Sammendrag

 

To teoretiske rammeverk er s�rlig popul�re i analyser av konstitusjonelle endringsprosesser. I den ene ses endringer som resultat av bevisste valg foretatt av en identifiserbar gruppe akt�rer, som oftest en vinnende koalisjon. I den andre ses konstitusjonelle endringer i et �organisk� perspektiv. Konstitusjoner er ikke uttrykk for en enkelt gruppes vilje. De vokser fram historisk gjennom en lang rekke sm� steg som p� visse tidspunkt formaliseres og kodifiseres. En tredje, og mindre brukt ramme, ser konstitusjonelle endringer som uttrykk for diffusjons- eller spredningsprosesser. Konstitusjonelle endringer kommer ofte i b�lger og deres id�grunnlag viser mange fellestrekk.

 

Denne artikkelen tar opp et eksempel p� at slik diffusjon og ytre p�virkning ikke skjer. Mens den norske Grunnloven ble til i etterd�nningene av det internasjonale stormaktsspillet etter napoleonskrigene, og Eidsvollsakten i 1814 bygde i betydelig grad p� inspirasjon og ideer utenfra, har Norge v�rt lite p�virket av de konstitusjondebatter og reformer som n� foreg�r utenfor landets grenser.  Denne artikkelen er organisert rundt sp�rsm�lene: Hvordan kan vi forst� den internasjonale reformiveren og at utviklingen i Norge er s� lite p�virket av endringene i de internasjonale omgivelsene? Hvorfor er den norske holdningen til endring s� n�lende at Norge langt p� vei fremst�r som et s�rtilfelle? Er det grunn til � tro at dette vil endre seg med det f�rste? 

 

 

Konstitusjonsdebatt og reformer:

Norge som s�rtilfelle

 

Den norske Grunnloven ble til i etterd�nningene av det internasjonale stormaktsspillet etter napoleonskrigene, og Eidsvollsakten i 1814 bygde i betydelig grad p� inspirasjon og ideer utenfra. M�nsteret er velkjent fra mange land. Helt siden Aristoteles, mer enn 300 �r f�r Kristus, begynte � studere konstitusjoner p� en systematisk m�te, har det v�rt vanlig � sammenligne  konstitusjonelle regler p� tvers av landegrensene. Man har sett p� regler for hvordan autoritet, makt, rettigheter og friheter, skal tildeles, ut�ves, kontrolleres og rettferdiggj�res. Man har v�rt opptatt av hvordan ulike typer beslutninger skal treffes og gjennom hvilke institusjoner uenighet mellom statsborgerne skal l�ses. Ikke minst har interessen rettet seg mot reglene for hvem som skal bestemme hvem som skal bestemme hva, og hvordan slike regler kan endres. Forfatningsreformer har ofte kommet samtidig i mange land, og de har hatt viktige likhetstrekk. Dette har dels skyldtes at man har s�kt internasjonalt etter forbilder og legitimert reformforslag med henvisning til andre, gjerne h�ystatus, land. Dessuten har likheter og parallelle utviklingsforl�p v�rt resultat av politisk p�trykk eller diktat utenfra. [1]

 

I dette perspektivet er dagens situasjon overraskende. P� den ene side foreg�r det internasjonalt flere spennende konstitusjonelle eksperimenter - eksperimenter som direkte ang�r de grunnleggende prinsippene for politisk organisering og styring, s� vel som formene for konstitusjonelle endringsprosesser. For eksempel er Laeken-erkl�ringen om �Europas fremtid�, opprettelsen av et konstitusjonelt Konvent med bred representasjon og betydelig offentlig innsyn, og �nsket om en formell konstitusjonalisering av den Europeiske Union, deler av et storstilt politisk eksperiment som ingen vet utfallet av i dag. Utfallet er usikkert b�de n�r det gjelder hvilke endringer det vil lykkes � skape oppslutning om, og hvilke samfunnsmessige effekter slike endringer eventuelt vil f�.

