Hva skjer i skjæringsfeltet mellom forskning og politikk? Det er ikke alltid mulig å trekke noe klart skille mellom offentlig politikk og den delen av forskningen som kalles oppdragsforskning. Av og til kan det se ut som om de to virksomhetene foregår i et grenseland der de utgjør to sider av samme sak.
På 1990-tallet synes det som at deler av norsk Midtøsten-politikk har blitt utformet og utøvet i et nært samarbeid mellom Utenriksdepartementet (UD) og Forskningsstiftelsen Fafo. Hensikten med denne studien er å undersøke hva slags rolle Fafo har spilt på dette området av norsk utenrikspolitikk det siste tiåret. Hvordan var forholdet mellom de to institusjonene med tanke på fordeling av initiativ, roller og oppgaver?
UDs samarbeid med Fafo har utviklet seg i en periode der UD knyttet frivillige organisasjoner og forskningsinstitutter tettere til seg. I samme periode utvidet UD sitt engasjement når det gjaldt nødhjelp og fredsbygging i konfliktområder. Den nye politikken blir ofte kalt “engasjementspolitikken”.[1] Mye av denne virksomheten ble utviklet i et nettverk av personer som beveget seg mellom frivillige og humanitære organisasjoner, forskningsmiljøer og utenriksforvaltningen. Dette samarbeidet har blitt kalt “den norske modellen” og ble drevet fram av Jan Egeland i hans periode som statssekretær fra 1992-1997.[2] UD har ofte stor nytte av å bruke representanter for frittstående institusjoner i fredsmekling, demokratibygging og tillitsskapende tiltak. De har ofte høy kompetanse og et stort kontaktnett. I tillegg kan de utføre andre typer oppgaver enn den tradisjonelle utenrikstjenesten, de har større fleksibilitet og representerer organisasjoner som kan reagere raskt når det er behov for det.
Mange av forhandlingsinitiativene som Norge har deltatt i det siste tiåret har startet med akademiske seminarer som et første skritt i oppbygging av dialog og forhandlinger mellom partene i en konflikt. Ofte har enkeltpersoners initiativ vært avgjørende for at fredsprosesser og menneskerettighetsdialoger har kommet i gang. Noen eksempler der den norske modellen har vært i virksomhet er Kirkens Nødhjelps engasjement i Guatemala, Institutt for fredsforsknings (PRIOs) engasjement på Balkan, på Kypros og i Colombia, Christian Michelsens Institutts (CMIs) initiativ i Sudan og Institutt for menneske-rettigheters prosjekter under menneskerettighetsdialogen med Kina. Ingen steder synes imidlertid den norske modellen å ha utfoldet seg sterkere enn i Midtøsten.
Den norske modellen innebærer at frivillige organisasjoner og forskningsinstitutter får mulighet til å påvirke norsk utenrikspolitikk. Imidlertid innebærer det også en mulighet for at de kan miste uavhengighet og integritet (såkalt “kooptering”). I hvilken grad klarer organisasjonene å opprettholde en kritisk distanse til den politikken som de ifølge et klassisk forskningsideal skal være et uavhengig korrektiv til? Dette spørsmålet er ikke minst aktuelt i Fafos tilfelle, siden de har valgt å delta spesielt aktivt i Norges politikk overfor Midtøsten.
Fafo sendte på 1990-tallet en lang rekke søknader til UD om støtte til prosjekter i Midtøsten. Dette dreide seg hovedsakelig om levekårsrelatert forskning i land med en stor palestinsk flyktningbefolkning. I flere av sakene hadde UDs politiske ledelse gitt muntlig støtte til Fafo før søknadene var ferdig behandlet i embetsverket. Dette kan tyde på at Fafos forskning i Midtøsten ikke bare kunne betraktes som rene forskningsprosjekter, men også inngikk i et større politisk prosjekt.
Fafos nære samarbeid med UD ser ut til å foregå i tråd med institusjonens egen forskningsfilosofi. I Fafos årsmelding fra 1999 står det:
Fafos bærende idé kan formuleres slik: Fra innsikt til handling. I dette ligger en erkjennelse av behovet for å omdanne vitenskapelige resultater til praktiske løsninger. Ved analyser som vektlegger både teoriutvikling og klargjøring av faktiske forhold skal forskningen danne basis for fornuftige beslutninger og kritisk refleksjon. Målet er gjennom konstruktivt samspill mellom fagmiljø og oppdragsgiver å frambringe forskning av høy vitenskapelig kvalitet, vesentlig samfunnsmessig relevans og med stor nytteverdi for oppdragsgiver. Prosjektene skal legges opp på en slik måte at de også fullt ut tilfredsstiller etablerte forskningsetiske normer. Fafos forskningsprofil innebærer at prosjektet skal bygges opp slik at både forsker og bruker inngår i en gjensidig læringsprosess.[3]
Formuleringene viser at Fafo bygger sin virksomhet på et annet forskningssyn enn idealet om forskningen som et uavhengig korrektiv. Fafo har en mer “brukerorientert” begrunnelse for virksomheten: Forskningen skal skape grunnlag for politisk handling. I bunnen ligger det en visjon om at forskningen skal skape forandring. Innsikt i problemene er en forutsetning for å kunne gripe effektivt inn i dem, og det å produsere kunnskap som fører til slik inngripen synes å være en viktig del av Fafos eksistensbegrunnelse.
