Fra velferdsstat til markedsstat

Privatrettslige former for offentlig virksomhet? Offentlig virksomhet kjennetegnes bl.a. gjennom m�ten den adskiller seg fra privat virksomhet p�. Den skjer innenfor en styringsstruktur med hele samfunnet som virkefelt, innenfor offentlige institusjoner og p� grunnlag av s�rlige offentlige kompetanser. Ut fra dette skulle en anta at en virksomhet som antar privatrettslige former ikke lenger er offentlig. Men er det s� lett ved n�rmere �yensyn � se hva som kjennetegner offentlig virksomhet? Kanskje er det heller et trekk ved offentlig virksomhet i dag at den er �institusjonsforvirret�. [1]

V�re forestillinger om offentlig virksomhet er en f�lge av hvordan det offentliges oppgaver og virkemidler utvikler seg. Fra et rettslig utgangspunkt ser vi dette som utvikling av den offentlige rett. I l�pet av de seneste ti�r har vi sett en ny omvelting av forvaltningsretten. Mens midten av det tyvende �rhundre ga oss omdanningen fra rettsstatens til velferdsstatens forvaltningsrett, har siste del av det samme �rhundre gitt omdanningen fra velferdsstaten til markedsstaten. Hierarkisk styring med utspring i folkevalgte organer var et sentralt kjennemerke for velferdsstatens forvaltningsrett. Hovedtrekk ved markedsstatens forvaltningsrett er desentral, bruker- og markedsorientert opptreden med uavhengige organer som konfliktl�sere. [2]

Denne omveltningen f�rer ogs� med seg at organiseringen av forholdet mellom det offentlige og det sivile samfunn endrer seg. Et viktig trekk ved velferdsstaten var blandings�konomien og dens korporative trekk � den �nordiske modellen� � eller det som av Gudmund Hernes ble betegnet som �forhandlings�konomien og blandingsadministrasjonen�. [3] Blandings�konomien best�r av sameksistensen av offentlige og private bedrifter hvor det offentlige deltar i markedet for � fremme politiske m�l som distriktspolitikk, forsyningspolitikk eller fordelingspolitikk bla. ved � p�virke strukturen i produksjonen. Betegnende for blandingsadministrasjonen var organisasjonenes deltakelse og innflytelse i offentlig styring gjennom deltakelse i styrer og r�d, ut�velse av delegerte oppgaver og gjennom offentlige h�ringsprosesser. [4] De senere �r har vi sett endringer og nedbygginger i organisasjonenes direkte deltakelse i forberedelse og iverksettelse av offentlige vedtak. [5] Demokratisk deltakelse er ogs� i ferd med � ta nye former b�de ved at forvaltningen er blitt mer �pen og at kontakt etableres direkte med dem som ber�res uten � g� gjennom organiserte interesser. [6] Det er sagt at velferdsstaten omformet grupper til pressgrupper og organisasjoner til politiske organisasjoner. I samme �nd kan det sies at markedsstaten har omformet borgere til opinion og parter til brukere og klienter.

Det er mange �rsaker til de omveltninger som skjer. Dels er de en f�lge av endringer i forholdet mellom stat og marked og en �kende grad av markedsorientering av samfunnet. Viktig er ogs� den internasjonale p�virkning, ved at �konomien globaliseres og ved at forvaltningen p�virkes av ideer og krav fra andre land. Hos oss er EU en viktig formidler og p�driver som er s�rlig viktig p� grunn av betydningen av rettslige virkemidler i den europeiske integrasjonsprosess.

Stilisert sett kan det skilles mellom offentlig og privat virksomhet langs en rekke dimensjoner. Offentlig virksomhet bedrives p� grunnlag av den s�rlige heteronome offentlige kompetanse � befalingsmakten � som ikke tilkommer private. Relasjonene mellom objekter og subjekter innen myndighetsut�velsen, mellom myndigheter og borgerne er vertikale, til forskjell fra de horisontale som kjennetegner privatretten. Selv arbeidsgiverens styringsrett forutsetter jo en arbeidsavtale hvor arbeidstakeren underkaster seg arbeidsgiverens ledelse.

Offentlig virksomhet ang�r normering av samfunnets ulike aktiviteter, fordeling av goder og byrder i samfunnet, kontroll med overholdelse av regler som inneb�rer bl.a. d�mmende og fullbyrdende virksomhet, samt forsvar av samfunnet mot indre og ytre trusler. Siden ogs� private kan normere, kontrollere, h�ndheve og tilby sikkerhet, er kjennetegnet p� at virksomheten er offentlig s�rlig at den bedrives av offentlige organer i offentligrettslige former.

Offentligrettslige former skiller seg tradisjonelt fra privatrettslige former p� en del vesentlige punkter. Offentlig virksomhet i klassisk forstand er underlagt politisk styring, og samtidig underlagt rettsstatens krav i form av �rule of law� dvs. krav til legalitet, offentlighet og formalisert saksbehandling. Beslutningstakerne er enten demokratisk valgt, oppnevnt av valgte organer p� politisk grunnlag eller ansatt p� grunnlag av objektive kriterier. Privatrettslige relasjoner bygger grunnleggende sett markedsakt�renes autonomi og avtalefrihet b�de i forhold til hverandre og i forhold til andre. Selv om de fleste privatrettslige rettsomr�der b�de formelt og reelt avviker fra et slikt bilde, er det likevel store forskjeller mellom offentligrettslige og privatrettslige formers grunntrekk.

Offentlig virksomhet st�r til ansvar overfor representative politiske organer. Markedet er dessuten koblet ut ved at store deler av det offentliges virksomhet har v�rt formelt monopolisert. Dette gjelder ikke bare de klassiske �vrighetsoppgaver som politi og forsvar, men har ogs� i stor grad v�rt tilfellet for den store tjenesteytende sektor som vokste frem med velferdsstaten innen bl.a. samferdsel- og sosial- og helsesektoren. I noen tilfelle har monopolet v�rt begrunnet i hensynet til orden og sikkerhet, i andre tilfeller i det offentliges inntjening gjennom sportler og vederlag. Senere har hensynet til m�ten virksomheten ut�ves p� for � sikre bl.a. fordelingsrettferdighet og samsvar med andre offentlige prioriteringer kommet til.

I dag skiller offentlig virksomhet seg ofte fra dette bildet. Befalingsmakten er ikke lenger s� selvsagt som grunnlag for lydighet. Stadig flere hevder at effektivitet, legalitet og formell korrekthet ikke er tilstrekkelig til � kreve underkastelse, men at legitime er bare de beslutninger som kan aksepteres, eller i det minste ikke forkastes, i en fri debatt. [7] Offentlig ansvar og drift er heller ikke selvsagt som grunnlag for kvalitet og rettferdighet. Tvert imot hevdes det som regel n� at markedet er mer egnet til � fremskaffe den �nskede kvalitet med minst mulig ressursinnsats, uten skjulte overf�ringer (kryssubsidiering) fra en aktivitet til en annen. [8] Offentlig virksomhet er med andre ord under press, b�de i retning av legitimering i den offentlig opinion og i retning av effektivisering i markedet. Felles for begge disse tendenser er at de trekker bort fra det klassiske byr�krati som idealtype.

N�r man i dag skuer ut over det offentliges aktiviteter, er det ikke lett � angi noe kjennetegn som forener dem alle, og som er egnet til � skille dem fra private aktiviteter. Det offentlige er en stor markedsakt�r og er involvert i alle faser av �konomien fra utviklingsarbeid, produksjon, distribusjon, transport, salg og innkj�p. Mye av denne virksomheten drives verken p� grunnlag av en s�rlig offentligrettslig kompetanse eller innenfor et legalmonopol.

I avgrensningen av offentlig virksomhet, kan man ta et funksjonelt, strukturelt eller prosessuelt perspektiv. [9] Det funksjonelle tar utgangspunkt i om virksomheten er konkurranseutsatt eller finansiert over offentlige budsjetter, det strukturelle i organisatorisk tilknytning og det prosessuelle i tilknytningen til offentlige beslutningsprosesser. En slik tiln�rming innbyr ikke til skarpe avgrensninger. P� mange omr�der drives privat aktivitet med betydelig offentlig finansiering. Det offentlige deltar p� eiersiden ikke bare i regul�r n�ringsvirksomhet , men i betydelig grad ogs� i aktiviteter som tjener almene form�l. Politisk styring og markedsstyring g�r p� tvers av skiller trukket ut fra finansiering og eierskap, og er i seg ofte et sp�rsm�l om grader snarere enn enten/eller.

