Norges EU-rettede avtaler, av Finn Arnesen og Hans Petter Graver, og Demokratiet i konstitusjonelle bånd? av Eivind Smith.
INNHOLD
Kapittel 1: Økonomisk globalisering - makt og demokrati i Norge
Kapittel 2: Om problemstilling og tilnærming
2.1 Problemstilling(er) presisert
2.2 Systemtvang eller selvpålagte begrensninger? Nytt perspektiv på selvråderetten
2.3 Sammenlikning og dybdeanalyse
Kapittel 3: Den komplekse globale rammen: økt konkurranse, oppkjøp og sammenslåinger
3.1 Utenlandske direkteinvesteringer i verdensøkonomien
3.2 Utenlandske direkteinvesteringer i norsk økonomi
3.3 Transnasjonalisering av foretak med forankring i Norge
3.4 Faktorer bak utenlandske direkteinvesteringer, oppkjøp og sammenslåinger
Kapittel 4: Norske foretak i en global ramme preget av omstrukturering
Kapittel 5: Implikasjoner for makt og demokrati i Norge
5.1 Globaliseringens utfordringer - og utfordringer til den?
5.2 Aktørene og deres strategier for innflytelse
5.3 Den offentlige sektor i globaliseringen
Litteratur
Vedlegg: Liste over intervjuede personer
Noter
Kapittel 1: Økonomisk globalisering - makt og demokrati i Norge
Norge har lenge vært en forholdsvis åpen økonomi. Samspillet mellom internasjonale og nasjonale aktører og prosesser har derfor alltid vært betydelig. Fra midten av 1980-årene blir samspillet på flere måter både mer aktivt og mer komplekst. På enkelte områder synes samtidig åpenheten å øke radikalt som en følge av globaliseringen. Den økte åpenheten gir seg også nye uttrykk. Samtidig endrer perspektiv og strategi hos viktige aktører i Norge.
Hvordan og i hvilken grad påvirker disse endringene fordelingen av makt og mulighetene for demokrati i Norge?
Dette er et hovedtema for Makt- og demokratiutredningen(1), og det er tema for den foreliggende rapport. Denne fokuserer imidlertid temaet gjennom en avgrensning av det. Rapporten starter derfor med en kort presisering av hvilke problemstillinger temaet reiser. Noen sentrale begreper som anvendes blir presentert, og det gis en kort redegjørelse for analytisk og metodisk perspektiv. Deretter plasseres Norge og norske aktører inn i den globale og regionale kontekst som omgir dem og som påvirker aktørenes atferd. Hvordan og i hvilken grad dette skjer, påvises gjennom tre sektorstudier som har til hensikt å fordype analysen. Rapporten avsluttes med en drøfting av implikasjoner for makt og demokrati i Norge.
Fenomenet
Verdensøkonomien har de siste 20 årene vært kjennetegnet av en kraftig vekst i investeringer som finner sted over landegrensene. De utenlandske direkteinvesteringer (UDI)(2), representerer ryggraden i den økonomiske globaliseringen. De foregår i dag liksom i tidligere perioder i første rekke mellom verdens rike industriland.(3) Samtidig har de, historisk som i dag, stor betydning for økonomiske og politiske forhold i utviklingsland. Internasjonale investeringer har globalt sett oppvist en langt kraftigere vekst enn veksten i landenes produksjon, og deres vekst er også klart sterkere de siste to tiårene enn veksten i internasjonal handel (UNCTAD, TDR 1999). Dette representerer en betydelig endring i forhold til utviklingsforløpet på 1960- og 1970-tallet, da veksten i UDI ikke var markant høyere enn veksten i produksjon og handel.
Veksten i utenlandsinvesteringene globalt har vært spesielt sterk innenfor de internasjonale regionene, det vil si sterkere innenfor dem enn mellom dem. En tilsvarende tendens finner vi når det gjelder varehandelen. Veksten i regionale frihandelsarrangementer siden 1980-årene er et institusjonelt uttrykk for denne relative veksten på internasjonale regioner. Norges relativt sterke integrasjon med EU er derfor del av en global trend. Fra slutten av 1990-årene er investeringene mellom regionene, spesielt innenfor ’Triaden’ USA-EU-Japan/Øst-Asia, skutt fart ikke minst som følge av oppkjøp og sammenslåinger (UNCTAD, 1995).
Disse trekkene påvirker ikke bare norske bedrifter, men også det norske samfunn og dets politiske system direkte og indirekte. Denne rapporten bidrar til å belyse i hvilken grad og hvordan det skjer. Den beskriver og analyserer hvordan norske aktører oppfatter endringsprosessene og svarer på dem. Aktørene er i denne sammenheng i første rekke ledelsen i transnasjonale selskap med base i Norge, og de sentrale tillitsvalgte organer i disse selskapene. Rapporten belyser også, men i langt mindre grad, oppfatninger og strategi i det politiske lederskap og statsforvaltningen, og hos aktører i det sivile samfunn. Rapportens mandat er å fokusere på hvilke følger endringene og aktørenes svar har for makt og demokrati i Norge.
De store selskapene har lenge hatt betydelig makt i Norge, både gjennom sin markedsmakt og ved den innflytelse de øver på politiske institusjoner og aktører. Dette fremhevet også Maktutredningen 1972-82 (NOU 1982:3). Den fokuserte spesielt på økonomiske maktgrupperinger i Norge og på utenlandske foretaks rolle som beslutningsenheter i norsk økonomi. Det perspektiv som den gang ble lagt til grunn, er fortsatt relevant. Men den kontekst aktører og institusjoner omgis av, har endret seg. Dét medfører at fokus for analysen må dreies for å kunne fange opp endringene som er skjedd siden 1980-årene i globale og regionale omgivelser. De økonomiske aktørenes grunnleggende interesser er de samme, men de står overfor nye ideer om forholdet økonomi-politikk. Disse ideene reflekteres i arbeidet med å reformere de internasjonale, multilaterale institusjonene, illustrert ved utviklingen fra GATT til WTO (Hveem, 1996). Dessuten har de norske selskapene selv gjennomgått endringer. De er blitt mer transnasjonale i sin strategi og organisasjon. Det faktum at såvel akkumulerte som løpende norske investeringer i utlandet siden 1990-årene overgår utenlandske investeringer i Norge er én viktig illustrasjon på endringene som har skjedd.
Sentrale begreper
For å kunne belyse disse problemstillingene, trenger vi et både differensiert og presist sett med begreper og analytiske redskaper.
For det første må vi differensiere mellom ulike typer globalisering. Globaliseringen har et politisk, kulturelt, sosial og økonomisk ansikt. Den økonomiske globaliseringen representerer flere prosesser, så som en kraftig vekst i kapitalstrømmer på tvers av land, konvergens i landenes økonomiske politikk, og etablering av felles spilleregler mellom land og regionale institusjoner. Prosessene faller ofte sammen, forsterker hverandre eller betinger hverandre.
Under den økonomiske globaliseringen ligger det for det andre to sett med handlingsmønstre som også ofte er nært forbundet i praksis, men som for analytiske formål bør holdes atskilt:
(i) internasjonalisering som er resultatet av politiske beslutninger og forvaltningsvedtak i offentlig sektor og som består i at den offentlige politikk åpner det nasjonale rom for friere samhandling med omverdenen; og
(ii) transnasjonalisering som foreligger når private aktører treffer beslutninger om og gjennomfører skritt til økt samhandling med omverdenen (Hveem, 1996).
De fremste eksemplene på internasjonalisering er vedtakene om åpning av kapitalmarkedene og den valutapolitiske liberaliseringen fra og med 1980-tallet. Men offentlig støtte til eksportframstøt eller til utenlandsinvesteringer er også eksempler på internasjonalisering. Beslutninger om å foreta en konkret utenlandsinvestering eller gå inn med eksport i et nytt utenlandsk marked er på den annen side to eksempler på transnasjonalisering.
Den tredje differensieringen som bør foretas, er den mellom økonomisk globalisering og på den annen side politisk og kulturell globalisering. Den politiske globaliseringen representeres blant annet ved forsøkene på å spre demokratiske institusjoner til de ’nye nasjonalstatene’ og ’overgangs-samfunnene’, så som menneskerettigheter, et sivilt samfunn og så videre. Den kulturelle globaliseringen representeres ved spredning av språk og kulturelt betingede forbruksvaner, av religion og ideologier. Begge prosesser representerer viktige dimensjoner i norsk samfunn og kultur som blant annet også gir seg uttrykk i utenrikspolitikken. Ett eksempel er den prioritet kampen for menneskerettigheter har fått i norsk utenrikspolitikk på 1990-tallet. Samtidig er både politisk og kulturell globalisering kilder for såvel støtte til den økonomiske globaliseringen som protester eller opposisjon mot den, forhold som det ligger utenfor denne rapport å kommentere i dybden, og som derfor bare blir behandlet kort.
Det fjerde og siste analytiske redskapet er et perspektiv som både differensierer mellom nivåer av sosial organisasjon, men som samtidig representerer en institusjonell tilnærming som kan kople nivåene. Globalisering innebærer at skillet mellom internasjonalt, nasjonalt og lokalt nivå blir mindre skarpt. Selskapene tilpasser seg dette ved å organisere seg omkring en generell og global forretningsstrategi på tvers av de nasjonalstatlige territorier. Mange oppfatter dette som tegn på nasjonalstatens økende avmakt. Forsøkene på å utvikle et sterkere multilateralt og tildels overnasjonalt system kan iallfall delvis oppfattes som nasjonalstatens svar, som et ønske om å bringe institusjonene for representasjon og styring på høyde med denne utviklingen. Men også framveksten av sosiale nettverk på tvers av nasjonalstatene kan sees som et uttrykk for dette. Maktfordeling og demokrati må dermed belyses med tilsvarende nye øyne.
En differensiering av globaliseringsbegrepet og en kopling av nivåene for sosial organisasjon gjør det nødvendig med en forholdsvis pluralistisk tilnærming til fenomenet som analyseres. Det medfører samtidig at flere aspekter ved det mangslungne maktbegrepet bør anvendes. For å kunne beholde fokus på vårt objekt – selskapenes strategiske atferd under globaliseringen og implikasjoner for makt og demokrati i Norge - velger vi imidlertid å legge spesiell vekt på intensjonale aspekter og deres samspill med relasjonelle og strukturelle aspekter ved maktforhold (Østerud m.fl., 1999; Engelstad, 1999). Begrepet ’markedsmakt’ anvendes samtidig nokså generelt som uttrykk for en situasjon der en eller flere aktører i et marked ved å utnytte sin ressursbase eller gjennom ulike typer samarbeid evner å prege vedkommende marked (sektor etc.) med sine ideer og/eller interesser.(4) Markedsmakt gir ikke uten videre politisk makt, det vil si innflytelse over de politiske institusjoner og prosesser, men kan under visse betingelser omsettes i slik makt. Disse vil bli drøftet nedenfor.
Fenomenet - gammelt og nytt
Fenomenet og de utfordringer det gir, er ikke nye. Som vi skal se nedenfor, har utenlandske investeringer historisk spilt en vesentlig rolle i den økonomiske utvikling av Norge. Ett nytt trekk - kanskje det viktigste nye - er som nevnt at utenlands-investeringene fra Norge siden 1990-årene overgår utlandets investeringer i Norge. Dette betyr at sentrale økonomiske aktører med hovedkontor i Norge har fått et nytt strategisk fundament for sin virksomhet. Norsk økonomi har lenge vært og er fortsatt i stor grad bygd opp om noen få store foretak. Implikasjonene av at de både fortsetter å være store og blir mer transnasjonale i sin virksomhet, kan være betydelige.
Norske foretak har en lang historie som eksportforetak. Utenlands-investeringer er ikke en marginal endring av den strategi som normalt ligger bak en eksportørs atferd. Det er en vesentlig endring. Ifølge Buckley og Casson (1976) er utenlands-investeringer et uttrykk for markedssvikt som gjør tradisjonell eksport, eller lisensiering, mindre gunstig for det aktuelle foretaket. Den mest radikale endringen - å erstatte eksport med produksjon fra en filial i utlandet - berører arbeidsplasser i hjemlandet. En slik virkning har umiddelbare politiske konsekvenser i en velferdsstat som den norske. I hvilken grad forekommer den, eventuelt som en delvis erstatning av eksporten? Gir de valgte politiske aktørenes naturlige frykt for ’utflagging’ av verdiskapning, og de tillitsvalgtes frykt for eksport av arbeidsplasser, økt makt til kapitaleierne?
Situasjonen er åpenbart mer kompleks i år 2000 enn den var på 1970-tallet. For det første er det flere strategiske opsjoner å velge mellom. Mens det tidligere i større grad forelå et valg mellom samarbeid med nasjonale myndigheter - loyalty i Hirschman’s terminologi(5) - og opposisjon (voice), er det nå i større grad mulig å ’flagge ut’ (exit). Skipsfarten har lenge hatt den siste opsjonen og har brukt den. Norsk Internasjonalt Skipsregister (NIS) ble opprettet for å hindre det (Hveem, 1998).
For det andre gir globalisering mulighet for økt konkurranse. Men samtidig kan den stimulere til økt konsentrasjon og gjør det i noen sektorer som er viktige for Norge, som olje og aluminium. Begge utfall er faktisk og logisk mulig. Oppheves en nasjonal monopolposisjon ved at utenlandske selskaper også kan opptre på det nasjonale marked, øker det konkurransen der. Men dersom et nasjonalt selskap med tilnærmet monopolposisjon får beholde posisjonen når selskapet transnasjonaliseres, kan transnasjonaliseringen befeste manglende konkurranse nasjonalt.
I de to tenkte tilfellene henholdsvis reduseres og befestes selskapets markedsmakt. Men hva skjer med den politiske makten de har? Svaret avhenger i stor grad av hvilke ressurser som gir makt, hvilken strategi selskapet følger og hvilke svar det nasjonale politiske systemet er i stand til å gi. Et selskap som opplever økt global konkurranse og samtidig redusert markedsmakt hjemme, kan godt tenkes å søke og samtidig oppnå økt politisk makt. Det skjer i den grad det er i stand til å få nasjonale myndigheter til å støtte seg i sin strategi for transnasjonalisering.
Når det gjelder maktressurser, er disse neppe radikalt endret i løpet av de siste tiårene. Her vil det imidlertid være forskjeller mellom de ulike sektorene eller typer virksomhet. Og utfallet vil også være betinget av hva som skjer i forholdet mellom de ulike typer aktører.
Nyere norsk historie er knyttet til framveksten av en nasjonal sosial og politisk konsensus og den særegne varianten av den nord-europeiske modellen for samarbeid eller integrasjon mellom partene i arbeidslivet, ofte med politiske myndigheter og offentlige institusjoner som aktive medspillere. Er denne ’norske modellen’ på vei ut, eller iallfall svekket? Eller ser vi framvekst av nye allianser og samarbeidsmønstre som fører den videre i endret form, på nasjonalt nivå, på internasjonalt nivå, eller i koplinger mellom nivåene?
Vi slår fast at aktørene i det norske systemet - fra transnasjonale selskaper med hovedkontor i Norge til arbeidstakerne og kommunepolitikerne med en hjørnesteinsbedrift i sin lokale sfære - har forskjellige oppfatninger om og derfor også ulik tilnærming til disse spørsmålene. Den kognitive faktor er med andre ord sentral. Ikke minst dreier forskjellen i oppfatning seg om på hvilket nivå av sosial og økonomisk-politisk organisering beslutninger formelt kan fattes og faktisk blir fattet. Ulike aktører har med andre ord forskjellig syn på hvordan globaliseringen påvirker makt og demokrati i Norge. Dermed har de også forskjellige oppfatninger om hvorvidt og hvordan maktfordeling og demokrati bør tilpasses de globale og regionale endringsprosessene. Dette er en del av legitimeringsspørsmålet i politikken.
Poenget er etter vår mening ikke at det ene perspektiv alltid er å foretrekke framfor det andre; vi har intet normativt standpunkt i så henseende. Debattene om privatisering og om utenlandsk versus norsk eierskap har imidlertid klare innslag av normative vurderinger og ideologi. Debatten avdekker betydelige forskjeller i oppfatningene blant aktørene - både om hva som er realitetene og hvordan forholdene bør være. Noen fastholder det nasjonale nivå som beslutningsarena, mens andre hevder at det internasjonale har forrang. Slike forskjeller i oppfatning gir som resultat ulikt syn på konkurransesituasjon og eierskap. De som er opptatt av konkurranse-situasjonen og som legger et nasjonalt perspektiv til grunn, vil se konsentrasjon i det norske markedet som et problem. De som derimot er mer opptatt av at konkurransen skjer på internasjonalt eller globalt nivå, vil ha lettere for å akseptere at det dannes ett eller noen få store foretak i Norge. De som på den annen side er opptatt av at eierskapet er norsk og/eller har tro på at statsmakt er et vilkår for velferd, vil kunne akseptere konsentrasjon så lenge staten er eier.
Nå kan det hevdes at globaliseringen - hva enten den skjer som internasjonalisering i offentlig sfære eller som transnasjonalisering ved private aktører - de facto medfører at beslutningsarenaen beveger seg fra nasjonalt til internasjonalt nivå. Dette kan som antydet ovenfor medføre at det regionale nivået blir viktigere, og at det samtidig blir relativt viktigere enn det globale (Hveem, 1999 og 2000). Fraværet av sterke globale institusjoner som kan utøve nødvendig ’global governance’, er ett trekk i det bildet som er tegnet i globaliseringens kjølvann. WTO er unntaket snarere enn regelen - og selv WTO har et legitimitetsproblem, noe de brede demonstrasjonene mot det og sammenbrukket i forhandlingene i Seattle i desember 1999 viste.
- og hvem er egentlig ’norsk’? Makt og demokrati i den nye kontekst
De norske storforetakene framstår i økende grad som transnasjonale foretak, TNS (se del 3 nedenfor). Og det gjelder ikke bare innen tradisjonell industri. Det er nok å nevne selskap som Dressmann, Nycomed, Rema 1000 (fra november 2000 Reitan Narvesen), Storebrand, og Telenor, samt de pågående strukturendringene innen bank og forsikring, for å illustrere den næringsmessige bredden i dette utviklingstrekket. Også en rekke små eller mellomstore foretak har etablert en betydelig transnasjonal virksomhet, noen som Mustad med lang historisk bakgrunn.
Faktisk er utviklingstrekket så sterkt at det etter hvert kan bli meningsløst, og også praktisk umulig, å avgjøre hva ved et foretak som er norsk og hva som ikke er det. Er det der hovedkvarteret ligger, eller der et flertall av aksjene er lokalisert?
I det følgende har vi som ’norsk foretak’ regnet med alle foretak med registrert virksomhet i Norge, herunder utenlandskeide foretak som ABB Norge. I det siste tilfellet har vi imidlertid bare inkludert den virksomheten i utlandet som sorterer direkte under den norske delen av ABB-konsernet. Dette valget kan selvsagt diskuteres. Men hva så med Kværner, som er et selskap med norske eiere, men hvis hovedkontor der de strategiske beslutningene treffes, er i London? Tilsvarende; skal vi regne Nycomed Amersham som norsk?
Problemstillingen er reell fordi mange aktører oppfatter den som reell. Bak den ligger det nemlig ulike syn på hvordan man kan oppnå makt og sikre demokratisk representasjon i det politiske systemet. Spørsmålene er her mange. Ett er alt nevnt; vil nasjonalt beslutningsnivå bestå som det sentrale for fordeling av makt og velferd i Norge og internasjonale nivåer som supplementer, eller forskyves maktressursene i så stor grad til de siste at det nasjonale nivå blir mindre viktig, kanskje marginalt? I den grad det siste måtte finne sted, er det i så fall det regionale eller globale nivå som blir det viktigste for Norge, eller eventuelt samspillet mellom institusjoner (EU og WTO) på begge nivåer?
Vi antar at de økonomiske aktørene, spesielt de transnasjonale foretakene, i stor utstrekning etablerer et perspektiv på konkurranse, markedsmakt og politiske rammebetingelser som fokuserer internasjonalt nivå. Hva innebærer det for politiske myndigheter?
Ett klart trekk i utviklingen globalt er arbeidet for sterkere politiske institusjoner som representerer samarbeid om styring og regulering mellom regjeringer. Arbeidet er konfliktfylt, og det møter motstand. Offisiell norsk politikk har vært og er å støtte arbeidet for et sterkere multilateralt system, basert på institusjoner som sikrer maktfordeling og reell konkurranse ved å gi alle medlemmer rett til å ta del i beslutninger og under visse forutsetninger samtidig plikt til å følge dem (overnasjonalitet). Etter dette synet må små og åpne økonomier ofre noe for å få noe; vern mot alternativkostnaden som er stormakters maktmisbruk. Representerer et sterkere multilateralt system faktisk løsningen på små og åpne økonomiers avmaktsproblem?
Endelig er privatisering, og forholdet mellom offentlig og privat eierskap, et sentralt tema internasjonalt og nasjonalt rundt år 2000. Vil nasjonalt eierskap over produksjonsforetakene fortsatt være en sentral forutsetning, eller får det mindre betydning for maktforhold og demokrati? Dersom det fortsatt er en slik forutsetning, vil det og bør det være statlig eller privat? Eller vil statens rolle endres fra et syn på eierrollen som sentral når det gjelder å virkeliggjøre velferd og demokrati nasjonalt til å vektlegge rollen som regulerende instans og den som lager rammebetingelser? Vil eller bør den ’norske modellen’ med korporatisme og demokrati side ved side, eller i en syntese kalt ’demokratisk korporatisme’ (Katzenstein, 1985) endres, eventuelt radikalt omdannes? I så fall til hva? Kan systemet med sentraliserte forhandlinger fortsette eventuelt med marginale justeringer, eller vil globaliseringen og en videre vekst i transnasjonale norske selskap tvinge fram endringer av større omfang? Må arbeidstakerinteressene ta i bruk nye kanaler, som transnasjonal organisering på forbundsnivå eller rett og slett faglig organisering innenfor selskapet? Og endelig; må det sivile samfunn - miljøvernere og andre ideelle grupperinger og organisasjoner - også tilpasse sin strategi for representasjon og innflytelse og legge større vekt på transnasjonal organisering enn hittil?
Kapittel 2: Om problemstilling og tilnærming
2.1 Problemstilling(er) presisert
Pågående globaliseringsprosesser(6) har ikke bare reist debatt om markedet overtar for offentlig politikk, om hvorvidt selskapsledelsen overser arbeidstakerinteressene, og om nasjonalstaten forvitrer som følge av prosessene. Debatten har også gitt støtet til økt fokusering på sosioøkonomisk og politisk marginalisering. Hva skjer med arbeidstakernes interesse-representasjon, og hvilken innvirkning har prosessene for velferd i det norske samfunn? Samtidig kopler mange miljøproblemene til globaliserings-prosessene. Alt dette gjør problemstillingen svært aktuell og viktig.
