Når bistanden fram, eller forsvinn pengane på vegen? Spørsmål som dette har blitt heftig debattert både internasjonalt og i Noreg dei siste 40 åra. Hilde Reinertsen ved TIK-senteret har studert korleis den norske evalueringa av bistand starta opp og endra seg mellom 1980 og 1992. Ho trekkjer også linjene fram til i dag.
Eit av funna hennar er at rapportar frå bistandsaktørar i felt har gått frå å vere ærlege og nesten personlege notatar, til å bli standardiserte skjemautfyllingar der ein viser at prosjektet oppnår måla.
– Den nye måten å evaluere bistand på gjev på éin måte betre oversikt, fordi ein lettare kan samanlikne ulike prosjekt. Det blir mogleg å snakke om dei totale resultata av norsk bistand. Men samtidig kan det bli langt vanskelegare å forstå kva som eigentleg føregår i dei ulike prosjekta. Kva slags informasjon ein får tilgang på avhenger nemleg av evalueringsverktøya, seier Reinertsen, som har studert dokument frå arkiva til Norad og Utanriksdepartementet.
Den nye måten å evaluere bistand på gjev på éin måte betre oversikt, [...] men samtidig kan det bli langt vanskelegare å forstå kva som eigentleg føregår i dei ulike prosjekta.
Ønska grundigare rapportering
I 1977 oppretta Norad eit eige kontor som skulle byggje opp eit system for å evaluere organisasjonen sine bistandsprosjekt. Dei tilsette var samfunnsvitarar, nokre med bakgrunn som forskarar. Dei fungerte som ei kritisk røst i organisasjonen.
Evalueringskontoret påpeika snart at rapportgrunnlaget frå bistandsprosjekta var for dårleg til at dei kunne gjere evalueringar. Sjølv om gruppa møtte motstand internt vann dei likevel fram med ønsket om meir grundig rapportering, delvis fordi dei kunne støtte seg på ekstern kritikk i media og på Stortinget.
– På byrjinga av 1980-talet kom det fleire bøker og store medieoppslag om mottakarland som ikkje fekk gode resultat trass lang tids bistand. Det rådde ei usikkerheit om kor vidt bistanden kom fram. Evalueringsstaben argumenterte med at viss ein skulle vite noko om bistanden, måtte rapporteringa bli betre, seier Reinertsen.
Frå brev til skjemautfyllingar
Med tida skulle rapporteringa også endre form. Reinertsen har mellom anna studert rapportar frå bistandsprosjekt i Mosambik tidleg på 80-talet, der Noreg forsøkte å overføre den norske oljeerfaringa. Desse rapportane hadde ei langt meir personleg form enn det som skulle bli vanleg seinare.
- Rapportane var interne notatar, ein slags brev som dei som var i felt sende heim til Noreg. Dei hadde ei forteljande form som ga lesaren inntrykk av kva som føregjekk på staden. Rapportane romma også tvil. Det kunne for eksempel stå at Norads lokale kontor var usikker på verdien av prosjektet og at dei var i tvil om kva som no var det rette å gjere , seier Reinertsen.
Ved starten på 1990-talet vart rapporteringskrava strengare, mykje på grunn av at Norad innførte eit nytt system for rekneskap og revisjon. Dei nye krava gjorde det enklare å følgje med på kva som skjedde med bistandspengane, men det fekk også andre konsekvensar.
– Rapportane likna no mindre på brev og meir på rekneskapsrapportar der ein kort gjorde reie for om prosjektet følgde planen og oppnådde måla. Slik fekk ein betre kontroll med pengebruken, og det vart enklare å sjå alle prosjekta i samanheng. Men det hadde ein kostnad: Det vart vanskelegare å forstå kva som eigentleg føregjekk. Det var ikkje rom for å vere personleg eller uttrykke tvil.
Rapportane likna no mindre på brev og meir på rekneskapsrapportar.
Systemet fremjar gjevarlandets interesser
Ifølgje Reinertsens doktorgrad førte rapporteringskrava til at ein begynte å måle resultat på ein ny måte. Dette prega også bistanden ved at gjevarlandet sine interesser fekk meir vekt.
– Ein begynte å sjå etter avvik frå planane Norad hadde godkjent, som i eit rekneskap. Det kan synast som om det vart viktigare å følgje Norads rapporteringsplan enn mottakarlandet sin utviklingsplan, seier Reinertsen.
Dette skjedde samtidig med ei utvikling i norsk bistandspolitikk der mottakarlandet skulle få større autonomi. I 1990 innførte Norad ein stor bistandsreform for såkalla «mottakaransvar», som innebar at mottakarlanda sjølve skulle få ansvaret for å starte og drive bistandsprosjekta.
Stadig auka krav skaper frustrasjon
Rapporteringskrava som vart innført utover 1980-talet og på byrjinga av 90-talet la grunnlaget for dei krava som finst i dag. Det betyr, ifølgje Reinertsen, at systemet for bistandsrapportering framleis fremjar gjevarlandet sine interesser.
– Paradoksalt nok var det nettopp eit slikt gjevar-dominert system som evalueringskontoret i Norad kritiserte då dei starta opp på slutten av 1970-talet, seier ho.
Samtidig har rapporteringskrava blitt så store at det opplevast frustrerande for mange bistandsfolk i felt. Systema mister legitimitet og folk lar vere å følgje dei vedtekne rutinane.
– Stadig fleire punkt må følgast og malar fyllast ut. Det tar enormt med tid å gjere denne jobben, og det blir sjeldan gjeve meir pengar til byråkrati. Kanskje har systemet blitt for omfattande, seier Reinertsen.
– Stadig fleire punkt må følgast og malar fyllast ut. Det tar enormt med tid å gjere denne jobben, og det blir sjeldan gjeve meir pengar til byråkrati
Kritikken gjentok seg 30 år etter
I 2014 presenterte Norads evalueringsavdeling ein rapport som slo fast at rapporteringa frå norske bistandsprosjekt ikkje var god nok. Dette skapte store overskrifter i media.
– Det er interessant at evalueringsavdelinga i 2014 kom med akkurat same bodskap som forgjengarane tidleg på 1980-talet, nemleg at rapportgrunnlaget er for dårleg til å vere sikker på korleis norsk bistand verkar.
- Sjølv om både datatilfanget og evalueringssystemet er langt større, opplever dei framleis dei same problema. Eg trur dette handlar om måten kunnskapsproduksjon fungerer på: Dess meir ein veit, dess meir ser ein at ein ikkje veit, seier Reinertsen og legg til:
– Sjølvsagt er det viktig å rapportere og evaluere bistand. Det er eit sentralt demokratisk prinsipp at folket kan sjå statsforvaltninga i korta. Men verktøya ein bruker til å rapportere og evaluere bidrar også til å endre sjølve bistanden. Blir kontrollkrava for høge, vil bistanden til slutt kun handle om å dekke gjevarlandet sine behov.