Skillet mellom privatrett og offentlig rett er heller ikke skarpt. [10] Skillene mellom formene i offentlig rett og privatrett best�r fortsatt i legalitetskrav, krav til saksbehandling og vurderinger. Privatrettslige former er imidlertid ikke uber�rt av krav om legalitet, saksbehandling og rettslig pr�ving, som for eksempel selskapslovgivningen og lovgivning om forsikrings- og finansavtaler. Krav til m�ten en virksomhet drives p�, fremsettes i stigende grad ut fra hva virksomheten omfatter og kretsen av interesser som ber�res, snarere enn om den er offentlig eller privat. Et ferskt eksempel finnes i det norske forslaget til lov om milj�informasjon som inneholder forslag til regler om rett til � kreve milj�informasjon b�de hos private som for eksempel jorbrukere s� vel som industribedrifter og hos offentlige organer. [11]

Slike forhold inneb�rer at selve problemstillingen �privatrettslige former for offentlig virksomhet� i seg selv inneholder en rekke uavklarte sp�rsm�l. Det er til dels uklart hva som er privatrettslige former og til dels uklart hva som er offentlig virksomhet.

I det f�lgende gir jeg en oversikt over forskjellige sider ved offentlig virksomhet hvor man kan tale om privatrettslige former. For det f�rste vil jeg se p� organisasjonsformer. Deretter vil jeg se p� de midler som benyttes som grunnlag for virksomheten. For det tredje vil jeg se p� samspillet mellom offentlige og private akt�rer i det private akt�rer brukes som deltakere i gjennomf�ringen av offentlig politikk. Avslutningsvis vil jeg peke p� enkelte generelle trekk og utfordringer knyttet til det forhold at privatrettslige former for offentlig virksomhet gjerne inneb�rer en frikobling b�de fra forvaltningsrettslig styring og markedsmekanismens �konomiske disiplin.

Organisering

En viktige gruppe privatrettslige former for offentlig virksomhet er bruk av privatrettslige organisasjonsformer. Den klassiske organisering av offentlig virksomhet er forvaltningsorganet. I en rekke tilfeller organiseres offentlig virksomhet utenfor denne formen. Dette er mest aktuelt n�r virksomheten i hovedsak best�r i annet enn offentlig myndighetsut�velse. Aktuelle organisasjonsformer er rene privatrettslige former som aksjeselskap og stiftelser, men ogs� organisasjonsformer som er spesialdesignet for offentlig virksomhet, i Norge statsforetak og s�kalt s�rlovsselskap. Disse spesialutviklede organisasjonsformene er basert p� privatrettslige selskaper, men med tilpasninger som er ansett n�dvendige for offentlig virksomhet s� som �konomisk ansvar og politisk styring.

Bruk av privatrettslige organisasjonsformer er ikke noe utpreget nytt fenomen. Den utbygging som skjedde etter siste verdenskrig som ledd i den statlige industripolitikken benyttet i stor grad aksjeselskapsformen som organisasjonsformen for det statlige engasjement, med etablering eksempelvis av Norsk Jernverk og �rdal Verk. Ogs� s�rlovsformen ble benyttet, som for eksempel lov om Kongsberg V�penfabrikk og Raufoss ammunisjonsfabrikk av 1947 og Norges kommunalbank av 1949.

Fra slutten av 1980-tallet skj�t endringer i organisasjonsformer for offentlig virksomhet p� ny fart. Denne gang var det snakk om en ny type begrunnelse, hvor konkurranse og markedstilpassing p� s� mange offentlige styrings- og forvaltningsfelt som mulig ble et m�l. De styringsmodeller som sto sentralt var hentet fra privat sektor; aksjeselskap, management-tenking og konsernmodeller med omorganiseringen av teleforvaltningen som et typeeksempel. [12] Viktige trekk i senere organisasjonsendringer har v�rt � l�se opp i bindingene til sentrale myndigheter s�rlig for forretningsdrivende enheter samt rendyrking av organisasjonsformer der forvaltningsmessige og kontrollerende funksjoner blir v�rende i sentraladministrasjonen mens forretningsmessige deler blir skilt ut til selskap. [13]

Synet p� hva som er en hensiktsmessig organisasjonsform for offentlig virksomhet henger sammen med den generelle forvaltningspolitikken. I den f�rste tiden etter krigen vektla man teknisk rasjonalitet og effektivitet og organisering for � fremme forretningsmessige og raske avgj�relser. Et skifte kom etter Kings Bay ulykken, gruveulykken p� Svalbard i 1962, som f�rte til regjeringskrise i Norge i 1963. Ulykken og den politiske oppvasken etter denne f�rte til at tradisjonelle saksbehandlingsrutiner med vekt p� kontroll, ansvarlighet, regelstyre og klare ansvars- og autoritetslinjer fikk st�rre vekt. Forvaltningsreformb�lgen som startet p� 1980-tallet vektla m�lstyring og resultatorientering og en �ket vekt p� markedet. Denne tendensen er blitt forsterket gjennom 1990-tallets liberalisering og markedsorientering innenfor viktige sektorer innen energiforsyning, kommunikasjon og samferdsel som elektrisitetsforsyning, petroleumsutvinning, posttjenester, telekommunikasjon, kringkasting, luftfart og jernbane.

EU er en viktig p�driver i dette bildet. I utgangspunktet er traktatverket n�ytralt i forhold til sp�rsm�let om offentlig drift og offentlig eierskap over kommersielle aktiviteter, se art. 295 som sl�r fast at �De ejendomsretlige ordninger i medlemsstaterne ber�res ikke af denne traktat� (art. 125 E�S). I den utstrekning det offentlige driver kommersiell aktivitet eller �ver innflytelse p� virksomheter som driver kommersiell aktivitet krever likevel art. 86 EF (art. 59 E�S) at konkurransen ikke vris eller p�virkes i strid med art. 81 og 82. [14] Samtidig er atskilte offentlige enheter �virksomheter� i forhold til art. 87 slik at statsst�ttereglene kommer til anvendelse. [15] Det betyr at den konkurranseutsatte delen av virksomheten m� holdes �konomisk atskilt fra de offentlige budsjetter, noe som selvsagt fremmer en markedstilpasset organisering av virksomheten. Innenfor de liberaliserte sektorer som samferdsel og tele har dessuten EU drevet omorganisering av forvaltningen frem gjennom direktiver som krever avskaffelse av offentlige monopoler og organisering av virksomhet uavhengig av offentlige myndighetsfunksjoner. [16]

N�r det gjelder den n�rmere utforming av m�ten � organisere offentlig virksomhet p� utenfor forvaltningen, er utgangspunktet at organiseringen skal avspeile om selskapets virksomhet skal ivareta viktige samfunnsmessige oppgaver eller om det i hovedsak skal drive forretning. Hva som er en hensiktsmessig organisering er s�ledes avhengig av virksomhetenes rolle og plass i den offentlige politikk, og de aktiviteter den ut�ver. If�lge gjeldende forvaltningspolitiske retningslinjer i Norge (St. meld. nr. 35 1991-92 Om statens forvaltnings- og personalpolitikk) b�r �statlig engasjement i n�ringsvirksomhet uten at det foreligger spesielle sektorpolitiske hensyn, organiseres som aksjeselskap�, mens statsforetak anbefales �dersom et statlig engasjement i forretningsmessig virksomhet ogs� er et virkemiddel for � realisere sektorpolitiske m�l�. [17]

Praksis viser likevel relativt lite samsvar mellom de forvaltningspolitiske retningslinjer og valg av organisasjonsform. Et sl�ende trekk er at s�rlov og sektorspesifikke l�sninger ofte velges i st�rre utstrekning enn de generelle retningslinjer ideelt sett �pner for. �rsakene til det manglende samsvar mellom generelle retningslinjer og praktisk gjennomf�ring kan med Johan P. Olsen grupperes i tre: Dels at hver store reformb�lge anbefaler sin egen �universalmedisin�, dels at de fleste reformer som blir gjennomf�rt er sektor- og institusjonsspesifikke og dels at reformer sjelden f�rer til at gamle styrings- og organisasjonsprinsipper blir helt fortrengt. [18] Livets vitnesbyrd maner til tilbakeholdenhet med generelt � peke ut noen former som spesielt form�lstjenlige fremfor andre. Det som med sikkerhet kan sies er at dette endrer seg over tid med nye ideologier og krav, og m� ses i forhold til de konkrete oppgaver som skal l�ses.