Den er imidlertid ikke ny. Den var høyaktuell under den første store industrireisingsperioden rundt og like etter det forrige århundreskiftet. Denne perioden skapte konsesjonslovgivningen. Den regulerte utenlandsk eierskap over utnyttingen av norske naturressurser for å markere den nyvunne politiske uavhengigheten også på det økonomiske området (Berg, 1995:104-109). Den førte imidlertid ikke til at de utenlandske investeringene i Norge sank i årene etter, antakelig fordi investorene fant at ressursene de investerte i var interessante ut fra egen strategi og fordi konsesjoner ble gitt forholdsvis liberalt (Stonehill, 1963).
Konsesjonslovene fikk også en politisk rolle i flere omganger etter siste verdenskrig, både i forbindelse med strid omkring kontrollen over norsk aluminiumsindustri, og i forbindelse med de senere politiske vedtak og lovgivning om utenlandske aktørers deltakelse i utviklingen av en norsk petroleumsindustri. Problemstillingen i disse tidligere periodene var imidlertid først og fremst hva utenlandske investeringer i Norge betød for norsk samfunn og politikk. Perspektivet var et ’utenfra-inn-perspektiv’. Et tilsvarende fokus på maktaspekter ved inngående investeringer hadde også den forrige maktutredningen (NOU 1982:3, kap. 6). Problemstillingen var her spesielt rettet inn på de muligheter utenlandskeide selskaper har til å kontrollere saksforhold som norske myndigheter er interessert i.
Denne problemstillingen er fortsatt aktuell. Men fra et norsk synspunkt er spørsmålet nå i første rekke hva det betyr at norske selskaper etablerer seg i utlandet. ’Innenfra-ut-perspektivet’ er blitt relativt viktigere. En forløper har som før nevnt vært skipsfarten der det offentlige riktignok aldri har vært en sentral aktør, men der dets regulerende og ikke minst skattleggende rolle er redusert ytterligere. Næringen er den eneste næring som er innrømmet skattefritak av norske myndigheter.
Maktutredningen 1972-82 pekte på at den politiske organiseringen, både i offentlig sektor og av arbeidstaker- og forbrukerinteressene, i det alt vesentlige er av nasjonal karakter. Etableringen av transnasjonale selskaper representerer derimot en organisasjon for produksjon, omsetning og innovasjon etablert på tvers av landegrenser og stort sett under privat eierskap og kontroll. Rapporten framhevet det særegne ved selskapene: Det faktum at de er etablert i flere land ved én og samme organisasjon, innebærer at de har mulighet til å spille på variasjoner i politisk-økonomiske rammer som det enkelte land legger og samtidig overføre ressurser fra en filial til en annen ut fra selskapets overordnede interesser. Den organisatoriske fordelen selskapene har i og med interntransaksjonene blir med den utvikling som skjer i moderne kommunikasjonsteknologi, et viktig maktmiddel i deres hender (NOU 1982:3, ss.188-89). Dette blir omtalt som et ’strukturelt misforhold’ (ibid., s. 9), og dette misforholdet har en rekke styringsmessige implikasjoner for norsk politikk og samfunn (Heum, 1978). I utredningen blir det understreket at selskapene på grunn av sin transnasjonale karakter står overfor en annen ’problemprofil’ når det gjelder konkurranseposisjon og adgang til ressurser enn den rent nasjonale selskap gjør. De kan blant annet ha spesielle evner med hensyn til å manipulere med økonomiske transaksjoner ved intern prissetting (NOU 1982:3, ss.194-97).
Dette bildet av et mulig strukturelt misforhold er forsatt egnet til å representere situasjonen ved inngangen til det 21. århundret. Men samtidig er det skjedd viktige endringer. Én er allerede nevnt: de endringsprosesser som samles under sekkebegrepet ’globalisering’. Disse kan forsterke misforholdet. Spesielt internasjonaliseringen av de nasjonale økonomiene har skutt fart gjennom liberaliseringsbølgen på 1980-tallet og integrasjonen av nye land i det internasjonale kapitalistiske system som har fulgt etter den kalde krigens avvikling. Særlig sterk har internasjonaliseringen vært i kapital-markedene. Fra å være nasjonale markeder under sterk offentlig regulering er de gjennom politiske vedtak om liberalisering og deregulering transformert til globale markeder. Offentlig reguleringsmyndighet foreligger fortsatt, men har helt andre betingelser enn tidligere. Arbeidet med en ’ny internasjonal finansarkitektur’ etter Asiakrisen i 1997 kan sees som et forsøk på å gjenvinne noe av reguleringsevnen.(7)
Samtidig er det utviklet samarbeid på regjeringsnivå, mellom offentlige forvaltningsorganer eller på en bredere basis, om å regulere eller kontrollere virksomheten til aktører i privat sektor. Her finnes også samarbeids-institusjoner med et innslag av overnasjonalitet; EU er det fremste eksemplet. Det nord-amerikanske regionale frihandels-arrangementet NAFTA(8) har ikke den samme overnasjonale styringsstrukturen som EU, men den har radikalt blitt utvidet til å gi nye aktørerer politiske rettigheter. I NAFTA gis således privateide TNS rett til å saksøke myndigheter (i et annet land) fra andre NAFTA-land enn dets hjemland. Nasjonal politisk autonomi blir i disse og andre tilfeller utfordret av internasjonalt politisk samarbeid såvel som transnasjonale økonomiske bindinger.
Endelig har det skjedd en sterk vekst i antall og utbredelse av ikke-statlige og frivillige organisasjoner og nettverk. Dette er den ’sosiale trans-nasjonaliseringen’. Disse organisasjonene og nettverkene ivaretar menneske-rettigheter, miljøhensyn og naturverninteresser, forbrukerkrav og andre gruppeinteresser av forskjellig styrke og type. De ivaretar med andre ord både ideelle og materielle interesser. Deres respektive styrke og hvordan de påvirker makfordeling og demokratiske styreformer på nasjonalt nivå er ennå for lite kjent, og vi vil ikke ha mulighet til å analysere dette nærmere i denne rapport.(9) Men det kan uansett konstateres at i løpet av de siste to tiårene har man sett en rekke eksempler på at denne typen maktutøver influerer ikke bare på den offentlige politikk, men også på de transnasjonale selskapenes internasjonale operasjoner.(10) Disse maktutøverne, representert for eksempel ved miljøorganisasjonen Greenpeace eller religiøse organisasjoner, kan representere ’det sivile samfunn’, og de kan representere demokratiske prinsipper og prosedyrer. Men de kan også representere partsinteresser og fortrenge andre typer interesser fra å ha en rimelig innflytelse (Kaiser, 1969; Risse-Kappen, 1995). (11)
Vi står dermed overfor tre endringstrekk i sentrale egenskaper ved det globale ’rommet’ og når det gjelder resultatet av de pågående globaliserings-prosessene. For det første blir det mellomstatlige samarbeidet, det internasjonale system, utfordret og tildels svekket. Samtidig makter systemet i noen grad å transformere seg og dermed bøte på noe av det strukturelle misforholdet.
For det andre ser man tendenser til at en global økonomi etableres. Den åpner for etablering av ett globalt marked gjennom transnasjonalisering ved selskapene og ved at konkurransereglene i økende grad harmoniseres verden over. For det tredje ser vi som nevnt konturene av et transnasjonalt samfunn bygd på ikke-statlige og frivillige, ideelle organisasjoner og sosiale nettverk på tvers av nasjonalstatlige grenser. Utviklingen i forholdet mellom disse tre uttrykkene av det globale vil være viktig, i visse sammenhenger avgjørende for vilkårene for makt og demokrati nasjonalt og globalt. Selv om innledningskapitlet klart indikerer et fokus på den transnasjonalisering som skjer i den økonomiske sfæren, er alle tre endringstrekk relevante for vår studie. Av plasshensyn vil vi likevel konsentrere oss om forholdet mellom politikk og økonomi.
Selv om hovedfokuset i rapporten er på makt og demokrati i den nasjonale kontekst, er det nødvendig og legitimt å plassere temaet på det globale og regionale nivå. Det er nødvendig fordi de trekk vi nettopp har beskrevet, medfører at vilkårene for å utøve innflytelse faktisk er å finne på flere nivåer. Det nasjonale politiske system er penetrert av det globale rommet, og arbeidstakernes faglige ståsted er sterkt påvirket av en transnasjonal produksjonsbase (Sally, 1995). Men omvendt gjelder det også at begge i noen grad blir penetrert av sterke nasjonale politiske systemer, for eksempel ideologisk eller av økonomisk ledende land, respektive den forretnings-kulturen som gjelder i disse. Et tredje forhold som rettferdiggjør en flernivåanalyse er det faktum at de store transasjonale konsernene som dominerer globalt, ikke er like. Mange oppviser ikke ubetydelige variasjoner etter hvilket hjemland de har vokst ut av og fortsatt har sin eierbase og/eller sin ledelse i (Pauly and Reich, 1997). Det er for eksempel påvist at flere lands TNS, men i særdeleshet japanske og tyske, fortsetter å vise sterk tilknytning til nasjonale målsettinger om verdiskapning og sysselsetting. Andre, spesielt amerikanske TNS, er i klart mindre grad bundet av slike nasjonale målsettinger. Globaliseringen undergraver derfor ikke, men kan i visse sammenhenger faktisk synes å aksentuere nasjonale og ikke minst lokale variasjoner (Doremus, Keller, Pauly and Reich, 1998).
I tillegg til de endringstrekk som ble beskrevet ovenfor, har erfaringene med de transnasjonale selskapenes virksomhet også vist at de er forskjellige på andre viktige punkter. Også Maktutredningen 1972-82 identifiserte slike forskjeller mellom utenlandske selskaper etablert i Norge (NOU 1982:3). Forskjellene på et internasjonalt nivå der næringsbredden er stor er antakelig vesentlig større, og det er lite som tyder på at de er blitt mindre siden 1980-årene. Dét gjelder ikke bare med hensyn til de åpenbare og velkjente faktorene som størrelse, typisk konkurransefortrinn og preget av nasjonal bedriftskultur som vi nettopp viste til. Det gjelder også med hensyn til hvilken strategi selskapet fører overfor lokale forhold og faktorer i vertslandene de opererer i, blant dem korrupsjon, krav om at det lokale samfunn skal få en større del av verdiskapningen, og liknende. Også internasjonale standarder setter føringer som selskapene reagerer ulikt på, blant dem at menneskerettigheter, inkludert faglige rettigheter skal innrømmes, og at det skal tas miljøhensyn.
Ser vi spesielt på Norge, er det flere grunner til at det er fruktbart og nødvendig å analysere vårt problem innenfor et flernivåperspektiv. Offisiell norsk politikk kan formuleres som et forsøk på å ivareta tre typer hensyn parallelt og samtidig. For det første har den som målsetting å fremme norske interesser i og overfor utlandet; dette er utenrikspolitikkens tradisjonelle hovedmål. Denne målsettingen ligger til grunn i den grad det offentlige endrer politikk og treffer tiltak med sikte på å fremme norske investeringer i utlandet, øke eksporten og fremme interessene på andre måter. Dette rolleaspektet er blitt kalt ’konkurransestaten’ (Cerny, 1998).
For det andre har staten som mål å forvalte det demokratiske prinsipp om å representere alle legitime interesser og dem som er bærere av disse i det norske samfunn, på måter som sikrer noenlunde likebehandling av interessegruppene i Norge. For det tredje har norsk politikk som målsetting å oppfylle internasjonale forpliktelser spesielt av multilateral karakter, forpliktelser som må avveies mot interesserepresentasjon, og som samtidig innebærer at norske myndigheter også har en erklært politikk i forhold til utenlandske aktørers rettigheter. Den økte vekt som er lagt på politiske og faglige rettigheter i forbindelse med bistand og norske utenlandsinvesteringer, er eksempler i så måte. Men Norges offisielle linje er også å støtte de små og de minst utviklede lands rettigheter i internasjonale avtaler og organisasjoner ut fra hensyn til maktspredning og demokrati i disse.
Norsk politikk tar med andre ord høyde for mange ulike hensyn som kan eller vil komme i direkte motsetning til hverandre. ’Konkurransestaten’ vil subsidiere og beskytte foretak; forpliktelsene overfor multilaterale spilleregler krever en stat som er nøytral overfor foretakene. Dette medfører at offentlig politikk i stor grad framstår som tautrekkingsforhandlinger mellom hensyn som må tas til krav fra utlandet, multilaterale avtaler Norge er tilsluttet, og hensyn som må tas i forbindelse med norske selskapers transnasjonalisering på den ene siden, og på den andre siden hensyn til lokale og nasjonale interesser koplet til arbeidsplasser, distriktspolitikk eller velferd i bred forstand og til krav om demokratisk medinnflytelse for ulike deler av det politiske system og det sivile samfunn (Putnam, 1988; Hveem, 1994). Organisering med sikte å kontrollere dette samspillet mellom ulike aktører og nivåer er en hovedutfordring for det politiske systemet.
Vi kan oppsummere problemstillingen slik: Vi kan anta at det er bred enighet i det norske samfunn om at det er en overordnet målsetting å sikre demokrati og maktspredning. De endringer som er beskrevet, medfører imidlertid utfordringer til de politiske aktører, blant annet krav om å tilpasse institusjonene for å kunne oppnå målet. Så langt har aktørene svart forskjellig på utfordringene. For noen er svaret å fastholde de institusjoner og den arbeidsdeling mellom dem som ’den norske modellen’ har utviklet. Deres svar på utfordringene er å bevare det politiske system på nasjonalt nivå. For andre er midlet å utvikle sterkere overnasjonale institusjoner der det nasjonale politiske system avgir suverenitet mot å oppnå deltakelse i styringsorganer på internasjonalt nivå. Mellom disse ytterpunktene ligger varianter av løsninger som har det til felles at de forutsetter en arbeidsdeling mellom institusjoner på flere nivåer. Hvilke av disse posisjonene som foretrekkes, avgjøres av den enkeltes verdisett, oppfatninger om objektive maktforhold og om egne muligheter for å delta i beslutningsprosessene.
2.2 Systemtvang eller selvpålagte begrensninger? Nytt perspektiv på selvråderetten
Vi kommer tilbake til de spørsmål som nettopp ble reist, i kapitel 5. I denne sammenheng er formålet å peke på noen føringer som følger av kapitel 1 og som man finner på internasjonalt nivå eller i samspillet mellom internasjonalt og nasjonalt nivå.
Disse føringene betegnes noen ganger under begrepet ’gjensidig avhengighet’ eller ’interdependens’ (Keohane og Nye, 1977). Implikasjonen er at den offentlige politikk i en nasjonalstat med en relativt åpen økonomi som den norske, underlegges begrensninger i utøvelse av selvråderetten. Makt-utredningen 1972-82 omtalte slike begrensninger positivt som et uttrykk for byttemakt: Et land oppgir selvråderett mot å få medinnflytelse over politikken i et annet. Igjen er dette fortsatt et relevant perspektiv, men det må utvides.
Det multilaterale systemet forutsetter at ensidig maktbruk rammes inn og begrenses. I stedet for et maktbasert system utvikles et regelbasert system. De fleste land er avhengige av å innføre ressurser det ikke har, har knapphet på eller bare kan utvinne til uakseptabelt høye felleskostnader. Dette klassiske ’smith-rikardianske’ resonnementet tilsier at man bytter ressurser med andre for å oppnå felles vinst. I byttemakt-perspektivet handteres så negative bivirkninger av dette byttet blant annet ved å samarbeide om å fatte slike beslutninger som avgjørende påvirker relasjonen. Denne er i prinsippet av bilateral karakter, og det kan tenkes at negative bivirkninger av den kan overføres på tredjeland. Bilaterale avtalers diskriminerende karakter var et hovedtema for Uruguayrunden under GATT, fordi deres virkninger bryter med det multilaterale prinsipp.
I det bilaterale byttemakt-systemet foreligger det en spesifikk gjensidighet (resiprositet) kjennetegnet ved at to parter avtaler å behandle hverandre likt, med hensyn på like muligheter i en bytterelasjon, eventuelt med henblikk på likt resultat (utfall) av byttet. I det multilaterale systemet foreligger det ikke spesifikk, men en diffus eller kollektiv resiprositet: Alle parter til en avtale forplikter seg til å behandle alle andre parter likt. De to bærende ikke-diskrimineringsprinsippene i GATT-WTO avtalene - ’bestevilkårsprinsippet’ og prinsippet om ’nasjonal behandling’ - stadfester kollektiv resiprositet som atferdsnorm på statsnivå med krav om at det også skal følges på selskapsnivå (Hveem, 1994).
Det kollektive resiprositetsprinsippet legger, dersom det blir fullt ut gjennomført, grunnen for et fungerende marked. Dette blir samtidig mer og mer globalt jo flere som slutter seg til WTO. Dét vil logisk medføre at det blir mindre rom for variasjoner i nasjonal politikk. Dette er fordi partene til avtaleverket ved å slutte seg til det, samtidig pålegger seg selv politiske begrensninger. Disse gjelder også når det gjelder muligheten til å diskriminere det egne landets selskaper i forhold til utenlandske (prinsippet om nasjonal behandling).
Den økonomiske globaliseringen blir noen ganger framstilt som et uttrykk for systemtvang eller sti-avhengighet: Det er en selvdrevet og selvforsterkende prosess som skaper en dynamikk ingen kan slippe unna. Det er vanlig å anta at dette spesielt gjelder små land og foretak som opptrer i globale markeder. Vi tror imidlertid ikke at store land og foretak nødvendigvis har større frihetsgrader enn små; også de første vil merke kostnadene ved å unndra seg kollektive forpliktelser. Dessuten er neppe innslaget av systemtvang i realiteten er stort. Beslutninger om åpning av de nasjonale økonomiene skjer ved offentlige politiske institusjoner og prosesser - det vi her spesielt omtaler under begrepet ’internasjonalisering’. I prinsippet kan disse beslutninger reverseres; den andre mekanismen, ’transnasjonalisering’, kan ikke alene forhindre det. Men det er samtidig på det rene at det hos mange nok danner seg oppfatninger om at det foreligger systemtvang. Disse aktørenes atferd reflekterer en slik oppfatning.
Hva er implikasjonene av dette? Én implikasjon synes å være at konkurransen øker. I tillegg konkurrerer nasjonalstatene om å tiltrekke seg bidrag til nasjonal verdiskapning fra transnasjonale markedsaktører. Konkurransen øker i realiteten både innenfor og mellom nasjonale territorier. Dette har betydning for samhandling mellom foretakene og mellom de nasjonale regjeringer. Men det har også betydning for relasjonene mellom nasjonale regjeringer og foretakene. Det er spesielt den siste typen samhandling vi vil hevde vil komme til å stå i fokus fremover.
Den understreker for det første, og gjør synlig, samspillet mellom internasjonalisering og transnasjonalisering. Et mer multilateralt basert internasjonalt system legger begrensninger - tvungne eller kanskje helst selvvalgte og derfor selvpålagte - på den offentlige økonomiske politikk. Markedsliberalisering og teknisk standardisering bidrar også til å begrense muligheten for nasjonale myndigheter til å definere politikk og regler i henhold til nasjonale territoriale grenser og spesifikt nasjonale interesser. Samtidig ser vi en tendens til at transnasjonale selskaper samarbeider med nasjonale regjeringer både hjemme og ute. De gjør det ut fra forskjellige motiver. Noen gjør det kanskje for å oppnå fordeler og dermed i praksis unndra seg konkurranse. Mange gjør det imidlertid antakelig for å sikre seg konkurransevilkår som er identiske med konkurrentenes. Og svært mange gjør det for å unngå risiko forbundet med skifte i myndigheters politikk som følge av regimeskifte eller intern opposisjon. I tillegg har mange selskaper spesielle behov for myndighetenes beskyttelse mot systemisk ustabilitet som blant annet følger av finanskriser.
I realiteten kan man observere en relativ økning i en form for samhandling mellom nasjonale myndigheter og transnasjonale selskaper som skjer på triangulær basis, eller i form av det Stopford og Strange (1991) kaller et ’triangulært diplomati’. I praksis kan et slikt diplomati for eksempel fremforhandle en avtale mellom et fremmed lands myndigheter og norske myndigheter, og med et (eventuelt flere) transnasjonalt selskap som tredjepart. Dette skaper en kompleks situasjon. Tradisjonelle roller skal fortsatt utøves slik den norske regjering ivaretar det norske samfunns interesser og interessene til norske foretakseiere. Når imidlertid det norske samfunn i økende grad baserer sin verdiskapning på bidrag fra norske bedrifters virksomhet utenfor nasjonale grenser, er det vanskelig å utøve tradisjonell politikk kontroll. Det triangulære diplomatiet er en mer kompleks, men samtidig ofte en mer realistisk opsjon. Enda mer komplekst blir det med ideen FN’s generalsekretær Kofi Annan lanserte i 1999 om en såkalt ’global compact’. Ideen er å skape et sett med avtaler om investeringer i utviklingsformål mellom transnasjonale selskaper, nasjonale myndigheter og representanter for de sivile samfunn i begge land. Avtalen skal ha som siktemål å realisere universelle prinsipper og standarder så som menneske-rettighetene, ILOs prinsipper om arbeidstakerrettigheter og FNs vedtak om en økologisk bærekraftig utvikling (Ruggie og Kell, 1999).
Norske foretak er i perioder stimulert av myndighetene i Norge til å søke eierskap og gjennom andre former etablere seg utenfor landets grenser. Den såkalte Internasjonaliseringsmeldingen av 1981 (NOU 1981:47) er et eksempel på at staten har søkt å være proaktiv. Eller formulert i begreper anvendt her: Internasjonalisering tilrettelegges som en støtte til transnasjonalisering. I dag legger EØS og WTO begrensninger på en sterkt proaktiv linje og tilsier at staten forholder seg mer nøytral. Imidlertid er dette i første rekke tilfellet når det gjelder direkte bruk av økonomiske stimuli. Myndighetene har for eksempel uttalte forventninger om at norske selskaper skal bidra til å fremme menneskerettigheter og miljøvern gjennom sine etableringer i utlandet, spesielt utenfor OECD-området. De gis med andre ord en oppgave innenfor rammen av norsk utenrikspolitikk, spesielt bistandspolitikken.
Erfaringer fra flere land kan tyde på at det triangulære diplomatiet langt fra er uproblematisk. Det gir heller ikke uten videre som resultat at norske politiske målsettinger nåes gjennom de økonomiske relasjoner. Det forsøk som ble lansert på å gi investeringer gjennom Petroleumsfondet føringer av etisk karakter under regjeringen Bondevik, synes heller ikke å ha gitt særlig resultat. Det kan derfor reises som et spørsmål hvorvidt det triangulære diplomatiet forutsetter en mer demokratisk og mer ressurssterk politisk beredskap for å kontrollere at de transnasjonale økonomiske aktiviteter er i samsvar med norske politiske mål.
