ESA - en omstridt institusjon

I den senere tid har det v�rt diskusjonen om hvilken rolle ESAs spiller rolle overfor EFTA -landene generelt og Norge spesielt v�rt gjenstand for uenighet og debatt.

 

Diskusjonen i Norge dreier seg om uuenigheter om ulike forhold. For det f�rste er det uenighet om de faktiske beskrivelsene av hvilken rolle ESA spiller. For eksempel uttalte Einar Steensn�s (Krf), dav�rende leder av utenrikskomiteen, at det er en alminnelig oppfatning at ESA er mer katolske enn paven (Aftenposten 20.08.2001). Mens bB�de Rregjeringen og NHO gikk til forsvar for ESA og hevdet at ESA hverken var strengere eller bedre enn Europakommisjonen kommisjonen (Aftenposten 21.08 2001).

 

For det andre er det uenighet om hvordan man skal forklare dynamikken i ESAs handlinger. For eksempel hevdet Steensn�s at ESA handler raskere og mer inng�ende enn KEuropaommisjonenEuropakommisjonen: �Det er �penbart at ESA vil unng� beskyldninger om at de er ubalanserte, og det f�rer til at alarmklokkene i ESA kimer oftere enn de gj�r i EU-kommisjonen� (Aftenposten 20.08.2001). Andre ser ESA mer som et n�ytralt og regelf�lgende organ, og et viktig uavhengig instrument for � sikre likebehandling for norske bedrifter innen EUs indre marked.

 

For det tredje, er det uenighet om hvilken rolle ESA b�r spille. For eksempel, hevdet Haakon Blankenborg (DNA), �dav�rende nesteleder i utenrikskomiteen, �hevdet at ESA �m� passe seg� og ikke v�re for strenge i sin fortolkning av E�S -avtalen. Blankenborg hevdet at det enda enn� ikke har kommet dit hen at ESA �har utfordret avtalen�, men han hevdet at ESA beveget seg i et �politisk farlig landskap� (Aftenposten 20.08 2001). Steensn�s hevdet at noen av de saksomr�dene ESA g�r inn p� virker �urimelige i forhold til det at de bare skal passe p� at det er like konkurransevilk�r� (Aftenposten 20.08.2001). Prosessindustriens lLandsforeningbund (PIL) har ogs� v�rt kritisk til ESAs rolle og er usikker p� om de g�r utenfor sitt mandat (Dagens N�ringsliv 28.03.01). Nei til EU har hevdet at ESA har p�tatt seg en rolle som utformer av politikken p� viktige samfunnsomr�der i Norge og de har �nsket � sette kritisk s�kelys p� ESA (Aftenposten 26.11 2001). Andre, som for eksempel dav�rende statssekret�r Espen Barth Eide (DNA) har hevdet at ESA b�r spille en aktiv rolle for � kunne fungere som en uavhengig og troverdig institusjon og at den er en garanti for at E�S -avtalen kan overleve (Aftenposten 21.08.2001).�

 

Endelig er det uenighet om hvilken strategi Norge skal ha overfor ESA. Mens noen mener at man kan i st�rre grad kan motsette seg ESAs instrukser og redusere ESAs rolle ved � benytte den s�kalte vetoretten i E�S -avtalen, mener andre at Norges interesser og er best ivaretatt �mved � f�lge ESAs anbefalinger.

 

Sitatene ovenfor er illustrerende og representative for de mange uenighetene skillelinjene og uklarhetene som gjelder i debatten om ESAs rolle. Motsetningene kan skyldes at man er genuint uenige uenighet om hva som er det gode samfunn og hva som er gode m�ter for organisering, men de kan ogs� skyldes ulike forventninger, forestillinger og kunnskap. Det er et behov for � beskrive ESAs rolle p� en �pen, saklig og etterrettelig m�te. Dermed kan skinnuenigheter avklares, reelle uenigheter avdekkes og nye strategier for � ivareta og diskutere norske interesser utvikles. B�de NHO og Nei til EU har tatt til orde for � bygge mer systematisk kunnskap om ESAs rolle. Denne rapporten er et bidrag i denne prosessen.

 

I denne artikkelen analyserer vi ESAs rolle og aktivitet overfor Norge. For � kunne sette ESAs aktivitet i perspektiv, �sammenligner vi ESA med hvordan EuropakKommisjonen opptrer overfor de nordiske medlemsstatene, stater som det er relevant for Norge � sammenligne seg med. Artikkelen dr�fter ikke de normative sp�rsm�lene som kan reises omkring hvilken rolle og aktivitet ESA skal ha. Vi vurderer heller ikke hvilken strategi Norge b�r benytte overfor ESA.

 

Som grunnlag for artikkelen bygger vi p� data slik de er rapportert fra Europakommisjonen og ESA. Vi bygger ogs� p� norsk og internasjonale forskningen omkring iverksetting og h�ndheving av EU/E�S -rett i ulike nasjonale forvaltninger. Vi har ogs� hatt samtaler med noen ansatte i ESA og EU. Artikkelen presenterer og analyserer et generelt bilde av aktiviteten, og dr�fter i mindre grad innhold og prosessene omkring ulike enkeltsaker.

 

V�re hovedkonklusjoner i forhold til diskusjonen om statenes gjennomf�ring av EU/E�S-regelverk og om ESAs og EuropakKommisjonens rolle er f�lgende:

 

�        Det er en generell tendens i EU og ESA til � forsterke innsatsen mot � sikre �kt iverksetting slik at m�lsettingene om rettshomogenitet innenfor hele E�S -omr�det kan realiseres. Dette gjelder s� vel utvikling i de generelle regler om forbud mot nasjonale hindringer for det felles markedt som intensiteten i overv�kningen av iverksetting av nye regler.

 

�        Det er ingen klare indikasjoner p� at ESA er strengere i kontrollen med iverksetting enn EuropaKkommisjonen. ESA reiser f�rre saker enn EuropakKommisjonen, men forholdsvis flere p� eget initiativ.

 

�        Det synes � v�re en �nordisk modell� for � h�ndtere tvistesaker med EU. Norske responser n�r saker �pnes fra ESAs side synes i store drag � f�lge en slik modell.

 

�        Det er en generell utvikling i retning av at alle stater blir bedre til � iverksette regelverket. De store statene er mindre flinke enn EU -gjennomsnittet, mens de nordiske landene er flinkere enn EU -gjennomsnittet. EFTA-statene har gjennom store deler av denne perioden ligget over EU -gjennomsnittet, men har i siste fase kommet ned p� et niv� som ligger ved de andre nordiske statene.

 

�        De nordiske landene er ivrigere i tilpasningen til EU, og de evner � finne l�sninger p� tvistesaker p� et tidligere tidspunkt enn EU -gjennomsnittet.

 

Artikkelen er organisert som f�lger:. I f�rste del presenteres de formelle reglene som gjelder for ESA og en kort historikk om etableringen. I del to diskuteres de regler og prinsipper som gjelder for iverksetting av regler innenfor E�S. Del tre beskriver EU og ESAs �kende innsats for � bedre iverksetting. I den tredje fjerde delen analyseres i hvilken grad Norge og EFTA- landene evner � iverksette E�S- regelverket. Dersom ESA eller Europakommisjonen finner grunnlag for � si at regelverket ikke er iverksatt eller mangelfullt iverksatt kan man sette i gang et sett med formelle prosedyrer for � sikre korrekt iverksetting. I del fire fem analyseres omfanget av slike klager fra ESA. Avslutningsvis kommer vi med noen generelle betraktninger om ESAs rolle.

 

 

21. E�S- avtalens grunnprinsipp og ESAs rolle

E�S- avtalens overordnende m�lsetting f�lger av avtalens Artikkel 1. Her heter det at avtalen skal fremme en vedvarende og balansert styrking av handel og �konomiske forbindelser mellom avtalepartene, med like konkurransevilk�r og overholdelse av de samme regler med sikte p� � opprette et ensartet Europeisk �konomisk Samarbeidsomr�de (E�S).