 

P� den annen side har de internasjonale endringene, og reformer i en rekke enkeltland, i liten grad p�virket utviklingen i Norge. I Norge har det v�rt liten interesse for de konstitusjonelle debatter og eksperimenter som foreg�r, og har foreg�tt, utenfor landets grenser. Generelt har ogs� den norske holdningen til konstitusjonsdebatt og grunnlovsreform v�rt n�lende eller avvisende. Det har vist seg vanskelig � f� til en bred offentlig debatt om de konstituerende prinsippene for det norske politiske systemet. Tanken om � opprette en grunnlovskommisjon med sikte p� en generell gjennomgang av Grunnloven, basert p� omfattende utredning og debatt, har verken mobilisert st�tte eller vakt interesse. De f� gangene forslag om en analyse av behovet for en generell omarbeiding av Grunnloven har v�rt reist i etterkrigstiden, har de blitt ignorert eller avvist i det politiske milj�et. Det har heller ikke v�rt noe folkekrav at Grunnloven b�r endres. De fleste statsborgere har stilt seg �temmelig likegyldig til saken� (Hiorth�y 1974: 149).

 

Hvordan kan vi s� forst� den internasjonale reformiveren og at utviklingen i Norge er s� lite p�virket av endringene i de internasjonale omgivelsene? Hvorfor er den norske holdningen til endring s� n�lende at Norge langt p� vei fremst�r som et s�rtilfelle? Er det grunn til � tro at dette vil endre seg med det f�rste? Denne artikkel er et fors�k p� � n�rme seg disse sp�rsm�lene, blant annet ved � se p� hvordan holdninger til reformfors�k bygger p� til dels ulike syn p� demokratisk styring, maktfordeling, konfliktm�nster og samfunnsutvikling.

 

Oppmerksomheten rettes s�rlig mot den rolle det representative demokratiet tillegges i samfunnsstyringen, og fremstillingen vil bli organisert p� f�lgende m�te: F�rst utdypes problemstillingene ovenfor gjennom tre sett av sp�rsm�l knyttet til konstitusjonsreformenes form�l, prosesser og konsekvenser. Deretter skisseres ett aspekt ved den internasjonale konteksten for konstitusjonell debatt og reform b�de i Norge og i Europa for �vrig: �gjenoppdaging� av en gammel styringsideologi - konstitusjonalisme og ny-liberalisme. S� rettes oppmerksomheten mot to europeiske eksperimenter: fors�ket p� � konstitusjonalisere den Europeiske Union ved overgangen fra markedsbygging til politisk union, og re-konstitusjonaliseringen etter regimesammenbruddet i de tidligere kommuniststatene i Sentral- og �st-Europa. Etter dette summerer jeg noen trekk ved de internasjonale prosessene som kan ha interesse for norske forhold. De to siste delene dreier seg om Norge. F�rst skisseres den tradisjonelle n�lingen n�r det gjelder generelle grunnlovsdebatter og reformer. Deretter reises sp�rsm�let om tiden er inne for offentlig samtale om konstitusjonelle endringer og en grunnlovskommisjon.

 

Form�l, prosesser og konsekvenser

 Tre  sp�rsm�l vil st� sentralt i gjennomgangen av b�de den internasjonale og den norske utviklingen: Hvorfor konstitusjonelle endringer? Gjennom hvilke prosesser, og i hvilke situasjoner, er det mulig � skape oppslutning om konstitusjonelle endringer?  Hvilke samfunnsvirkninger kan man oppn� gjennom slike endringer?