Forutsetningen for å reise dette spørsmålet er at det ikke vil være tilstrekkelig å vurdere implikasjoner av globalisering for maktforhold og demokrati i Norge, men at problemstillingen også vil måtte - eller bør - omfatte implikasjoner for maktforhold og vilkår for demokratisering i de land hvor norske selskaper etablerer seg. Denne utlegning av problemstillingen er åpenbart først og fremst aktuell og relevant for etableringer i utviklingsland og de såkalte ’overgangsøkonomiene’ i den tidligere Sovjet-kontrollerte verden.
Det er ikke slik at stat og selskap enten står for kontrære eller for helt sammenfallende interesser og mål. Selskap har ulike mål for sin deltakelse i utenlandske markeder, og nasjonalstatene og de offentlige myndigheter kan også ha det. Forholdet mellom dem kan være konfliktpreget, det kan være samarbeidspreget eller det kan være komplekst og dynamisk, det vil si av varierende karakter alt etter situasjon og kontekst. Forholdet mellom dem blir også påvirket av det sivile samfunns ulike interessegrupper og ideelle bevegelser. Denne spennvidden i mulige relasjoner mellom offentlig sektor og selskapene er i den foreliggende rapport eksplorert gjennom de intervjuene som er gjort med et lite utvalg informanter. Intervjuene har vært anvendt med sikte på å tegne et bilde av hvordan aktørene oppfatter de internasjonale trendene, sin egen posisjon i og strategi overfor dem og ikke minst sitt syn på forholdet til andre aktører og hvordan samspillet mellom de internasjonale prosessene og dette forholdet påvirker makt og demokrati i Norge.
2.3 Sammenlikning og dybdeanalyse
Den foreliggende rapport er med andre ord i betydelig grad bygd på analyser av det perspektiv og den strategiske tenkning som norske TNS legger til grunn i sin internasjonale virksomhet. Det innebærer at den empiriske delen i betydelig utstrekning er basert på prosjektarbeid som har gått parallelt med det foreliggende (Heum m.fl., 2000; Ruud, 2000; og Ruud, kommer). Samtidig oppsummeres empiri fra flere internasjonale kilder. Dybdeanalysen av de norske aktørene bygger videre i noen grad på synspunkter som ledere for et utvalg selskaper la fram i delvis strukturerte intervjuer (se liste i Vedlegg). Dette materialet anvendes som et supplement til og kontroll av egne analyser og vurderinger. I tillegg anvendes sekundærlitteratur.
For å få et godt perspektiv på hvordan endringsprosessene koplet til globalisering påvirker norsk økonomi, er det fornuftig å gjøre sammenlikninger med andre lands situasjon og utvikling. Den viktigste referanserammen for slike sammenlikninger vil være OECD-landene. De er relativt like i utviklingsnivå og politisk system, og de har dessuten utviklet og etablert et sett med felles prinsipper og standarder for utvikling av offentlig politikk, for statens rolle og for markedsaktørers atferd. Svar på spørsmålene som ble stilt i kapitel 1 må alltid vurderes ut fra den spesifikke kontekst som er den norske. Men sammenlikninger med land ’det er naturlig å sammenlikne’ med gir en god kontroll på hvorvidt slike vurderinger er plausible eller ikke.
På den annen side kan implikasjonene av endringsprosessene for norske aktører og for det norske samfunn først grundig og korrekt forstås når det gjøres dybdeanalyser. Vi har derfor valgt å konsentrere en del av analysen omkring tre sektorer og tre selskaper. De tre sektorer som er valgt ut er:
· olje- og gassutvinning
· aluminium
· teletjenester
De selskapene som er valgt ut, er Statoil, Norsk Hydro og Telenor. Statoil representerer som kjent den førstnevnte, Telenor den sistnevnte sektor, mens Norsk Hydro som et konglomerert selskap har virksomhet i begge de to førstnevnte. I vår studie er det imidlertid spesielt lettmetallsdivisjonen og aluminiumssegmentet innen denne vi fokuserer på.
Disse sektorene og selskapene er valgt av flere grunner. For det ene har de alle i kraft av sin størrelse en viss betydning for norsk økonomi; olje og gassutvinning er størst målt ut fra verdiskaping, aluminium minst.(12) Deres betydning har variert, og vil ventelig fortsatt variere over tid. De siste 25 årene er preget av petroleumsvirksomheten på norsk sokkel; i etterkrigstida var kraftkrevende industri, herunder aluminium, en dominerende faktor; mens informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) og teletjenester ventelig vil spille en sentral rolle i årene framover. Dessuten og for det andre er alle de tre sektorene preget av ett, eller et fåtall, ledende selskap i Norge. Både for Statoils, Hydros og Telenors del er statlig eierskap samtidig en betydelig faktor. Således er veien fra foretakenes styrerom til det norske politiske system ikke lang i noen av sektorene.
For det tredje er det viktig å reflektere forskjeller med hensyn på grunnleggende trekk. Den teknologiske endringstakten varierer sektorene i mellom; den er klart mest fremtredende for teletjenester, men er også viktig for petroleumssektoren. Virksomheten er globalt sett mer moden i de to andre sektorene, men mer i så henseende i aluminium enn i olje og gass for Norges vedkommende. Endelig er markedsstrukturen og formen for integrering av norske aktører i den internasjonale sektoren forskjellig fra en av sektorene til en annen (Hveem, 1994).
I tilnærmingen vår bygger vi på generelle opplysninger om disse sektorene globalt, supplert med intervjuer blant konsernledelse og hovedtillitsvalgte i de tre nevnte selskaper.
I rapporten blir utenlandske direkteinvesteringer anvendt som en viktig indikator på transnasjonalisering. En slik fokusering har en godt begrunnet plass i litteraturen. Likevel fanger den ikke opp alle aspekter ved de forhold vi studererer og må derfor suppleres (Oman, 1984). Nye samarbeidsrelasjoner oppstår antakelig spesielt i tjenestebaserte sektorer. Ikke bare innen telesektoren, men også innen konsulent og revisjons-bransjen ser vi at slike samarbeidsløsninger etableres - uten at UDI-flyt registreres. Et eksempel er den feilslåtte Telenor-Telia-fusjonen: Selv om Telianor hadde blitt en realitet, ville ikke dette nødvendigvis skapt en betydelig økning i UDI-flyt. Økt markedskonsentrasjon ville imidlertid uten tvil blitt resultatet, noe også EU- kommisjonen pekte på i sin betenkning(13). Norske og svenske myndigheter derimot, hadde få betenkeligheter. Grunnen er antakelig å finne i det som ble anført ovenfor: Det er fortsatt lettere å få aksept for markedskonsentrasjon i disse politiske kulturer når staten er eier.
Kapittel 3: Den komplekse globale rammen: økt konkurranse, oppkjøp og sammenslåinger
3.1 Utenlandske direkteinvesteringer i verdensøkonomien
Verdensøkonomien har de siste 20 årene vært kjennetegnet av en kraftig vekst i investeringer som finner sted over landegrensene. Slike utenlandske direkteinvesteringer finner som nevnt (kap. 1) først og fremst sted mellom verdens rike industriland, og har oppvist en langt kraftigere vekst enn veksten i landenes produksjon, og veksten går også langt utover økningen i internasjonal handel. Tabell 3.1 viser at dette representerer en betydelig endring fra utviklingsforløpet på 1960- og 1970-tallet. Men fortsatt er det en forholdsvis liten del av verdensøkonomien som direkte knyttes til slike foretaksinvesteringer over landegrensene, dvs. til transnasjonale forretningsaktiviteter.
Tabell 3.1 Utenlandske direkteinvesteringer i verdensøkonomien, 1960-1997
Kilder: Kozul-Wright og Rowthorn, 1998; UNCTAD, 1994 og 1999.
I relativ forstand er imidlertid ikke nivået på UDI sett i forhold til verdens brutto-nasjonalprodukt nevneverdig høyere enn hva de var ved utbruddet av første verdenskrig (Jones, 1996). De utenlandske direkteinvesteringene antas likevel å spille en mer sentral rolle for økonomisk utvikling og vekst i dag, fordi slike investeringer finner sted over et bredere spekter av økonomisk virksomhet enn før, og på grunn av teknologien som åpner nye muligheter for transnasjonal forretningsdrift (Bairoch og Kozul-Wright, 1998).
Veksten i UDI på 1980- og 1990-tallet henger i betydelig grad sammen med oppkjøp av allerede eksisterende bedrifter, eller det som omtales som ”brown-field” investeringer. Tidligere var innslaget av ”green-field” investeringer, hvor foretak etablerer seg fra grunnen av i utlandet, betydelig større. Statistikk fra UNCTAD viser at av totale utgående UDI fra USA i 1997 gikk rundt 90 prosent til å finansiere sammenslutninger og oppkjøp av eksisterende virksomheter (UNCTAD 1999). Tilsvarende tall for Sverige viser at mens ”green-field”-investeringer utgjorde 77% av utgående UDI fra Sverige i perioden 1901-1960, utgjorde ”brown-field”-investeringer 81% i perioden 1980-1991 (Andersson et.al., 1996). Med andre ord; mens UDI tidligere nesten entydig var knyttet til ekspansjon av foretakenes virksomhet, henger de i dag også i økende grad sammen med en restrukturering av økonomisk virksomhet, regionalt og globalt.
3.2 Utenlandske direkteinvesteringer i norsk økonomi
Utenlandske investeringer har historisk spilt en vesentlig rolle i norsk økonomi (Sejersted, 1985; Stonehill, 1963). De var viktige i industrialiseringen i Norge fra og med 1890-årene og gjorde seg senere sterkt gjeldende i kraftkrevende industriproduksjon. De sto også sentralt da Norge startet på veien inn i oljealderen. Historisk har inngående UDI vært relativt høye i Norge, sammenliknet med andre land. Men i dag er ikke det lenger tilfelle, noe som går fram av tabell 3.2. De siste tyve årene har alle land som listes i tabellen opplevd en økning i inngående UDI. Denne endring har imidlertid vært langt sterkere hos Norges nærmeste handelspartnere. Faktisk var inngående investeringer i Norge uttrykt ved andel av BNP blant de høyeste i 1980, mens de i 1997 er mer på gjennomsnittet av våre handelspartnere. De ligger godt under inngående UDI i Sverige, mens det tidligere var omvendt, og også noe under hva tilfellet er for Danmark.
Tabell 3.2 Inn- og(14) utgående investeringer i utvalgte land
(Beholdningstall i % av brutto nasjonalprodukt)
| Land |
1980 |
1990 |
1997 |
| Norge |
Inngående |
11,4 |
10,8 |
13,5 |
| Utgående |
1,0 |
9,4 |
19,9 |
|
| Storbritannia |
Inngående |
11,7 |
22,4 |
21,5 |
| Utgående |
15,0 |
23,8 |
29,1 |
|
| Sverige |
Inngående |
2,9 |
5,4 |
18,6 |
| Utgående |
3,0 |
21,5 |
34,7 |
|
| Danmark |
Inngående |
6,3 |
7,1 |
14,8 |
| Utgående |
3,1 |
5,7 |
18,7 |
|
| Tyskland |
Inngående |
4,5 |
6,8 |
9,9 |
| Utgående |
5,3 |
9,2 |
14,4 |
|
| Frankrike |
Inngående |
3,4 |
7,2 |
10,1 |
| Utgående |
2,7 |
9,2 |
13,6 |
|
| USA |
Inngående |
3,1 |
7,2 |
8,4 |
| Utgående |
8,1 |
7,9 |
10,6 |
Kilde: UNCTAD 1999
Derimot, hvis vi ser på utgående UDI har veksten i disse på 1990-tallet for Norges vedkommende vært sterkere enn i de fleste andre land. Alle land oppviser økning. Men målt som andel av BNP, ble beholdningen av utgående UDI i Norge mer enn fordoblet fra 1990 til 1997. Veksten var også meget sterk på 1980-tallet, selv om dataene fra 1980 i tabellen på langt nær fanger inn det faktiske omfanget av slike investeringer fra Norge på det tidspunkt. Nivået på utgående UDI fra Norge, er imidlertid langt lavere enn fra Sverige (og også Finland, som ikke er inkludert i tabellen), men svakt over nivået fra Danmark.
Disse endringene indikerer at norsk økonomi og politikk i økende grad blir påvirket av overlegninger hvor økonomiske aktører direkte tar forhold utenfor Norges grenser i betraktning. Det nye i situasjonen er at foretak med utspring i norsk økonomi i økende grad er engasjert med produksjon og forretninger i flere land.
FN har utarbeidet en såkalt transnasjonalitetsindeks som omfatter Norge og et tyvetalls andre, stort sett OECD-land (UNCTAD, WIR 1999). Den er sammensatt av fire indikatorer som har til hensikt å gi et bilde av status for landenes respektive åpning overfor investeringer fra utlandet samt de utenlandske investeringenes andel av verdiskapning i vedkommende land.(15) Ifølge denne indeksen ligger Norge uttrykt ved landets transnasjonalitet, eller grad av transnasjonalisering, omtrent midt i gruppen av OECD-land med en indeksverdi på ca. 13 prosent. Det er lavere enn verdien for Island og Sverige, men litt høyere enn Danmarks. (Se fig. 1)
3.3 Transnasjonalisering av foretak med forankring i Norge
Fordelingen av utgående UDI på sektorer i økonomien (NUDI), slik Norges Bank registrerer det, viser at det særlig er foretak i norsk industri, og dessuten de norske oljeselskapene, som står for de norske investeringene i utlandet (tabell 3.3). I økende grad vil ventelig også telesektoren gjøre seg gjeldende med Telenors betydelige investeringer i utlandet. Dette bidrar til en sterk framvekst av transnasjonale foretak av norsk opprinnelse.(16) Utviklingen på 1980- og 1990-tallet viser klart at transnasjonale foretak ikke er et utenlandsk fenomen, som Norge stifter bekjentskap med gjennom inngående UDI (UDIN) i norsk økonomi. Bildet er som allerede understreket, blitt kraftig endret.
Tabell 3.3. Beholdningen av utenlandske direkteinvesteringer i Norge og norske investeringer i utlandet, 1990-1997
Kilde: Norges Bank
Det er i og for seg ikke noe nytt at norske foretak er internasjonalt produksjonsorientert. Mustad var for eksempel etablert med produksjon i Sverige allerede på slutten av forrige århundre og over store deler av Europa i mellomkrigstiden. Men dette var unntaket snarere enn regelen for hvordan norske selskap opererte internasjonalt.
Med unntak av rederiene har de norske foretakenes internasjonale orientering inntil de siste 15-20 årene i det alt vesentlige funnet sted gjennom handel, dvs. eksport og import i tradisjonell forstand. Oppmerksomheten var særlig rettet mot salg i utlandet via eksporten, et uttrykk for at selskapene baserte seg på internasjonale markeder i sin verdiskaping. Men gjennom utgående direkteinvesteringer har foretakene i økende grad også engasjert seg med produksjon i utlandet. Det betyr at foretakene i sin verdiskaping i økende grad baserer seg på direkte tilgang til produksjonsressurser i andre land. Utgående UDI er et uttrykk for det. Men på foretaksnivå framstår disse endringene som langt mer markante enn hva som framkommer på aggregert nivå, hvor UDI ses i forhold til brutto nasjonaltprodukt.
Tabell 3.4 viser hvordan den transnasjonale virksomheten til de til en hver tid 30 største industrikonsernene i Norge har utviklet seg siden midt på 1970-tallet, når vi ser på andelen av omsetningen som disse konsernene har i utlandet og hvor stor andel av sysselsettingen deres som er i konsernenheter registrert i utlandet. Sysselsettings-tallene er riktignok ikke et direkte uttrykk for hvor produksjon finner sted, men er en rimelig god indikator for å fange inn hvordan fordelingen av konsernenes produksjon mellom Norge og utlandet har utviklet seg.
Tallene levner ingen tvil om at de største industrikonsernene er blitt vesentlig mer transnasjonale i sin virksomhet. Det gjelder deres salg, men i særlig grad produksjon (sysselsetting) som de har i datterselskap i utlandet. Mens de største industrikonsernene ved inngangen til 1980-årene i gjennomsnitt hadde mindre enn 10% av sysselsettingen sin i konsernenheter i utlandet, hadde de største midt på 1990-tallet halvparten av sysselsettingen sin i konsernenheter i Norge, og halvparten i enheter i utlandet.
Tabell 3.4: De 30 største norske industrikonsernenes salg og sysselsetting i utlandet, 1975-1996.
Kilde: Heum, 1996; se også fotnote 15.
Det er verdt å merke seg at det ikke bare er noen få store konsern som trekker dette gjennomsnittet opp. I 1975 hadde 23 av de 30 største norske industrikonsernene mer enn 90% av sysselsettingen sin i konsernenheter i Norge. I 1996 var det nesten ingen som var tilsvarende produksjonsmessig forankret i Norge; 11 av de 30 hadde større sysselsetting i utlandet enn i Norge. De norske storforetakene framstår med andre ord i økende grad som transnasjonale foretak. I betydelig grad dreier det seg om oppkjøp av selskap som allerede er virksomme, for raskt å få fotfeste i nye markeder, og for å strukturere virksomheten utover hjemlandets grenser. Bildet bekrefter det bildet UNCTAD’s rapporter gir av utviklingen globalt på grunnlag av den andre transnasjonalitetsindeksen organisasjonen har utarbeidet - den som viser selskapenes grad av transnasjonalitet. (18)
Virkninger på sysselsetting i Norge
Ett av de spørsmål som gjennomgående har vært reist i den internasjonale debatten om TNS og som også er høyst aktuell i en norsk sammenheng, er hva utenlandsinvesteringer som medfører etablering av produksjon ute betyr for verdiskapningen i Norge og dermed for velferd. Ett spørsmål som ofte stilles er hvorvidt ute-etableringer medfører tap av arbeidsplasser i hjemlandet.
Her foreligger det to helt motsatte oppfatninger. Den ene kan kalles substitusjonshyptesen og sier at ute-etableringer medfører redusert eksport som i sin tur medfører tap av arbeidsplasser og tilhørende inntekter. Den motsatte oppfatning er formulert i komplementaritets-hypotesen og sier at ute-etableringer drar med seg økt etterspørsel etter varer produsert i hjemlandet; de har altså en eksportskapende virkning.
Data som kan kaste lys over problemstillingen er ennå uferdige og usikre. De er forholdsvis sikre i tilfellet USA. Her viser statistiske beregninger for 1990-tallet at substitusjonshypotesen i det store og hele har mest støtte når netto virkning på varestrømmene legges til grunn. Det finnes imidlertid unntak for visse bilaterale relasjoner, for eksempel i forholdet mellom USA på den ene og Canada, Frankrike og Tyskland på den annen side. USA har på den annen side over et lengre tidsrom en netto vinst på kapitalstrømmene som følge av tilbakeføring av fortjeneste på utenlandsinvesteringer (Fontagné og Pajot, 1997).
For de fleste andre land i OECD er situasjonen enten usikker eller den motsatte. Ifølge beregninger som er gjort på oppdrag av OECD-sekretariatet har komplementaritetshypotesen spesielt stor støtte i Japan, iallfall inntil midten av 1990-årene, og spesielt for det netto bilaterale bytteforholdet til USA. Japanske selskapers investeringer i USA er beregnet å ha økt japansk eksport av varer og tjenester til USA med 149 prosent (ibid.).
Også for Norges tilfelle får komplementaritetshypotesen i denne studien en viss, men langt mer beskjeden støtte. Beregningene i studien viser at Norge samlet sett opplevde en økning av eksporten til andre OECD-land som følge av norske selskapers investeringer i disse landene. Økningen er beregnet til 14 prosent i forholdet til USA, og det representerte en netto bedring av handelsbalansen siden amerikanske investeringer i Norge på samme tidspunkt (midt på 1990-tallet) etter beregningene økte USAs eksport til Norge med 9 prosent. I forhold til andre land var imidlertid eksportveksten som fulgte av norske investeringer heller beskjeden. Eksporten til Danmark som følge av norske direkteinvesteringer der økte med 7 prosent. Men samtidig medførte danske investeringer i Norge en økning av den danske eksporten til Norge med 11 prosent. Det innebærer at kryssinvesteringene mellom de to land ga en netto bedring av handelsbalansen i Danmarks favør.
3.4 Faktorer bak utenlandske direkteinvesteringer, oppkjøp og sammenslåinger
På generelt plan er det i dag vanlig å trekke fram to faktorer som særlig viktige for å forstå den tiltakende transnasjonaliseringen av foretakenes virksomhet.
For det første dreier det seg om teknologiutvikling, som gir større muligheter for å koordinere virksomhet i rom og tid enn før. Foretak gjør bruk av denne for å skape avkastning på sin unike kompetanse, og bidrar som sådan til å endre konkurranse- og markedsforholdene som de opererer innenfor. Således legges et press på de institusjonelle rammene rundt det å drive økonomisk virksomhet på tvers av landegrenser, i et transnasjonalt perspektiv. Sammen med et ideologisk hegemoniskifte forklarer det den andre faktoren bak transnasjonaliseringen av den økonomiske virksomheten i foretak, nemlig det vi omtaler som ’internasjonalisering’ - det forhold at landenes politiske myndigheter letter på restriksjoner for investeringer og forretningsvirksomhet til og fra utlandet. Tabell 3.5 viser at på 1990-tallet har et økende antall land introdusert endringer i sin investeringspolitikk, og at det alt vesentlige av disse endringene har gått i retning av mer liberaliserte rammer. Det betyr imidlertid ikke at det må gå i samme retning i all fremtid, selv om dette utviklingstrekket rundt år 2000 er ganske entydig.
Tabell 3.5 Endringer i nasjonal investeringspolitikk 1991 – 1998
| 1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
|
| Antall land som introduserte endringer i investeringspolitikken |
35 |
43 |
57 |
49 |
64 |
65 |
76 |
60 |
| Antall endringer |
82 |
79 |
102 |
110 |
112 |
114 |
151 |
145 |
| Som var i favør av økte UDI |
80 |
79 |
101 |
108 |
106 |
98 |
135 |
136 |
| Som var i disfavør av UDI |
2 |
- |
1 |
2 |
6 |
16 |
16 |
9 |
Kilde: UNCTAD 1999
På foretaksnivå kan dette settet av bakenforliggende faktorer deles opp i ulike sett av drivkrefter. Dels snakker man om faktordrevne investeringer, hvor foretak søker tilgang til råvarer, naturressurser, lave lønnskostnader eller spesielle skatte- og støtteordninger, som de ikke har tilgang til i hjemlandet. Dels snakker man om markedsdrevne investeringer, hvor foretakene søker å posisjonere seg i markeder som ikke så lett lar seg betjene med tradisjonell eksport fra hjemlandet. Og dels snakker man om teknologidrevne investeringer, hvor foretak søker tilgang til kompetanse- og kunnskapsmiljøer, patentrettigheter eller næringsklynger, som de ikke har tilgang til i hjemlandet. Empiriske undersøkelser viser at de markedsdrevne aspekter er de mest fremtredende for å forstå og forklare UDI. Det gjelder generelt for foretak fra vestlige land, og det gjelder for utgående UDI fra Norge (Gooderham og Heum, 1997).