 

ESA skal sikre at EFTA-landene som er med i E�S (Norge, Island og Liechtenstein) iverksetter og h�ndhever E�S-reglene �blir iverksatt og h�ndhevet blant EFTA- landene som er med i E�S (Norge, Island og Liechtenstein). ESA skal ogs� kontrollereog at foretak ikke opptrer i strid med E�S-avtalens konkurranseregler. ESAs mandat og oppgaver er spesifisert i den s�kalte Overv�knings- og domstolsavtalen (ODA). Avtalen gj�r det klart at det ble skal opprettes et uavhengig overv�kningsorgan, samt fastsette med saksbehandlingsregler tilsvarende dem som finnes i EU, herunder fremgangsm�ter for � sikre at forpliktelser oppfylles. Oppfyllfyllese av forpliktelsene skal overv�kes av EFTAs overv�kningsorgan og av Europakommisjonen, der ESA skal overv�ke EFTA statene som er med i E�S, mens Europakommisjonen skal overv�ke EU-landene. ESA er ogs� gitt myndighet til � h�ndheve avtalens bestemmelser om offentlig innkj�p, statst�tte og konkurranse.

 

Avtalen gj�r det ogs� klart at for � sikre ensartet overv�kning innen hele E�S, skal EFTAs overv�kningsorgan og Europakommisjonen samarbeide, utveksle opplysninger og r�df�re seg med hverandre om retningslinjer for overv�kning og om enkeltsaker. Europakommisjonen og ESA skal motta alle klager ang�ende gjennomf�ring av avtalen. De skal ogs� informere hverandre om klager. Hvert organ skal unders�ke alle klager som h�rer inn under deres kompetanse, og skal oversende til det annet organ klager som h�rer inn under dettes kompetanse. Dersom det oppst�r uenighet mellom de to organene om hva som m� foretas p� grunn av en klage, eller utfallet av unders�kelsen, kan hvert av organene forelegge saken for E�S- komiteen. Homogenitet innenfor hele E�S-omr�det skal sikres ved at de samme rettsregler f�lges og ved at ESA skal benytte de samme prosedyrer og fremgangsm�ter som Europakommisjonen benytter for � overv�ke og sanksjonere eventuelle brudd p� regelverket.

 

Dette var ikke den eneste �modellen� som ble dr�ftet under E�S-forhandlingene. I forhandlingene Man dr�ftet man fire ulike organisasjonsmodeller: at Europakommisjonen overv�ket hele E�S- omr�det, at man laget et felles EFTA-EU -organ, at man laget et eget EFTA-organ som overv�ket EFTA-siden, eller en ren nasjonal l�sning. Etter ulike rettslige og politiske vurderinger fra b�de EU og EFTA , som� siden ble det besluttet at man skulle etablere et s�kalt to-pilar system. Der dDen ene pilaren best�r av EUs institusjoner, R�det, Europakommisjonen og EF-domstolen, mens den andre pilaren best�r av EFTA -institusjonene, det vil si Den faste komit�, ESA, EFTA-domstolen og EFTAs parlamentarikerkomit�.

 

Forhandlingene gikk ogs� p� hvilke prosedyrer i ESA skulle benytte. Man falt ned p� en l�sning som skulle sikre likhet med Europakommisjonens regler og prosedyrer. Denne l�sningen hadde flere begrunnelser (Martens 2001) . For det f�rste ble det sett p� som den beste m�ten for � ivareta m�lsettingen om rettshomogenitet. For det andre mente man at like prosedyrer kunne bidra til � �ke ESAs troverdighet som et uavhengig kontrollorgan. For at E�S -avtalen skulle fungere var det avgj�rende at ESA ble oppfattet som et troverdig organ av Europakommisjonen, de andre medlemsstatene og av markedet. Dersom man etablerte avvikende prosedyrer kunne troverdigheten svekkes. For det tredje ble det sett p� som praktisk og hensiktsmessig � benytte etablerte prosedyrer som allerede eksisterte, og som fungerte i stedet for � sette i gang en kostnadskrevende prosess med � utvikle nye prosedyrer. Ved etableringen og oppbyggingen av ESA utformet man derfor i stor grad de interne arbeidsprosedyrene som et speilbilde av Kommisjonens egne prosedyrer og regler. Europakommisjonen bisto ogs� med hjelp og assistanse under etableringen, og de som ble ansatt i ESA fikk en periode med trening i hvordan Europakommisjonen arbeidet (Martens 2001) . ESAs rapporter og dokumentasjon publiseres p� samme m�te og p� samme tid som Europakommisjonens, noe som bidrar til � ytterligere forsterke likheten mellom de to organerne. ESA og Europakommisjonen.

 

Arbeidet med � forberede og etablere ESA ble startet i 1991. Norges representant, Knut Almestad, ble leder for arbeidsgruppen som skulle bygge opp ESA. Han ble senere president i ESA og har fungert frem til utgangen av 2001, da han ble erstattet av Einar Bull. Det ble besluttet at ESA skulle ledes av et kollegium. Medlemmene i dette kollegiet skal oppnevnes av EFTA-statenes regjeringer ved felles overenskomst. Ett av medlemmene oppnevnes p� liknende m�te som formann/president. Kollegiet treffer vedtak ved alminnelig flertall. Formelt sett er det Kollegiet som er overv�kningsorganet.

 

ESAs administrative apparat er organisert i fem avdelinger: en avdeling for konkurranse og statsst�tte, en for varebevegelser, en for bevegelser av personer, tjenester og kapital, en juridisk avdeling og en administrativ avdeling. De tre f�rste driver med l�pende orientering og overv�kning, mens juridisk avdeling er sekretariat for kKollegiet og bist�r de andre avdelingene. Dersom en sak behandles for EFTA-domstolen representerer den juridiske avdelingen ESA.

 

�Organiseringen av ESA reflekterte strukturen i E�S-avtalen. ESA, som E�S- avtalen, ble opprinnelig opprettet for � sikre kontroll med mange flere EFTA -land. Da Sverige, Finland og �sterrike i 1995 gikk ut av EFTA og ble medlemmer i EU, svekket dette EFTA-siden. For ESA betydde dette at de organisasjonen fikk f�rre oppgaver, og ressursene ble mer begrenset. Opprinnelig var det �tte avdelinger. og dDette ble i l�pet av 1994 redusert til fem og st�rrelsen p� staben ble ogs� n�r halvert. Per i dag mars 2002 er det ca. 50 personer ansatt ved ESA.

 

Et mindre jevnbyrdig forhold mellom EFTA og EU betydde ogs� at det i �kende grad kunne reises tvil om ESAs uavhengighet. Det ble derfor ytterligere viktig for ESA � sikre at de kunne fremst� som et troverdig og uavhengig kontrollorgan. ODA spesifiserer at verken medlemmene i Kollegiet eller noen av de andre ansatte i ESA skal anmode eller motta instrukser fra noen regjering. De samme bestemmelsene gjelder ogs� for Kommisjonen. Men p� samme m�te som Europakommisjonens budsjett i stor grad er et resultat av bevilgninger fra medlemsstatene, er ESAs budsjett fastsatt av medlemsstatene. Dette gir derfor EFTA-statene har derfor en viss generell innflytelse p� ESAs aktivitet.

 

Under etableringen levde ESA et tilbaketrukket liv. DeOrganisasjonen utviste forsiktighet med � �pne kontroversielle saker og man ga EFTA-landene en viss tid til � l�re seg E�S-regelverket (Martens 2001) . I den senere tid har det blitt stadig �kende oppmerksomhet om ESAs rolle. Diskusjonen om ESAs rolle har imidlertid i mindre grad v�rt knyttet til at Europakommisjonen, medlemsstatene i EU, eller akt�rer i markedet har s�dd tvil om ESAs uavhengighet og troverdighet, slik mange fryktet ved etableringen og ved at EFTA-siden ble svekket. Imidlertid har den nye ESA -presidenten Einar Bull hevdet at det i det siste har v�rt tegn p� at milj�er i Europakommisjonen ikke respekterer den likestilte rollen for ESA. Han hevdet mente ikke at dette var et uttrykk for at ESA ikke gjorde en god nok jobb med � sikre etterlevelse av E�S-avtalen i EFTA-landene., men sSnarere ater det mange i Europakommisjonen som ikke kjenner E�S-avtalen. og atDermed har de ikke har den samme forst�else for avtalen som kolleger som var med den gang avtalen ble ferdig forhandlet (Aftenposten 29.01 20021). Dette er del av et generelt problem ved E�S. Oppmerksomhet i EU forskyves i retning av de nye s�kerlandene., kKunnskap om E�S i Europakommisjonen reduseres ved personellmessige utskiftninger. Som vi skrev i innledningen, har det ogs� kommet kritikk fra norske akt�rer som har opplevd at ESA har f�tt en for sterk rolle i p�virkningen av norsk politikk og regelverk.