 

Hvorfor konstitusjonelle endringer? I et demokrati skal konstitusjonen v�re et uttrykk for hvordan samfunnsmedlemmene vil organisere og styre seg selv politisk. Konstitusjonen skal gi id�grunnlaget, de rettslige rammene og det institusjonelle og ressursmessige grunnlaget for  hvordan landet styres. Det gjelder b�de forholdet mellom statsmaktene, mellom myndigheter, samfunnet og den enkelte, mellom borgerne og forholdet til det internasjonale samfunn. Er det et opplevd behov for konstitusjonsdebatt og reformer? Hvem gir uttrykk for et slikt behov, og hva er det  initiativtakerne vil oppn�? �nsker de gjennom en ny konstitusjon � markere et brudd med fortiden og endre de grunnleggende prinsippene og den maktbalansen mellom institusjoner og grupper i samfunnet som konstitusjonen bygger p�? Sikter de mot en generell revisjon og en helhetlig og langsiktig konstitusjonspolitikk for over tid � endre styreformen? Vil de ha en generell oppdatering og kodifisering av en historisk utviklet praksis - for eksempel ved � bringe den skrevne statsretten i bedre overensstemmelse med den faktiske statsretten, rettsoppfatningen i befolkningen og politisk praksis? Vil de oppdatere spr�k og form uten innholdsmessige endringer? �nsker de � forandre enkelte bestemmelser?

 

Gjennom hvilke prosesser, og i hvilke situasjoner, er det mulig � skape oppslutning om konstitusjonelle endringer? Et styresett bygd p� folkesuverenitetsprinsippet forutsetter at folket, eller folkeflertallet, til enhver tid kan velge den politiske organisasjon og styreform man �nsker. Det � utforme, eller endre, konstitusjonen, er da en prosess hvor folket og dets representanter bestemmer etter hvilke prinsipper, og under hvilke institusjoner, man vil leve sammen. I praksis har imidlertid demokratiene gjort endringer i konstitusjonen vanskelig, blant annet ved � kreve store flertall for endringsforslag. Det � foreta omfattende endringer i konstitusjonen er ogs� en politisk handling med et betydelig konfliktpotensial. I demokratisk styrte land har det da ogs� vist seg  vanskelig � skape tilstrekkelig oppslutning om omfattende konstitusjonelle endringer, bortsett fra under helt spesielle omstendigheter.

 

Under hvilke betingelser er det likevel mulig � skape oppslutning om ulike typer endringer? Hvilken betydning har blandingsforholdet mellom konflikt og enighet i samfunnet? Betyr det noe hvordan endringsprosessene er organisert? Hvor viktige er grunnlovskapende forsamlinger som forutsettes � treffe beslutninger som bryter med fortiden og skape et nytt regime, som  i Philadelphia i 1787, Paris 1789-91 eller Eidsvoll 1814? Hvor viktige er kommisjoner som foretar en allmenn revisjon av de konstituerende regler? Hva er betydningen av vedvarende konstitusjonelle debatter og stegvise endringer - hvor en ny politisk orden basert p� nye konstituerende prinsippene, et nytt id�- og interessegrunnlag, nye institusjoner og en ny maktbalanse - �gror frem� over lange tidsperioder? Hva er den relative betydningen av �konstitusjonelle �yeblikk�, historiske situasjoner hvor sjansene for omfattende endringer synes � v�re st�rre enn i mer normale tider?

 

Hvilke samfunnseffekter kan man oppn� gjennom konstitusjonelle endringer? De aller fleste land har i dag en formell-legal konstitusjon, men hvilken betydning denne faktisk har for landenes politiske og sosiale utvikling varierer mye. Det samme gjelder holdninger til hvilken rolle en formell-legal konstitusjon b�r ha i moderne demokratier, og oppfatninger om i hvilken grad det er mulig � bruke overordnede rettsregler som styringsinstrument for � oppn� �nskede politiske, sosiale og �konomiske effekter. B�de den rettsrealistiske tradisjonen og det meste av statsvitenskapen har stilt seg tvilende til hvilke selvstendige bidrag formell-legale konstitusjoner kan gi til det gode styresett og det gode samfunn. [2] Ikke minst erfaringene fra Weimar-republikken fikk mange til � hevde at det var naiv optimisme � tro at formell-legale konstitusjoner hadde en selvstendig normerende kraft og styringsevne i forhold til omfattende politiske maktforskyvninger og sosiale og �konomiske endringer (Loewenstein 1951).