Sammenslåinger og oppkjøp, nyetableringer og nedlegginger har alltid vært sentrale faktorer i kapitalismens utvikling. De kan på mange måter knyttes til hva Schumpeter kalte den kreative destruksjon (Schumpeter 1934). Bak destruksjonen står entreprenører som vil bygge nytt. I nyere tid har det imidlertid vokst fram en oppfatning omkring oppkjøp som ser dem som en strategi for å legge ned et foretak uten å ville erstatte det med en ny. Berettiget eller ikke - oppfatninger av denne typen spiller en viktig rolle i den politiske debatt om beslutninger om investeringer og disinvestering i Norge. Mange, kanskje særlig innen fagbevegelsen, vil peke på ‘stripping’ av norske foretak som en fare ved oppkjøp fra utlandet. Samtidig uttrykkes det liten bekymring dersom norske foretak er ansvarlig for tilsvarende ’stripping’ av utenlandske bedrifter. Tilsvarende skjer i politisk debatt i andre land. Til tross for økende transnasjonalisering av økonomisk virksomhet ser det derfor ut til at den politiske referanseramme fortsatt er overveiende nasjonal.
Hvilke mekanismer er det så som kan gi foretakene gevinster av å kjøpe opp eller slå seg sammen med andre foretak?
Mange framhever at en viktig begrunnelse er å realisere synergimuligheter ved å bygge på komplementaritet mellom de sammenslåtte selskap. For eksempel ble denne begrunnelsen gitt for den hittil største planlagte sammenslåingen i verden (målt etter gjeldende markedsverdi) - det Internettbaserte AOL’s sammenslåing med underholdningsforetaket Time Warner (som inkluderer CNN) i januar 2000. Sammenslåingen ble omtalt som ’konvergens’ mellom virksomhetene til de to foretakene (Financial Times, 11.1.2000).(19)
En annen faktor er kostnadskontroll, om enn ikke først og fremst for å kutte eksisterende kostnadsnivå, men i en mer proaktiv form. Målet er i første rekke å hindre at framtidige kostnader blir uakseptabelt høye. Utgifter til forsknings- og utviklingsarbeid (FoU) er for eksempel svært høye i mange bransjer, og takten i den teknologiske endringsprosessen meget rask i dag. Det gir et insentiv til å spre byrden ved å få større volum å fordele disse utviklingskostnadene på. Ekspansjon gir også en større cash-flow for å finansiere slike høyrisiko-kostnader. Sånn sett snakker vi om en form for risikospredning som et mulig motiv for oppkjøp og sammenslåinger.
I en del tilfeller - noen vil hevde i mange - er motivet i første rekke å oppnå økt markedsmakt. Tankegangen er at man ved å slå seg sammen med en konkurrent, reduserer på den ene side konkurransen, samtidig som man på den annen side bedrer sin posisjon i forhold til tredjeparter i markedet. Dette er av naturlige grunner ikke en begrunnelse som aktørene selv gjerne gir offentlig, men som likevel kan være den reelle. Det kan til og med hende at oppkjøp av utenlandske selskap søkes fordi ledelsen rett og slett ønsker å lede et stort, internasjonalt selskap. Motivet er da bl.a. å oppnå den prestisje som følger med. Dette er et motiv som også kan kombineres med begrunnelser som for eksempel at størrelse i seg selv gir positive sidevirkninger, blant annet i verdsetting av selskapet i aksjemarkedet. Men i noen tilfeller kan det se ut som om størrelse i seg selv er det man søker, uansett sidevirkninger.
Endelig er det tilfeller der motivet er forholdsvis uklart og uspesifisert. Det kan rett og slett være å gjøre det andre gjør, å kopiere konkurrenten. Dette kalles ’bandwagoning’. Begrunnelsen er i dette tilfellet rett og slett at man frykter at konkurrentene får en fordel i forhold til ens eget selskap og at ens eget svar på dét er å gjøre som konkurrenten. Spesielt med endringer i foretakenes konkurranse- og markedsforhold, er hver enkelt usikker på hvordan de skal forholde seg. Da vil enkelte tenke at det viktige er å forhindre at konkurrenter får anledning til å tilrive seg fordeler, hvilket lett betyr at man gjør det samme for å utlikne effekten av mulige fordeler ved at konkurrenten gjør det ene eller det andre.
Vi tror med andre ord at såvel rasjonelle motiver som det faktum at aktørene er underlagt begrenset rasjonalitet, kan ligge til grunn når foretak går til oppkjøp eller sammenslåing. Dette vil vi imidlertid ikke få særlig godt grep om ved å holde oss på et aggregert nivå. Vi må disaggregere analysen og gå inn i enkeltforetakenes hverdag. Det vil si at vi må fokusere på den konkurransemessige konteksten foretakene forholder seg til, og hvordan de forholder seg til den. Da får vi også et inntak for å drøfte implikasjoner som transnasjonaliseringen av økonomisk virksomhet har for makt, demokrati og velferd. Derfor velger vi å gå inn på noen sektorer i økonomien i mer detalj.
Kapittel 4: Norske foretak i en global ramme preget av omstrukturering
Så langt har vi sett at det globalt er en kraftig økning i investeringer over landegrensene, som også Norge er en del av, og at denne veksten ledsages av betydelig restrukturering i bransjer og på selskapsnivå som følge av en radikal økning i oppkjøp og sammenslåinger. Mange av de allerede markedsledende bedriftene blir større. Samtidig skapes det muligheter for nytt entreprenørskap og nye bedriftsetableringer. Særlig innen aktiviteter knyttet til den såkalte ”nye økonomien”, og spesielt internett-relatert virksomhet, er endringsbildet preget av nærmest eksperimentell posisjonering. Men selv her tar de største aktørene et betydelig grep. Store teleselskap søker for eksempel økt volum utover det organisk vekst kan gi. Resultatet blir nye oppkjøp og sammenslåinger, eller allianser.
Det interessante er imidlertid at i sammenlikning med mer modne bransjer som petroleum og aluminium, er den aktuelle situasjonen innen nye telebaserte tjenester karakterisert av en utvikling som de færreste kan vite ufallet av. Til det er den teknologiske endringstakten altfor høy. Oppkjøp og sammenslåinger innen mer modne sektorer skjer også, men åpninger for nye aktører er her færre og mindre. Her blir ikke bare de største selskapene større; de blir også færre.
Hvordan forholder norske bedrifter seg til disse endringene? Vi har altså valgt å fokusere på tre sektorer i norsk økonomi og på ett norsk selskap innen hver av disse.
Den teknologiske endringstakten innen petroleumsektoren er omfattende. Riktignok er de grunnleggende prinsipper for utvinning av olje og gass de samme som før. Men konseptene som legges til grunn for å utvinne disse naturressursene endres stadig som følge av teknologiske nyvinninger og nye utfordringer for å komme til der petroleumsressursene er. Utvinning til havs er mer krevende enn utvinning på land. Store havdyp representerer større utfordringer enn grunne basseng. Statoil er engasjert i flere felt i Det kaspiske hav der man operer på de store dyp. Samtidig har Mexico-gulfen blitt base for en storstilt teknologisatsing med base i Houston, som i 2000 er ledende innenfor flere segmenter av dypvannsteknologi. En viktig del av Aker Maritimes dypvannsdivisjon har hatt sin FoU-aktivitet her.
Avstand til land spiller inn, og det gjør også forekomstenes størrelse. Dagens lete- og produksjonsvirksomhet, i nye som gamle felt, påvirkes av disse forhold. Brønn- og borekontroll er radikalt forbedret, og utvinningsgraden har økt. Endringstakten er generelt høy. Den grunnleggende forretningsidé er likevel den samme som ved inngangen til forrige århundre: Olje og gass skal lokaliseres, utvinnes og eventuelt bearbeides, for så å bli distribuert til definerte markedssegment.
I etterkrigstiden og fram til 1970-tallet var oljebransjen dominert av et fåtall store vestlige oljeselskap, omtalt som de 7 søstre (Sampson, 1975). I den etterfølgende perioden har OPEC blitt en sentral aktør i sektoren, kombinert med statlig eierskap i nasjonale oljeselskap i de oljeproduserende land, som fikk betydelig kontroll med tilgangen på tilgjengelige olje- og gassreserver. I den senere tid er imidlertid flere av disse petroleumsregionene, som i de tidligere Sovjet-republikker, i Sør-Amerika og araberstatene, igjen åpnet for utenlandske oljeselskap. Disse nye mulighetene, i en veletablert, kapitalkrevende og risikofylt industri, opptrer sammen med betydelige endringer i selskapsstrukturen i sektoren.
a. Det globale bildet i petroleumssektoren
Tabell 4.1, som viser de største olje- og gasselskapene i 1998 når de rangeres etter omsetning, dokumenterer at vi har å gjøre med noen av verdens største selskaper uansett bransje. Flere av disse er også meget transnasjonale i sin virksomhet uttrykt ved UNCTAD’s transnasjonalitetsindeks for selskapene (se fotnote 16). Men vi har også å gjøre med sterkt nasjonalt forankrete oljeselskap. Det gjelder PDVSA i Venezuela, Gazprom i Russland og Petrobras i Brasil. Også vårt eget Statoil kan henføres til denne kategorien av fortsatt nasjonalt forankrete oljeselskap.
Statoil er for øvrig det desidert største selskapet i Norge målt etter omsetning. Men som det framgår, er Statoil å regne for en forholdsvis liten aktør i global forstand, med bare vel 10% av Exxons omsetning. Norsk Hydros petroleumsdivisjon har en langt mindre omsetning, også etter overtakelsen av Saga. Men selv det konglomererte Norsk Hydro har en antatt aksjeverdi som utgjør 4 prosent av markeds- verdien til Exxon Mobil (Financial Times, 4. mai 2000).
De nasjonalt forankrete oljeselskapene er imidlertid blant de største dersom selskapene rangeres etter mengden reserver av olje og gass som de rår over, og her er ikke engang de arabiske eller mellomamerikanske oljeselskapene med på listen. Det gjelder riktignok ikke Statoil direkte, men den norske stat, dersom vi ser Statoil og Statens direkte økonomiske engasjement (SDØE) i norsk oljevirksomhet under ett.
Tabell 4.1 De 15 største olje- og gasselskapene i verden, 1998 1)
| Selskap |
Omsetning, mrd. USD |
Produksjon, 1000 fat/dag |
Reserver, millioner fat |
| Exxon |
137.2 |
2.734 |
18.245 |
| Shell |
128.2 |
2.819 |
19.784 |
| BP/Amoco |
108.0 |
3.000 |
14.800 |
| Mobil |
65.9 |
1.753 |
7.177 |
| Texaco |
46.7 |
1.450 |
4.300 |
| Elf |
42.3 |
1.021 |
3.411 |
| Chevron |
40.6 |
1.510 |
6.299 |
| ENI |
35.0 |
1.020 |
5.073 |
| PDVSA |
33.8 |
3.762 |
72.574 |
| Total |
31.8 |
803 |
4.833 |
| Gazprom |
24.2 |
4.804 |
221.960 |
| Repsol |
21.5 |
680 |
1.037 |
| Arco |
18.7 |
377 |
4.110 |
| Statoil |
16.5 |
550 |
4.353 |
| Petrobras |
15.5 |
1.098 |
17.200 |
1) Tabellen inkluderer ikke Aramco (Saudi Arabia) som har den største produksjon og reserveportefølje, heller ikke Venezuelas (PDV), Kuwaits (KPC), Mexicos (Pemex) eller Irans (NIOC) selskaper som alle har tilsvarende sterke posisjoner.
Kilde: Petroleum Intelligence Weekly, December 1999
Det skjer imidlertid store endringer i selskapsstrukturen innen petroleums- sektoren. BP hadde allerede ervervet Amoco i 1998, og disse er slått sammen i oversikten for det året. Siden da har Exxon og Mobil slått seg sammen. Det samme gjelder Elf og Total, etter at Total i forkant allerede hadde gått sammen med Fina. Høsten 2000 ble det også klart at Chevron og Texaco planlegger sammenslåing, og det vil kunne komme flere. Aktørbildet er ikke gitt; det hører også med at noen forsøk på sammenslåinger har feilet. Likevel er det tyngste utviklingstrekket i dag at de største oljeselskapene blir enda større (se tab. 4.2).
Tabell 4. 2 De fire største (vestlige) selskap etter sammenslåinger i 1999-2000, og Statoil etter en eventuell sammenslåing med SDØE
| Selskap/under sammenslåing |
Omsetning i milliarder USD |
Produksjon, 1000 fat/dag |
Reserver, millioner fat |
| Exxon Mobil |
203.1 |
4.487 |
25.420 |
| BP Amoco Arco |
126.7 |
3.377 |
18.910 |
| Chevron Texaco |
86.7 |
2.960 |
10.800 |
| Elf Total Fina |
74.1 |
1.824 |
8.245 |
| Statoil + SDØE |
n.a. |
2.143 |
12.930 |
Kilde: Petroleum Intelligence Weekly, December 1999, og Fjell, 2000.
Oljebransjen preges med andre ord av at de som allerede er blant de desidert største transnasjonale selskap (TNS) i verden, slår seg sammen og blir enda større og mer transnasjonale. I 1997 hadde Royal Dutch Shell kontroll over utenlandske aktiva til en verdi av USD 70 milliarder, noe som klassifiserte selskapet som verdens tredje største TNS. Som allerede nevnt, har Exxon siden fusjonert med Mobil. Samlet har disse utenlandske aktiva til en verdi av USD 85 milliarder, og blir slik sett et større TNS enn Shell. Etter at konkurransemyndighetene i USA og EU har godkjent sammenslåingen mellom BP og Amoco og dessuten er i ferd med å ta kontroll over Arco, er dette fusjonerte selskapet inne blant verdens 10 største TNS uansett bransje.
b. Utfordringer for norske petroleumselskap
De norske selskapene, Statoil og Norsk Hydro, har bygd seg opp, både i volum og kompetanse, med utgangspunkt i virksomheten på norsk sokkel. Det samme gjaldt også oljeselskapet Saga, som de to øvrige selskapene i 1999 innlemmet i sine virksomheter.
Både Statoil og Hydro har fortsatt det alt vesentlige av sine oppstrøms petroleumsaktiviteter (det vil si utvinning) på norsk sokkel. De deltar imidlertid på flere lisenser i utlandet. Hydro overtok for øvrig Saga sine engasjement i utlandet bl.a. i Libya og Iran, men solgte seg ut av Santa Fe i Storbritannia. Samtidig har selskapet valgt å konsolidere sine utenlandsengasjementer. Foreslåtte oljeinvesteringer i Venezuela, som blant annet skulle gjennomføres i partnerskap med Statoil,(20) ble skrinlagt til fordel for blant annet Angola. Både Statoil og Hydro har i praksis lagt sine aktiviteter i Kina og Sør-Kinahavet på is.
Statoil har valgt en mer aktiv strategi både i forhold til Sentral-Asia, Sør- og Vest Afrika, samt Venezuela. Men også Statoil arbeider med konsolidering. Både i Aserbajdsjan og Venezuela er Statoil enten minoritetspartner eller underlagt andre selskaps operatøransvar.(21)
Såvel Hydro som Statoil står i en situasjon hvor videre ekspansjon og utvikling ikke kan sikres gjennom de dominerende posisjoner som de har på norsk sokkel. Skal de utvikle seg videre, eller fortsatt være industrielt i fronten på oppstrømsaktiviteter, må de innarbeide seg i petroleumsregioner utenfor Norge.
Skal inntjeningsevnen beholdes når produksjonen på sokkelen flater ut og går ned, må den ifølge selskapsledelsen styrkes utenlands. En forutsetning for det er at man inntar et langt tidsperspektiv på forrentningen av investeringene. Det tok Statoil 10 år å oppnå en positiv kontantstrøm for investeringene på norsk sokkel, og det tok hele 16 år før aktivitetene der var i balanse. De store investeringene utenlands startet for Statoils vedkommende i midten av 1990-årene.(22) Hvor lang tid vil det ta før disse gir en positiv kontantstrøm og dernest kommer i balanse? Forutsetter vi at det framtidige Statoil fortsatt er delvis eid og kanskje reelt kontrollert av statlige aksjeposter: Hvor robust vil det politiske systemet og det norske samfunnet være overfor et selskap som driver tapsbringende virksomhet i utlandet?
De enkelte prosjektene som selskapene må inn i, krever betydelige ressurser med betydelig usikkerhet omkring hvorvidt man oppdager utvinnbare forekomster eller ikke. I flere av de aktuelle og ’nye’ regionene er det dessuten ikke bare økonomisk, men betydelig politisk risiko og en helt annen politisk kultur å ta hensyn til (Noreng, 1997; Ryggvik og Ruud, 2000). Det er, som i tilfellet Kaspihavet, også usikkerhet om når og hvordan eventuell utvinnbar petroleum skal kunne bringes fram til markedene. Mindre selskap, som det Hydro og Statoil er, blir fort sårbare for utfallet av slike enkeltprosjekter. De er hver for seg ikke store nok til å ha tilstrekkelig mange enkeltprosjekter. Og spredning antas å være vesentlig fordi man da bør kunne regne med at det i porteføljen er noen virkelig gode som kan bære tapene man også må regne med.
De to norske petroleumselskapene har dessuten bare svakt etablerte markedsposisjoner til å kunne øke verdien av de olje- og gassressursene de rår over. Riktignok diskuteres det om det er gevinster å hente ved å være integrerte oljeselskap, med betydelig aktivitet også nedstrøms. Det synes imidlertid å være enighet om at de største transnasjonale oljeselskapene med hell har organisert seg på denne måten. I fall de norske oljeselskapene skulle ha ambisjoner om å ekspandere på samme måte, ligger de industrielle mulighetene også nedstrøms, det være seg i olje eller gass, først og fremst utenfor Norges grenser. Dette henger særlig sammen med den betydning det har at slik virksomhet lokaliseres for å komme i godt inngrep med dens viktigste markeder. I svært få sammenhenger vil det markedet være Norge.
Den industrielle hovedutfordringen for de norske oljeselskapene er med andre ord å utvikle seg vekk fra den tunge forankringen de har i oppstrøms virksomhet i Norge. Mye tyder på at den framtidige konkurransekraften til det norske petroleumsegmentet ligger i den industrielle kompetansen som er opparbeidet i produksjons- og leverandørselskapene og de øvrige miljøer som et koplet til disse. Videre ekspansjon og utvikling av denne kompetansen kan ikke sikres med den nasjonale basen alene. Selskapene kan kun lykkes dersom de evner å få fotfester i petroleumsregioner utenfor Norge, eventuelt i kombinasjon med mer utstrakte nedstrømsaktiviteter. I og med at disse også i betydelig grad må forventes å komme i utlandet, blir direkteinvesteringer, alliansebygging og andre skritt som kan skaffe fotfeste i utlandet, en viktig del av strategien til de norske petroleumselskapene. Dette gjelder også mange av leverandørselskapene (Heum m.fl., 2000).
I petroleumssektoren er det kapitalkrevende å følge slike deler av strategien. Dette reiser spørsmålet om de norske oljeselskapene hver for seg har ressurser til å klare det løftet det innebærer å forfølge strategien. Det er heller ikke sikkert at en sammenslåing av dem vil representere sikkerhet for framtidig posisjon. Spørsmålet kan faktisk være hvorvidt overlevelse er betinget av at de inngår strategiske allianser med store utenlandske selskap, eller kanskje til og med inviterer til at disse inntar eierposter i eget selskap.
Som i tilfellet med petroleum har det også skjedd betydelige endringer i eierskap og alliansebygging innen aluminium. Dette skjer til tross for at den grunnleggende forretningsidé ser ut til å forbli uendret. Selskapene søker å sikre kontroll med tilgang på råvaren: Bauxitt som fortrinnsvis raffineres selskapsinternt for forsyning av egen aluminiumsproduksjon. Bransjen kan defineres som en moden bransje, og den teknologiske endringstakten er liten. Den grunnleggende prosessteknologi for framstilling av aluminium ble utviklet for mer enn 100 år siden. Samtidig er aluminiumsprodusenter aktive i utviklingen av nye markedssegment for fabrikert aluminium. Spesielt innen emballasje, bygg og transport finnes det betydelige markedsmuligheter for foredlede aluminiumslegeringer der det verdiskapende potensiale er stort.
a. Endringer i den globale aluminiumsindustrien
Som vist i tabell 4.3, ble det i løpet av 1999 foreslått to omfattende fusjoner. Det kanadiske selskapet Aluminium Company of Canada, Alcan, ønsket å inngå et samarbeid med franske Pechiney og sveitsiske Alusuisse. Samtidig inngikk verdens største produsent, Aluminium Company of America, Alcoa, et samarbeid med den amerikanske konkurrenten, Reynolds. Markeds-strukturen har lenge vært uforandret.
Tabell 4.3 Produksjonskapasitet og kapasitetsutnyttelse hos de største produsenter av aluminium, 1999.
Nå ble ikke forslagene fullt ut realisert fordi EU blokkerte Alcans forsøk på oppkjøp av Pechiney. Dog er dette klare indikasjoner på at radikale endringer skjer innenfor aluminiumsbransjen. Årsaken til EUs negative holdning til Alcans forsøk på oppkjøp av Pechiney, var konkurransepolitisk og knyttet til økt markedskonsentrasjon. EU mente fusjonen nærmest ville eliminere konkurransen i valsede aluminiums-produkter i Europa.(23) Den foreslåtte fusjon med den betydelig mindre aluminiumsprodusenten Alusuisse, derimot, ble godkjent.(24) EU og amerikanske konkurransemyndigheter har samtidig godkjent Alcoas overtakelse av Reynolds.
b. Norske aluminiumsprodusenters tilpasning til en endret globale ramme
De to norske aluminiumsprodusentene Elkem og Norsk Hydro har valgt ulike tilpasningsstrategier. Selv om Norsk Hydro i Norge har et nært samarbeid med Alusuisse for produksjon av primæraluminium på Husnes, er konsernsamarbeidet globalt sett begrenset. Norsk Hydro har så langt ikke inngått et mer omfattende globalt samarbeide med en annen større aluminiumprodusent. Da Hydro overtok det daværende Årdal og Sunndal Verk i 1980-årene, overtok det et foretak som i det meste av etterkrigstiden var kontrollert av Alcan. Elkem derimot har fortsatt det tette samarbeid med Alcoa, et samarbeid som i en periode i etterkrigstiden var preget av at Alcoa utøvde full kontroll.(25) I juni 2000 annonserte Alcoa sin interesse for å øke sin eierandel til 36,5%, som ytterligere vil styrke samarbeidet med og antakeligvis medføre effektiv kontroll over Elkems aluminiumsproduksjon i Norge. (26)
Som vist i tabell 4.3 er Norsk Hydro verdens sjette største produsent av primæraluminium, og selskapet øker sin produksjon av fabrikert aluminiumslegering. Selv om betydelig produksjon foregår i Norge, skjer dette i økende grad internasjonalt, og spesielt i Europa. Nylig overtok også Norsk Hydro Wells Aluminium i USA, og Norsk Hydros globale produksjonskapasitet av ekstrudert metall for bilindustrien vil øke betydelig.(27) Norsk Hydro blir i økende grad et transnasjonalt aluminiumselskap. Beslutningen om å ruste opp aluminiumsverket i Sunndalsøra til å bli det største i Europa er imidlertid et uttrykk for at produksjon i Norge fortsatt må oppfattes som en viktig del av selskapets forretningsstrategi.(28)
i. Behov for å sikre råvaretilførselen.