 

I den senere tid har det blitt stadig �kende oppmerksomhet om ESAs rolle. Diskusjonen om ESAs rolle har imidlertid i mindre grad v�rt knyttet til at Kommisjonen, medlemsstatene i EU eller akt�rer i markedet har s�dd tvil om ESAs uavhengighet og troverdighet, slik mange fryktet ved etableringen og ved at EFTA-siden ble svekket. Imidlertid har den nye ESA presidenten Einar Bull hevdet at Bull sier i det siste har sett tegn p� at milj�er i Europakommisjonen ikke respekterer den likestilte rollen for ESA. Han hevdet ikke at dette var et uttrykk for at ESA ikke gjorde en god nok jobb med � sikre etterlevelse av E�S-avtalen i EFTA-landene, men snarere at mange i Europakommisjonen ikke kjenner E�S-avtalen og at de ikke har den samme forst�else for avtalen som kolleger som var med den gang ble ferdig forhandlet (Aftenposten 29.01 2001). Dette er del av et generelt problem ved E�S. Oppmerksomhet forskyves i retning av de nye s�kerlandene og av kunnskap om E�S reduseres ved utskiftninger i Europakommisjonen. Som vi skrev i innledningen, har det ogs� kommet kritikk fra norske akt�rer som har opplevd at ESA har f�tt en for sterk rolle i p�vrikningen av norsk politikk og regelverk.

 

32. Generelle bestemmelser og prinsipper om iverksetting av regelverket i EU/E�S.

Sammenlignet med andre former for regional integrasjon, er Eeuropeisk integrasjon kjennetegnet av sterke institusjoner og bruk av juridiske virkemidler. Dersom regelverket ikke iversettes riktig, utfordres m�lsettingen om � skape et ensartet rettsomr�de. Mulige gevinster ved et felles marked vil dermed forsvinne. Ulike regelverk vil ogs� �ke kostnadene for den enkelte og vil kunne gi fordeler til noen og ulemper til andre. Et vedvarende m�nster av manglende iverksetting truer dermed med � undergrave legitimiteten til den europeiske integrasjonsprosessen. [1] P� den annen side, kan kan et for sterkt press for � iverksette reglene kan f�re til at legitimiteten svekkes. Historisk sett har derfor EU utvist forsiktighet og en viss �tilbakeholdenhet i forhold til � p�legge statene strenge fortolkninger av regelverket (Tallberg 1999) .

 

N�r regelverket i EU og E�S skal iverksettes er man avhengig av medlemsstatene. Det er de disse som i de fleste tilfeller administrerer og iverksetter regelverket. Det grunnleggende prinsippet er at fellesskapsrett skal v�re iverksatt og anvendt i henhold til nasjonale regler og �with the same effectiveness and rigor as the application of national law� (European Commission 1993) .

 

Europakommisjonen og ESA kan sette i gang saker mot statene p� grunnlag av forskjellige typer brudd; a) brudd p� traktatsbestemmelser, forordninger og beslutninger, b) manglende transposisjon av direktiver c) ukorrekt rettslig ordlyd p� direktiver, d) ukorrekt anvendelse av direktiver, og e) manglende oppf�lging av EF -domstolens avgj�relser (dette siste gjelder ikke for ESA).

 

ESAs overv�kningsoppgaver er knyttet til fire ulike trekk; generelle overv�kning, offentlige innkj�p, konkurranse saker og statsst�tte. I denne rapporten ser vi prim�rt p� den generelle overv�kningen. Den generelle overv�kningen gjelder b�de prim�rbestemmelser i avtalens hoveddel og sekund�rlovgivningen i avtalens vedlegg i form av blant annet direktiver. Vi ser ikke p� gjennomf�ringen av forordninger. Mens medlemsstatene i forbindelse med direktiver st�r friere i valg av virkemidler for � realisere m�lsettingen med direktivet, skal gjelder forordninger iverksettes likelydendelikt i alle land uten nasjonal iverksetting. I Norge m� forordrninger gjennomf�res ved nasjonale vedtak, men da �som s�dan� (se artikkel 7), se artikkel 7. S� vidt vi vet har gjennomf�ringen av forordninger i norsk rett ikke skapt nevneverdige problemer i forhold til ESA. Forordninger utgj�r en meget liten andel av det totale E�S -regelverket.

 

For at ESA skal kunne fylle sine oppgaver m� de ha informasjon om hva som skjer i medlemsstatene. ESA er avhengig av � f� denne informasjonen fra medlemsstatenEFTA-statene. EFTA-Sstatene er forpliktet til � stille til r�dighet den informasjon som ESA ber om. Medlemstatene De er ogs� p�lagt � gi beskjed , (notifisere), om �hvordan de ulike bestemmelsene gjennomf�res i nasjonal forvaltning.

 

Sv�rt mange av sakene ESA behandler l�ses f�r det settes i gang en formell prosedyre. Gjennom m�ter og kontakt mellom ESA og medlemsstatene EFTA-statene utveksles informasjon. I mange av disse sakene finner man at ESA ikke har noe grunnlag for � g� videre, mens i andre finner man at EFTA-staten kan gj�re foreta noen justeringer som gj�r at ESAs krav im�tekommes. Ofte skjer slik uformell kontakt fra de ulike fagavdelingene i ESA direkte til medlemsstatene administratsjonen i den angjeldende staten uten at Kollegiet konsulteres. Sv�rt mange av sakene avsluttes p� dette stadium. I perioden fra 1994 til 1999 ble det i alt registrert 821 saker innenfor den generelle overv�kningen og 463 ble stoppet f�r man satte i gang formelle overtredelsesprosedyrer (Utne 2000) . Tilsvarende tall finnes i Europakommisjonen, der mange saker ogs� avsluttes f�r man �pner formelle overtredelsesprosedyrer.

 

Dersom man ikke finner en l�sning gjennom uformelle konsultasjoner skal ESA automatisk sette i gang en overtredelsesprosedyre (Ingringement procedure). Denne prosedyren har tre trinn. F�rste steg er en �pningsprosedyre (Letter of Formal Notice). I dette brevet peker ESA p� hva de vurderer som en eventuell overtredelse best�r og man inviterer den aktuelle EFTA- staten til � komme med kommentarer innen en gitt tidsfrist. Dersom man ikke har funnet en l�sning p� problemet g�r man videre. Andre steg er en s�kalt grunngitt uttalelse (Reasoned opinion). Her gir ESA uttrykk for sitt endelige syn p� overtredelsen., dDe begrunner sitt syn og p�legger ogs� EFTA-staten � treffe tiltak som skal sikre at overtredelsen opph�rer innenfor en viss tidsfrist. Dersom tvisten fortsatt ikke er l�st, kan ESA bringe saken inn for EFTA- domstolen (Referral to court). Som vi skal se senere, avsluttes de aller fleste sakene etter �pningsprosedyre., nNoen f� saker f�rer til en grunngitt uttalelse, mens nesten ingen saker bringes inn for EFTA-domstolen.

 

Generelle overv�kningssaker kan settes i gang p� grunnlag av klager eller p� grunnlag av eget initiativ. Klager kan fremsettes av stater, bedrifter, personer eller organisasjoner som hevder at regelverket ikke er iverksatt eller etterlevd, eller at det er iverksatt ufullstedig. Eget initiativ- saker er saker der ESA p� bakgrunn av informasjon setter i gang prosedyre. Informasjon kan komme fra medlemsstatene i forbindelse med notifikasjon. Dersom ESA ikke har mottatt notifikasjon fra medlemsstatene innen to m�neder etter tidsfristen er g�tt ut, �pner ESA automatisk prosedyre. Informasjon kan ogs� komme fra oppslag i media eller annen informasjon som ESA selv skaffer til veie. I ESA er forholdet mellom klagesaker og eget initiativ -saker ulikt det forholdet som finnes i Europakommisjonen.