Virkemidler

En annen form for samspill mellom offentlig virksomhet og privatrettslige former er der privatrettslige virkemidler tas i bruk som ledd i offentlig virksomhet. Med privatrettslige virkemidler mener jeg her slike som kan disponeres i kraft av privatautonomien, dvs. faktisk og rettslig r�dighet over eiendom og andre privatrettslige rettigheter. Her st�r vi overfor et spekter av ulike tilfeller fra situasjoner hvor det offentlige m� dekke sine behov for arbeidskraft, varer og tjenester p� markedet, hvor det offentlige bruker sin markedsmakt til � gjennomf�re eller styrke en bestemt politikk, hvor det offentlige bruker markedet som finansierings- og fordelingsmekanisme til der hvor offentligrettslige tiltak l�ner trekk fra privatrettslige institusjoner som avtalemekanismen. I siste gruppe faller b�de tilfeller hvor avtaleformen brukes som ledd i ut�velse av myndighet overfor private og der offentlige organer inng�r avtaler med hverandre om fordeling og samordning av oppgaver og aktiviteter. [19] I en egen gruppe faller bruk av avtaler i forbindelse med at private p�tar seg � utf�re bestemte offentlige oppgaver enten det er snakk om myndighetsut�velse eller tjenester av almen betydning innen for eksempel helsesektoren, energiforsyning eller avfallsbehandling. Sp�rsm�l knyttet til dette behandler jeg nedenfor under overskriften bruk av private akt�rer i gjennomf�ring av offentlig politikk.

Sett fra en rettslig synsvinkel g�r det et hovedskille mellom offentlig bruk av privatrettslige former som ledd i ut�velsen av den private autonomi og som ledd i myndighetsut�velse. [20] Hvor avtaleformen brukes som ledd i myndighetsut�velse er det ikke sine privatrettslige rettigheter det offentlige r�r over, men sin kompetanse til � utferdige p�legg eller gi fritak eller rettigheter til private. Typiske eksempler er avtaler knyttet til bruk av beskatningsmyndighet, bevilgningsmyndighet og reguleringsmyndighet og avtaler som knytter vilk�r og plikter til tildeling av bevillinger og konsesjoner. De problemstillinger knyttet til avtaler om myndighetsut�velse som s�rlig har v�rt diskutert i Norge, har v�rt sp�rsm�let om kravet til hjemmel for � inng� slike avtaler, og sp�rsm�let om det offentliges plikter skal bed�mmes etter offentligrettslige eller privatrettslige regler. [21] I det f�lgende g�r jeg ikke n�rmere inn myndighetsut�velse og bruk av avtaler om denne, men holder meg til det offentliges bruk av ressurser og rettigheter p� markedet med grunnlag i den private autonomi dvs. den alminnelige privatrettslige kompetanse.

I mange tilfelle kan det � bruke rene privatrettslige virkemidler og det � bruke myndighetsut�velse v�re alternative m�ter � realisere politiske m�l p�. Dersom det offentlige �nsker en oppgave utf�rt uten � gj�re det innenfor sin egen organisasjon, for eksempel � f� dekket et transportbehov eller en renovasjonstjeneste innen en region, kan et alternativ v�re � spesifisere oppgaven og lyse den ut p� anbud, dvs. kj�pe tjenesten av private operat�rer. Et annet alternativ kan v�re � tilby enerettigheter i det aktuelle markedet og gi konsesjon til en aktuell kandidat, dvs. bruk av klassisk offentlig myndighet. Konsesjonen kan tenkes gitt med det vilk�r at et visst transportbehov eller en viss tjeneste blir dekket, eventuelt kombinert med offentlige tilskudd for � kompensere for den byrden som vilk�ret representerer. Ofte brukes anbudsformen ogs� i slike tilfelle, for � finne frem til en operat�r som kan dekke behovet med lavest mulig offentlig tilskudd, se for eksempel tilfellet referert i Rt. 1998 s. 1398 Torghatten trafikkselskap som gjaldt tildeling av konsesjon til � drive fergetrafikk.

Foruten den rettslige formen mellom det offentlige og den som utf�rer tjenesten, er det forskjeller mellom de to typetilfellene bl.a. i �konomisk risiko og ansvaret for tjenesten ovenfor mottakeren. Hvor det offentlige velger � l�se en oppgave ved � kj�pe tjenester p� markedet er det offentlige oppdragsgiver med ansvar for � definere tjenestens innhold og for at tjenesten holder det lovede niv� overfor mottaker. Viser det seg at tjenesten er utilstrekkelig for mottakerens behov, er dette en sak mellom det offentlige og allmennheten. Sp�rsm�let om tjenestetilbudet er tilstrekkelig vil ofte f�rst og fremst v�re et politisk sp�rsm�l. Den som utf�rer oppdraget har bare ansvar for at oppdraget slik det er spesifisert blir utf�rt. I det andre typetilfellet innskrenker det offentliges rolle seg til � sette rammevilk�r. Det er konsesjonshaveren som styrer virksomheten innen disse rammene, har den fulle �konomiske risiko for den og kontraktsrettslig ansvar overfor mottakeren.

Hvorvidt mottakeren av tjenesten m� forholde seg til et offentlig organ som yter tjenesten ved hjelp av private leverand�rer eller til et privat rettssubjekt som yter en tjeneste p� grunnlag av en offentlig konsesjon vil s�ledes lett f� betydning for tjenestemottakerens rettsstilling. Der det er det offentlige som leverer, vil andre synspunkter enn rent kontraktsrettslige p�virke bed�mmelsen, selv der hvor ytelsen ytes av det offentlige mot betaling. Fra norsk praksis kan nevnes dommen i Rt. 1991 s. 858. En mor gikk til sak mot kommunen og krevde med grunnlag i reglene om kontraktsansvar erstattet det inntektstap hun hadde lidd ved at barnehagen hvor hennes barn hadde plass, m�tte holde stengt p� grunn av personalmangel. Kommunen ble frifunnet med den begrunnelse at �Et ulovfestet objektivt ansvar for f�lgene av personalmangel i barnehagene ville etter min mening bryte med gjeldende erstatningsrett innen omr�det for offentlige tjenesteytelser, og vil ha konsekvenser som det er vanskelig � overskue�. [22] Hvor det er et privat foretak som st�r for ytelsen vil det derimot v�re kontraktsrettslige regler som m� gjelde for bed�mmelse av ytelsens omfang, kvalitet og regularitet i den utstrekning slike sp�rsm�l ikke er regulert i offentlige regler.

Valg av form har ogs� andre konsekvenser. Velges den privatrettslige veien med � kj�pe tjenesten i markedet, blir b�de fremgangsm�ten og valg av kontraktspart definert av reglene om offentlige anskaffelser. Velges kombinasjonen av konsesjoner og vilk�r faller tildeling av konsesjon utenfor de fellesskapsrettslige regler om offentlige anskaffelser. Eventuell kompensasjon eller vederlag som det offentlige i slike tilfeller yter for at virksomheten utf�rer ellers ikke l�nnsomme tjenester i det offentliges interesse skal til gjengjeld behandles etter statsst�ttereglene og er dermed gjenstand for melding og eventuell godkjenning av hhv. Kommisjonen og EFTAs overv�kningsorgan f�r den kan iverksettes. [23]

Endringer i valg av form som en offentlig tjeneste ytes i betyr ikke uten videre at det kan velges andre arbeidstakere til � utf�re tjenesten s� lenge det er samme tjeneste som ytes. Dette f�lger av reglene om virksomhetsoverdragelse med utgangspunkt i EF's r�dsdirektiv 77/187/E�F om virksomhetsoverdragelser, se for norsk del Rt. 1997 s. 1954 om et kommunalt vedtak om opprettelse av en skolefritidsordning som skulle etterf�lge et privat drevet fritidstilbud som m�tte innstille p� grunn av �konomiske problemer. [24] Endringer i formen kan p� den annen side inneb�re at de ansatte m� finne seg i at de ikke lenger har stilling i det offentlige, se avgj�relsene i Rt. 2000 s. 2047 og s. 2058. Hovedregelen er at de ansatte ikke kan velge � bli hos sin tidligere arbeidsgiver n�r en virksomhet overdras, men mindre endringen har s� inngripende negative endringer for arbeidstakerne at det m� gj�res unntak. Etter H�yesteretts praksis er det ikke nok at arbeidsplassene i det offentlige er tryggere fordi det offentlige generelt er en stor arbeidsgiver som har ordninger med omplassering ved overtallighet. Konsekvensen av overf�ring av en virksomhet fra offentlig til privat regi er med andre ord at arbeidstakerne som hovedregel f�lger med og at de mister sin ansettelse i det offentlige.