Til tross for at Norge er en av verdens største produsenter av primær-aluminium, er over halvparten av produksjonen basert på markedsbaserte kjøp av forsyninger av alumina (aluminiumsoksyd).(29) De store konkurrentene har til sammenlikning vertikalt integrert sine forsyninger og har derfor større kontroll over dem. Med de nye fusjoner vil den frie tilgang på alumina bli redusert, og sårbarheten for Norsk Hydro kan øke.
Inntil nylig var Norsk Hydros eneste sikre interkontrollerte tilførsel av alumina knyttet til Alpart, Jamaica der selskapet har en 35 prosent eierandel. Men dette dekker bare ca. 1/3 av selskapets totale behov. Det er i denne sammenheng man må forstå selskapets økte interesse for nye investeringer i bauxitt/alumina prosjekt.(30) Utkal, India er omfattende presentert i norsk presse, ikke minst fordi prosjektet møter unormalt stor motstand lokalt.(31) Det var derfor åpenbar tilfredshet å spore hos Norsk Hydros ledelse da selskapet våren 2000 formaliserte samarbeidet med brasilianske CVRD(32) med kjøpet av 25 prosent i selskapets aluminaraffineri Alunorte. Den nye eierandelen garanter Norsk Hydro leveranser av nesten 400.000 tonn aluminiums-oksyd som tilsvarer rundt 1/4 av forbruket av oksyd i 1999. Samtidig har Norsk Hydro inngått en leveranseavtale med CVRD om levering av inntil 1 million tonn primæraluminium til selskapets fabrikasjonsenheter i Nord- og Sør-Amerika. Norsk Hydro sikrer både råvaretilgang samt ekstra primæraluminium for å dekke den voksende etterspørsel etter aluminiumslegeringer i USA. Dette krever en betydelig sterkere kundeorientering hos selskapet, samtidig som distribusjonen sikres.
ii. Styrket kundeorientering gjennom kontroll med distribusjon
Gjennom økte investeringer oppstrøms forsøker Norsk Hydro å øke sin produksjonsmessige autonomi. Den transnasjonale kontrollen av råvare-leveransene styrkes. Dette har også skjedd nedstrøms, spesielt i forhold til ekstrudering av aluminium. Kundeorienteringen styrkes, og dette skjer primært gjennom økt kontroll med distribusjon og bearbeiding av fabrikert metall.
Norsk Hydro har valgt å kontrollere den såkalte oppstrømsvirksomheten fra sin base i Norge. Det er naturlig siden alle smelteverkene er lokalisert i Norge, og krafttilgang har vært en viktig faktor for deres lokalisering. Fabrikasjon av aluminium foregår også i Norge, og denne del av produksjonen blir betydelig økt etter vedtaket sommeren 2000 om å utvide kapasiteten ved verket i Sunndal. Dette vedtaket ble antakelig gjort fordi selskapet hadde sikret seg råstofftilførselen fra Brasil. Bildelfabrikken på Raufoss er en av Europas største for fabrikasjon av ekstrudert aluminium. Likefullt har Norsk Hydro størstedelen av sin ekstruderingsvirksomhet i utlandet. Det har derfor valgt å lokalisere koordineringen av de såkalte nedstrømsaktiviteter til Lausanne, Sveits. Samtidig er utlendinger brakt inn i den sentrale ledelse av disse aktivitetene. Dette er fortsatt ikke tilfelle for de aktiviteter som er knyttet til primæraluminium.
Kundeorienteringen i selskapet styrkes, samtidig som nye anvendelses-områder utvikles. Det er særlig forsøk på å erstatte tyngre metallegeringer, spesielt stål, med aluminium som Norsk Hydro fokuserer på. Her benytter selskapet bl.a. miljøargument og sparte drivstoffutgifter som følge av redusert vekt. Utviklingskostnadene er imidlertid betydelige, samtidig som kundespesifikasjonene varierer sterkt mellom de enkelte kunder og anvendelser. Dét krever et tett samarbeid med sluttbrukerne, hvorav de fleste og største naturlig nok er i utlandet. Dette arbeidet koordineres også fra Lausanne. Samtidig med at kundeorienteringen styrkes, internaliseres kontrollen med distribusjon både til og fra fabrikasjonsenhetene og underlegges transnasjonal kontroll. Dette skjer spesielt i forhold til de største bilprodusentene i Europa; München er således en av de viktige lokaliseringer for Hydros utviklingsarbeid. Med oppkjøpet av Wells Aluminium ønsker selskapet å etablere en tilsvarende kapasitet i USA. Med leveranser fra brasilianske CVRD kan man si at nødvendig råstoff er sikret for å realisere denne del av forretningsstrategien.
Mens både olje og aluminium kan karakteriseres som modne industrielle virksomheter, er situasjonen dramatisk annerledes for telesektorene og dermed for Telenor. Dette skyldes ikke bare at den teknologiske endringstakt er større, men også at bransjen opplever en liberaliseringsbølge uten sidestykke. For ti år siden var de fleste av dagens telemarkeder utilgjengelig. I år 2000 er de tidligere statlige monopoler stort sett en saga blott. Samtidig skaper ny kommunikasjonsteknologi store forventninger om framtidig ekspansjon. Svaret fra alle aktører er å fokusere på vekst, nærmest for enhver pris. Risikofaktoren er med andre ord betydelig.
Teknologisk endring er viktig for å forstå hvorfor telesektoren skiller seg radikalt fra aluminium, men også skiller seg klart fra olje. Ja, endringstakten er så stor og aktørbildet så komplekst at det reelt sett knapt er tale om en sektor i egentlig, det vil si avgrensbar forstand. Det er imidlertid andre faktorer som også er viktig å inkludere, spesielt dersom man problematiser samspillet mellom transnasjonalisering, makt og demokrati. Som vist i tabell 4.4, er den globale markedsdominansen til de enkelte teleoperatører fortsatt relativt begrenset, og de vil skåre lavt på UNCTADs transnasjonalitetsindeks. Selskapene er privatisert, men fortsatt nasjonalt basert.
De to inngikk i september 2000 en intensjonsavtale om sammenslåing av aktivitetene på trådløs telefon og ’forretningstjenester’ (Financial Times 14.9) Ser vi på tradisjonell telefoni er Nippon Teleselskap den desidert største aktøren med en global markedsandel på drøyt 11 prosent. Men selv dette selskap opererer ikke i nevneverdig grad utenfor Japan og Asia. Selv om antallet foreslåtte fusjoner innen olje og aluminium er omfattende målt i total markedsverdi, er antallet selskaper som er involvert, relativt begrenset. Dessuten er markedssegmentene rimelig oversiktelige. Dette er ikke tilfelle innen tele, der teknologiske endringer gir både de tradisjonelle og de nye teleoperatører flere nye muligheter både innen mobiltelefoni, data, bredbånds-teknologi og ikke minst internettbasert formidling. Den siste vil også i økende grad bli koblet til trådløs mobiltelefoni.
a. Endringer i den globale teleindustrien
Endringer i tele- og datateknologi har utvisket grensene mellom tradisjonelle industrielle bransjer. Mulighetene til nye samarbeidsløsninger er store, men gjennomgående er kapitalkravene enorme. Derfor søker de store selskapene felles løsninger. Men det er også eksempler på fiendlige oppkjøp, slik tilfellet var ved oppkjøpet av Mannesmann. Den 12. april 2000 ga EU-kommisjonen sin betingede tillatelse for britiske Vodaphone-Airtouch til å kjøpe tyske Mannesmann for USD 200 milliarder.(33) Tillatelsen var knyttet til at Vodafone solgte det britisk baserte selskapet Orange,(34) noe Vodafone aksepterte. 31. mai ble det annonsert at EU-kommisjonen hadde gitt France Telecom grønt lys til overtakelse av Orange. Financial Times antyder at kjøpet er betinget av en lokalisering av mobilvirksomheten til Storbritannia.(35) I så fall vil London kunne framstå som hovedkvartéret for to pan-europeiske mobilgiganter. Samtidig pålegger EU-kommisjonen Vodafone å begrense sitt eierskap i France Telecom til maksimalt 10 prosent. Dette forhindrer ikke at de største mobiloperatørene blir større og mer effektive i å koordinere virksomheten. Dette er den globale ramme som Telenor forholder seg til.
b. Norske teleselskaps tilpasning til den endrede globale ramme
Mens det innen olje og gass finnes to primære produsenter, og det samme er tilfelle for aluminium, er situasjonen mer broket innen tele og spesielt data. Likefullt framstår Telenor som den sentrale aktøren. Den videre drøfting har dette som referanseramme.
Dersom forsøket på å slå sammen Telenor og Telia hadde lyktes, ville det riktignok ha gitt en veldig markedskonsentrasjon i Norge med de følger for maktstrukturen det ville kunne få (se neste kapitel). Men det kunne ha resultert i økt slagkraft på det globale nivå. Det var argumenter for sammenslåingen å finne i den dynamiske konteksten som konkurrentenes atferd innebærer; jamfør motivene for sammenslåing vi diskuterer i kap. 3. Igjen er forskjellen i perspektiv godt synlig når henholdsvis det nasjonale og det globale nivå for vurdering av konkurransesituasjonen velges. (36)
Samtidig viser Telenors siste oppkjøp av 53,5 prosent i det danske mobiltelefoniselskapet Sonofon, at det er store verdier som involveres. Med en pris på hele 14,5 milliarder NOK er det Norgeshistoriens desidert største norske UDI. Bare i første halvår 2000 foretok Telenor utenlandsinvesteringer på totalt 28,5 milliarder.
Dette utgjorde mer enn det dobbelte av selskapets totale UDI i 1999. Telenor har også ekspandert innen internettbaserte tjenester (ISP), men de enkelte investeringer er relativt små. Det er innen mobiltelefoni at de største UDI skjer. Tabell 4.4 viser omfanget og spredningen globalt.
Gjennom Sonofon og andre mobilengasjementer har Telenor tilegnet seg 9,4 millioner abonnenter. Men disse er spredt på mange land, og de enkelte engasjementer har tildels svært få abonnenter. 20 prosent av abonnentene er lokalisert i Norge, men ekspansjonsmulighetene her er begrensede. Hver enkelt nordmann kan kanskje ha to mobiltelefoner, men ikke ti! Det er vanskelig å endre det faktum at dagens norske abonnenttall representerer nesten halvparten av den totale norske befolkning. Investeringen i tyske VIAG mobil gir imidlertid Telenor større vekstmuligheter - all den tid både mobildekningen i Tyskland er lavere og folketallet betydelige større enn i Norge. Investering i bl.a. russiske VimpelCom gir også betydelige vekstmuligheter.
Oppkjøpet av Sonofon må forstås som ledd i en forretningsstrategi der man både søker større markedsandel, men også legger grunnlaget for et sterkere stragisk samarbeid med større teleoperatører. Et slikt samarbeid har Telenor i flere markeder søkt med British Telecom. Det kan også bli mulig med minoritetseieren i Sonofon, amerikanske Bell South. Men i det globale markedet er aktørene mange og Telenor fortsatt liten. Til tross for norgeshistoriens største UDI, er investeringen like fullt å betrakte som hva Aftenposten kaller ”en spurv i den europeiske mobildansen”.(37) Det er fortsatt en åpenbar forskjell på 200 milliarder dollar (Vodafones oppkjøp av Mannesmann) og 14.5 milliarder norske kroner.
Telenors kontroll i Sonofon kommer derfor i en tid da det etableres to europeiske telegiganter med en pan-europeisk dekningsnett for mobil-telefoni - det som også kalles ”footprints”. Samtidig skaper spesielt Vodafone en kommersiell base som gjør dette konsernet tilstrekkelig sterkt til å kunne vinne de kommende UMTS lisensene(38) for den nye mobilteknologi som vil forenkle bruk av mer avansert internett-baserte tjenester på mobiltelefonen. Spørsmålet er hva Telenor kan stille opp med i en kommersiell kamp der de største teleselskapene blir stadig større.
For Norge og de norske bedrifter vi har valgt å fokusere på, er svaret på hvordan de forholder seg til endringene som skjer i deres forretningsområder globalt, klart: Videre ekspansjon og kompetanseutvikling må i økende grad skje utenfor Norge.
De norske foretakene handler også deretter. Utgående direkte investeringer foretatt av foretak med hovedsete i Norge, har økt relativt til inngående investeringer i Norge de siste 15-20 årene. Norske foretak investerer forholdsvis mer ute enn utenlandske foretak investerer i Norge. Også beholdningen av investeringer (akkumulerte investeringer) er forlengst større for de førstnevnte enn for de sistnevnte. En sidevirkning av at de norske foretakene satser utenlands er at utenlandske foretak ut fra resiprositets-prinsippet får større anledning til å investere i Norge. Dermed kan konkurransen i det norske markedet i utgangspunktet sikres, et poeng for eksempel Telenor understreker etter at sammenslåingen med Telia feilet.
De store norske konsernene forblir store - i en norsk sammenheng. Samtidig er det grunn til å understreke at de største norske selskapenes posisjon i transnasjonaliseringen ut fra Norge, målt ved deres andel av utgående utenlandske direkteinvesteringer, allerede i utgangspunktet er meget stor. Sammenliknet med andre små og mellomstore OECD-land var de 5 største norske industriselskapenes andel av beholdningen av utgående direkteinvesteringer i 1995 nesten 65 prosent, mens den tilsvarende andelen til de 5 største i Sverige var 23, i Finland 33 og i Australia 45 prosent (UNCTAD, 1999:34).(39)
Samtidig viser materialet ovenfor at norske næringsaktører forblir små i global forstand. Dette preger næringslivets fortolkning av det globale bildet, såvel som de forretningsstrategier som formuleres. Samtidig finnes det en alternativ fortolkning, en oppfatning om at norske foretak ikke er uvesentlige i noen utvalgte globale markeder. Her forfølger de det man kan kalle en ’nisjestrategi’; dette dreier seg om markeds-segmenter der foretakene er spesielt aktive.
Endelig viser studien at selskapene utarbeider og forfølger en samlet forretningstrategi der transnasjonalisering inngår som en integrert og nødvendig del av denne, ikke en separat strategi. Transnasjonalisering oppfattes som et sentralt, og nødvendig, element for å styrke egen konkurranseevne. Økende transnasjonalisering er således resultatet både for petroleum, aluminium og tele. Men også i andre bransjer finnes samme tendens. Fenomenet gjør seg med andre ord gjeldende over et bredt spekter, og angår således makt, demokrati og velferd i det norske samfunn.
De selskapene det er tale om, oppfattes fortsatt som viktige for Norge. Direkte genererer de ikke en stor netto tilvekst av arbeidsplasser i Norge; nye arbeidsplasser blir stort sett lokalisert utenlands. Deres samfunnsøkonomiske betydning regnes imidlertid likevel forsatt som stor. Med rette eller ikke oppfattes de fortsatt som industrilokomotiver eller sentrale aktører i verdiskapningen.
Kapittel 5: Implikasjoner for makt og demokrati i Norge
Hvilke er de viktigste implikasjoner av den utvikling og de endringer vi har beskrevet for maktfordeling og demokrati i Norge?
I Maktutredningen (NOU 1982:3) ble det slått fast at store foretak har stor innflytelse over norsk politikk i saksområder som berører dem. De utøver sin innflytelse i samhandling med politiske institusjoner, næringsorganisasjoner, fagforbund og den offentlige forvaltning. Store foretak er med andre ord generelt sterkt inne i de politiske og administrative prosesser som fører fram til kollektive beslutninger i hjemlandet. Utfallet er derfor at innholdet i næringspolitikken, og ikke minst sektorpolitikken, i stor grad reflekterer de strategiske interessene som toneangivende foretak i næringslivet og i sektoren har.
Vi tar som et utgangspunkt at det ikke har inntrådt vesentlige endringer i denne situasjonen i løpet av 1990-årene. Men enkelte trekk i selskapenes strategiske tenkning i dag kan tyde på at vesentlige endringer har skjedd, eller er i ferd med å skje. I tillegg til endring i intensjonale og relasjonelle aspekter ved maktforhold, ser vi en bekreftelse på de store selskapenes muligheter gjennom strukturelle aspekter ved makten. I et sammenliknende perspektiv har de store selskapene en uvanlig framskutt posisjon i de utgående utenlandsinvesteringene (se tabell 5.1).
Tabell 5.1 Andelen til de største selskapene i samlede utgående
Utenlandsinvesteringer, utvalgte OECD-land (1995), i prosent
| Land |
De 5 største selskapene |
De 15 største selskapene |
| Australia |
45.0 |
66.0 |
| Canada |
22.6 |
40.1 |
| Finland |
33.0 |
56.0 |
| Frankrike |
14.0 |
31.0 |
| Norge |
63.8 |
81.1 |
| Storbritannia |
28.0 |
47.0 |
| Sverige |
23.0 |
48.0 |
| Tyskland |
17.5 |
35.0 |
| USA |
19.0 |
42.0 |
| Østerrike |
10.0 |
22.2 |
Kilde: UNCTAD, 1997, s.34.
Spørsmålet som ble stilt i innledningen til dette kapitlet, leder til flere delspørsmål. Svaret på det kan for det første være sterkt betinget av hvorvidt eller i hvilken grad Norge og det norske politiske system blir like viktig for de norske selskapene som disse fortsatt oppfattes å være for Norge. Videre; hvordan slår transnasjonaliseringen inn i de hjemlige politiske prosessene, og i spørsmålet om medbestemmelse på arbeidsplassene gjennom faglig organisering og nasjonal lovgivning? Hva betyr det at de relativt store utgående investeringene som det har vært fra Norge de siste årene kontrolleres av relativt få selskaper? Og hva med det statlige eierskapet, når de forretningsmessige utfordringene krever store finansielle ressurser, og dessuten impliserer betydelige industrielle aktiviteter utenfor Norge? (40)
Vi har ovenfor argumentert for at globaliseringen ikke medfører noen allmenn flytting av makt fra offentlig til privat sfære, fra staten til markedet. Maktfordelingen representerer ikke i allmenhet et likevektssystem, eller et nullsumspill, der den enes makttap medfører en annens tilsvarende maktgevinst. På den annen side ser konsernledelsen i de aller fleste norske selskapene i dag det å privatisere, blant annet for å kunne hente inn de nødvendige ressursene i aksjemarkedet, som en absolutt forutsetning for å kunne gjennomføre sin strategi. Og de faglige tillitsvalgte har kanskje ulike oppfatninger om ønskeligheten av privatisering, men mange av dem vil ikke motsette seg den. Satt på spissen kan spørsmålet derfor formuleres slik: Vil børsen overta for de korporative kanalene når det gjelder å kanalisere innflytelse fra norske aktører over selskapenes strategiske beslutninger? Dersom det skjer vil forøvrig ikke det politiske systemet nødvendigvis miste makt; også børsen må operere innenfor de rammer det politiske systemet gir. På den annen side vil norske myndigheter kunne få redusert betydning når det gjelder å sette disse rammene dersom børsen i Oslo blir del av en europeisk børssammenslutning.
Av disse spørsmål følger også spørsmålet om hvilke virkninger på velferd som følger av selskapenes reorientering av sin forretningsstrategi. Den sosioøkonomiske basis er sentral for hvorvidt demokrati kan skapes og opprettholdes. Vi har presentert noen data som gir indikasjoner til svaret på spørsmålet (kap. 3). Men disse er for det første foreløpige, gjelder kun sysselsettingseffekter og er derfor ikke fullstendige svar på spørsmålet. Og som vi så, var utslaget på den indikator som ble anvendt - hvorvidt norske utenlands direkteinvesteringer medførte økt eller redusert eksport fra Norge - samlet sett forholdsvis svakt i favør av å støtte komplementaritetshypotesen. Vi kan kanskje ut av det trekke en antakelse om at de norske selskapenes ledelse ligger nærmere den tyske ’modellen’, som legger vekt på at selskapene skal forholde seg til nasjonale målsettinger om verdiskapning og sysselsetting, enn den amerikanske. Samtidig kan det anføres at den forskningen det ble vist til som kilde for data, konkluderer med at det som omtales som ’den amerikanske modellen’ og som i all hovedsak dreier seg om å investere i utlandet for å erstatte eksporten (substitusjons-hypotesen), i økende grad vil danne modell for de øvrige transnasjonale selskaper i framtiden.(41) Hvor de norske selskapene vil plassere seg i forhold til disse to strategiske posisjonene i fremtiden vil uansett kunne påvirke deres forhold til det norske samfunnet og det politiske systemet.
5.1 Globaliseringens utfordringer - og utfordringer til den?
Svar på de spørsmål som er reist, kan ikke finnes uten at analysen fanger opp det komplekse samspillet mellom internasjonale og nasjonale forhold som globaliseringsprosessen både former og blir formet av. Den norske virkeligheten rammes inn av det som skjer på regionale og globale plan.
De komplekse prosessene, det varierte sett med aktører som opptrer i globaliseringsprosessene, og de relativt sterke koplingene mellom det norske samfunn og disse prosessene medfører at maktforholdene og vilkårene for demokrati i Norge påvirkes direkte og indirekte av dem. Dermed blir også de mer komplekse. Med Rokkans kjente maksime om at ’stemmer teller, men ressurser avgjør’ (Rokkan, 1975) som utgangspunkt, kan vi reise spørsmålet om demokratiet svekkes ved globaliseringen og kontroll over maktressursene blir enda viktigere for innflytelse enn før.
Den økte kompleksiteten kan for vårt formål beskrives forenklet i fire trekk. For det første internasjonaliseres nasjonale beslutninger. Mange beslutninger som direkte berører individer og grupper og som tradisjonelt er underlagt offentlig politikk innen rammen av nasjonal suverenitet, påvirkes sterkt av utlandet. Et faktum det åpne samfunnet lenge har levd med, blir enda viktigere: Vedtak om forhold som angår borgerne direkte, tas utenfor landet.