 

Det er likevel ikke erfaringsmessig grunnlag for � si at konstitusjonelle regler og reformer ikke har viktige samfunnsmessige konsekvenser (Smith 2002), eller at de samfunnsmessige effektene vil v�re n�ytrale i forhold til fordelingen av makt og goder  mellom sosiale grupper og institusjoner. Sp�rsm�let blir dermed under hvilke betingelser initiativtakerne oppn�r sine hensikter gjennom ulike typer forfatningsendringer. Gitt at de lykkes i � endre  de formell-legale konstituerende  reglene, hva annet i politikken og samfunnet endres da?   

 

Vi kan her skille mellom, p� den ene side, effekter som skyldes at ulike regler bel�nner noen typer atferd og straffer andre, og at folk kalkulerende tilpasser sin atferd etter dette, og, p� den annen side, effekter som skyldes at folks verdier, normer, virkelighetsoppfatninger og identiteter forandrer seg, noe som i sin tur endrer atferdsm�nster. Vi kan ogs� skille mellom effekter av et nytt regelverk og effekter av endringsprosessene, for eksempel en bred offentlig konstitusjonsdebatt.

 

I tillegg kan det skilles mellom ulike aspekter ved et demokratisk styresett. Demokrati som flertallsstyre bygger p� folkets rett til � styre seg selv gjennom fri meningsdannelse, frie valg og folkevalgte organer. Voteringer er legitime, selv om de skaper vinnere og tapere i sak. Konstitusjonelt demokrati forutsetter at det er �nskelig og mulig � begrense flertallsstyret gjennom stabile konstitusjonelle regler. Forhandlingsdemokrati forutsetter at det er legitimt � ta hensyn til s�rlig ber�rte parter, men ogs� at det er n�dvendig � ta i betraktning realpolitiske forhold og integrere ressurssterke, organiserte grupperinger i statsstyret. Deliberativt demokrati forutsetter at det er mulig � snakke seg frem til enighet, blant annet gjennom � endre deltakernes preferanser. Et hovedsp�rsm�l er hvordan en befolkning kan leve med varige spenninger og konflikter gjennom � utvikle allment akseptable prinsipper og standarder for politisk samliv. I f�lge tradisjonen fra Aristoteles (1980) vil bred deltakelse i offentlig samtale om etter hvilke politiske prinsipper og regler det skal styres, i seg selv ha positive effekter. Samtalen vil bidra til bedre avgj�relser, til � utvikle statsborgerne intellektuelt og moralsk og til � skape gjensidig respekt, anerkjennelse og toleranse. Deliberativt demokrati anlegger alts� et dynamisk perspektiv p� konstitusjoner (Chambers 1998). Gjennom kritisk refleksjon og krav om begrunnelse utfordres konstitusjonelle tradisjoner, s� vel som partenes preferanser, virkelighetsoppfatninger, argumenter og makt.

 

 I det f�lgende vil jeg belyse disse sp�rsm�lene ved � sammenholde noen norske, europeiske og internasjonale debatter og reformer. Det finnes ogs� et rikt materiale fra enkeltland. Det gjelder v�re naboland (Rasch 2002), og ikke minst Canada, som har hatt en dyptg�ende og prinsipiell konstitusjonsdebatt (Russell 1993, Cairns 1995). Det vil imidlertid f�re for langt � g� inn p� dette materialet her.

 

Gjenoppdaging av en gammel styringsideologi:

Konstitusjonalisme og ny-liberalisme

 

Den internasjonale hovedtrenden i det konstitusjonelle og institusjonelle reformarbeidet de siste ti�rene har v�rt preget av en �gjenoppdaging� av konstitusjonalismen, ofte med referanse til de amerikanske f�deralistenes ideer fra slutten av 1700-tallet (Hamilton, Jay and Madison 1787). [3] Sentrale internasjonale institusjoner, som Verdensbanken og OECD, har v�rt b�rere av denne styrings- og reformideologien.