Det offentlige er en stor bruker av varer og tjenester som ledd i sin virksomhet. Ettersp�rselen dekker hele spekteret fra varer og tjenester i samfunnet til drift av offentlige kontorer s� som energi, kontormateriell, it-tjenster etc. til anleggstjenester for utbygging av infrastrukturanlegg s� som veier, tunneler og flyplasser. I 1995 var omfanget av offentlige anskaffelser i Norge ca 151,5 milliarder kroner. Statens andel av dette utgjorde ca 68,5 milliarder kroner. [25] Offentlige innkj�p av varer og tjenester er underlagt lov 1999-07-16 nr 69 om offentlige anskaffelser. St�rre anskaffelser er underlagt fellesskapsreglene om offentlige anskaffelser. [26]

Flere rettslige problemer oppst�r i de tilfeller der det offentlige �nsker � utnytte sin posisjon p� markedet som kj�per, eier eller selger for � fremme andre enn rent kommersielle form�l, sagt med andre ord � utnytte sin markedsmakt som ledd i varetakelsen av offentlige hensyn. Under velferdsstatens glansdager var utnyttelsen av markedsmakt en naturlig del av det register av styringsmidler det offentlige r�dde over, for eksempel ved bruk av offentlige kontrakter for � st�tte lokalt eller nasjonalt n�ringsliv, offentlig finansiering for � fremme bestemte n�ringer eller distrikter og mer generell bruk av offentlige investeringer og kontrakter som ledd i den �konomiske politikk. [27] Et av de siste eksempler fra Norge er statens bruk av sin r�dighet over petroleumsressursene og eierinnflytelse over de norske oljeselskapene til � koordinere gassalg som ledd i ressursforvaltningspolitikken for � sikre langsiktighet og l�nnsomhet for bl.a. � kunne bygge ut marginale gassfelt i Nordsj�en. [28]

I dag er b�de de politiske og rettslige rammebetingelser for denne type styring annerledes. Offentlige virksomheter er generelt underlagt reglene i traktaten om det europeiske fellesskap og E�S-avtalen, se hhv art. 86 og 59. For offentlige monopoler gjelder s�rlige regler i art. 31 og 86 (art. 16 og 59 E�S). Reglene i traktatene gjelder dessuten selvf�lgelig medlemsstatenes og EFTA-statenes opptreden qua myndigheter. Dette inneb�rer at offentlig virksomhet rent generelt er underlagt lojalitetsplikten, diskrimineringsforbudet og forbudene mot restriksjoner p� ut�velsen av de fire friheter. Disse reglene setter derfor skranker for hvordan det offentlige kan utnytte sin ressurser, sin eierr�dighet og sin avtalekompetanse. [29]

For det f�rste setter de visse absolutte forbud idet det offentlige ikke kan fremme en politikk eller foreta handlinger som utgj�r en vilk�rlig forskjellsbehandling. Sekund�rretten setter ogs� absolutte skranker for offentlig kontrollert virksomhet enten reglene er korrekt gjennomf�rt i nasjonal rett eller ikke. [30]

For det andre er det krav om at tiltak som inneb�rer restriksjoner p� de fire friheter eller som p�virker konkurransen i strid med konkurransereglene m� kunne begrunnes i bestemte, almene hensyn og ikke g� lengre enn det som er n�dvendig (proporsjonalitet). For den typen av tiltak som anses som statsst�tte, er lovligheten av tiltaket dessuten avhengig av en forh�ndsgodkjenning fra Kommisjonen eller ESA.

For det tredje gjelder i en del tilfelle klare krav til organisering og saksbehandling av det offentliges opptreden for � sikre bl.a. offentlighet, like konkurransevilk�r og klagemuligheter. Reglene om offentlige anskaffelser utgj�r et klart eksempel p� dette. Det kan diskuteres hvilke grenser, om i det hele tatt, reglene i seg selv setter for de hensyn som offentlige myndigheter kan fremme gjennom de ressurser som brukes p� anskaffelser. [31] Det er imidlertid helt p� det rene at saksbehandlingsreglene f�rer til at dersom det blir gjort p� gal m�te, vil bruk av innkj�psressurser for � fremme hensyn innen sosial-, milj�- eller kulturpolitikken v�re ulovlig. Et annet eksempel er det krav til organisering og transparens som f�lger av Kommissionens direktiv 80/723/E�F om gennemskueligheden af de �konomiske forbindelser mellem medlemsstaterne og de offentlige virksomheder.

De fellesskapsrettslige reglene setter derfor vesentlige begrensninger for offentlig intervensjon i markedet gjennom �konomiske midler og bruk av markedsmakt. Statsst�tte og offentlige innkj�p reguleres gjennom omfattende saksbehandlingsregler og materielle regler for den styring som kan godtas. Andre tilfelle av bruk av ikke-kommersielle vurderinger, i den utstrekning de ikke er utelukket gjennom sekund�rregler, omfattes av traktatreglene om de fire friheter og konkurransereglene.

Bruk av private akt�rer

En tredje form for samspill mellom offentlig virksomhet og private virkemidler er hvor det offentlige overlater til private akt�rer � gjennomf�re offentlige oppgaver. Vi kan her skille mellom ut�velse av forvaltningsmyndighet og utf�relse av faktiske handlinger som ledd i gjennomf�ringen av offentlige m�lsettinger.

Ut�velse av forvaltningsmyndighet krever en offentligrettslig kompetanse fastsatt i lov eller i medhold av lov. I enkelte tilfeller er private gitt forvaltningsmyndighet direkte i lov. I Norge har vi s�rlig eksempler p� dette i landbruks- og fiskeriforvaltningen hvor organisasjonene i prim�rn�ringene ble gitt regulerings- og fordelingsoppgaver overfor n�ringen. [32] Fra svensk rett kan nevnes organisasjonenes tildeling av mesterbrev til h�ndverkere. [33] Det finnes ogs� eksempel p� delegasjon av oppgaver fra forvaltningen til private akt�rer. I Norge har det v�rt en diskusjon om hvorvidt delegasjon av forvaltningsmyndighet krever uttrykkelig lovhjemmel, eller om det f�lger av den alminnelige adgang til delegasjon som ligger i en kompetanse til � ut�ve offentlig myndighet. [34] For de tilfelle at private organer ut�ver forvaltningsmyndighet i form av � treffe vedtak i forvaltningsrettslig forstand, bestemmer forvaltningsloven � 1 og offentlighetsloven � 1 at lovene fullt ut kommer til anvendelse (�privat rettssubjekt regnes som forvaltningsorgan i saker hvor det treffer enkeltvedtak eller utferdiger forskrift�).

Klare eksempel p� at private ut�ver forvaltningsmyndighet er avgrensede og f�. St�rre betydning i praksis og adskillig mer uklarhet knytter seg til tilfelle hvor private utf�rer oppgaver som ledd i gjennomf�ringen av offentlige m�lsettinger. Vi ser eksempler fra stadig flere omr�der p� at det offentlige overlater til private � utf�re virksomhet innen kontroll, tjenester av almen �konomisk betydning og velferdstjenester innen utdanning, helse og omsorg. Et hovedskille g�r mellom situasjoner hvor et omr�de liberaliseres og situasjoner der private trekkes inn i utf�relsen av en oppgave. Med liberalisering sikter jeg til tilfeller der en tidligere offentlig regulering eller et tidligere monopol avskaffes og hvor oppgaver helt ut overlates til markedet uten annen styring enn den generelle regulering av markedet, eventuelt kombinert med sektorspesifikk regulering. Et eksempel fra alle de nordiske land er liberaliseringen av radio og TV. Selv om formidling av TV-sendinger tidligere var forbeholdt staten, er det neppe treffende � si at de private akt�rene i dag gj�r det p� vegne av staten. I en rekke tilfeller derimot er situasjonen en annen. Oppgavene utf�res av private akt�rer, men p� vegne av det offentlige som for eksempel kommunale renovasjonstjenester eller som ledd i det offentliges politikk som for eksempel private helseinstitusjoner som opererer innenfor offentlige helseplaner og -tilbud.