For det andre blir beslutningsprosessen multilateralisert. Det skjer når vedtak fattes av kollektive institusjoner på mellomstatlig nivå. I noen av dem har Norge medbestemmelsesrett som følge av medlemskap. Her bytter norske beslutningstakere plikt til å følge vedtak mot rett til å få delta i prosessen som fører fram til dem. Eksempler er vedtak i WTO som binder handelspolitikken, OECD for visse deler av bistandspolitikken, og ikke minst EØS. Men også multilaterale og til dels overnasjonale institusjoner som Norge ikke er medlem av, influerer på norsk politikk. Det fremste eksemplet er vedtak i EU som legger føringer på Norge gjennom EØS-avtalen og andre sider ved forholdet til EU.
For det tredje transnasjonaliseres beslutningene. Økonomisk samhandling mellom land skjer i mindre grad gjennom bytte mellom uavhengige bedrifter i et atomistisk marked; i økende grad skjer den som vi har vist innenfor organisasjoner som opererer i flere land, men under felles ledelse og strategi. Dette innebærer at det er den interne organiseringen av beslutningsprosessen i de enkelte transnasjonale selskap som setter rammene for hvor, hvor mye og hvordan det er mulig å påvirke beslutninger.
Denne situasjonen representerer et dilemma som nå er forholdsvis godt beskrevet og derfor kjent. Det nasjonale politiske system dekker den nasjonalstatlige enheten, mens det transnasjonale selskapet har en forretnings-strategi som går ut over denne og dekker flere nasjonalstater. Transnasjonalisering av virksomheten er som vist ovenfor ingen separat strategi, men en naturlig og integrert del av denne strategi. I den grad beslutninger multilateraliseres, kan dét bidra til at nasjonalstaten – eller aktører innenfor den - gjenfinner beslutningsmakt på et internasjonalt nivå. Det kan også bidra til å kople de to mekanismene internasjonalisering og transnasjonalisering. Men som det mislykte forsøket på å etablere MAI, Multilateral Agreement on Investments, viser, vil en slik kopling måtte bygge på akseptable kompromisser og samtidig legitimeres ved at det sivile samfunn godkjenner institusjonsbyggingen. I tilfellet MAI forelå ingen av disse to forutsetninger.(42)
Det fjerde trekket er et scenarie - en mulig utvikling - som kan gjøre noe av den problematikken som her skisseres og drøftes, avlegs eller kanskje helst endre den vesentlig; at globaliseringen stanser eller reverseres. Når vi antyder det som et trekk på linje med de tre øvrige, er det fordi det allerede er varslet. Dét er skjedd i og med sosiale protestbevegelser av den typen man så under WTO-møtet i Seattle i november-desember 1999 og også har sett ved flere tilsvarende anledninger i 2000. Scenariet inntreffer dersom disse vokser seg sterkere og utbres over store deler av verden slik at protesten blir både permanent og oppnår politisk slagkraft på bred front. Dét vil i så fall samsvare med den ’doble bevegelse’ som Polanyi identifiserte ved studier av tidligere perioder med radikal liberalisering: at det i den globale liberaliserings-prosessen oppstår sosiale motbevegelser (Polanyi, 1957). Ikke bare deltar norske borgere i disse transnasjonale bevegelsene. Med utgangspunkt i fagbevegelsen er det i 2000 også etablert et ’Nettverk mot markedsmakt’ i Norge på initiativ fra Kommuneforbundet.
Det har lenge vært på det rene at den sosiale transnasjonaliseringen er en sterk kraft som dessuten er i vekst (Risse-Kappen, 1995). Den representerer ikke bare protest, men også støtte til globaliseringen. Den utgjør med andre ord et svært pluralistisk knippe ideer og interesserer som har forskjellige motiver for å forholde seg til den økonomiske globaliseringen eller dens konsekvenser. Den skyter fart gjennom organisert eller nettverksbasert markering på grunnlag av de radikalt nye muligheter som billig transport og IT- og kommunikasjonsteknologien byr på.
Det omtalte scenariet kan også inntreffe fordi mange land opplever økonomisk stagnasjon eller regresjon under den nåværende globaliseringsepoken og fordi kløften mellom fattige og rike land øker. Ut fra vanlige mål på velferd tyder alt på at det siste faktisk skjer (UNDP, 1999). Det avgjørende er ofte imidlertid ikke hva som er realitetene, men hvordan virkeligheten oppfattes. Endelig kan scenariet inntreffe ved at det latente konfliktnivået mellom stormaktene og regionene, spesielt USA og EU, men også kanskje USA og et ’mer asiatisk’ Øst-Asia, blir manifest. Det virker ikke svært sannsynlig fordi det i konfliktformasjonene også finnes sterke samarbeidsinsentiver av politisk og sikkerhetspolitisk art. Men igjen; skulle scenariet inntreffe, vil statens og kanskje også nasjonalstatens rolle som regulator kunne bli større. Og merkantilistiske og proteksjonistiske drag bli tydeligere.
Det er ingen grunn til eller behov for å vurdere realismen i et slikt scenarie ytterligere her. Vi anfører likevel at det neppe bør eller kan utelukkes. De økonomiske og teknologiske globaliseringskreftene er imidlertid åpenbart sterke, så sterke at de kan synes å ’drive’ endringsprosessene gjennom politiske, men også sosiale og kulturelle barrierer. Dersom elementer av det skisserte scenariet likevel skulle inntreffe, kan en mulig sidevirkning være at internasjonalt regionalt samarbeid vil få en sterkere rolle å spille i det internasjonale systemet. To grunner kan da være at det regionale nivå oppfattes som et mer legitimt styringsnivå og samsvarer bedre med følelse av kollektiv identitet blant deltakerne enn det globale nivå. I tillegg kommer det kollektive handlingsproblemet forbundet med antall deltakere; det kan være lettere å koordinere noen enn å koordinere mange (Hveem, 1999 og 2000). I en europeisk kontekst tyder alt på at prosessene som er koplet til EU - et regionalt frihandelsområde og en regional valutaunion støttet på politisk og sikkerhetspolitisk samarbeid - vil bestå. Dette innebærer etter alt å dømme at Norge og norske aktører fortsatt vil være en del av internasjonaliserings- og transnasjonaliseringsfenomenene slik de her er beskrevet og analysert. Men disse vil kunne opptre på det regionale snarere enn på det globale plan, eller gjøre det i enda større grad enn tilfellet er i dag. I så fall består utfordringene til det nasjonale prosjektet.
Hvordan forholder samfunnssaktører og politiske institusjoner seg til det dilemma disse forholdene representerer? Hva skjer for eksempel med maktfordelingen mellom arbeidsgivere og arbeidstakere? Hva skjer med andre ord med bedriftsdemokratiet i en mer globalisert verden der denne institusjonen verken er allment utviklet på et nasjonalt nivå eller naturlig følger fra den nasjonale til den transnasjonale organiseringen?
Det synes helt på det rene at en sterk stat, en offenlig sektor som eier produksjonsmidlene og har formell myndighet til å øve kontroll over aktørene i det nasjonale økonomiske systemet, ikke lenger kan sikre demokratisk kontroll over dette. Det betyr, som vi straks skal se, ikke at den offentlige sektor og staten spesielt er på vei ut. Det betyr snarere at vilkårene for demokrati og for å øve innflytelse over beslutninger er endret og at de som skal sikres innflytelse, må omstille seg og sin strategi for representasjon og maktutøvelse. Det norske politiske system er basert på at institusjonene anses som legitime av befolkningen. Legitimitet kan sikres ved flere mekanismer og de kan ha ulik betydning for de ulike aktører. Blant slike mekanismer kan nevnes det å sikre deltakelse og representasjon av interesser, følelse av felleskap (kollektiv identitet), adgang til, men også rettferdig fordeling av velferdsgoder, og effektivisering av institusjonenes måte å virke på.
Medfører globaliseringen at de nåværende institusjonene og de særegne trekkene ved systemet som er kalt ’forhandlingsøkonomi’ eller ’den norske modellen’, svekkes eller endog undergraves? Hva kommer i så fall i deres sted? I det som følger, presenterer og vurderer vi først hvordan ulike aktører i det norske system oppfatter sin posisjon og strategi med hensyn til utfordringene endringsprosessene stiller dem overfor. Deretter vil implikasjonene av de endringene som er beskrevet bli vurdert med hensyn på spesielt tre forhold: 1) Hvorvidt maktforholdet mellom aktørene er vesentlig endret som følge av internasjonalisering og transnasjonalisering; 2) hvordan det norske politiske systemet og spesielt de demokratisk representative institusjonene påvirkes av endringsprosessene i den internasjonale økonomien; og endelig 3) hvorvidt eller hvordan internasjonalisering og transnasjonalisering påvirker forholdet mellom nasjonalt og internasjonalt nivå for politisk handling. Vi skal til slutt forsøke å antyde noen scenarier for framtidig utvikling.
Med det risset av utfordringer vi har gitt, har vi også presentert de aktørene som vil formidle virkningene av den generelle globaliseringstendensen og den spesifikke transnasjonaliseringen ved norske selskaper til det norske politiske system. Ved siden av foretakslederne er disse aktørene i første rekke arbeidstakerne og deres organisasjoner, og det sivile samfunn representert ved ideelle organisasjoner, velgerne og så videre. Vi skal forsøke å belyse de ideer og interesser som disse aktørene forvalter med henblikk på de spørsmål og problemstillinger vi tar opp. Selv om foretakene allerede er presentert, begynner vi med foretakslederne, bringer så inn arbeidstakerrepresentantene og ser så litt på representasjoner av det sivile samfunn i den norske sammenheng. Den innsnevring av fokus som denne rapporten har som utgangspunkt, tilsier at vi konsentrerer oppmerksomheten om de to førstnevnte. Vi kopler så drøftingen av dem til statens rolle og det parlamentarisk-politiske system.
5.2 Aktørene og deres strategier for innflytelse
Foretakene
Det blir i den foreliggende analysen ikke trukket noe klart skille mellom norske og utenlandskeide foretak i forhold til innflytelse i det norske politiske systemet. Forholdet mellom eiere og foretakenes administrative ledere drøftes heller ikke. Dette er valg som under visse forutsetninger kan problematiseres, men som også støttes av flere momenter. På den annen side har vi pekt på at det foreligger en tysk og en amerikansk modell for hvordan selskapsledelsen forholder seg til hjemlands-myndigheter. Vi peker samtidig på at de norske selskapene antakelig ligger nærmere den tyske enn den amerikanske modellen, men at det her kan tenkes å foregå en konvergens mot den amerikanske.
For ledere i de store konsernene fortoner perspektivet seg antakelig som forholdsvis klart, og noen aspekter ved det er allerede presentert. For det første forfølger de en strategi som mer og mer innrettes mot det regionale og globale nivå for politikk. Her foregår slik de oppfatter det konkurransen; her utvikles multilaterale rammeverk. Her treffes lokaliseringsbeslutninger; og her er det at forholdet til politiske institusjoner, nasjonale som internasjonale, er mest relevant. Dette gjelder i første rekke for de selskaper som har Europa og spesielt EØS som sitt viktigste operasjonsfelt, og det gjelder de fleste norske TNS. Innenfor dette økonomisk-politiske området foreligger det politiske og rettslige føringer på atferd som begrenser handlingsrommet både til offentlige og private aktører. De nasjonale manifesteringer av politikk konvergerer, og det skapes et marked basert på det diffuse resiprositets-prinsippet. Dét innebærer som nevnt at dersom en nasjonalstat ønsker at dens ’egne’ økonomiske aktører får opptre med minst mulig begrensninger i de andre medlemsland, må den selv innfri utlandets forventninger om at det samme vil skje for utlandets selskaper i eget land.
I denne kontekst forfølger ledelsen i et stort transnasjonalt selskap en samlet forretningsstrategi for selskapet, en strategi som har internasjonalt nivå som det sentrale fokus, ikke som et eget strategiområde. Konsernledelsen har med andre ord forlatt den todelte strategiske tenkning med en delstrategi for hjemmemarkedet og en internasjonaliseringsstrategi. Der det før har det vært to strategiområder, søker ledelsen nå å forene dem i ett grep basert på én samlet strategi. (43)
Samtidig som et styrket multilateralt regelverk (WTO) og mer effektiv håndhevelse av resiprositetsprinsippet bidrar til konkurranse, anvender aktørene tilgjengelige ressurser til å utøve markedsmakt i den hensikt å beskytte seg mot konkurransens risikomomenter. Dette kan fortsatt skje overfor hjemlandsmyndigheter, spesielt der disse opptrer som ’konkurranse-stat’ på vegne av hjemlige selskap og arbeidstakere (se kap. 2). Men ettersom konkurransestatens handlingsrom er begrenset av EØS og WTO, er selskapenes strategi i større grad enn før rettet mot lobbying overfor internasjonale institusjoner, i noen saksmoråder som for eksempel miljøvern også de lokale institusjonene.
Brussels er blitt en sentral arena for påvirkningsvirksomhet av eller for norske selskaper eller deres representanter. Alle de tre selskapene denne rapporten ser spesielt på, har egne kontorer i EU-hovedstaden. NHO har i flere år hatt et betydelig nærvær der. Dessuten er som vist ovenfor (se kap. 3 og 4) allianser, sammenslåinger og oppkjøp fremherskende trekk i utviklingen rundt år 2000. De skaper nye, mer komplekse og samtidig tildels uoversiktlige beslutningsstrukturer og prosedyrer. Vi har vist hvor radikalt disse trekk har endret situasjonen for noen av de største norske foretakene. For de mellomstore og små foretakene er derimot situasjonen fortsatt i overveiende grad den ’tradisjonelle’: Utenlandske markeder søkes penetrert via eksport; foretakene har behov for statlig bistand til eksportframstøt og ikke minst et samarbeid med andre foretak om slike. Noen ganger må SMBs penetrasjon av markeder skje ved at de blir avtalefestede underleverandører for store transnasjonale selskaper.
Innenfor det korporative system har NHO en sentral plass som kanal for kontakter med og påvirkning overfor den norske staten. Eiersidens evne til koordinering er blitt ansett som like viktig som arbeidstakersidens evne, organisert i LO og andre paraplyorganisasjoner (Olson, 1982). I den grad det korporative systemet er svekket og denne kanalen således av mindre betydning, er også paraply-organisasjonens rolle svekket. NHO lar seg som vist representere utenlands, men spiller sjelden en rolle i forbindelse med etablering av norske foretak ute. Her er også rollen overfor lokale vertslandsmyndigheter også mer tilbaketrukket enn den er i Norge. Mens NHO i mindre grad koordinerer selskapenes strategi i Norge, kan dets rolle som koordinator av de norske selskapenes atferd utenlands, for eksempel i forhold til respekt for menneskerettigheter og miljøhensyn, potensielt bli mer betydningsfull. Her foreligger det imidlertid ofte mye retorikk (Ruud og Nordskag, 2000). NHO kan vise til innovasjoner når det gjelder instituering av etiske retningslinjer og prinsipper for god atferd av norske selskaper utenlands. Dessuten har NHO, dels med norske myndigheters bistand, initiert et arbeid som tar sikte på å bistå næringsliv i utviklingsland med å utvikle organisasjoner for samarbeid mellom foretak og prosedyrer for konfliktløsning med arbeidstakerinteressene. Samtidig viser forskning at selskaper som ønsker å styrke sosial profil og miljøvern, men som sitter i en minoritetsposisjon, ofte kan hindre i det av sine partnere (Ruud, 1992).
Arbeidstakerne
Sentrale tillitsvalgte i de store selskapene ser ut til å tilpasse seg den nye strategiske situasjonen. Men det er stor variasjon blant arbeidstaker-organisasjonene når det gjelder hvordan de har organisert seg for å ivareta sine interesser. Forskjellene reflekterer i noen grad de faglige ledernes ideologiske og politiske overbevisning, men er i første rekke et resultat av pragmatiske strategiske overveielser. Deres posisjon kan klassifiseres i tre typer strategier.
Den første og antakelig fortsatt mest utbredte er å opprettholde hovedlinjen i norsk fagbevegelse - organisering av klubber innen forbund under LO eller en annen nasjonal paraplyorganisasjon. Denne blir imidlertid for mange fagforeningers vedkommende supplert med forsøk på å utvikle forbund og paraplyorganisasjonene på internasjonalt nivå, globalt som i Den frie faglige internasjonale eller Det internasjonale metallarbeiderforbundet, eller innenfor den europeiske region i Euro-LO. Fagorganiserte i små og mellomstore foretak, men også i mange store, faller innenfor denne kategorien.
Som vi viste ovenfor (kap. 4) er dette den situasjon de fagorganiserte innen Hydro stort sett befinner seg i. Tillitsvalgte i Norsk Hydro støtter selskapets satsinger utenlands. Dette gjelder både forsøkene på å sikre råvaretilgangen samt den styrkede kundeorienteringen på nedstrømssiden. Resultatet blir at relativt flere verdiskapende prosesser lokaliseres ute. Selskapet blir i økende grad avhengig av utenlandske markeder, både oppstrøms- og nedstrøms. Dette kan spesielt bli en stor utfordring for ansatte og tillitsvalgte.
Selskapet har styrket sin regionale og globale kontroll og koordinering av forretningsaktivitene. Dette skjer ikke bare innen aluminium; tilsvarende skjer i alle selskapets divisjoner. Samtidig er det innen selskapet ikke etablert noen helhetlig strategi for konsernfaglig representasjon. Norsk Hydro er et konglomerat, og fortsatt er de enkelte arbeidstakerinteresser representert av sine respektive sektor- eller bransjebaserte fagforbund. Norsk Kjemisk Industriarbeiderforbund representerer således ansatte innen primæraluminium, mens Fellesforbundet representerer ansatte innen aluminiumsfabrikasjon. Den største fabrikken finnes på Raufoss, men det finnes også fabrikasjons-virksomhet i tilknytning til smelteverkene, bl.a. på Karmøy der ulike fagforbund representerer ulike aluminiumsarbeidere.
Markedet er imidlertid i det alt vesentlige lokalisert i utlandet, og divisjons-ledelsen for ekstrudervirksomheten sitter som nevnt i Lausanne. Likefullt mener faglige tillitsvalgte at Norsk Hydro sitt hovedkvartér både skal og vil forbli i Norge. Økende transnasjonalisering kan imidlertid utfordre den reelle faglige innflytelse, spesielt for det økende antall Hydro-ansatte som arbeider utenfor Norge. Dette vil særlig være tilfelle sålenge et helhetlig konsernfaglig samarbeid på tvers av landegrenser uteblir.
Den andre strategien de fagorganiserte forfølger er laissez faire. Det er en strategi som aksepterer fragmentering av arbeidstakergruppene og individualisering av forhandlinger om arbeidstakeres vilkår og rettigheter. En mer allmenn begrunnelse for denne varianten er at individet under globaliseringen får en sterkere innflytelse og kollektive løsninger tilsvarende mindre. Her finner vi i første rekke arbeidstakere i tjenesteytende næringer og i de ’nye’ næringsområdene, blant dem IT, og i foretak som enten krever stor mobilitet eller har kort levetid.
Telenor har historisk en aktiv organisasjon av arbeidstakere, men organisasjonen synes å ha blitt mer fragmentert eller segmentert i løpet av de senere år. I Telenor er det i økende grad tilgangen - eller rettere sagt manglende tilgang - på kvalifisert arbeidskraft som setter rammene om arbeidstakernes organisering. Selv om det som nevnt er sterke tradisjoner for kollektiv organisering, er arbeidstakerne utsatt for presset fra ’den nye økonomien’ med dens forutsetninger om stor fleksibilitet og mobilitet og tilsvarende økt vekt på individuelle og motstand mot kollektive lønnsavtaler. Telenor kan i økende grad komme til å innrette sin rekrutteringsstrategi mot et internasjonalt marked av IT-ekspertise. Dét stiller norske arbeidstakere overfor nye utfordringer. Dagens knapphet på kvalifisert arbeidskraft til å bemanne Telenors og andre teleselskapers ekspansjonsstrategi stiller kompetent norsk arbeidskraft i en gunstig forhandlingsposisjon. Men norske arbeidstakeres forhandlingsmakt og deres lønnskrav vil stille seg i en annen situasjon dersom konsernledelsen velger å rekruttere kompetanse utenlands. Dersom innvandringspolitikken ikke tillater import av arbeidskraft i større stil, er det gitt at arbeidsoppgavene i større grad vil kunne bli lokalisert utenlands.
Den tredje og siste strategien er å organisere de faglige interessene som en konsernorganisasjon. Dette innebærer at arbeidstakerne konsentrerer seg om å artikulere og aggregere interesser i forhold til det selskap de er ansatt i, og å organisere interesserepresentasjon - fra styremedlemskap eller streik - innenfor dette. Samtidig vil det innenfor denne strategitypen finnes variasjoner i syn på hvor sterkt sentralisert eller desentralisert interesserepresentasjonen bør organiseres.
Kværners faglige organisasjon er det fremste norske eksemplet på konsernfaglig organisering av et norskeid transnasjonalt selskap, og er antakelig også et eksempel på en forholdsvis sentral, men samtidig demokratisk organisering. Kværners tillitsmannsapparat har gjennom den transnasjonaliseringsbølgen dette konsernet har oppvist på 1990-tallet, bevisst valgt en strategi som det mener sikrer at arbeidstakerne ’møter kapitalen der den opererer’.(44)
Tillitsmannsapparatet har hatt styrerepresentasjon hele perioden, men har langt fra nøyd seg med dette. Det sentrale redskapet for faglig interesserepresentasjon har vært å integrere arbeidstakerorganisasjonene innenfor de enkelte nasjonale deler og de enkelte filialer av konsernet i én felles organisasjon. Det har vært lagt vekt på det som kanskje kan betegnes som et transnasjonalt solidaritetsprinsipp. I praksis betyr det at alle beslutninger i konsernet om forhold ved de enkelte lokale ledd skal sees under ett samlet konsept. Etter skiftet i konsernledelsen og det medfølgende skifte av strategi fra et for konglomerert og stort til et slankere konsern i slutten av 1990-årene, synes denne strategien å ha vist seg effektiv i praksis. Slankingen har medført nedbemanning av sysselsetting og salg av filialer eller hele forretningssegment. Fagorganisasjonen har i denne perioden lagt seg på en tilsynelatende todelt strategi. På den ene side har konsernledelsens beslutninger ofte hatt de tillitsvalgtes støtte fordi de har vært vurdert som nødvendige. På den annen side har de faglige tillitsvalgte lagt vekt på å holde tett kontakt med de arbeidstakere som berøres, uansett hvordan og hvor de berøres, av konsernledelsens beslutninger. Dette gjelder imidlertid bare innen Europa.