Fafo slutter seg med dette til oppfatningen at de moderne samfunns-vitenskapelige disiplinene dreier seg om noe mer enn rent vitenskapelige prosjekter.[4] Werner Christie Mathisen har pekt på at disse vitenskapene i flere tilfeller springer ut av bevegelser for sosiale reformer. Både i USA og Europa ville samfunnsvitenskapenes grunnleggere noe mer enn “bare” å drive vitenskap. Samfunnsvitenskapen var for dem koblet til eller integrert i et samfunnsreformatorisk prosjekt.[5]
Har Fafo en intensjon om at forskningen i Midtøsten skal føre til samfunnsmessige reformer i de landene de er engasjert i? Formuleringene i Fafos egne årsmeldinger kan tyde på det. På denne måten har virksomheten visse likhetstrekk med den grenen innen anvendt samfunnsvitenskap[6] som kalles aksjonsforskning.
Det finnes mer eller mindre radikale former for aksjonsforskning. Felles for dem alle er at forskeren deltar og samtidig samler inn sine data ved å utføre deltakende observasjon i en nærmere definert sosial forandringsprosess. Den typiske aksjonsforskeren går inn i en mindre gruppe, i en organisasjon eller i et lokalsamfunn som søker å fremme sine egne verdier og mål. Den mest radikale aksjonsforskeren vil identifisere seg med disse målene, enten fordi vedkommende hadde dem i forveien som medlem i gruppen, eller fordi målene overtas, reelt eller forstilt, for å skaffe adgang til gruppen og dermed gjøre forskningen mulig.[7]
Øystein Spjelkavik har pekt på at den viktigste forskjellen mellom aksjonsforskning og annen anvendt forskning ligger i hvordan rollene defineres og graden av deltakelse og forpliktelse hos forskerne som er involvert. I mesteparten av den anvendte forskningen går informasjonen bare én vei, fra informantene til forskeren. I aksjonsforskningen går forskeren bak beskrivelsene og analysene som er laget på grunnlag av innsamlede data og arbeider aktivt for å løse problemene som oppstår.[8] Aksjonsforskningen utgjør dermed et bevisst forsøk på å kombinere aktiviteter som tradisjonelt har vært forsøkt holdt separat.[9] De fleste aksjonsforskere understreker betydningen av å utvikle lokale løsninger i et samspill mellom forskerne og forskningsobjektene, påpeker Spjelkavik.[10]
Kan vi finne spor av en slik tankegang i Fafos engasjement i Midtøsten? Dersom det er slik at Fafo gjennom sin levekårsforskning er en deltaker i et nasjonalt eller regionalt forandringsprosjekt, blir det viktig at Fafo klargjør både hvem institusjonen opptrer på vegne av og hvilke verdier den legger til grunn for virksomheten.
I og med at hele Fafos engasjement i denne regionen ser ut til å foregå innenfor rammen av et samarbeid med UD, blir det naturlig å se på relasjonene mellom disse to institusjonene når målet er å si noe om hva slags rolle Fafo spiller i norsk Midtøsten-politikk.
I denne rapporten vil jeg belyse enkelte sider ved disse relasjonene gjennom å beskrive noen sentrale deler av Fafos forskning i Midtøsten. Framstillingen er hovedsakelig basert på UDs arkivmateriale og er supplert med intervjuer og noe sekundærlitteratur.
Rapporten innleder med å behandle omleggingen av den norske bistanden til Midtøsten på begynnelsen av 1990-tallet. Denne prosessen danner konteksten for hvordan Fafos forskningsvirksomhet i Midtøsten startet ved inngangen til 1990-tallet, med levekårsundersøkelsen på Vestbredden og Gaza.