Et eksempel p� privat utf�relse av offentlige kontrolloppgaver er den periodiske kontroll med kj�ret�y som bygger p� R�dsdirektiv 96/96/EF. I Norge er kontrollplikten gjennomf�rt ved Forskrift om periodisk kontroll av kj�ret�y av 12. desember 1997. Forskriften � 4 bestemmer at periodisk kontroll kan utf�res av �kontrollorgan godkjent av vegkontoret�. [35] Kontrollorgan skal rapportere resultatet av utf�rte kontroller til vegkontoret. Den som er uenig i kontrollorganets registrering av mangler, kan ogs� kreve at vegkontoret mot vederlag foretar ny kontroll. Kontrollorganet treffer med andre ord ikke noe vedtak som ledd i kontrollen, med utf�rer det faktiske grunnlag for det vedtak som skal treffes av myndighetene.

Den kontrollen som et godkjent kontrollorgan utf�rer bygger ikke p� noen overenskomst mellom det offentlige og det enkelte kontrollorgan (bilverksted). Det er loven direkte som �pner for godkjenning av private verksteder og at kontrollen kan utf�res av disse. Godkjennelsen er et tradisjonelt begunstigende forvaltningsvedtak. Innholdet av kontrollen fastsettes av veidirektoratet som forvaltningsvedtak, se forskriften � 3. Den enkelte kontroll bygger p� en avtale i det enkelte tilfellet mellom verkstedet og billeieren som ogs� betaler for kontrollen som en vanlig tjeneste ved bilverkstedet jf. forskriften � 9 siste ledd. Er kontrollen s� d�rlig utf�rt at den blir overpr�vd av myndighetene, vil dette v�re en mangel som gir bileieren rettigheter p� kontraktsrettslig grunnlag. Forskriften � 9 tredje ledd gir bileieren krav p� � f� det betalte vederlag tilbake dersom overpr�ving av kontrollarbeid iht � 7, f�rste ledd, f�rer til s� store endringer p� kontrollseddelen at det har innvirkning p� sp�rsm�let om godkjenning. Hvis arbeidet til et kontrollorgan regelmessig er av d�rlig kvalitet gir dette veidirektoratet rett til � tilbakekalle godkjennelsen som ledd i sitt tilsyn etter forskriften � 8.

Helsesektoren er et omr�de hvor myndighetene ofte overlater til private � utf�re offentlige oppgaver. Kommunehelsetjenesteloven �1-3 annet ledd nr. 2 p�legger kommunene � s�rge for � etablere kommunale helsetjenester. Dette kan skje enten ved at kommunen ansetter personell i kommunale stillinger eller ved � inng� avtaler med personell om privat helsevirksomhet som kommunen p�tar seg � yte driftstilskudd til, se �1-3 tredje ledd, jf. �4-1 og �4-2.

Hvor private utf�rer helsetjenester som ledd i den kommunale helsetjeneste skjer dette med andre ord i form av en avtale mellom kommunen og det helsepersonell som yter tjenestene. Den enkelte pasients rettigheter vis av vis helsepersonellet f�lger ikke av kontrakt mellom denne og helsepersonellet, men av kommunehelsetjenesteloven og den �vrige helselovgivning. Vederlaget som den enkelte skal betale fastsettes ikke av den som yter helsetjeneste, men av det offentlige i form av lov eller forskrift se � 2-3. Poenget med avtale med kommunen sett fra den enkelte helsearbeiders side, er nettopp at kommunen da dekker pasientenes utgifter til behandling, med fradrag for de etter loven fastsatte egenandeler.

Overenskomsten mellom kommunen og den enkelte helsearbeider bruker avtaleformen, men har et offentligrettslig preg. I Rt. 1999 s.1672 tok H�yesterett stilling til sp�rsm�let om en avtale om kommunalt driftstilskudd til tre privatpraktiserende fysioterapeuter ved et fysikalsk senter kunne sies opp. H�yesterett kom til at en l�pende avtale m� kunne sies opp dersom det ikke finnes holdepunkter for noe annet. Retten tok ikke stilling til om kommunen m�tte ha en saklig grunn til oppsigelse. Den fant at det reelle grunnlaget for oppsigelsen var �den endring av fysioterapitilbudet i kommunen som blir foretatt i den plan for fysio- og ergoterapitjenesten i kommunen som ble vedtatt av Hovedutvalget for helse og sosial�. H�yesterett kom p� denne bakgrunn til at oppsigelsen bygget �p� en vurdering av hvordan behovet for fysioterapitjenester i kommunen best kan ivaretas. Dette er noe kommunen etter kommunehelsetjenesteloven er forpliktet til � vurdere. Det er ikke anf�rt at kommunen har hatt andre motiv for � si opp avtalen. Etter dette kan det ikke v�re noen tvil om at oppsigelsen av avtalen om at det skal knyttes minst tre tilskuddshjemler til Blystadlia Fysioterapi, m� anses saklig begrunnet. Hvordan kommunen har avveid de ulike hensyn som gj�r seg gjeldende, kan domstolene ikke overpr�ve�.

Skifte av privat oppdragsmottaker eller tjenesteut�ver kan aktualisere sp�rsm�let om de som er ansatt hos den som har utf�rt den offentlige oppgaven har rett til � g� over til den som i stedet blir tildelt oppgaven etter reglene om overdragelse av virksomhet. Som nevnt ovenfor i tilknytning til Rt. 1997 s. 1954 kan ogs� endring som f�lge av offentlig vedtak oppfylle betingelse til �overdragelse� etter disse reglene. P� den annen side forutsetter reglene om virksomhetsoverdragelse at det er noe som overf�res i form av aktiva eller personell for at reglene skal komme til anvendelse. I Rt. 2001 s.248 fastslo H�yesterett at n�r verken ansatte eller bil var med i den virksomhet som fortsatte etter at kommunene hadde gitt ambulanseoppdraget i kommunen fra en akt�r til en annen, var det ikke tale om noen overdragelse av virksomhet. H�yesterett viste her til en dom i den svenske Arbetsdomstolen om overtakelse av ansvaret for busstrafikk. De nye oppdragsmottakerne ikke hadde ��vertagit vare sig arbetskraft, administration, fordon, fastigheter eller andra materiella tillg�ngar�fra den forrige. Disse forhold talte etter domstolens mening �med avsev�rd styrka f�r att �verksamheten� inte har bevarat sin identitet vid entrepren�rsskiftet�. [36]

En tredje type tilfelle har vi der private p�tar seg � l�se et eller annet problem som alternativ til at det offentlige regulerer det gjennom forbud og p�bud eller avgifter. Et generelt uttrykk for tankegangen som ligger til grunn for bruk av avtaler i stedet for offentlige forbud og p�bud har vi i EUs femte milj�handlingsprogram hvor avtaler fremheves som ledd i en strategi hvor �industrien ikke blot udg�r en vesentlig del af (milj�)problemet, men at den m� indg� som et led i l�sningen.� [37] Sjette milj�handlingsprogram sier at milj�avtaler �styrke(r) partnerskabet med erhvervslivet� og �hvis milj�aftalerne er rigtigt udarbejdede, kan de udvirke milj�forbedringer hurtigere og mer omkostningseffektivt.� [38]

Milj�retten gir ogs� i norsk rett flere eksempler p� at det offentlige s�ker � f� private til � l�se forskjellig oppgaver, bl.a. ved bruk av avtaler og frivillighet fremfor forbud og avgifter. Et eksempel har vi i reguleringen av utslipp av klimagasser hvor de norske myndigheter har inng�tt avtale med de store aluminiumsprodusenter i Norge. [39] If�lge avtalen forplikter industrien seg til � redusere sine utslipp av klimagasser m�lt i CO₂-ekvivalenter. Myndighetenes forpliktelser etter avtalen er ikke klare. Det er for det f�rste uklart i hvilken utstrekning utslipp av klimagasser g�r inn under forbudet mot forurensning i forurensningsloven, og hvorvidt myndighetene har kompetanse til � gj�re avtale om unntak fra forbudet dersom slike utslipp rammes. Det er videre uklart hvordan avtalen skal tolkes; om den skal tolkes som et tilsagn om ikke � bruke forurensningsloven til � stille strengere krav s� lenge avtalen oppfylles eller om den skal tolkes som l�fte om ikke � innf�re avgifter p� CO₂-utslipp eller begge deler.