 

 

Kilder: (EFTA Surveillance Authority 2000a; European Commission 2001a)

 

Mens det i EU er et flertall av sakene som skyldes klager er det omvendte i ESA.� Mer enn 50 prosent av sakene som �pnes av Europakommisjonen skyldes klagesaker, men for ESA utgj�r klagesakene bare 30 prosent av sakene. Sagt p� en annen m�te, den relative andelen av antall saker �pnet p� eget initiativ er vesentlig h�yere i ESA enn den tilsvarende andelen av antall sakner �pnet av Kommisjonen.�

 

Disse observasjonene kan tyde p� at ESA er et noe �ivrigere� strengere regime enn Europakommisjonen, all den tid de �pner flere saker p� eget initiativ. Men noen forbehold m� tas i betraktning. For det f�rste, kunne man forvente at ESA hadde ent h�yere andel av eget initiativ -saker all den tid EFTA-statene m�tte forholde seg til et stort og nytt regelverk, og man kunne ikke forvente at de som var klageberettiget hadde tilstrekkelig kunnskap om hvordan de skulle klage. Dersom dette var tilfellet skulle man forvente en gradvis �kning i den relative andelen av klagesaker. Data viser ikke at dette har skjedd., sSnarere har andelen falt. For det andre, har er mange av de klagene man har mottatt har v�rt ufullstendige. De blir derfor modifisert og bearbeidet i s� stor utstrekning at de heller blir f�rt som eget initiativ -saker, snarere enn klagesaker. En tredje faktor er at mange av de som leverer klager til ESA �nsker ikke �nsker � fremst� som en klagende part. �konomiene i EFTA-landene er sm� og gjennomsiktige., dDet er derfor en viss frykt for at klager kan ramme egen virksomhet eller interesse. Noen av de klagende �nsker derfor at sakene heller skal betraktes som eget initiativ -saker. Dessuten m� det totale antallet saker tas i betraktning ved bed�mmelse av hvorvidt ESA er strengere mer p�g�ende enn EuropaKkommisjonen. Som vi skal se nedenfor i tilknytning til Figur 3 �pnerviser at ESA �pner betydelig f�rre formelle saker mot EFTA-statene enn det EuropaKkommisjonen gj�r mot EUs medlemsstater.

 

N�r det gjelder andre typer saker faller disse utenfor emnet i denne studien. Vi kan likevel nevne at saker om offentlige innkj�p behandles etter lignende trekk som de generelle overv�kningssakene. I perioden 1994-1999 ble 70 saker om offentlige innkj�p behandlet. 20 av disse var p� grunnlag av eget initiativ, mens 50 var basert p� klager (Utne 2000) . I konkurransesaker er prosedyrene noe annerledes. ESA har vide fullmakter til � innhente informasjon fra foretaklene, til � anmeldt eller uanmeldt � inspisere foretakene og til � b�tlegge selskaper som ikke gir korrekt informasjon. ESA kan ogs� b�tlegge foretak for brudd p� konkurransebestemmelsene. Generelt gjelder det for disse sakene at foretakene skal f� lov til � fremme og im�teg� ESAs synspunkter, at ESA m� sikre konfidensialitet og at ESAs avgj�relser kan p�klages til EFTA-domstolen. Ogs� her avsluttes en rekkes saker gjerne f�r formelle vedtak. Inntil juni 2000 hadde ESA ikke lagt ned noe vedtak om b�tleggelse. N�r det gjelder fusjonskontroll med sammenlutninger av foretak som har en viss omsetning, har de fleste av disse sakene ikke bare en EFTA-dimensjon. men dDe har ogs� en EU-dimensjon og det er dermed Europakommisjonen som skal behandle sakene. I saker der konkurransesituasjon i EFTA er spesielt ber�rt, er det vanlig at ESA samarbeider med Europakommisjonen (Utne 2000) .

 

3. �kt innsats for � bedre iverksetting

B�de innenfor EU EuropakKommisjonen og ESA har det i de senere �rene v�rt en generell utvikling i retning avkonsentrert seg mer om � bedre iverksettingen og etterlevelsen av regelverket. Til en viss grad kan vi observere en utvikling i retning av en europeisk forvaltningspolitikk. Oppmerksomhet i EU har i �kende grad skiftet fra � v�re rettet mot � opptatt av � skape nye regler til � sikre god og effektiv iverksetting av eksisterende regler. Dette g�r i to retninger. For det f�rste skjer det en utvikling i tolkningen av hovedbestemmelsene i traktatverket om de fire friheter. For det annet skjer en utvikling i retning av � g� lengre inn i de nasjonale forvaltningsapparaters oppbygging og virkem�te.

 

N�r det gjelder utviklingen i tolkningen av de fire friheter, har det i de senere �rene skjedd en konvergens mellom reglene om fritt varebytte p� den ene side og fri utveksling av tjenester, personer og kapitel p� den andre. Av b�de praktisk og prinsipiell betydning er det at reglene for tjenester og etablering har blitt utviklet fra diskrimineringsforbud til restriksjonsforbud. Det er ikke lenger slik at bare tiltak som forskjellsbehandler tjenesteytere eller n�ringsdrivende som vil etablere seg ut fra deres nasjonalitet eller forretningssted er forbudt. Ogs� generelle tiltak rettet mot vertslandets eget n�ringsliv, som kan p�virke adgangen for n�ringsdrivende fra andre land til � operere innenfor vertslandet, blir rammet dersom slike tiltak ikke kan begrunnes ut fra anerkjennelsesverdige form�l eller g�r lengre enn n�dvendig for � relisererealisere form�let. For eksempel kan regler om autorisasjon eller nasjonalt tilsyn bli rammet av restriksjonsforbudene hvis de oppfattes som for vidtg�ende i forhold til form�let. Dette inneb�rer at overv�kningen beveger seg inn p� omr�der som tidligere ble oppfattet som mer interne forhold;, nemlig om ikke-diskriminerende nasjonale regler som stiller krav til tjenesteyting og rammebetingelser for n�ringsvirksomhet kan forsvares ut fra l�ren om �almene hensyn�. Dette er en utvikling som skjer uavhengig av vedtakelse av nytt regelverk, og dermed uavhengig av diskusjoner og beslutninger i EUs r�d eller E�S-komiteen. Utviklingen er drevet av EuropaKkommisjonen i samspill med EF-domstolen.

 

N�r det gjelder fellesskapsrettslige tiltak rettet direkte mot de nasjonale forvaltningsapparatener, er utgangspunktet at de nasjonale forvaltninger iverksetter EUs regler som ledd i den regul�re nasjonale forvaltning, dvs. i henhold til de nasjonale regler som ellers gjelder. Dette er etter hvert en sannhet med modifikasjoner. Praksis fra EF-domstolen viser at kravene til forvaltning av fellesskapsregler er langt mer formalistiske enn tilsvarende ordninger i alle i Norge. Fellesskapsretten krevert at reglene skal iverksettes �not only in fact, but also in law�, noe som utelukker iverksetting gjennom endringer i administrativ praksis, rutiner eller instrukser innenfor rammene av eksisterende regler. Det stilles dessuten s�rlige krav til klarhet i den rettslige iverksetting, noe som utelukker vide eller uklare lovformuleringer som presiseres gjennom forarbeider eller rettspraksis.

 

Rettspraksis i EU har ogs� utviklet et sett av forvaltningsrettslige rettigheter knyttet til kontradiksjon, overpr�ving og forholdsmessighet som ineb�rerinneb�rer utfordingerutfordringer til forvaltningen i Norge. ogs� hos oss. Endelig kan det spores en tendens til � gi b�de regler om organisering og saksbehandling i forvaltningen i tilknytning til sektorregler slik vi ser det for eksempel i teleregelverket og regler om offentlige innkj�p. De senere �rene har det fra EUs side blitt st�rre fokus p� offentlig virksomhet og p� organiseringen og driften av �essensielle fasiliteter� s� som energi, samferdsel og kommunikasjon. Til sammen kan vi se at trenden den senere tiden g�r i retning av b�de organisatoriske krav om bedre tilpasning til markedet i offentlig forvaltning og st�rre vekt p� formell legalitet enn det vi har v�rt vant til. Dette inneb�rer ogs� s�rlige utfordringer til det system vi har v�rt vant til i Norge med organisasjonenes innflytelse b�de p� utforming og gjennomf�ring av offentlig politikk. De signalener EuropaKkommisjonen har sendt b�de i hHviteboken om nye styreformer (European Commission 2001b) og i forhandlingene med s�kerlandende til EU, tyder ikke p� at kEuropakommisjonens interesse for � p�virke den nasjonale forvaltningspolitikk vil minske med tiden som kommer.

 

Som et ledd i dette har Europakommisjonen gjort det klart at den �nsker � prioritere arbeidet med iverksetting sterkere. I Hviteboken om nye styreformer oppfordrer Europakommisjonen medlemsstatene til � fatte n�dvendige tiltak som skal sikre at de iverksetter regelverket., sSamtidig varsler de at de arbeider med � styrke sin kapasitet til overv�kning og sanksjoner. Europakommisjonen arbeider ogs� med � utvikle prioriteringsregler som gj�r at man lettere kan sikre iverksetting innenfor bestemte omr�der som oppfattes som spesielt sentrale (European Commission 2001c:25) . Tilsvarende signaler om � �nske � styrke overv�kningen og intensivere arbeidet med � sikre iverksetting har kommet fra ESA (EFTA Surveillance Authority 2000a) . B�de Europakommisjonen og ESA har bedret sine datasystemer for � bedre overv�kning og begge har gjort det lettere � fremme klager.