Deretter vil jeg ta for meg noen vesentlige trekk ved det norske engasjementet i Midtøsten. Her vil den multilaterale flyktninggruppen om Midtøsten (som var en del av den amerikansk-ledede Madrid-prosessen fra 1992), Oslo-kanalen og People-to-People programmet stå sentralt. Hensikten i dette kapitlet er å beskrive hvordan forholdet mellom Fafo og UD utviklet seg og hvordan dette la premisser for norsk Midtøsten-politikk gjennom hele 1990-tallet.
Fredsbyggingsperioden og Oslo-avtalen ble etterfulgt av en ekspansjons-fase der Fafo satte i gang forskningsprosjekter i flere land i regionen. Dette er temaet i rapportens kapittel 4. De nye forskningsoppdragene var knyttet til arbeidsgruppen om flyktninger under de multilaterale fredsforhandlingene om Midtøsten, der Fafo opparbeidet seg en rolle som ekspert på flyktningspørsmål og ble fast leverandør av data til gruppens arbeid. I tilknytning til dette kapitlet vil jeg drøfte noen sider ved denne virksomheten som klart berører de palestinske flyktningenes situasjon.
I kapittel 5 skal jeg komme med noen betraktninger rundt alliansen mellom Fafo og UDs politiske ledelse på bakgrunn av noen eksempler på embetsverkets behandling av Fafos søknader, før rapportens konklusjoner trekkes i kapittel 6.
2. DEN NORSKE BISTANDEN TIL DE PALESTINSKE OMRåDENE. HVORDAN FAFOS ENGASJEMENT BEGYNTE
Sommeren 1989, midt under den første intifadaen og lenge før Oslo-avtalen ble unnfanget, bestemte Utenriksdepartementet seg for å evaluere den norske bistanden til de palestinske områdene. Evalueringen dannet innledningen til en periode der bistanden ble koblet mer aktivt til andre deler av utenrikspolitikken.[11] Konklusjonene i evalueringen skulle vise seg å legge klare føringer for UDs videre politikk overfor de palestinske områdene.
En stor del av bistandsmidlene ble kanalisert gjennom norske frivillige organisasjoner, siden det på dette tidspunktet ikke fantes noen sentral myndighet på palestinsk side som kunne koordinere hjelpen. Departementet, under utenriksminister Thorvald Stoltenberg, hadde et ønske om å få til en bedre samordning av den norske innsatsen i de okkuperte områdene. I den forbindelse var det behov for å få informasjon om hvordan de mange ulike norsk-finansierte prosjektene ble drevet og hvilken effekt de hadde.
Omkring halvparten av støtten ble på dette tidspunktet kanalisert gjennom NORAD, mens resten gikk gjennom UD-systemet. I første omgang var det NORADs del av bistanden som skulle gjennomgåes, og forsker Marianne Heiberg ved Norsk Utenrikspolitisk Institutt (NUPI) ble engasjert til å lede et konsulentteam til å utføre oppdraget. Dette gikk ut på å vurdere det bistandsfaglige innholdet i prosjektene, prosjektenes relevans sett i forhold til det totale behovet og de lokale organisasjonenes mulighet til å videreutvikle helsetilbudet i området uavhengig av utenlandsk støtte.[12]
Marianne Heibergs team la fram sin rapport for departementet før jul i 1989. Den viste seg å inneholde svært kritiske konklusjoner i forhold til en del av de norske organisasjonenes bistandsvirksomhet. Rapporten ga en beskrivelse av den generelle situasjonen for palestinerne i området, av helsesituasjonen og det tilgjengelige helsetilbudet, samt en gjennomgang av NORAD-støttede prosjekter i regi av norske organisasjoner. Det var særlig to organisasjoner som ble satt under lupen. Begge var knyttet til det norske solidaritetsmiljøet for palestinerne og befant seg på den politiske venstresiden: NORWAC (Norwegian Aid Committee) var en paraplyorganisasjon for Palestina-komitéens hjelpe-arbeid i Midtøsten, og Norsk Medisinsk Samfunn for Midt-Østen (NOMSME) tilhørte organisasjonen som på det tidspunktet het Palestinafronten (i dag Palestinagruppene i Norge).[13]
Teamet konkluderte med at det var tildels betydelige svakheter knyttet til de norske organisasjonenes engasjement i området. Utviklingseffekten av flere av prosjektene hadde vært minimal. Det var behov for en langt bedre kontroll og overvåking av virksomheten, mente Heibergs team. Kritikken var særlig rettet mot NORWAC. Organisasjonen ble kritisert for manglende kontroll, manglende forståelse for lokale behov, prioriteringer og egne begrensninger, manglende faglig dyktighet, uprofesjonell styring og nærmest ingen utviklingseffekt av prosjektene.