Ogs� andre deler av milj�retten gir eksempler p� bruk av avtaler for � aktivisere private akt�rer. Avfallssektoren gir flere eksempler p� dette. [40] For � unng� innf�ring av en avgift inngikk n�ringslivet og milj�vernmyndighetene i 1995 avtaler om innsamling og gjenvinning av emballasjeavgift. Stortinget sluttet seg til Regjeringens forslag om �kt innsamling og gjenvinning av emballasjeavfall basert p� avtaler med n�ringslivet i forbindelse med behandlingen av revidert nasjonalbudsjett for 1995. [41] Avtalene er inng�tt med bransjeorganisasjonene og omfatter glass, metall, plast, b�lgepapp/massivpapp, drikkekartong og emballasjekartong. N�ringslivet forpliktet seg til � samle inn og gjenvinne opptil 80% av emballasjeavfallet i Norge. Videre skal n�ringslivet etablere et system for innsamling og gjenvinning av emballasje gjennom opprettelsen av materialselskaper. Returordningen inneb�rer at det fastsettes og innkreves et gebyr til en privat retur- og gjenvinningsordning. I hovedsak blir gebyret krevet inn fra de bedrifter som emballerer sine produkter, de s�kalte "pakkere og fyllere". N�r det gjelder produkter som er emballert fra utlandet, er det bedriften som importerer produktet som skal betale. Avtalene har i tillegg forpliktelser for n�ringslivet til � �arbeide for at det gjennomf�res avfallsreduserende tiltak� og krav om at det skal �utarbeides �rlig oversikt over faktisk oppn�dd avfallsreduksjon og prognoser for kommende �rs avfallsreduksjon�. For � f�lge opp disse forpliktelsene har n�ringslivet etablert Styringskomiteen for avfallsreduserende tiltak. Avtalene er inng�tt for � gj�re n�ringslivet ansvarlig for avfallet fra egne produkter, og for at kostnadene ved � n� m�lene om gjenvinning og avfallsreduksjon derved inkluderes i prisen p� produktene. Tilslutning til ordningen er frivillig. [42]

Slike avtaler reiser b�de offentligrettslige og privatrettslige sp�rsm�l. De forpliktelser som det offentlige direkte p�tar seg under avtalene innskrenker seg til koordinering og informasjonsbehandling. Et sp�rsm�l som ikke uttrykkelig er regulert i avtalene, men som ligger under som en forutsetning er om staten gjennom er bundet til ikke � fastsette offentlige avgifter p� omr�der som er omfattet av avtalene. Her kan man sp�rre om Stortinget i det hele tatt kan binde opp sin fremtidige myndighet, og hvem de eventuelt skal v�re bundet overfor. Vi st�r jo ikke som i den klassiske Hydro-Glomfjord-saken overfor en bestemt part som kan hevde � ha f�tt et bindende tilsagn. [43] Basse ser avtaler mellom staten og bransjeorganisasjonene f�rst og fremst som �Gentlemen�s agreements. [44] Aulstad tillegger utslippsavtalene mer rettslig betydning idet han ser dem som fritak fra forbud i forurensningsloven. Han avviser imidlertid � se dem som bindende for Stortingets kompetanse til � innf�re nye avgifter. [45]

Felles for avtalene mellom n�ringslivet og myndighetene, er at de forutsetter oppf�lgende avtaler mellom n�ringsdrivende innbyrdes. Disse avtalene er i utgangspunktet rene privatrettslige avtaler mellom private rettssubjekter. Dette inneb�rer for eksempel at en avgift som fastsettes og oppkreves i forbindelse med utf�relsen av oppgavene m� ha et privatrettslig grunnlag, for eksempel som vederlag for en tjeneste som ytes eller med grunnlag i medlemskap i en forening, se Rt. 1954 s. 96. Dersom det private rettssubjekt �nsker � bruke avgifter som et reguleringstiltak overfor medlemmene eller deltakerne i ordning, holder det ikke med et privatrettslig grunnlag. I slike tilfelle kreves offentligrettslig hjemmel i lov, se Rt. 1995 s. 530 hvor det var sp�rsm�l om Fiskeoppdretternes salgslag kunne oppkreve en egen avgift p� omsetning av oppdrettslaks for � finansiere en innfrysningsordning med sikte p� � regulere markedet.

Avtalene har ogs� en konkurranserettslig side. For det f�rste har vi sp�rsm�let om prisfastsettelse og prissamarbeide. Avgifter som det offentlige fastsetter for eksempel renovasjonstjenester er ikke underlagt konkurransereglene. Dersom det overlates til private virksomheter enten i fellesskap eller alene der hvor det er tale om en dominerende stilling � fastsette en bindende pris, vil dette kunne v�re i strid med art. 10 og art 80 og 81. Sp�rsm�let om lovligheten av ordningen vil i et slikt tilfelle avhenge av at tariffene fastsettes under overholdelse av kriterier for almene hensyn etter art. 86. [46] Dersom avtalene inneb�rer et samarbeid mellom foretak om fastsettelse av en felles pris, vil vi etter norsk rett st� overfor et prisregulerende samarbeid mellom n�ringsdrivende som krever dispensasjon etter konkurranseloven � 3-1. Bryggeriforeningen hadde dispensasjon etter den tilsvarende bestemmelsen i den gamle prisloven for sin avtale om felles pris p� flaskepant. Ordningene med plastretur ble i 1998 vurdert av Konkurransetilsynet som i utgangspunktet antok at avgiftsinnkrevingen innebar et prissamarbeid mellom deltakerne i returordningen i strid med konkurranseloven � 3-1. Etter en n�rmere vurdering kom tilsynet til at ordningen ikke er omfattet av forbudet fordi ordningen ikke hadde betydning for bedriftenes kalkulering og fastsetting av sine videresalgspriser og fordi det er stor spredning mellom produkter og deltakere, slik at det ikke oppst�r noen spesiell n�rhet mellom deltakerne i returordningen.

Forholdet mellom avfallsavtaler og fellesskapsretten er vurdert av EF-domstolen i Sydhavnens Sten & Grus. [47] K�benhavn kommune hadde inng�tt eneavtaler med tre selskaper med sikte p� innsamling og bearbeiding av avfall fra bygge- og anleggsvirksomhet. EF-domstolen kom til at h�ndtering av bestemte former for avfall kan v�re gjenstand for en tjenesteytelse av almen �konomisk interesse i henhold til art 86 (2), n�r form�let med tjenesteytelsen er � l�se et milj�problem og at eksklusive rettigheter for �at g�re det interessant for virksomhederne at deltage i driften af et anl�g med stor kapacitet� kunne forsvares som n�dvendige med henblikk p� � l�se oppgaven. Hvis ordningen hindret eksport av avfall fra regionen ville det imidlertid v�re i strid med art. 29 s� lenge det var tale om ikke-milj�farlig avfall.

Fra et annet omr�de kan nevnes ordningen vi hadde for avsetning av gass fra felt i Nordsj�en. Et viktig siktem�l for norsk gasspolitikk og en forsvarlig ressursforvaltning er � samordne og tilpasse produksjonsmulighetene p� kontinentalsokkelen ut fra en m�lsetting om � oppn� kostnadseffektivitet og l�nnsomhet i gassvirksomheten. For � oppn� dette opprettet Olje- og energidepartementet to permanente r�dgivende utvalg. Gassforhandlingsutvalget (GFU) med ansvar for � samordne alle salgsaktivteter for gass fra og p� kontinentalsokkelen, og Forsyningsutvalget (FU) for � vurdere sp�rsm�l knyttet til gassdisponering, utbygging og utnyttelse av infrastruktur og felt. Inntil sommeren 2001 ble alle kontrakter om salg av gass inng�tt av Gassforhandlingsutvalget som bestod av de norske oljeselskapene Statoil og Norsk Hydro. Disse selskapene var imidlertid ikke i stand til selv � oppfylle leveranseforpliktelsene under avtalene p� individuell basis. Gassalgsavtalene ble derfor overdratt fra GFU-medlemmene til rettighetshaverne i et felt som var i stand til fysisk � levere gassen. Beslutning om hvilket felt kontrakten skulle overdras til ble truffet av myndighetene ut fra samfunns�konomiske og ressursforvaltningshensyn.