 

Et annet ledd i denne utviklingen har v�rt � utvikle andre ikke-rettslige grep som skal sikre iverksetting. For eksempel har Europakommisjonen fors�kt � �ke kunnskapen om Europa-rettslige sp�rsm�l blant jurister for � sikre at de nasjonale administrasjoner ivaretar regelverket p� en korrekt m�te., samt at mMan har ogs� etablert ulike nettverk for tvistel�sninger mellom ulike parter innenfor ulike sektorer, slik som for eksempel PRISM (Progress Report on Initiatives in the Single Market) (European Economic and Social Commitee 2001) . Norge deltar i det sistnevnte samarbeidet.

 

Europakommisjonen har ogs� antydet at det finnes m�ter � organisere iverksettingsarbeidet p� nasjonalt som er mer effektivt enn andre. For eksempel har Europakommisjonen hevdet at iverksetting bedre ivaretas dersom statene etablerere en sentral enhet under Statsministerens kontor som fungerer som en slags �one-stop-shop� i sp�rsm�l omkring implementering (European Commission 2001f) . Det ligger utenfor EUs kompetanse � bestemme hvordan nasjonale administrasjoner skal organisere sitt arbeid., mMen slike anbefalinger utgj�r en del av den generelle utviklingen i retning av en Eeuropeisk forvaltningspolitikk. ESA har v�rt mer tilbaketrukket og har ikke kommet med tilsvarende anbefalinger.

 

Generelt kan man si at ESA f�lger utviklingen i EU n�ye. N�r EU setter i gang aktivitet innenfor viss omr�der, s� setter ogs� gj�r ESA i gang aktivitettilsvarende innenfor de samme omr�dene. Dette samspillet forsterkes ytterligere ved at de f�lger de samme prosedyrene og at de regelmessig konsulterer og bist�r hverandre. Dette inneb�rer at rammene for ESAs arbeide ikke ligger fast. ESA utvider sine aktiviteter til � omfatte nye typer av nasjonale ordninger i takt med den utvikling som skjer innenfor EU. Dette er en n�dvendig konsekvens av E�S-avtalens regler om dynamisk homogenitet og om samarbeidet mellom ESA og Europakommisjonen.

 

4. Iverksettingsunderskudd?

Det finnes etter hvert en betydelig litteratur om hvordan EU og E�S p�virker nasjonal politikker og institusjoner mer generelt (Se for eksempel (Claes og Tran�y 1999; Hanf og Soetendorp 1998; Olsen 2002) . Det er ogs� finnes etter hvert en voksende faglitteratur spesielt om iverksetting av regler i EU (Azzi 2000; Dimatrakopoulos 2001; Mbaye 2001; Siedentopf og Ziller 1988; Tallberg 1999) , men denne litteraturen unders�ker i mindre grad EFTA-landene generelt og ESAs rolle.

 

Det er uenighet om hvorvidt det finnes et s�kalt �iverksettingsunderskudd� i EU/E�S. Noen hevder at det er betydelige mangler ved iverksettingen i EU og at dette er et systematisk trekk ved EU-/E�S samarbeidet (From og Stava 1993) . Andre er mer skeptiske til slike konklusjoner, og stiller sp�rsm�l ved de metoder og det materiale som benyttes., ogDisse hevder at vanskene f�rst og fremst er knyttet til noen f� medlemsstater, slik som Hellas, Frankrike og Italia (B�rzel 2001) .

 

Det finnes etter hvert en betydelig litteratur om hvordan EU og E�S p�virker nasjonal politikker og institusjoner mer generelt. [2] (Se fotnote [3] ) Det finnes ogs� etter hvert en voksende faglitteratur spesielt om iverksetting av regler i EU [4] , men denne litteraturen unders�ker i mindre grad EFTA-landene generelt og ESAs rolle.

 

 

� bestemme iverksettingsunderskuddet er f�rst og fremst et empirisk sp�rsm�l. � evaluere st�rrelsen p� det er et normativt sp�rsm�l, som forutsetter en m�lestokk. Vi skal ikke beskjeftige oss med den diskusjonen, men n�ye oss med � si at det finnes f� tegn som tyder p� at EU- lovgivning blir iverksatt p� en d�rligere m�te eller p� en annen m�te enn ordin�r lovgivning (Keohane og Hoffmann 1990:278) . En m�te � vurdere hvor dyktige statene er til � iverksette EU/E�S-regler er � se p� data omkring s�kalt transposisjon, det vil si i hvilken grad regelverket er blitt en del av nasjonalt regelverk. Disse data sier et er alts� ikke i hvilken grad regelverket f�lges etterleves, men i hvilken grad det er inkorporert i nasjonal lovgivning p� en korrekt og fullstendig m�te.

 

Disse data viser en generell tendens i retning av at statene blir stadig flinkere til � iverksette regelverket.

 

Figur 2 viser at over tid har medlemsstatene blitt stadig bedre til � iverksette direktiver.

 

 

Kilder: se note [5]

 

 

Figur 2 viser at gjennomsnittlig underskudd, det vil si den prosentvise andel av direktiver som skulle v�rt iverksatt, men som ikke er iverksattdet, har sunket i perioden 1997-2001. Dette gjelder b�de for EFTA-landene og for EU-landene. I EU har det gjennomsnittlige underskuddet blitt redusert fra 7,5 prosent i 1997 til 2,0 prosent i november 2001. I EFTA-landene har gjennomsnittet falt fra 7,8 prosent til 1,8 prosent i november 2001. Variasjonen mellom statene i deres underskudd har ogs� blitt redusert gjennom perioden. I 1997 var standardavviket p� 2,1 mens det i 2001 var redusert til 0,9. Vi kan derfor snakke om et m�nster som peker i retning av gradvis konvergens i iverksetting av regelverket der samtlige stater blir bedre i � iverksette reglelverket.

 

Det er likevel variasjon. De med st�rst underskudd (Hellas og Frankrike) har et underskudd p� rundt tre prosent, mens de beste (Sverige, Finland og Danmark) hadde et underskudd p� omkring en prosent i 2001. EU har satt som m�l at i l�pet av v�ren 2002 skal underskuddet v�re rundt 1,5 prosent, og det er mulig at det nye m�let blir 0,5 prosent i l�pet av v�ren 2003 (European Commission 2001d) .

 

Figur 2 viser ogs� at noen stater har v�rt raskere enn andre til � redusere sitt underskudd. Sverige, Finland og Danmark har alle redusert sitt underskudd p� et tidligere tidspunkt enn EU -gjennomsnittet, og de har opprettholdt et niv� under EU -gjennomsnittet i hele perioden. Mens dDe store statene, som Frankrike og Tyskland ligger ved eller over gjennomsnittet i hele perioden. EFTA-statene Norge og Island har v�rt langt tregere med � iverksette regelverket enn EU -gjennomsnittet. Inntil utgangen av 2001 har EFTA-landene v�rt d�rligere til � iverksette regelverket enn EU -gjennomsnittet. Etter en betydelig innsats i l�pet av 2001 har man lyktes med � redusere underskuddet til under EU -gjennomsnittet.

 

Dersom man ser bak de generelle tallene finner vi to m�nstere. For det f�rste, er iverksettingsproblemene er st�rre innenfor visse sektorer enn andre. I EU er det for eksempel st�rre problemer med � iverksette regler innenfor transportomr�det enn innenfor forbruker omr�det. For det andre, er iverksettingsproblemene er ogs� ulikt fordelt over tid. Manglende iverksetting skyldes i hovedsak at man ikke har iverksatt de siste endringene i regelverket, og det er i mindre grad knyttet til regelverk som skulle ha v�rt iverksatt for lang tid tilbake. For eksempel iI EU var for eksempel mer enn 60 prosent av direktivene som skulle ha v�rt iverksatt i 1998 fortsatt ikke iverksatt v�ren 2000, mens hele 90 prosent av direktivene som skulle ha v�rt iverksatt i 1999 ikke var ikke iverksatt i l�pet av v�ren 2000 (European Commission 2000b) . I 2001 var den gjennomsnittlige forsinkelsen ved iverksetting etter at tidsfristen hadde utl�pt hele 13 m�neder (European Commission 2001d) . Men ogs� her finnes det store variasjoner. Mens de store statene har et st�rre etterslep, er de nordiske statene de som raskest iverksetter regelverket. I EFTA -statene er etterslepet p� omtrent samme st�rrelse som i de andre nordiske landene.