De tillitsvalgte synes å prioritere en forhandlingslinje overfor konsernledelsen og prioritere solid markering av synspunkter i styrende organer framfor en markering gjennom streik. Men ifølge deres egen vurdering er den faglige konsern-organisasjonen i Kværner så sterk at den ville kunne organisere en effektiv streik innenfor konsernet, i hvert fall innenfor de europeiske delene av konsernet, i en situasjon der dette ble oppfattet som nødvendig. Forankringen for en slik streik ville likevel være Norge og med norske arbeidsplasser i fokus.
Konsernorganisasjonen synes å ha et pragmatisk og fungerende forhold til de norske fagforbund og til LO, selv om det åpenbart er en viss skepsis i disse organisasjonene overfor konsernorganisering som strategi. En slik skepsis har i enkelte tilfeller kommet klart til uttrykk, men i første rekke på den europeiske forbundsorganisasjonens nivå. Derimot kan skepsisen innenfor LO synes å være større når det gjelder et annet uttrykk for konsernorganisering som de siste årene er kommet til syne; et nettverk mellom de hovedtillitsvalgte innenfor de største transnasjonale selskapene i Norge. Dette nettverket møtes regelmessig til drøftinger og samråding omkring spørsmål av felles interesse. Det fører ikke nødvendigvis til konvergens i eller koordinering av strategi; forskjellen i overordnet syn på strategi mellom Kværners og Hydros hovedtillitsvalgte er en illustrasjon på det. Men nettverket kan antakelig ha stor praktisk betydning i mer allmenne, overordnede selskapsstrategiske og samfunnsmessige, kanskje til og med politiske spørsmål.
LO har engasjert seg sterkt i den internasjonale faglige og politiske markeringen mot barnearbeid og for arbeidstakeres rettigheter, blant annet gjennom Den frie faglige internasjonale, men også direkte overfor norske myndigheter i forhandlingene innenfor WTO.
Sivilsamfunnet: Konfrontasjon eller samarbeid?
Når det gjelder rollen og den strategiske tenkningen til dem som samles i sekkebegrepet sivilsamfunnet, er bildet variert og samtidig vanskelig å klassifisere og analysere. Veksten i det norske sivilsamfunnets utenlandsengasjement og dets transnasjonale virksomhet synes å være betydelig i 1990-årene. Noe av veksten skyldes at mange av de aktuelle bevegelser og organisasjoner samarbeider med og tildels støttes finansielt av norske myndigheter, ikke minst bistandsmyndighetene (Tvedt, 1998).
Sivilsamfunnets forhold til norske transnasjonale selskaper varierer mye. Det er mye preget av avstand og ofte av konfrontasjon. I forholdet mellom sivilsamfunnet og selskapene kan man derfor grovt sett skille mellom tre situasjoner. Med en lett omskriving av Hirschman kan vi kalle dem protest eller opposisjon, nøytralitet, og samarbeid (Hirschman, 1970). Sivilsamfunnet har engasjert seg i krav til selskapene om å respektere miljøhensyn og menneskerettigheter. Statoils investeringer i Nigeria, Shells forsøk på å dumpe Brent Spar-plattformen i Nordsjøen og Norsk Hydros engasjement i et indisk aluminaprosjekt er illustrasjoner på at representanter for sivilsamfunnet har protestert aktivt mot selskapenes foreslåtte virksomhet.(45)
Det har vært en klar tendens internasjonalt til at nasjonale sivile samfunn-aktører går inn i transnasjonale nettverk eller samarbeidsorganer med tilsvarende aktører i andre land. Tendensen omfatter også Norge, men det er ikke kjent for oss hvor sterk den er. I visse tilfeller omfatter samarbeidet organisasjoner i utviklingsland. Norske aktørene opptrer i noen tilfeller til støtte for bevegelser i andre land som selv har initiert krav om innrømmelser fra et norsk selskap. Styrken i og retningen på samarbeidet synes å være saksavhengig. I saker som gjelder gjeldslette, bistandsspørsmål og investeringer der man oppfatter at miljøinteresser er truet, synes det både å foreligge sterke og velorganiserte uttrykk for transnasjonalt samarbeid mellom aktørene. Demonstrasjonene i Seattle i november-desember 1999 og tilsvarende markeringer senere er illustrasjoner på dette. Men i debatten om norsk medlemskap i EU forut for folkeavstemningen i 1994, var de fleste norske miljøorganisasjonene aktivt mot medlemskap og ikke innstilt på å følge den medlemskapspositive innstillingen blant søsterorganisasjoner innenfor EU.
Aktiviteten overfor globale institusjoner synes derimot å være stor
Dette gjelder både Bretton Woods-institusjonene og FN-systemet. Her har representanter for miljøvern og menneskerettigheter deltatt i den generelle internasjonale tendensen til å opptre i opposisjon overfor Verdensbanken og Det internasjonale pengefondet, i de seneste årene også WTO, mens de i forhold til FN-systemet er mer samarbeidsorientert.
Alliansebygging mellom sivilsamfunnet og de multilaterale institusjonene representerer en ikke uvesentlig del av den nye og mer komplekse internasjonale rammen som selskapene møter i transnasjonaliseringen. I noen tilfeller kan sivilsamfunnet her inngå samarbeid i form av et ’triangulært diplomati’ som omfatter nasjonale myndigheter og multilaterale institusjoner ved siden av dem selv. Til eksempel har Amnesty gjort dette, mens en rekke andre organisasjoner velger å forbli i opposisjon. Samtidig har nettopp Amnesty nylig vedtatt å organisere seg på energiområdet på en måte som svarer til de store petroleumsselskapenes globale organisasjon (Skjærseth og Skodvin, kommer 2001).
Miljøorganisasjonenes synspunkter varierer med andre ord mye, noe selskapene selv understreker, også for å begrunne at eget forhold til disse organisasjonene avhenger av hvilken strategi disse velger overfor selskapene. På den annen side har flere stridsspørsmål i løpet av 1999-2000 ført til at selv sterkere kritikere er blitt hørt i selskapene. Dette gjelder blant annet Norwatch(46) som blant selskapenes ledere lenge har vært oppfattet som radikalt aktivistisk og useriøst. Norwatch er et av de fremste eksempel på en aktør som opptrer i opposisjonsrollen. Den møtes med skepsis blant selskapslederne, men det foreligger også eksempler på at de sistnevnte aksepterer dialog med kritikerne, også Norwatch. Ett eksempel er Norsk Hydros aluminaprosjekt i India.
De tre selskapene vi har tatt utgangspunkt i for denne rapporten, beretter forøvrig om et eget engasjement i forhold til å etablere akseptable arbeidsstandarder og miljøvernkrav samt fremme menneskerettigheter i utviklingsland. Med flere konkrete illustrasjoner argumenterer ledelsen også med at den har utviklet en selskapsintern policy med sikte på å fremme slike mål og som ikke er avhengig av bistand hverken fra NHO eller fra norske myndigheter.
Samtidig kan det reises spørsmål ved hvorvidt selskapene trenger en sterkere intern kompetanse til å handtere de ’ikke-økonomiske’ faktorene i beslutningsprosessen. Dette gjelder spesielt når de skal fatte beslutninger om investeringer i regioner og lokaliteter der politiske, religiøse og kulturelle og sosiale forhold er både ’annerledes’ og komplekse å forholde seg til. Noen av de norske selskapene har personer i lederposisjoner med ansvar for disse saksområdene. Eksempler er Hydros Direktør for samfunnsansvar, Konsernantropologen i Telenor og Direktøren for menneskerettigheter og landanalyse i Statoil. Mye tyder på at selskapene i tillegg vil være avhengig av å nytte spesialkompetanse utenfra for å handtere den kompleksiteten som de møter i de ’nye’ regionene de vurderer å gå inn i. Denne kompetansen kan selskapene finne, og finner i stor grad i dag, i utlandet. Skal en slik kompetanse danne basis også for mindre og små selskaper og samtidig bidra til det offentliges og sivilsamfunnets innsikt, bør slik kompetanse antakelig være en viktig del av den kompetansebasen det norske samfunn må videreføre og utvikle i årene framover.
I 1998 organiserte Utenriksdepartementet et eget utvalg, KOMPAKT, som skulle bidra til en dialog og et samarbeid mellom selskapene, organisasjonene i arbeidslivet og de frivillige organisasjonene. Med i utvalget er også forskere og representanter for forvaltningen. Utvalget kan neppe sies å ha hatt stor direkte innflytelse, men er en kime til en mulig innovasjon når det gjelder nødvendig tilpasning i forhold til det tradisjonelle korporative systemet i Norge. Ideen minner om ideer som har sirkulert i internasjonale miljøer og som dukket opp i den ovenfor omtalte planen til FNs generalsekretær Kofi Annan om et ’Global compact’ (se kap. 2).
Vi har behandlet sivilsamfunnsaktørene ut fra en forestilling om at hver enkelt av dem inntar en bestemt posisjon i forhold til selskapene. Det er imidlertid rimelig å anta at én og samme aktør ikke vil velge å stå på én bestemt posisjon, men i økende grad vil velge å variere den ut fra omstendighetene. Sivilsamfunnets og de enkelte aktørenes innflytelse vil antakelig nettopp være betinget av at de makter å variere sin rolle og strategi i forholdet ikke bare til selskapene, men også til myndighetene, og å velge rett strategi i den rette sammenheng.
5.3 Den offentlige sektor i globaliseringen
Én åpenbar virkning av de globale og regionale endringstrekk og det ytre press på Norge som er beskrevet ovenfor er at den offentlige sektors – spesielt statens – rolle endres. Mens markedet alltid har spilt en vesentlig – i flere sektorer en enerådende – rolle i å allokere ressursene, har det offentlige omfordelt, samtidig som det har vært dominerende i noen sektorer. Det er en utbredt oppfatning at globaliseringen medfører at det offentlige vil spille en mindre rolle også når det gjelder å fordele og omfordele. Det er ikke gitt at dette vil skje. Det er som før nevnt neppe grunn til å tro at det offentliges rolle generelt reduseres. Noen roller vil få redusert, andre økt betydning.
Et dilemma for nasjonal politikk er at når statseide selskaper i økende grad må operere på markedets premisser, må de også gis reell anledning til å gjøre det. Det er en internasjonal trend i denne retning selv om omfanget av statseide selskaper fortsatt er stort innenfor petroleumssektoren. Trenden varierer fra land til land; Norge har ikke ført an, men det følger etter. Hva vil skje når Telenor går på børs? Og hva betyr det dersom eller når også Statoil blir delprivatisert?
Mye tyder på at store deler av det politiske system, men kanskje spesielt fagbevegelsen og mange vanlige velgere, knytter sin vurdering av maktforhold og vilkår for demokratiet i Norge til eierskap. Man synes å mene at om offentlig sektor fortsetter som eier, består også en grunnleggende maktfordeling og demokratisk kontroll med aktivitetene. Eventuelle problemer som knytter seg til markedskonsentrasjon og maktfordelings-prinsipp problematiseres ikke.
Men er det egentlig så enkelt? Er det samfunnsinteressene slik de kommer til uttrykk i demokratisk valgte organer eller interessene til selskaper som Statoil og Telenor, som har styrt norsk politikk innenfor hhv. olje- og telesektoren?
Rollen som eier og regulator er nå under endring. Nasjonalt eierskap vil trolig fortsatt bli regnet for å være viktig, for noen avgjørende. Statlig eierskap er omstridt internasjonalt og nasjonalt, kanskje med det nevnte unntak for petroleumssektoren, og vil ventelig bli mindre viktig. Eierstaten blir mindre viktig, med et unntak for sektorer der statlig eierskap oppfattes som nødvendig for å ivareta vitale nasjonale interesser, spesielt i små land, og å bøte på markedssvikt (Noreng, 2000).
Siden 1980-årene har trenden vært å tone ned statlig intervensjonisme og forskjellsbehandling. Internasjonaliseringen av finansmarkedene har gitt børsene stor innflytelse over verdivurderingen av foretak. Og det økte behovet for å finansiere omstrukturering og kompetansebygging innebærer at de må hente kapital fra disse markedene. Børsenes uttalte skepsis til statlig eierskap er for lengst kjent for norske konsernledere. Derfor ønsker statseide Telenor og Statoil selv å bli privatisert. WTO- og EØS-avtalene gir imidlertid ikke noe forbud mot statlig eierskap, så lenge det ikke medfører favorisering i markedet. I Stortingets kompromiss omkring Kreditt-meldingen i 1999 ble det vedtatt å beholde en kontrollerende eierandel i DNB. Og petroleum kan som vist ovenfor fortsatt oppfattes som en ’spesiell’ sektor der statlig eierskap aksepteres av geopolitiske eller andre politiske grunner.
Våre intervjuobjekter har på den annen side unisont pekt på betydningen av at staten opptrer som konkurransestat. Den skal sikre kvalifisering gjennom utdanning og et høyt kompetansenivå, dvs. bidra til sterke undervisnings-, forsknings- og utviklingsmiljøer. Denne kompetansen vil bestå i teknisk kunnskap og evne til teknologisk innovasjon. Men den vil også bestå i evne til organisering, til sosial relasjonsbygging og til å møte fremmede politiske kulturer.
Det er videre reist spørsmål om et mer internasjonalisert Norge betyr at skalaøkonomi – behovet for å bære kostnader ved å være stor på en viktig faktor - blir enda viktigere i de strategiske overveielser selskapslederne gjør og som det offentlige vil måtte godta. Skalafordelene endres imidlertid ikke ved transnasjonalisering, men i første rekke ved endring av teknologi.(47) Likevel er det tradisjon i Norge for å argumentere for storskala også i forbindelse med transnasjonalisering (Fjell, 2000). Det har medført at statlige og private monopolposisjoner er blitt en viktig del av nyere norsk historie. Dermed havner staten i nok et dilemma. På den ene side krever hensynet til frikonkurranse og frihandel at det ikke foreligger konsentrasjon av markedsmakt. På den annen side skal staten sikre nasjonen konkurransekraft gjennom såvel nyskapning som effektivisering. Dilemmaet består i valget mellom på den ene side å legge til rette for store selskaper i et marked preget av at konkurransen ikke lenger ligger på nasjonalt, men på et internasjonalt nivå, og på den annen side et nasjonalt samfunnsmessig behov for å hindre maktkonsentrasjon i markedet. Slik konsentrasjon går ikke bare ut over forbrukernes interesser i markedet mer generelt, men har også negative konsekvenser for maktfordeling og demokrati i det politiske system.
Det parlamentarisk- representative system
Det representative demokratiets institusjoner på nasjonalt, fylkeskommunalt og lokalt nivå har hatt betydelig innflytelse over elementer i selskapenes forretningsstrategi i etterkrigstiden. Nasjonal industripolitikk, handels-politikken og distrikspolitikken har vært blant instrumentene som har vært anvendt. Som vi har vist, er disse instrumentene ikke lenger tilgjengelig, eller ikke tilgjengelig i samme grad som tidligere. Internasjonale avtaler fremmer ikke-diskriminering og ’nøytraliserer’ i en viss grad de politiske institusjonenes evne til forskjellsbehandling.
Det representative demokratiets institusjoner har antakelig bare delvis maktet å omstille seg til denne endringen. På den annen side er det et poeng å understreke at den ikke på noen måte er allmenn og global. Både i USA og innenfor EU er det fortsatt eksempler på at de politiske institusjonene direkte eller indirekte griper diskriminerende inn i markedet til fordel for lokale og nasjonale foretak (Destler, 1995; Destler and Balint, 1999). Mens trenden her også er mot mer markedsstyring, gjør politiske forhold og det faktum at de nevnte enhetene er økonomiske stormakter at trenden bremses og i noen sektorer knapt har beveget seg, i beste fall gått meget sakte.
Nå kan den antatt reduserte innflytelse for de representative institusjonene skyldes et komplekst sett av faktorer der de globale og regionale endringsprosessene bare er noen. Men de sistnevnte griper for eksempel direkte inn i et ’klassisk’ maktfordelingsproblem som forholdet mellom politiske institusjoner og de byråkratisk-administrative organer. Dette skjer blant annet ved en omfattende internasjonalisering av de sistnevnte organene, eller kanskje spesielt ’europeisering’ av dem som følge av tilpasninger til det indre marked og EØS-avtalene.(48)
Hvilke omstillinger må til dersom de politiske institusjonene skulle representere demokratiske hensyn på en adekvat måte? Spørsmålet er utgangspunkt for en rekke problemstillinger som ikke kan tas opp her. Så lenge EU-avstemningens resultat ligger fast, er det uaktuelt å drøfte endringer i forholdet til EU. Den europeiske orienteringen ved norske selskapers transnasjonalisering er imidlertid meget sterk. Det nasjonale politisk-parlamentariske system har ikke tilpasset det dette før omtalte misforholdet mellom transnasjonalisering på den ene og nasjonal politisk myndighetsområde på den annen side. EØS-avtalen medfører at beslutninger som tidligere har vært Stortingets og tildels det lokale demokratiets domene, blir tatt på europeisk plan, eller er blitt internasjonalisert til andre institusjoner. Lederne for selskapene og flere, men ikke alle faglige ledere, forholder seg aktivt til dette og retter relativt mer av sin oppmerksomhet mot for eksempel Brussel.
De multilaterale avtalene fratar ikke nødvendigvis nasjonale myndigheter makt. Selv overnasjonale gjør ikke det. Intet hindrer derfor Stortinget i å initiere prosedyrer som kan gi det mulighet til å føre en mer proaktiv politikk i forholdet til prosessene og institusjonene disse omfatter. Men Stortinget gjør knapt det. I dag drøftes policy-spørsmål på disse områdene i stor grad etter sektorprinsippet og ut fra situasjonsbestemte forhold.
Det politisk-parlamentariske system kan antakelig bare utøve makt dersom det tar et mer overordnet, tverrsektorielt og langsiktig grep overfor transnasjonaliseringen. Skal det nøye seg med å overvåke petroleums-inntektene og Petroleumsfondet, opptre som en ’rentenist-stat’og dele budsjettet mellom sektorene, og for øvrig passe på balansen i statsfinansene? Eller skal det bli mer av en ’konkurransestat’ som initierer nye grep i næringspolitikk, setter strategiske mål og rammer for UDI og framfor alt satser på kompetanseutvikling? Skal det, slik spørsmålet kanskje er blitt aktualisert med salget av Aker Maritimes dypvannsavdeling, mer aktivt sikre at kontrollen over kjernene i konkurransekraften forblir i Norge framfor å bli solgt til utlandet?
Hva er konsekvensene av transnasjonaliseringen og de til dels nye omgivelser de representerer for de ulike kategorier aktører? Hva skjer med de institusjonene vi kjenner som kjernen i ’den norske modellen’, et system basert på en kombinasjon av korporatisme og demokrati – også kalt ’demokratisk korporatisme’(Katzenstein, 1985) eller ’forhandlingsøkonomi’ (Hernes, 1978)?
Ved inngangen til det 21. århundre er mye av grunnlaget modellen hviler på, endret. Maktfordelingen mellom utlandet og innlandet, mellom offentlig institusjoner og private aktører, og mellom de ulike institusjonene og aktørene innenfor disse sektorer, påvirkes av flere faktorer enn før. Likevel synes ressurser som gir konkurransefortrinn og høy legimititet å stå i første rekke. Sentrale beslutningstakere peker på teknologiske innovasjoner og et høyt kunnskapsnivå, eller generelt formulert ’menneskelig kapital’, som særlig viktige ressurser. Vi understreker betydningen av spesiell kompetanse om sosiale, kulturelle og politiske forhold og variasjoner i disse som medfører et variert globalt marked. Evnen til å lokalisere slike ressurser i det norske samfunnet er én viktig, kanskje den viktigste betingelse for evnen til å opprettholde makt overfor utenlandske aktører og samtidig erobre utenlandske markeder.
Tradisjonelt har nasjonalt eierskap, og lokalisering av produksjonssted og hovedkvarter til Norge, vært ansett som viktige forutsetninger og samtidig parametre for allokering av makt. Slik vil det i stor grad fortsatt være. Organisasjonenes evne til å påvirke maktforhold og delta i korporative og demokratiske prosesser er tradisjonelt knyttet til produksjonssteder og deres evne til å forhandle med hovedkvarteret. Dette kan forbli situasjonen for sterkt stedsbunde næringer som tradisjonell prosessindustri og tjenesteyting. Men mye tyder på at aktørene i andre sektorer må søke et nytt grunnlag for innflytelse som supplerer, i noen tilfeller erstatter de nevnte parametre.
Nasjonalt eierskap, lokalisering av hovedkvarter og av produksjonssted har ikke minst vært antatt å gi høy legitimitet. Blant konsernlederne blir det pekt på at eierskap og lokalisering av hovedkvarteret i dag har mer symbolsk enn reell betydning. Mange representanter for det politiske miljø og for det sivile samfunn er uenig i det. Her kan ulikhet i oppfatningene om hva som er viktig være det politisk betydningsfulle, ettersom det er problematisk å finne objektive fakta som avgjør saken. En del selskapsledere synes imidlertid å undervurdere behovet for å sikre beslutningsutfall legitimitet. Det kan således se ut som om arbeidstakerne på sin side har kommet lenger i å akseptere ledernes krav om effektivitet.
Den kognitive faktor er med andre ord viktig. Økt gap i inntektsutvikling mellom ledere og arbeidstakere, og mellom ulike kategorier arbeidstakere, kan være en følge av globaliseringen, men har som regel en mer kompleks årsaksbakgrunn. Men vil et økt gap leder/lønnstaker bli allment, eller i det minste bredt akseptert? Og må konsernsjefenes fallskjermer vokse med globaliseringen? Streiken våren 2000 er det siste uttrykket for at dét ikke uten videre skjer og i hvert fall ikke aksepteres. Sivilsamfunnets demonstrasjoner gir indirekte og direkte uttrykk for det samme. Dermed kan heller ikke det politiske system forbli upåvirket.
Samtidig er det mye som tyder på at også markedsmakt, spesielt strukturene i de globale markeder, fortsatt kan knytte selskapene til ’sine’hjemstater. Den opsjonen som ble beskrevet ovenfor som exit-opsjonen er med andre ord ikke en så likefram og enkel løsning som det kan synes når et nasjonalt perspektiv på strategiske valg anlegges. Markedsøkonomien sprer seg globalt, men med ulik takt og høyst forskjellige utslag. Konkurransen blir råere og samtidig til dels hjemsøkt av juks. Den politiske kompleksiteten som aktørene stilles overfor, minsker ikke med globalisering, den øker. Grunner som taler for at selskapene vil trenge støtte fra offentlig politikk er derfor svekket på det nasjonale, men kanskje styrket på det internasjonale plan.