Verken opprettelsen av GFU eller regulering av salg av gass hadde direkte hjemmel i lovgivningen. [48] Konstruksjonen var s�ledes at GFU og allokering av de enkelte kontrakter hviler p� avtale mellom selskapene. B�de den enkelte utvinningstillatelse og den samarbeidsavtale selskapene inng�r som ledd i opprettelse av rettighetshavergruppen forplikter selskapene til � innrette seg etter �den til enhver tid gjeldende politikk for ressursforvaltning for s� vidt gjelder organisering og gjennomf�ring av gassalg og feltallokering, slik denne kommer til uttrykk i dokumenter behandlet i Stortinget�. Ordningen med GFU er blitt utfordret av EU p� grunnlag av konkurransereglene. I f�lge kommisjonen er GFU og samordningen av gassalgskontraktene med de �vrige deltakere i rettighetshavergruppene p� norsk sokkel et ulovlig kartellsamarbeid.

 

S�rlig om offentlige monopoler og foretak med s�rlige eller eksklusive rettigheter

Gjennomgangen ovenfor viser at det gjelder fellesskapsrettslige skranker for det � bygge ikke-kommersielle hensyn inn i virksomheten til �konomiske foretak. S�rlige begrensninger kommer inn der slike foretak har en dominerende stilling i markedet enten foretaket er et offentlig eller et privat rettssubjekt. Hvis en slik dominerende stilling skyldes offentlige tiltak eller reguleringer kommer spesielle hensyn inn i bildet. I utgangspunktet er selve det forhold at et foretak har en dominerende markedsstilling ikke forbudt etter konkurransereglene. Det som forbys av art. 81 (art. 54 E�S) er misbruk av denne stillingen. Problemene reiser seg der de offentlige reguleringene som gir den dominerende stilling direkte eller indirekte f�rer til en opptreden som ellers ville m�tte v�re � anse som et misbruk for eksempel produksjonsbegrensning, forskjellsbehandling av kunder ut fra ikke-�konomiske kriterier eller kryssubsidiering. Det m� da foretas en avveining mellom de hensyn som ligger til grunn for den offentlige regulering og hensynet til en effektiv konkurranse.

Offentlige handelsmonopoler reguleres av art. 31 (art. 16 E�S) som forbyr enhver forskjellsbehandling p� grunnlag av nasjonalitet. Offentlige virksomheter, samt virksomheter som er tildelt s�rlige eller eksklusive rettigheter er omfattet av art. 86 (art. 59 E�S). Tidligere har det v�rt en viss diskusjon om offentlige monopoler i tillegg er underlagt reglene om de fire friheter. [49] Forholdet mellom de to bestemmelsene samt reglene om de fire friheter er ber�rt av EF-domstolen i de s�kalte gassmonopolsakene og i Franz�nsaken. [50]

I gassmonopolsakene avgjorde EF-domstolen at hvis en ordning f�rst er i strid med art. 31, s� kommer ikke art. 28 til 30 til anvendelse. Offentlige handelsmonopoler er imidlertid underlagt de begrensninger som fremg�r av art. 86. Premissene i Franz�n-saken synes i tillegg � inneb�re det motsatte: hvis ordningen ikke rammes av art. 31, s� rammes den heller ikke av art. 28. Forholdet synes n� � v�re avklart slik at art. 31 og 86 eksklusivt og utt�mmende regulerer offentlige handelsmonopoler.

Rettstilstanden er med andre ord at et organ som er ledd i statens politikk og som i denne forbindelse er gitt eksklusive rettigheter i utgangspunktet m� opptre opprinnelsesn�ytralt. Hvis denne betingelsen er oppfylt, er forholdet til traktaten greit. Det er da uinteressant � diskutere om tiltaket virker begrensende p� samhandelen. Dette fremg�r ogs� klart av premiss 39 i Franz�n-saken hvor domstolen sier: �Traktatens artikel 37 sigter nemlig mod at forene medlemsstaternes mulighed for at opretholde visse handelsmonopoler som middel til at forf�lge m�l i almenhedens interesse med de krav, der f�lger af f�llesmarkedets oprettelse og funktion. Den skal f�re til, at hindringer for de frie varebev�gelser afskaffes, dog med undtagelse af de begr�nsninger af samhandelen, der er ul�seligt forbundet med de p�g�ldende monopoler�(min uthevelse).

Hvis organet ikke opptrer opprinnelsesn�ytralt, f.eks. fordi det er gitt enerettigheter mht. eksport og import, m� dets rettigheter og opptreden bed�mmes i forhold til reglene i art. 90 annet ledd. Siktem�let med bestemmelsen er � hindre at medlemsstatene omg�r de bestemmelser i traktaten som retter seg mot dem, f.eks. art. 30 og 37. P� denne bakgrunn er art. 90 annet ledd en regel om at �virksomheder, der har f�et overdraget at udf�re tjenesteydelser af almindelig �konomisk interesse, undtagelsesvis kan fritages fra traktatens bestemmelser.� [51] Den konkrete avgj�relsen av om et organ skal fritas treffes av domstolen ut fra et individuelt skj�nn. Domstolen er i dette skj�nnet ikke bundet av begrensningene i art. 36 eller sin egen praksis i henhold til reglene om fri bevegelighet av varer, tjenester, personer eller kapital. Utgangspunktet for vurderingen er medlemsstatenes interesser av almen �konomisk karakter. Domstolen har videre sl�tt fast at �under hensyn til medlemsstaternes s�ledes beskrevne interesse kan de, n�r de fasts�tter de tjenesteydelser af almindelig �konomisk interesse, som de overdrager visse virksomheder at udf�re, ikke v�re afsk�ret fra at tage hensyn til deres egne indenrigspolitiske m�l og fors�ge at virkeligg�re disse ved hj�lp af de forpligtelser og begr�nsninger, som de p�l�gger de n�vnte virksomheder.� [52]

Dette betyr i praksis at nasjonale ordninger kan godtas selv om de m� anses som restriksjoner p� samhandelen, og selv om de ikke har sin begrunnelse i den opplisting av hensyn som art. 30 gj�r. P� den annen side vil konsesjoner som domstolen m�tte gi til medlemsstatene her, ikke ha betydning for tolkningen av f.eks. art. 28 og 30 i saker som gjelder andre ting enn offentlige foretak. [53]

Fellessp�rsm�l

I tiden som er g�tt siden fremveksten av velferdsstaten har samspillet mellom offentlig virksomhet og privatrettslige former underg�tt viktige forandringer. P� omr�det for eierskap og styring av offentlig virksomhet har vi sett en nedbygging av det sivile samfunns innflytelse over offentlig virksomhet gjennom organiserte interessers representasjon i offentlige organer og deltakelse i den offentlige beslutningsprosess. Samtidig har vi sett en �kende grad av eksponering av offentlig virksomhet for markedsmekanismen gjennom organisering av offentlig virksomhet som egne �konomiske enheter adskilt fra stat og kommune. Det er ogs� en tendens til � �ke brukernes og ber�rtes innflytelse over offentlig virksomhet gjennom skjerpede regler om offentlighet og ulike former for brukermedvirkning og �deltakelse.

P� omr�det virkemiddelbruk ser vi en nedbygging av velferdsstatens tunge statsdrift av industriell og tjenesteytende virksomhet. De offentlige industribedrifters og monopolbedrifters tid er forbi. Forutsetningene for p�virkningen av �konomiske akt�rer gjennom finansiering og plassering av kontrakter er ogs� vesentlig endret. I stedet ser vi en �kende grad av markedstilpasning av virkemidlene, kombinert med bruk av private akt�rer til utf�relse av offentlige oppgaver.

N�r det gjelder bruk av private akt�rer, er det en nedfasing av bruk disse i den klassiske myndighetsut�velse. I stedet er det en innfasing i bruken av private akt�rer til � utf�re offentlige oppgaver og oppgaver av almen interesse, det s�kalte partnerskapet med n�ringslivet. I denne forbindelse blir de private akt�rer tildelt s�rlige eller eksklusive rettigheter gjennom forskrifter eller avtale. Mens de offentlige monopoler bygges ned, bygges alts� ordninger hvor private har oppgaver som forutsetter s�rlige eller eksklusive rettigheter opp.

De forskjellige former for samspill mellom offentlig virksomhet og privatrettslige former som n� vokser frem har en del fellesstrekk. Dels er alle resultat av at en markedsrettet tankegang har vunnet innpass i utformingen av offentlig styring. Gjennom bruk av privatrettslige former s�ker man ogs� � oppn� en st�rre fleksibilitet enn det offentlige organisasjons- og styringsformer tillater samt en mer effektiv bruk av ressurser. Valg av l�sning bygger gjerne p� en forutsetning om at konkurranse i markedet, enten ved at offentlig aktivitet utsettes for konkurranse eller ved at aktivitetene overlates til private akt�rer, leder til en mer effektiv ressursbruk. Endelig kan utviklingen ses som ledd i en demokratisering av offentlig forvaltning ved at brukerne gjennom markedet kan gi uttrykk for sine preferanser og krav i forhold til virksomheten.