 

I egne kommentarer uttaler Europakommisjonen at dette er ent urovekkende utvikling. De hevder at manglende iverksetting skaper rettslig usikkerhet og et tap av muligheter (European Commission 2001d) . Det er grunn til � se p� disse kommentarene med en viss skepsis. Den generelle tendensen synes � v�re at statene blir stadig flinkere til � iverksette regelverket, og at de problemene som finnes f�rst og fremst er knyttet til praktiske problemer og tidsknapphet. i forbindelse med � iverksette nytt regelverk. Ogs� ESA har advart og uttrykt bekymring for at EFTA- statene ikke er gode nok til � iverksette regelverket og at dette m� endres umiddelbart endres (EFTA Surveillance Authority 2000a) . For EFTA-landene kan vi observere den samme tendensen i retning av bedre iverksetting, men utsagnene synes � v�re mer berettiget all den tid iverksettingsunderskuddet i EFTA-landene i store deler av denne perioden har ligget over EU -gjennomsnittet.

 

P� tross av at statene i hele E�S blir bedre i � iverksette regelverket synes det ikke som at n�ringslivet i EU er spesielt tilfreds. Bare 49 prosent av bedriftene i en unders�kelse svarte at de synes at hinder innenfor EU for deres bedrifter har forsvunnet eller blitt mye eller noe redusert som et resultat av det indre marked. Hele 29 prosent svarte at de oppfattet at de hadde f�tt �kte hinder for deres virksomhet (Europe 2001) .� I Sverige, Danmark og Storbritannia er det f�rre som synes de har f�tt lettelser p� grunn av det indre marked enn EU -gjennomsnittet, til tross for at disse statene er de som har iverksatt de fleste av reglene. [6] N�r de samme bedriftene ble spurt om �rsakene til dette, mente de nordiske bedriftene at dette i mindre grad skyldtes at reglene ble fortolket ulikt i ulike lands administrasjoner, noe som kan tyde p� at de har en viss tilfredshet med iverksettingen i eget land. Dessverre finnes det ikke tilsvarende og sammenlignbare data for bedrifter i �EFTA-landene.

 

Oppsummeringsvis Som oppsummering kan vi si at det er en generell utvikling i retning av at alle stater blir bedre til � iverksette regelverket. De store statene er mindre flinke enn EU -gjennomsnittet, mens de nordiske landene er flinkere enn EU -gjennomsnittet. EFTA-statene har gjennom store deler av denne perioden ligget over EU- gjennomsnittet, men har i siste fase kommet ned p� et niv� som ligger ved de andre nordiske statene.

 

Ut i fra analysen av iverksetting av regelverk skulle man forvente, dersom Europakommisjonen og ESA opptr�dte p� lik m�te, at de med st�rst iverksettingsunderskudd var de som fikk flest klager fra Europa. Europakommisjonen eller fra ESA, mens de statene som var de beste iverksetterne fikk f�rrest klager. Som vi skal se nedenfor stemmer ikke dette.

 

5. Antall saker �pnet

B�de Europakommisjonen og ESA har over tid gjort flere anstrengelser for � sikre iverksetting. En m�te dette kommer til uttrykk p� er antall �pningsbrev de Europeiske institusjonene sender til medlemsstatene etter mistanke om overtredelse av regelverket. I l�pet av perioden 1995-2000 har det v�rt en viss �kning i antall slike �pningsbrevsaker. [7]

 

(Nedenfor er �pningsprosedyre forkortet med LFN, grunngitt uttalelse er forkortet med ROP, saker som er sendt til domstolen er forkortet med RTC)

Kilder: Se note [8]

 

Som det fremg�r av Figur 3 har antall LFN�pningsbrev �sendt fra Europakommisjonen og fra ESA �kt i perioden. Det totale antall LFN�pningsbrev har g�tt fra 1106 i 1995 til 1412 i 2000. Gjennomsnittet i EU har g�tt fra 68 LFN�pningsbrev per stat i 1995 til 88 LFN per stat i 2000. Ogs� i I EFTA-landene har det v�rt vekst, her har det totale antallet LFN�pningsbrev per �r g�tt fra 40 i 1995 til 95 i 2000. Gjennomsnittet per stat per �r har g�tt fra 13 i 1995 til 32 i 2002. For I NNorges del har det g�tt fra 15 LFN�pningsbrev per �r til 29 LFN�pningsbrev i 2000. Som vi ser har veksten i antall LFN�pningsbrev sendt fra ESA v�rt raskere enn veksten i antallet brev sendt fra EuropaKkommisjonen. Men det avtegnes likevel et tydelig m�nster av at EFTA- landene og Norge mottar vesentlig f�rre LFN�pningsbrev fra ESA enn gjennomsnittet er i EU. �

Antall �pningsbrev synes ikke � v�re en funksjon av hvor stort iverksettingsunderskudd statene har. [9]

 

Antall LFN synes ikke � v�re en funksjon av hvor god statene er til � iverksette regelverket. Dersom man kj�rer en statistisk test (Pearson) for � m�le denne sammenhengen finner vi at korrelasjonen er p� 0,52 for EU-landene og 0,12 for EFTA. Dersom man imidlertid introduserer en �lag� p� et �r, noe som synes rimelig, faller korrelasjonskoeffisienten ytterligere. For EU blir da korrelasjonen 0,35 for EU og �0,31 for EFTA.

 

Det er variasjon mellom statene i antall LFN�pningsbrev de mottar. Frankrike, Italia, Hellas og Portugal f�r flest brev. De store landene, Frankrike og Tyskland mottar flere enn gjennomsnittet i EU. Alle de nordiske statene mottar langt f�rre LFN�pningsbrev enn EU- gjennomsnittet. Og som vi har sett, mottar EFTA-statene mottar gjennom hele perioden f�rre brev enn b�de EU -gjennomsnittet og de andre nordiske landene, p� til tross for at tross av atEFTA- statene alts� er mindre flink til � iverksette regelverket. Dette kan derfor indikere at det neppe finnes noe grunnlag for � hevde at ESA er strengere enn EuropaKkommisjonen. Snarere kan man reise sp�rsm�l om forholdet er omvendt.

 

Disse data indikerer ogs� at det finnes en slags �nordisk modell�. [10] Det systematisk lave antall LFN�pningsbrev som sendes til alle de nordiske landene (EU -medlemmer og EFTA -stater) kan enten indikere at disse statene er spesielt gode til � iverksette regelverket, men det kan ogs� indikere at de er spesielt flinke til � l�se tvistesaker med Europakommisjonen eller ESA p� et tidlig stadium gjennom informasjonsutveksling og �pakke -m�ter� f�r det settes i gang formelle prosedyrer., slik vi antydet tidligere.

 

Dersom partene etter kommentarer og utveksling fortsatt ikke har funnet en l�sning p� overtredelsen, kan Europakommisjonen eller ESA sende en grunngitt uttalelse der man gir sitt endelige syn p� hva overtredelsen ligger i. Dersom vi ser p� antall begrunnende grunngitte uttalelser blir denne utviklingen enda tydeligere.

 

 

Kilder: Se note 7

 

Figur 4 viser at antall ROPgrunngitte uttalelser har �kt i hele perioden. I absolutte tall har antall ROPgrunngitte uttalelser �kt fra 192 i 1995 til 490 i 2000. I EFTA har antall ROPgrunngitte uttalelser �kt fra 7 i 1995 til 20 i 1995. Gjennomsnittet i EU ��har �kt fra 13 per stat �i 1995 til 31 per stat i 2000. I EFTA har gjennomsnittet �kt fra 2 per stat i 1995 til 7 per stat i 2000.

 

 

I utgangspunktet kunne man forvente at� antall grunngitte uttalelser var en funksjon av antall �pningsbrev man mottok. Jo flere �pningsbrev desto flere grunngitte uttalelser. Dette synes ikke � stemme. [11]

 

Data viser at det er stor variasjon mellom statene. De store statene Frankrike, og Tyskland mottar flere enn gjennomsnittet i EU, mens de nordiske statene i hele perioden f�r mottar betydelig f�rre ROPgrunngitte uttalelser enn gjennomsnittet. I Norge har antallet svingt mellom ett og ti 10 ROPgrunngitte uttalelser per �r, noe som gj�r at Norge ligger lavere enn selv de statene som f�r f�rrest ROPgrunngitte uttalelser i EU. Disse observasjonene indikerer at det er store forskjeller mellom statene, samt �og at de nordiske statene synes i st�rre grad � l�se tvister i forbindelse med iverksetting p� et tidligere stadium enn de store statene. Norge synes ogs� � passe inn i det generelle bildet av hvordan de andre nordiske landene opptrer.