Derfor ender vi med den før omtalte ’global compact’ eller det såkalte triangulære diplomati, eller kanskje det kvadrangulære: Et forhandlingsspill mellom vertslandsmyndigheter, hjemlands-myndigheter, selskapet og det transnasjonale sivile samfunn. Dersom det finnes multilaterale institusjoner med en viss grad av overnasjonal myndighet i seg, kan spillet utvides ytterligere til å inkludere dem. Innenfor spillet finnes det selvsagt muligheter for strategiske allianser og koalisjonsdannelser.
Alt kan eller bør imidlertid ikke organiseres innenfor et slikt forhandlingsspill. Den kontekst det vil foregå innenfor, er slik den er beskrevet ovenfor ikke bare preget av råere konkurranse, men også kraftige tendenser til konsentrasjon av et potensiale for markedsmakt. Skal frikonkurranse skapes og bestå under slike omgivelser og overfor slike tendenser, vil det måtte legges begrensninger på forhandlingsspillet. Dette gjelder også av de grunner som er anført over med hensyn til krav om likebehandling. Men hvem skal sørge for at begrensningene blir effektive? En tredjepart kan gjøre det, spesielt om den har makt på det internasjonale nivå; det er en rolle de økonomiske stormaktene kan spille og spiller. EUs konkurransetilsyn viser således stor handlekraft, noe for eksempel Alcan-Pechiney- og EMI-Warner-sakene viser.
For mindre og små aktører er dette neppe noen optimal løsning. De vil kunne se seg bedre tjent med et sterkere og uavhengig multilateralt konkurransetilsyn. OECD vedtok allerede i 1967 en anbefaling til medlemslandene om å samarbeide om et slikt tilsyn. Senere har bilaterale avtaler mellom flere av medlemslandene, i første rekke mellom USA og noen av de andre, fulgt opp med prosedyrer for samarbeid om å føre tilsyn (Parisi, 1999). Det er imidlertid grunn til å anta at disse tiltakene ikke i omfang og gjennomslagskraft har holdt følge med veksten i oppkjøp og sammenslåinger og i ulike andre strategiske trekk som aktørene i transnasjonaliserings-prosessen benytter seg av. Derfor foreligger det også i denne sammenheng antakelig et demokratisk underskudd.
Det er neppe noen vei tilbake fra den gradvise og delvise overgang fra nasjonalt til internasjonalt beslutningsnivå som er beskrevet her. Men denne overgangen byr på utfordringer som det norske politiske system ikke har en klar og samlet strategi overfor og, som forholdet til EU viser, dessuten er uenig om. De som prioriteter et globalt framfor det regionale beslutningsnivå står samtidig overfor betydelig usikkerhet bl.a. om WTOs og Det internasjonale valutafondets autoritet. På den annen side vil antakelig behovet for sterkere institusjoner for tilsyn med konkurransen på globalt nivå vokse i takt med den økende tendensen til konsentrasjon som vi ser i mange sektorer, blant dem to som vi har viet spesiell oppmerksomhet i denne sammenheng.
Kritikken mot de globale institusjonene kan sammen med mangelen på alternativ synes å skape et tomrom. Stanser den økonomiske liberaliseringen opp, vil det nasjonale styringsnivået kunne gjenvinne reell makt over transnasjonaliseringen. Dét gir rom for nasjonale variasjoner i utformingen av forholdet mellom politisk system og samfunn og i forholdet mellom disse og de økonomiske aktører. Men forutsetter vi at den økonomiske liberaliseringens fortsetter, er det behov for en bred nasjonal debatt og for politiske vedtak om hvordan representasjon skal sikres og styringsfunksjoner fordeles mellom nasjonalt og internasjonalt, også et overnasjonalt, styringsnivå.
LITTERATUR
Andersson, Thomas, Torbjörn Fredriksson and Roger Svensson (1996) Multinational Restructuring, Internationalization and Small Economies. London and New York: Routledge.
Bairoch, Paul and Richard Kozul-Wright (1998) ”Globalization Myths: Some Historical Reflections on Integration, Industrialization and Growth in the World Economy, i Richard Kozul-Wright og Robert Rowthorn (red.) Transnational Corporations and the Global Economy. London and New York: Macmillan Press.
Berg, Roald (1995) Norge på egen hånd 1905-1920. Norsk utenrikspolitikks historie bind 2. Oslo: Universitetsforlaget.
Buckley, Peter J. and Mark Casson (1976), The Future of the Multinaitonal Enterprise. London: The Macmillan Press.
Cerny, Phil (1995) ”Globalisation and the Changing Logic of Collective Action”, International Organization, 49:4 (Autumn):595-627.
Chang, Ha-joon (2000) Breaking the Mould – An Institutionalist Political Economy Alternative to the Neo-Liberal Theory of the Market and the State. Department of Economics, Cambridge University. Mimeo.
Claes, Dag Harald og Bent Sofus Tranøy (red.) (1999) Utenfor, annerledes og suveren? ARENA-programmet. Oslo: Tano.
Destler, I.M. (1995) American Trade Politics. Washington, D.C.: Institute for International Economics.
Destler, I. M. and Peter J. Balint (1999) The New Politics of International Trade. Trade, Labor, and the Environment. Washington, D.C.: Institute for International Economics.
Doremus, Paul N., William M. Keller, Louis W. Pauly and Simon Reich (1998). The Myth of the Global Corporation. Princeton, NJ.: Princeton University Press.
Engelstad, Fredrik (1999) ”Maktbegrepet etter Max Weber”, i F. Engelstad (red.) Om makt. Teori og kritikk. Makt- og demokratiutredningen. Oslo: Gyldendal Ad Notam.
Evans, Peter (1997) ”The Eclipse of the State? Reflections on Stateness in an Era of Globalization”, World Politics 50 (October): 62-87.
Fjell, Olav (2000) Foredrag i Polyteknisk forening, 11. mars.
Fontagné, Lionel og Michel Pajot (1997) How Foreign Direct Investment Affects International Trade and Competitiveness: an Empirical Assessment. Paris: Centre d’Études Prospectives et d’Informations Internationales. Document de travail, n. 97-17
Germidis, Dimitri (1980) International Subcontracting. A New Form of Investment. Paris: OECD.
Hernes, Gudmund (red.) (1978) Forhandlingsøkonomi og blandingsadministrasjon.Oslo: Universitetsforlaget.
Heum, Per (1978) ”Frihandel og statsavmakt” i Gudmund Hernes (red) Forhandlingsøkonomi og blandingsadministrasjon. Oslo: Universitetsforlaget.
Heum, Per (1996) ”Norske storforetak – lokomotiver uten vogner? i Victor D. Norman (red) Næringspolitikk og økonomisk utvikling – Norge fra gjenreisning til gjenreisning. Oslo: Universitetsforlaget.
Heum, Per, Eirik Vatne og Frode Kristiansen (2000) Internasjonalisering av norsk petrorettet næringsliv. Bergen: SNF-rapport nr 32/00.
Hirschman, Albert O. (1970) Exit, Voice, and Loyalty. Cambridge, Mass.: Harvard University Press.
Hveem, Helge (1994) Internasjonalisering og politikk. Norsk utenriksøkonomi i et tilpasningsperspektiv. Oslo, Tano.
Hveem, Helge (1996) Makt og velferd i det globale samfunn. Teorier i internasjonal politisk økonomi. Oslo: Universitetsforlaget.
Hveem, Helge (1998) ”Sovereign Business. How Norwegian Shipowners Faced Changing International Competition”, i Yair Aharoni (red.) Changing Role of State Intervention in Services in an Era of Open International Markets Binghamton, NY.: New York State University Press.
Hveem, Helge (1999) ”Explaining the Regional Phenomenon in an Era of Globalization”, i Richard Stubbs and Geoffrey Underhill (eds.), Political Economy and the Changing Global Order. Toronto: Oxford University Press of Canada.
Hveem, Helge (2000) ”The Comparative Political Advantage of Regional Cooperation”, i Diana Tussie (ed.) The Environment and International Trade Negotiations. London: Macmillan.
Hveem, Helge og Erik S. Reinert (1998) ”Utviklingsideenes utvikling”, i Tor Benjaminsen og Hanne Svarstad (red.) Samfunnsperspektiver på miljø og utvikling.Oslo: Tano forlag.
Jones, G. (1996) The Evolution of International Business. An Introduction. London: Routledge.
Kaiser, Karl (1969) ”Transnationale Politik”, i Ernst-Otto Czempiel (red.) Die anachronistische Souveränitet. Köln/Opladen: Westdeutscher Verlag.
Katzenstein, Peter (1985) Small States in World Markets. Ithaca: Cornell University Press.
Keohane, Robert O. og Joseph Nye (1977) Power and Interdependence. Boston: Little Brown et co.
Kozul-Wright, Richard og Robert Rowthorn (1998) (red) Transnational Corporations and the Global Economy. London og New York: Macmillan Press.
Noreng, Øystein (2000) Statsselskap – et gode for nasjonen? Internasjonale erfaringer – Statoil som norsk tilfelle. Presentasjon på PETROPOLs seminar ”Privatisering av Statoil og SDØE’s framtid”, Oslo 23. oktober.
Nordskag, Morten og Audun Ruud (2000) ”Transnational Oil Companies and Human Rights. What They Say and How they Say It”. I Asbjørn Eide, Helge Ole Bergesen and Pia Rudolfson Geyer (eds.) Human Rights and the Oil Industry. Intersentia.
Mjøset, Lars (1987) ”Nordic Economic Policies in the 1970s and 1980s”, International Organization, 41 (3):403-455.
NOU 1981:47, Internasjonalisering av norsk industri.
NOU 1982:3, Maktutredningen. Sluttrapport.
Olson, Mancur (1982) The Rise and Decline of Nations. New Haven, Conn.: Yale University Press.
Oman, Charles (1984) New Forms of International Investment. Paris: OECD.
Parisi, John J. (1999) ”Enforcement Cooperation Among Antitrust Authorities”. Speech at the International Business Chamber’s UK Conferences, London May.
Polanyi, Karl (1957) The Great Transformation. London: Beacon Press.
Putnam, Robert D. (1988) ”Diplomacy and Domestic Politics: the Logic of Two-Level Games”, International Organization, 45 (3):427-460.
Risse-Kappen, Thomas (1995) Bringing Transnational Relations Back In. Cambridge: Cambridge University Press.
Rokkan, Stein (1975) ”Votes count, resources decide. Refleksjoner over territorialitet versus funksjonalitet i norsk og europeisk politikk”, i Makt og motiv. Et festskrift til Jens Arup Seip. Oslo: Gyldendal.
Ruggie, John G. and Kell (1999) ”Global markets and social legitimacy: the case of the ’Global Compact’, Transnational Corporations, vol. 8:3 (December)101-20
Ruud, Audun (1992) ”Does Norwegian industry have different environmental considerations at home than in developing countries?” Norsk Geografisk Tidsskrift, vol. 46: 183-191.
Ruud, Audun (2000) Kan utenlandske oljeselskaper skape en mer menneskelig utvikling i Venezuela? Rapport, PETROPOL.
Ruud, Audun og Helge Ryggvik (1999) Konsekvenser av norske petroleumsinvesteringer i Aserbajdsjan. Rapport for Olje- og energidepartementet/PETRPOL-rapport.
Sally, Razeen (1995) States and Firms: Multinational Enterprises in Institutional Competition. London: Routledge.
Sampson, Anthony (1975) De syv søstrene. De store oljeselskapene og deres virksomhet. Oslo: Tiden Norsk Forlag
Schumpeter, Joseph (1934) The Theory of Economic Development. An Inquiery into Profits, Capital, Credit, Interest, and the Business Cycle (trans.). Cambridge, Mass.: Harvard University Press
Sejersted, Francis (1991) En teori om den økonomiske og teknologiske utviklingen i Norge i det 19. århundre. Oslo: TMV-sentret.
Skjærseth, Jon Birger og Tora Skodvin (kommer 2001) The oil industry and climate policy: common problem, different strategies.
Stonehill, Arthur E. (1963) Foreign Ownership in Norwegian Enterprises. Oslo, Statistisk Sentralbyrå.
Stopford, John and Susan Strange (1991) Rival States, Rival Firms. Cambridge: Cambridge University Press.
Swedberg, Richard (1987) ”Ekonomisk makt”, Olof Petersson (red.) Maktbegreppet. Maktutredningens publikationer. Stockholm; Carlsson Bokförlag.
Tvedt, Terje W. (1998) Angels of Mercy or Development Diplomats? NGOs and Foreign Aid. Oslo:
UNCTAD (1994) World Investment Report (WIR). Geneve.
UNCTAD (1995) World Investment Report. Geneve.
UNCTAD (1996) World Investment Report. Geneve.
UNCTAD (1999I) Trade and Development Report (TDR). Geneve.
UNCTAD (1999II) World Investment Report. Geneve.
UNCTAD (2000) World Investment Report. Geneve.
Østerud, Øyvind m.fl. (1999) Mot en ny maktutredning. Oslo: Gyldendal Ad Notam.
Østerud, Ø. (1999) Globaliseringen og nasjonalstaten. Oslo: Gyldendal Ad Notam.
Vedlegg
Liste over intervjuede personer
Kristin Clemet, viseadministrerende direktør, NHO
Thormod Hermansen, konsernsjef, Telenor
Harald Norvik, tidl. konsernsjef, Statoil
Willy Olsen, direktør, Statoil/INTSOK’
Eivind Reiten, divisjonsdirektør, Norsk Hydro
Terje Thon, visekonsernsjef, Telenor
Rolf Utgård, konserntillitsvalgt, Kværner
Terje Wold, hovedtillitsvalgt, Norsk Hydro
Avtale i intervjuperioden med generaldirektør Egil Myklebust, Norsk Hydro måtte dessverre gå ut pga at andre presserende gjøremål forhindret ham i å gjennomføre den.
Noter
(1) Jfr. Mandatet, gjengitt i Vedlegg i Østerud m.fl., Mot en ny maktutredning. Oslo 1999.
(2) Dette er i hovedsak langsiktige investeringer som regel med sikte på å erobre og utøve en synlig grad av kontroll over det formål (foretak) som det investeres i. Disse investeringene skiller seg fra porteføljeinvesteringer som ikke har noen målsetting ut over den å oppnå en fortjeneste på investeringen. De skiller seg også fra de kortsiktige finanstransaksjonene i verdipapirer, spesielt derivater, i valutabeholdninger, og så videre.
(3) Med 92 prosent av totale utgående UDI flyt, og 72 prosent av inngående UDI flyt (1998-tall).
(4) En god oversikt over den internasjonale litteraturen omkring begrep som ’økonomisk makt’ og ’markedsmakt’ er Swedberg, 1987.
(5) Vi referer til Hirschman, 1970.
(6) På dette nivået - før vi har avgrenset og spesifisert globaliseringsbegrepet og ikke minst hvilke drivkrefter som ligger bak, er det kanskje fornuftig å bruke begrepet globalisering gjenngående.
(7) Se Roubini's database http://www.stern.nyu.edu/globalmacro.
(8) Som består av USA, Canada og Mexico.
(9) Vi vil i kapitel 4 og 5 komme inn på det gryende konsernfaglige samarbeide og de nye transnasjonale bedriftsinitierte nettverk; disse kan i betydelig grad sees som direkte resultat av UDI.
(10) Et meget relevant eksempel er hvordan de mange protester fra miljø- og menneskerettighetsorganisasjoner mot Shells virksomhet i Nigeria, har påvirket selskapets strategiske vurderinger og faktiske handlinger. For nærmere detaljer se Bergesen, Eide og Goyer (red.) (kommer).
(11) Se også Kolk, 1998; Nordskag, 1999; og Vevatne, 2000 for konkrete studier av eksempler fra handel og miljøfeltet.
(12) Mjøset, 1987 bygger sin analyse av norsk økonomi på begrepet 'ledende sektor'.
(13) Vi bygger her analysen i stor grad på materiale som er fremskaffet gjennom søk på Internet av stud. polit. Gisle Torheim.
(14) Oversikten underrapporterer utgående UDI i 1980, i hvert fall for Norge og Sverige.
(15) De fire indikatorene er: 1) UDI-innflyt til landet i prosent av brutto kapitaldannelse (fixed capital formation) i landet; 2) utenlandske investeringer i landet, beholdningstall, i prosent av brutto-nasjonalproduktet; 3) merverdi skapt som følge av virksomheten til utenlandske selskaper, i prosent av brutto hjemmeproduktet; og 4) sysselsettingen i utenlandskontrollerte selskaper i prosent av total sysselsetting i landet.
(16) Begrepet ' transnasjonalt foretak' eller 'transnasjonalt selskap' (TNS) brukes nå offisielt i FN som betegnelse på selskaper som har virksomhet etablert i to eller flere land, mens den mye brukte betengelsen 'multinasjonalt selskap' (MNS) reserveres for selskaper som har sine eiere eller sin ledelse lokalisert i to eller flere land. ABB - det svensk-sveitsiske selskapet - kan være et eksempel på et MNS med virksomhet i Norge.
(17) Grunnlagsmaterialet for å komme fram til tallene for 1996 er ikke kvalitetssikret like grundig med de enkelte selskap som tidligere år. Det er dessuten viktig å være klar over at anslagene som gis, er følsomme for hvordan selskap avgrenses. I tabellen har vi regnet hele Kværner, med Trafalgar House, som et norsk industrikonsern. Hvis vi bare regner inn de utenlandske enhetene i Kværener som sorterer under virksomhet Kværner har i Norge, ville andelen sysselsatte i utlandet for de 30 største industrikonsernene være 47%, mens utenlandssalget som andel av omsetningen ville vært 70%.
(18) Indeksen er basert på tre indikatorer (ratio'er): verdien av investeringene i utlandet (assets) i forhold til selskapets totale verdier; omsetning i utlandet i prosent av total omsetning; og sysselsetting i utlandet i prosent av total sysselsetting i selskapet.
(19) Pr. september 2000 var den fortsatt ikke godkjent av EU-kommisjonen.
(20) Dette knyttet seg til Sincor, et tungoljeprosjekt der Totalfina har 47 prosent, statsoiljeselskapet PdVSA 28 og Statoil 15. Opprinnelig skulle også Norsk Hydro ta en tilsvarende 15 prosent, men valgte å trekke seg i siste time.
(21) Henholdsvis Chevron i Venezuela og BP-Amoco i Aserbajdsjan.
(22) Jfr foredrag av konsernsjef Olav Fjell i Polyteknisk Forening, 11. mars 2000.
(23) Alcan har allerede et 50:50 samarbeid med tyske VAW i fabrikken Alunorf, som med en produksjonskapasitet på 1 millioner tonn, er verdens største valsemølle for aluminiumsprodukter. Med forslaget om fusjon av Europas tre største produsenter av valsede produkt; Alcan, Pechiney og VAW, mente EU-kommisjonen at konkurransen ville utebli.
(24) Nærmere informasjon finnes på Eus konkurransetilsyn, DG 04, sin hjemmeside; HYPERLINK "http://europa.eu.int/comm/dg04/" http://europa.eu.int/comm/dg04/.
(25) Alcoa eier 25,1% av Elkem ANS, og 50% av Elkem Aluminium.
(26) I følge Dagens Næringsliv 14. juni 2000.
(27) For ytterligere informasjon; HYPERLINK "http://www.hydrowells.com/home.htm" http://www.hydrowells.com/home.htm.
(28) Beslutningen ble antakelig tatt på forsommeren 2000, men først annonsert i midten av august.
(29) For å produsere ett tonn med primæraluminium, trenger man ca. 2 tonn med aluminiumsoksyd og minimum 5 tonn med bauxitt.
(30) Til tross for ønske om økt selvforsyning av alumina, valgte Norsk Hydro i 1998 å selge sitt 10 prosent eierskap i Friguia i Guinea, Vest Afrika - et integrert bauxitt-aluminaprosjekt der Pechiney er operatør. Som følge av dette salg, mistet selskapet en garantert tilgang på 70.000 tonn alumina.
(31) For nærmere detaljer om negative beskrivelser av Utkal prosjektet, se hjemmesiden til Norwatch, http://www.fivh.no/norwatch/index.htm. Prosjektet er også omtalt i dagspressen, og spesielt sist i Dagens Næringsliv den 10. Juni 2000.
(32) Høsten 1999 inngikk Norsk Hydro en leveransekontrakt om kjøp av alumina fra CVRD aluminaraffineri, Alunorte som er lokalisert utenfor Belém ved utløpet av Amazonas. Med overtagelsen av 25 prosent eierskap, er denne eliminert.
(33) For nærmere informasjon se Regulation EEC no. 4069/89 Merger Procedure, document NO. 300M1795 datert 12. april 2000. Dokumentet finnes på EU kommisjonens DG 04 sin hjemmeside: http://europa.eu.int/comm/dg04/.
(34) Orange er et nytt internett selskap som tilbyr ulike kommunikasjonsløsning, inkludert direkte e-commerce for ulike produktgrupper. Som et datterselskap i Orange finnes mobilaktiviteten, og i løpet av få år har selskapet blitt Storbritannias tredje største mobiloperatør etter Vodafone (som også er relativt ny med etablering i 1993) og British Telecom. Ved Mannesmanns overtakelse hadde Orange totalt 6 millioner mobilabonnementer og hadde inngått samarbeidsavtaler både med France Telecom (Hutchinson Telecommunications) og KPN for EGSM i Belgia. Ytterligere informasjon finnes på: HYPERLINK "http://www.plc.orange.net/group.html" http://www.plc.orange.net/group.html.
(35) I følge Financial Times Survey on Telecommunications, mai 2000.
(36) Et annet forhold er at de to selskapene antakelig var 'for like' eller for lite komplementære til å kunne danne en enhet med økt slagkraft i forhold til de raske endringene i globale markeder.
(37) Aftenposten 14. juni 2000, side 37.
(38) Universal Mobile Telecommunications System.
(39) Med den sterke veksten Nokia har opplevd etter 1995, er konsentrasjonen antakelig klart økende i Finlands tilfelle; tall for senere år foreligger imidlertid ikke. De 5 største konsernenes andel var forøvrig for de store investorlandene 14 prosent for Frankrike, 17.5 for Tyskland, 19 for USA og 28 prosent for Storbritannia. Ibid.
(40) Andre studier i Makt- og demokratiutredningen bidrar til belysning av den problemstillingen; se bl.a. Sørgard, 2000 og Andersen og Austvik, 2000.
(41) Lionel Fontagné i samtale med en av forfatterne på Centre d'Etudes Prospectives et d'Informations Internationales (CEPII) i Paris i juni, 1999.
(42) Se OECD's hjemmesider for informasjon.
(43) Som Eivind Reiten formulerte det i et intervju.
(44) Konserntillitsvalgt Rolf Utgård i intervju.
(45) Dette gjelder bl.a. Norwatch og Greenpeace.
(46) En underorganisasjon av Framtiden i våre hender.
(47) Det avgjørende er antakelig å være stor på FoU eller merkevarebygging, ikke primært på produksjon.
(48) Disse spørsmål er behandlet i bl.a. Claes og Tranøy (red.) (1999).