NORWAC ble også kritisert for å støtte fraksjoner på sidelinjen for hovedaktørene i palestinsk politikk, noe som etter teamets oppfatning kunne skape ytterligere problemer i forhold til en framtidig løsning på konflikten i området. Teamet mente at NORWAC ikke tilfredsstilte de mest elementære krav til en utviklingsorganisasjon, blant annet fordi den arbeidet “sekterisk” og tok politiske hensyn. Ettersom NORWAC drev prosjektene på en måte som ikke kunne forsvares offentlig på et profesjonelt grunnlag, var muligheten til stede for at NORWAC kunne bli brukt diplomatisk for å stille Norge i forlegenhet, mente utrederne. De anbefalte at NORAD umiddelbart stanset støtten til NORWACs prosjekter, fordi organisasjonen etter deres oppfatning fungerte som en ”solidaritetsorganisasjon” snarere enn en ”profesjonell bistandsorganisasjon”.[14]
NORWAC sa seg enig i enkelte kritiske punkter i rapporten, men følte seg dypt krenket over andre. Etter deres oppfatning var mange av konklusjonene basert på feil og unøyaktigheter. Organisasjonen reagerte sterkt mot kritikken om å være “sekterisk” og framholdt i den forbindelse sitt samarbeid med Palestinske Røde Halvmåne (PRCS); den palestinske avdelingen av Røde Kors, som ifølge NORWAC var utpekt av den palestinske nasjonalkongressen (PNC) til å være palestinernes nasjonale helseorgan og en partipolitisk uavhengig organisasjon.
NORWAC mente at Heibergs team hadde blitt fanget opp av en pågående rivalisering mellom ulike palestinske grupper på Vestbredden og at synet til en liten gruppering preget både den generelle delen av rapporten og den delen som omhandlet NORWAC. Organisasjonen stilte seg også kritisk til at teamet hadde innhentet synspunkter fra israelske myndigheter på NORWACs arbeid og referert disse i rapporten, mens tilsvarende vurderinger ikke var innhentet fra palestinsk hold, for eksempel fra PLO eller PRCS.[15]
I et brev til departementet skrev Arne Ørum, som da var Norsk Folkehjelps koordinator for Midtøsten og Nord-Afrika, at teamet hadde utvist sviktende kjennskap til de politiske og helsepolitiske forholdene i området. Han stilte seg kritisk til at rapporten verken inneholdt “terms of reference”, opplysninger om metode eller framstilling av reiserute, tidsbruk eller liste over hvilke organisasjoner som var besøkt eller hvilke informanter som var brukt og hvem de representerte. Han påpekte at gjennomgangen av de ulike prosjektene virket usystematisk. Ifølge Ørum fulgte:
...evalueringsrapporten et ikke ukjent mønster der en donor (NORAD) i mangel av kompetanse på saksbehandlernivå og policy på regionalnivå/problemfelt hyrer opp et evalueringsteam som gis utrednings- og policymessige oppgaver ved siden av de mer snevre prosjektrelaterte. Man sender et team som snubler seg gjennom hele løpet, men som på grunn av prestisje - både oppdragsgiverens og ens egen - har vondt for å innrømme at kartet ikke stemte med et tildels uoversiktlig terreng.[16]
Etter kritikken fra organisasjonene fryktet departementet at evalueringen av NORADs bistand skulle bli oppfattet som “et politisk utspill rettet mot NORWAC alene”.[17] I tråd med Heiberg-teamets anbefaling bestemte departe-mentet seg for å evaluere også den delen av bistanden som ble kanalisert gjennom UD. Marianne Heiberg ble på ny engasjert til å lede et evalueringsteam som skulle se på denne delen av bistanden.[18]
Den nye evalueringsrunden ble gjennomført våren 1990 og rapporten ble overlevert til UD den 6. juni. I likhet med den første, inneholdt også denne rapporten svært kritiske konklusjoner i forhold til enkelte av organisasjonenes virksomhet. Resultatene av prosjektene sto ikke i forhold til de midlene som ble brukt, mente Marianne Heibergs team.[19]