 

I utgangspunktet kunne man forvente at det antall ROP var en funksjon av antall LFN man mottok. Men dersom man unders�ker forholdstallet (Antall ROP i �r t+1/Antall LFN i �r t) finner man at dette ikke fungerer som noen godt m�l. Forholdstallet for EU -gjennomsnittet er 0,43. For de store statene som Frankrike og Tyskland er dette h�yere. For de nordiske EU -landene er verdien lavere og varierer mellom 0,15 tilo 0,23 gjennom hele perioden. For EFTA-statene er forholdstallet 0,3 og dermed n�rmere de nordiske medlemslandene enn EU -gjennomsnittet. For Norge har forholdstalletr variert mellom 0,6 i 1997 mens det i 2000 var 0,1 hele perioden. Disse observasjonene viser tydelig at alle de nordiske statene (EU- og EFTA -statene) l�ser tvister p� et tidligere stadium enn EU -gjennomsnittet.Dersom man etter dette stadiet fortsatt ikke har l�st sp�rsm�let om overtredelse kan Europakommisjonen eller ESA oversende saken til domstolen. Dette m�nsteret vi har sett avtegnet seg, blir enda tydeligere dersom vi ser p� antall saker som Europakommisjonen henviser til EF-domstolen, eller ESA henviser til EFTA-domstolen.

Dette m�nsteret blir enda tydeligere dersom man ser p� antall saker som Europakommisjonen henviser til EF-domstolen, eller ESA henviser til EFTA -domstolen.

 

 

Kilder: Se note 7

 

Figur 5 viser at det i denne perioden har v�rt en gradvis vekst i antall saker som har blitt henvist til domstolene p� grunn av manglende iverksetting. Det totale antall saker i EU har blitt doblet fra 72 saker i 1995 til 164 i 2000. ESA har kun henvist to saker til domstolen p� grunn av manglende iverksetting. Gjennomsnittet per stat har �kt i EU. Mens det i 1994 var fire saker som ble henvist til EF-domstolen per medlemsstat var dette tallet �kt til 11 i 2000.

 

Det er sv�rt stor variasjon mellom statene. Frankrike, Hellaes og Italia ligger langt over EU -gjennomsnittet, mens de nordiske statene har vesentlig f�rre stater saker for EF-domstolen enn EU-gjennomsnittet. For Sverige, Finland og Danmark er det bare i totalt 12 saker til sammen i hele perioden at Europakommisjonen har henvist til EF-domstolen. Dette tilsvarer det en gjennomsnittlig stat i EU har i et �r og omkring halvparten av hva Frankrike alene har i l�pet av ett �r.

 

For EFTA-statene er dette m�nsteret enda sterkere. Det er sv�rt sjelden at ESA henviser en sak til EFTA-domstolen for manglende iverksetting, og det er sjeldnere at ESA gj�r dette enn at Europakommisjonen henviser saker mot de nordiske land for EF-domstolen.

 

Oppsummeringsvis kan man si at dDisse observasjonene tegner et noks� klart bilde. For det f�rste, har det har v�rt en generell �kning i l�pet av perioden i antall saker Europakommisjonen og ESA har igangsatt mot medlemsstatene og EFTA-landene. Denne �kningen er ikke et resultat av at det har v�rt en �kning i iverksettingsunderskuddet. Snarere tvert om, mens statene har blitt stadig flinkere til � iverksette regelverket har det blitt igangsatt flere klagesaker. Dette synes � indikere at det er en generell tendens i EU og ESA til � forsterke innsatsen mot � sikre �kt iverksetting slik at m�lsettingene om rettshomogenitet innenfor hele E�S- omr�det kan realiseres. �I l�pet av perioden har ESA har hatt en st�rre �kning i antall LFN�pningsbrev enn Europakommisjonen, men de har likevel sendt ut f�rre LFN�pningsbrev per medlemsstat enn Europakommisjonen har gjort. Dette gj�r at det er vanskelig p� grunnlag av dette materialet � hevde at ESA er strengere enn Europakommisjonen.

 

For det andre viser utviklingen i ROPantall grunngitte uttalelser og RTCi antall saker oversendt domstolen at det er en generell utvikling i retning av at statene i stadig st�rre grad unnlater � tilpasse seg anmodninger fra Europakommisjonen og fra ESA p� et tidlig stadium. Stadig oftere venter statene med � tilpasse seg til regelverket til etter at de har mottatt et LFN�pningsbrev, stadig oftere venter statene med � tilpasse seg til etter at de har mottatt en ROPgrunngitte uttalelser, og stadig oftere venter de med � tilpasse seg til etter at saken har blitt henvist til domstolene. Dette tyder p� at det er gnisninger i forbindelse med iverksetting i samtlige stater i EU/E�S.

 

For det tredje, kan vi observere betydelig variasjon mellom statene. Gjennom hele perioden har de store statene (som Frankrike, i en viss grad Tyskland og i mindre grad Storbritannia) mottatt flere LFN�pningsbrev, de f�r flere ROPgrunngitte uttalelser og flere saker blir henvist til domstolene enn EU -gjennomsnittet. Motsatt har de nordiske statene Danmark, Sverige og Finland mottatt f�rre LFN�pningsbrev, f�tt vesentlig f�rre ROPgrunngitte uttalelser og langt f�rre RTCsaker er oversendt domstolen enn for EU -gjennomsnittet. Dette bildet indikerer at de nordiske EU -statene er ivrigere i tilpasningen til EU og at de evner � finne l�sninger p� tvistesaker p� et tidligere tidspunkt enn EU -gjennomsnittet.

 

For det fjerde viser dette at EFTA-statene og ESA er avvikende til en viss grad. P� tross av at EFTA -statene har vist seg d�rligere til � iverksette regelverket i EU i store deler av denne perioden mottar de f�rre LFN�pningsbrev enn EU- gjennomsnittet., dDe mottar ogs� f�rre LFN�pningsbrev enn de nordiske medlemsstatene som har et lavere iverksettingsunderskudd. ESA sender ogs� f�rre ROPgrunngitte uttalelser til EFTA-statene enn Europakommisjonen sender til medlemsstatene, og ESA henviser f�rre saker til EFTA-domstolen enn Europakommisjonen henviser medlemsstatene til EF- domstolen.

 

6. Avslutning:

Ved denne gjennomgangen har vi kastet lys over noen sidere ved ESAs rolle og opptreden. P� grunnlag av dette datamaterialet finner vi lite grunnlag dekniing for � hevdeet utsagn om at ESA er mer �katolsk enn paven�.

 

EFTA-landene har i store deler av perioden v�rt d�rligere til � iverksette EU/E�S -regelverket enn gjennomsnittet i medlemsstatene. P� tross av dette har ESA i gjennomsnitt satt i gang f�rre klagesaker motr EFTA-landene enn Europakommisjonen har satt i gang saker mot medlemsstatene i EU. Analysen viser ogs� at en stor andel av tvistesakene ESA �pner l�ses p� et tidlig stadium og at sv�rt f� ender med grunngitte uttalelser og knapt noen blir henvist til EFTA- domstolen. I EU er det flere saker som blir �pnet, sakene l�ses p� et senere stadium og flere saker blir sendt til EF-domstolen. Alt dette tyder snarere p� at ESA er mindre strenge enn Europakommisjonen. Men dette kan vanskelig avklares all den tid dette er avhengig av forholdet og samspillet mellom ESA/Europakommisjonen p� den ene siden, og medlemsstatene p� den andre. V�r unders�kelse tegner et bilde av at det synes � v�re en �nordisk modell� for � h�ndtere tvistesaker med EU. Norske responser n�r saker �pnes fra ESAs side synes i store drag � f�lge en slik modell.

 

Vi har pekt p� et trekk som kan tyde p� at ESA er mer �ivrige� enn Europakommisjonen. Dette gjelder i hvilken grad sakene som �pnes er resultat av klager eller av eget initiativ. ESA �pner flere saker p� eget initiativ, noe som kan tyde p� at de er strengere. Men, som nevnt, kan dette skyldes ulik praksis i rapporteringensrutiner og det faktum at mange klagende �nsker at ESA skal fremme sakene selv.