Ofte er utviklingen f�lge av en markedstilpasning av virksomhet som tidligere har v�rt drevet i offentlig regi. Dette er tilfelle der offentlig virksomhet organiseres i privatrettslige former, eller der det offentlige ved hjelp av avtaler f�r private til � utf�re tjenester som tidligere har v�rt produsert av det offentlige for eksempel innen samferdsel. I andre tilfelle er det imidlertid tale om hvordan tilbud av nye tjenester av almen interesse skal organiseres. Dette finnes det mange eksempler p� innen milj�sektoren. Offentlige tiltak i form av ettersp�rsel, s�rrettigheter, prisskjerming og direkte st�tte kan her v�re n�dvendig for i det hele tatt � gj�re en aktivitet attraktiv for �konomiske virksomheter slik vi ser i forbindelse med avfallsbehandling.

I det hele tatt kan det forhold at det er tale om offentlig virksomhet eller aktiviteter av almen samfunnsmessig betydning f�re til behov for avvik fra de rammebetingelser som gjelder for vanlig kommersiell virksomhet. Dette f�rer til at kontroll- og styringsmekanismer for � sikre l�nnsomhet og kundeorientering blir koblet ut. Dels kan vi se dette p� eiersiden, hvor det offentliges rolle som eier byr p� s�rlige utfordringer. En utfordring ligger i det faktum at staten har en rolle som generell regulat�r av markedet. Kombinasjoner av eier- og regulat�rrollen kan f�re til statlig eide selskaper gis spesielle vilk�r eller fordeler i konkurransen med andre nasjonale og utenlandske virksomheter eller i alle fall en mistanke om at dette kan skje. P� denne bakgrunn er den gjeldende norske forvaltningspolitikk utformet med sikte p� klarere � skille mellom eier og regulat�rrollen. [54] Ogs� det forhold at eierfunksjonen til offentlig eide virksomheter i siste instans svarer overfor politiske organer, kan stille styrings- og ansvarssp�rsm�lene i et eget lys. [55]

Hvor det offentlige inng�r avtale med private akt�rer eller p� annen m�te gir dem en s�rlig rolle i utf�relsen av offentlige oppgaver, skapes lett en dominerende stilling eller en s�rrettighet. Dette bidrar til � skjerme virksomheten for konkurranse, og gir ogs� dem som mottar virksomhetens tjenester og er avhengige av den f�rre valgmuligheter. Ogs� dette f�rer til utkobling av markedsmekanismen. Som vi har sett skjermes ofte slik virksomhet fra anvendelse av de alminnelige konkurransereglene. Dette forutsetter derfor at det offentlige utvikler andre m�ter � styre og kontrollere virksomheten p� om hensynet til brukerne skal sikres.

Utf�relsen av offentlige oppgaver gjennom private akt�rer utfordrer ogs� generelle forvaltningsrettslige regler i forvaltningsloven og offentlighetsloven. Der hvor den aktivitet som drives best�r i � treffe vedtak som ledd i myndighetsut�velse er saken etter norsk rett klar, forvaltningslovens regler og offentlighetslovens regler kommer til anvendelse. Adskillig mindre klar er saken hvor det ikke er tale om � treffe vedtak. Utgangspunktet her er at de to lovene kommer til anvendelse p� all virksomhet som drives av forvaltningsorganer, mens de ikke gjelder for private rettssubjekter. Dette inneb�rer at omorganiseringen av en offentlig virksomhet eller utsetting av en offentlig oppgave til en privat akt�r vil p�virke for eksempel allmennhetens rett til innsyn i medhold av offentlighetsloven. Regjeringen uttrykte i Stortingsmeldingen om offentlighet som ble lagt frem i 1997 bekymring for at overlating av offentlige oppgaver til private akt�rer og omorganiserings- og fors�ksvirksomhet i statlig og kommunal sektor � i visse tilfeller har f�tt eller kan f� u�nskede f�lger for anvendelsen av offentlighetsloven�. [56]

Bruk av private til � utf�re offentlige oppgaver vil ogs� p�virke mottakernes forvaltningsrettslige stilling, for eksempel deres partsrettigheter i forhold til offentlige vedtak som p�virker deres situasjon fordi rammebetingelsene til den private akt�ren endres. Et illustrerende eksempel fra norsk rettspraksis er saken om syke -og aldershjemmet Markushjemmet. [57] Markushjemmet var drevet av en privat organisasjon med st�tte fra kommunen. Kommunen sa opp avtalen med den private organisasjonen om kommunal st�tte. Dette f�rte til at Markushjemmet m�tte nedlegges. Beboerne gikk da til sak mot kommunen og ba retten nedlegge et midlertidig forbud mot gjennomf�ring av oppsigelsen av avtalen og mot flytting av beboerne fordi de ikke var blitt varslet f�r det kommunale vedtaket om oppsigelse. Lagmannsretten fant at sp�rsm�let ikke kunne l�ses p� grunnlag av forvaltningslovens regler om partsrettigheter, men ga likevel beboerne medhold p� grunnlag av en tolkning av kommunehelsetjenesteloven.

Siden m�ten � organisere en virksomhet p� kan variere ganske mye, reiser anvendelse av offentlighetsregler og andre forvaltningsrettslige regler sp�rsm�l som kan v�re ganske omfattende. Forhold som kan ha betyding er b�de hva slags organ som driver en aktivitet, hva aktiviteten best�r i og hvordan man skal sikre likhet i rammebetingelser mellom offentlige akt�rer og private akt�rer. Problemstillingene illustreres godt av de nye internasjonale reglene som tar sikte p� � gi allmennheten rett til innsyn i milj�informasjon. [58] Reglene retter seg mot offentlige myndigheter, men dette er et begrep som fastlegges ut fra b�de funksjonelle og institusjonelle kriterier, se for eksempel �rhuskonvensjonen art. 2 (c) som under �offentlige myndigheter� inkluderer �enhver annen fysisk eller juridisk person som har offentlig ansvar eller funksjon, eller som tilbyr offentlige tjenester, vedr�rende milj�et, som er underlagt kontroll (av offentlig myndighet)�.

Markedstilpasning med sikte p� bedret effektivitet, fleksibilitet og kvalitet forutsetter endringer i anvendelsen av generelle forvaltningsrettslige regler som er utformet med sikte p� � sikre forutberegnelighet og styring ovenfra. Det forhold at det er tale om privatrettslige former kan f�re til at offentligrettslige styrings- og kontrollmekanismer gjennom bl.a. forvaltningsloven og offentlighetsloven kobles ut. Det forhold at det er tale om offentlig virksomhet betyr at markedet som styrings- og kontrollmekanisme kobles ut. Dette kan skje p� eiersiden ved at det offentlige st�r som eier, p� prissiden gjennom offentlig st�tte eller prisfastsettelse utenfor markedet og i forhold til konkurrenter og brukere gjennom s�rrettigheter og monopolstilling. Det ligger dermed spenning i forholdet mellom p� den ene siden bruk av markedet og p� den annen side rettssikkerhet og flertallsdemokrati. N�r vi befinner oss i skj�ringsfeltet med offentlig virksomhet i privatrettslige former, byr denne spenningen p� s�rlige utfordringer.

De utfordringer samfunnet generelt og rettsvitenskapen mer spesielt st�r overfor best�r i � utvikle styrings- og kontrollmekanismer til erstatning for de som f�lger av generelle forvaltningsrettslige regler og av konkurransen i markedet. L�sningen kan ikke ligge i at vi i konkurransens navn vingestekker enhver form for forvaltningsrettslig styring med varetakelsen av offentlige oppgaver. L�sningen m� heller s�kes i en utvidelse av plikten til � ta sosiale hensyn til milj�, rettferdig fordeling og b�rekraftige lokalsamfunn til � omfatte alle akt�rer i samfunnet. Dette m� vi fremme b�de gjennom generelle reguleringer og reguleringer utformet med spesifikke sektorer og institusjoner for �ye. Det m� ogs� fremmes gjennom krav fra markedet og oppmuntring til frivillige tiltak og gjennom lederskap. I denne forbindelse er det viktig � legge til rette for og sikre at virksomheter under offentlig innflytelse g�r foran som gode eksempler. Slik sikrer vi form�lstjenlige privatrettslige former for offentlig virksomhet.