Resultatet av Marianne Heibergs arbeid ble at UD la om den norske bistanden til de palestinske områdene. Ansvaret for støtten til de frivillige organisasjonene ble overført fra NORAD til UD i februar 1992. Fra dette tidspunktet ble all støtte kanalisert gjennom UD. Årsaken var ifølge departementet at denne bistanden var politisk begrunnet. Ved å samle all bistand i UD ville departementet få langt bedre styring og kontroll med prosjektene og pengene kunne på en mer effektiv måte brukes som et politisk virkemiddel. De frivillige organisasjonene ble oppfordret til å samordne sine prosjekter og hjelpetiltak i området. I tillegg ville departementet øke støtten gjennom internasjonale organisasjoner på bekostning av bistanden gjennom de norske organisasjonene. Det ville ikke bli gitt støtte til nye norske initiativ og det skulle legges en restriktiv linje til grunn for de videre tildelingene, lød signalet fra UD.[20]
Den samlede støtten til de norske organisasjonenes bistandsprosjekter ble redusert med 33 prosent, fra NOK 37 millioner i 1992 til NOK 24.6 millioner i 1993.[21] Konklusjonene i Heiberg-rapportene ble lagt til grunn ved behandlingen av søknadene.[22]
2 Jan Egeland ble utnevnt som politisk rådgiver for utenriksminister Thorvald Stoltenberg i forbindelse med Arbeiderpartiets regjeringsovertakelse i november 1990. Han ble utnevnt til statssekretær i februar 1992. Egeland fortsatte som statssekretær for utenriksminister Johan Jørgen Holst fra april 1993 til januar 1994 og for utenriksminister Bjørn Tore Godal fra januar 1994 til oktober 1997.[]
3 Fafos årsberetning 1999: 1.[]
4 Wittrock, Bjørn, Peter Wagner og Hellmut Wollmann: "Social science and the modern state", i Peter Wagner et al. (1991), sitert i Christie Mathisen (1994: 78).[]
5 Christie Mathisen (1994: 79).[]
6 Anvendt samfunnsvitenskapelig forskning er produksjon av kunnskap som tar sikte på å løse bestemte praktiske problemer, ved utnytting av kunnskap eller metodeverktøy som er etablert gjennom grunnforskning. Sosiologisk leksikon (1997).[]
7 Sosiologisk leksikon (1997).[]
8 Løchen (1973: 30).[]
9 Mathiesen (1997: 39).[]
10 Spjelkavik (1995: 273).[]
11 Sørbø (1997: 248-256).[]
12 UD 27.9.38, internt UD-notat, 7. juni 1989; UD 27.9.38, internt UD-notat, 15. november 1989. I tillegg til Marianne Heiberg besto konsulentteamet av kommunelege Gunnar Strøno, Rjukan, og professor Augustus Richard Norton, USA.
[13] Rapporten omhandlet også prosjekter i regi av Landslaget for norske sykepleierstudenter, Kvekerhjelpen, Norsk Sosionomforbund og Norsk Faglærerlag.
[14] Heiberg, Marianne m.fl. (1989); UD 27.9.38, internt UD-notat, 18. januar 1990; Klassekampen, 7. februar 1990.
Heiberg-rapporten var på dette tidspunkt unndratt fra offentligheten, men de organisasjonene som var omtalt fikk anledning til å uttale seg om den delen av rapporten som angikk egen virksomhet.[]
15 UD 27.9.38, brev fra NORWAC til UD og NORAD, 29. januar 1990 og 14. februar 1990.[]
16 UD 27.9.38, notat fra Arne Ørum i Norsk Folkehjelp, 19. februar 1990.[]
17 UD 27.9.38, internt UD-notat til statssekretær Knut Vollebæk vedr. evalueringsrapporten til Heiberg, jnr. U-795/90, januar 1990.[]
18 UD 27.9.38, internt UD-notat, januar 1990. Oppdraget gikk ut på å vurdere hvordan prosjektene kom målgruppene til gode, de norske organisasjonenes rolle som nødhjelpsorganisasjoner i området, hvordan UDs rutiner med hensyn til tildeling og oppfølging av midler til humanitær hjelp fungerte, og forskjellige metoder for å kanalisere humanitær bistand til området. Teamet besto, foruten Marianne Heiberg, av kommunelege Gunnar Strøno, som også hadde vært med i den første evalueringsrunden, og Gunnar Norlén fra Svenska Kyrkan (som erstattet Augustus Richard Norton).[]
19 UD 27.9.38, internt UD-notat, 2. mai 1993. De berørte organisasjonene (Norsk Folkehjelp, NORWAC, Kvekerhjelpen, KFUK/KFUM og Norges Handicapforbund) fikk “sine” deler av rapporten til uttalelse, mens rapporten forøvrig ble unndratt offentligheten.[]
20 Ibid.[]
21 Ibid. De NOK 37 millioner som ble tildelt organisasjonene i 1992 inkluderte 4.8 millioner til Fafos levekårsundersøkelse på Vestbredden og Gaza, som var et nytt tiltak i 1992.[]
22 Ibid. og UD 27.9.38, internt UD-notat med forslag til tildelinger i 1993, 18. april 1993.