 

Vi har ikke g�tt inn p� de ulike enkeltsakene som ESA har engasjert seg i. En mer omfattende studie m� sammenligne om det er sammenfall eller likheter i de typene saker ESA og Europakommisjonen engasjerer seg i. Vi bare konstaterer her at det er likhet i prosedyrer og betydelig koordinering mellom ESA og Europakommisjonen for � sikre at like type saker blir tatt opp. Vi har heller ikke vurdert utspill og kommentarer fra ESA utover de formelle prosedyrene. Den i hvilken form ESA, det tidspunkt og i hvilke medier ESA fremmer sine synspunkt p� utover de formelle kanalene, vil selvsagt ogs� p� hvilke tidspunkt i hvilke medier ESA uttaler seg. Men det er selvsagt at ogs� slike faktorer kan v�re med � skape et generelt inntrykk av at ESA er mer aktive enn Europakommisjonen. v�re med p� � forme oppfatningen av ESAs rolle.

 

Det er likevel en annen utvikling som kan v�re �rsak til den �kte oppmerksomheten og kritikken mot ESA. Som vi har sett er det en utvikling i Europa i retning av en mer omfattende europeisk forvaltningspolitikk og de europeiske organene har over tid gradvis styrket sine anstrengelser og sin kapasitet til � sikre iverksetting. Det har v�rt en generell �kning i antall saker som ESA og Europakommisjonen har involvert seg i. �kt bruk av databaser og effektivisering av rutiner har ogs� gjort at saker kan �pnes raskere.

 

I tillegg, skjer det en dynamisk utvikling innenfor hele E�S-omr�det. Denne utviklingen inneb�rer at tiltak som tidligere ble oppfattet som rene nasjonale anliggender underlegges felles regler. Dette skjer ikke bare etter politiske vedrtak, men ogs� etter omtolkning av gjeldende regler i domstolene. Utviklingen av reglene om fri bevegelighet fra � v�re forbud mot diskriminering til � bli krav om at nasjonale ordninger generelt ikke m� legge hindringer i veien for markedsadgang med mindre dette kan begrunnes i anerkjennelsesverdige form�l, er en direkte f�lge av dette. N�r EU involverer nye omr�der og legger nye tolkninger til grunn, p�virker dette Europakommisjonens aktivitet. Siden ESA skal sikre en lik fortolkning og et ensartet rettsomr�de f�lger ESA denne utviklingen. Desto flere omr�der Europakommisjonen g�r inn i, jo flere omr�der vil ESA engasjere seg i.���

Kilder: (EFTA Surveillance Authority 1996; EFTA Surveillance Authority 1997; EFTA Surveillance Authority 1998a; EFTA Surveillance Authority 1999a; EFTA Surveillance Authority 2000a; European Commission 1997; European Commission 1998a; European Commission 1998b; European Commission 1999a; European Commission 1999b; European Commission 2000a; European Commission 2000b; European Commission 2001a; European Commission 2001b; European Commission 2001d; European Commission 2001e)

Referanser:

Aftenposten (2001) �E�S detaljstyrer norsk politikk� 20.august

Aftenposten (2001) �NHO og Regjeringen forsvarer ESA�, 21 august.

Aftenposten (2001) ��nsker E�S-melding� 26. november.

Aftenposten (2002) � Bull: Revidert E�S-avtale b�r styrke ESA�, 29. januar

Azzi, Giuseppe Ciavirini. 2000. The Slow March of European Legislation: The Implementation of Directives. In European Integration after Amsterdam - Institutional Dynamics and Prospects for Democracy, edited by K. Neunreither. Oxford: Oxford University Press.

B�rzel, Tanja A. 2001. Non-compliance in the European Union: pathology or statistical artefact? Journal of European Public Policy 8 (5):803-24.

Claes, Dag Harald, og Bent Sofus Tran�y, eds. 1999. Utenfor, annerledes og suveren? Norge under E�S-avtalen. Bergen: Fagbokforlaget.

Dagens N�ringsliv (2001) �Sure p� ESA�, 28 mars.

Dimatrakopoulos, Dionyssis G. 2001. The transposition of EU Law: 'Post-decisional Politics' and Institutional Economy. European Law Journal 7 (4):442-58.

EFTA Surveillance Authority. 1996. Annual report. Brussels.

EFTA Surveillance Authority. 1997. Annual Report. Brussels.

EFTA Surveillance Authority. 1998a. Annual report. Brussels.

EFTA Surveillance Authority. 1998b. Single Market Scoreboard EFTA states no 1-2. Brussels: EFTA.

EFTA Surveillance Authority. 1998c. Single Market Scoreboard EFTA states no 3. Brussels.

EFTA Surveillance Authority. 1999a. Annual Report. Brussels.

EFTA Surveillance Authority. 1999b. Single Market Scoreboard EFTA states no 4. Brussels.

EFTA Surveillance Authority. 1999c. Single Market Scoreboard EFTA states no 5.

EFTA Surveillance Authority. 2000a. Annual report. Brussels.

EFTA Surveillance Authority. 2000b. Single Market Scoreboard EFTA states no 6. Brussels.

EFTA Surveillance Authority. 2000c. Single Market Scoreboard EFTA states no 7. Brussels.

EFTA Surveillance Authority. 2001a. Single Market Scoreboard EFTA states no 8. Brussels.

EFTA Surveillance Authority. 2001b. Single Market Scoreboard EFTA states no 9. Brussels.

Europe, Gallup. 2001. Single Market Monitor Survey. Brussels: The European Commission, internal market DG.

European Commission. 1993. Making most of the internal market. Strategic Programme. Brussels.

European Commission. 1997. Single Market Scoreboard no 1. Brussels.

European Commission. 1998a. Single Market Scoreboard no 2. Brussels.

European Commission. 1998b. Single Market Scoreboard no 3. Brussels.

European Commission. 1999a. Single Market Scoreboard no 4. Brussels.

European Commission. 1999b. Single Market Scoreboard no 5. Brussels: European Commision.

European Commission. 2000a. Single Market Scoreboard no 6. Brussels.

European Commission. 2000b. Single Market Scoreboard no 7. Brussels.

European Commission. 2001a. Eighteenth Annual Report on Monitoring the Application of Community Law.

European Commission. 2001b. Eighteenth annual report on monitoring the application of community law (2000), Annex 1, Detection of Infringement cases. Brussels.

European Commission. 2001c. European Governance - A White Paper. Vol. Com (2001) 428 final. Brussels.

European Commission. 2001d. Internal Market Scoreboard no 8. Brussels.

European Commission. 2001e. Internal Market Scoreboard no 9. Brussels.

European Commission. 2001f. Recommendation for the improvement of the application of community law by the member states and its enforcement by the Commission. Brussels.

European Economic and Social Commitee. 2001. PRISM - Progress report on initiatives in the single market. Brussles: European Economic and Social Commitee.

From, Johan, og Per Stava. 1993. Implementation of Community Law: The Least Stronghold of National Control? In Making Policy in Europe. The Europeification of National Policy-Making, edited by K. A. Eliassen. London: Sage.

Hanf, Kenneth, og Ben Soetendorp, eds. 1998. Adapting to European Integration - Small States in the European Union'. London: Longman.

Keohane, Robert O., og Stanley Hoffmann. 1990. Conclusions: Community Politics and Institutional Change. In The Dynamics of European Integration, edited by W. Wallace. London: Pinter.

Martens, Maria. 2001. Europeisering gjennom overv�kning. Oslo: ARENA.

Mbaye, Heather. 2001. Why National States Comply with Supranational Law: Explaining Implementation Infringements in the European Union, 1972-1993. European Union Politics.

Olsen, Johan P. 2002. The many faces of Europeanization. Oslo: ARENA.

Siedentopf, Heinrich� , og Jacques Ziller, eds. 1988. Making European policies work : the implementation of community legislation in the member states. Vol. 1-2. London: Sage.

Tallberg, Jonas. 1999. Making states Comply. The European Commission, The European Court of Justice and the Enforcement Capacities of the Internal market. Lund: Studentlitteratur.

Utne, Amund. 2000. Utredning om overv�kning av E�S-avtalen. Oslo: Finansdepartementet.

�

Noter:Om forfatterne:

 

Hans Petter Graver, Professor dr.juris, ARENA

 

Ulf Sverdrup, dr.polit, ARENA