 

Ved inngangen til 1990-tallet var man sikre p�  hvilke endringer som m�tte til. Kravet var et systemskifte. Oppskriften var: f�rre politiske inngrep i �konomien, slanking av offentlig sektor, f�rre offentlige regler, desentralisering, friere tilknytningsformer til majoritetsbaserte organer for offentlige virksomheter, nedbygging av korporative representasjonsordninger, privatisering og mer konkurranse. Problemet var � f� satt reformene ut i livet gjennom � nedkjempe motstand fra byr�krater og organiserte s�rinteresser (World Bank 1991: 38). Ofte ble imidlertid programmet presentert ikke bare som normativt attraktivt, men som en n�dvendighet. TINA-syndromet - �there is no alternative�  - hadde en sentral plass. Fokus var p� �konomiske og teknologiske n�dvendigheter, ikke demokratiske valg, og prognosen var konvergens i styrings- og organisasjonsformer. De �nskede samfunnseffektene var f�rst og fremst �kt �konomisk vekst, effektivitet og konkurranseevne.

 

�Konstitusjonelt demokrati� har i seg spenninger mellom, p� den ene siden, demokratiets ideer om folkesuverenitet og flertallsmakt, og p� den annen side, konstitusjonalismens ideer om � begrense flertallsmakten og sikre friheter og rettigheter for den enkelte og minoriteter gjennom overordnede regler og institusjoner (Bogdanor 1988a, Elster og Slagstad 1988, Elster 1999, Alexander 2001, Smith 2002). Konstitusjonalismen er en styringsdoktrine med rot i  det 16. og 17. hundretallets politiske tenkning, og �nsket om � binde den eneveldige fyrsten ble videref�rt i �nsket om � binde de folkevalgte. Siktem�let var � hindre flertallstyranni og tilfeldig maktbruk, skape forutsigbarhet gjennom stabile legale og politiske rammebetingelser og gj�re det mulig for samfunnsmedlemmene � utfolde seg innenfor disse rammene. Noen konstitusjonelle begrensninger utgj�r forutsetninger for et demokratisk styresett (for eksempel allmenn stemmeretten, ytringsfriheten og organisasjonsfriheten). Andre begrensninger har hatt grunnlag i frykt for �tilfeldig flertall� og manglende tillit til velgere og folkevalgte, som uopplyste, kortsiktige og karaktersvake (Finer 1950).

 

 N�r det gjelder politikkens autonomi, det representative demokratiet plass i styringen av samfunnet, hvilken makt som skal f�lge av � vinne flertall i offentlige valg, i hvilken grad majoritetsstyre skal v�re en overordnet norm, og hvordan majoritetsbeslutninger og individuelle rettigheter og friheter skal balanseres, er konstitusjonalismen f�rst og fremst opptatt av hvordan flertallsmakt og majoritetsbaserte institusjoner kan disiplineres og temmes. Det kan skje gjennom maktdeling mellom lovgivende og ut�vende myndigheter, lovstyre, autonome domstoler og sentralbanker, fristilling av regel- eller ekspertbaserte administrative organer fra sentral politisk kontroll og desentralisering av myndighet. Det kan ogs� skje gjennom begrensninger i den offentlige dagsorden. Samfunnsdynamikken skal sikres gjennom frie markeder og det sivile samfunn, mer enn gjennom politisk intervensjon.

 

I dag er meningene ikke s� skr�sikre og reformforslagene mindre entydige. Det normative klimaet, s� vel som virkelighetsoppfatningene, synes � v�re modifisert, blant annet som et resultat av erfaringer med det ny-liberale reformprogrammet. For eksempel understrekes det n� at det ikke finnes en riktig modell i form av en minimumsstat. Sp�dommene om konvergens er erstattet med forventinger om konstitusjonelle og institusjonelle variasjoner, og at det i utviklingen av nye styrings- og organisasjonsformer m� tas hensyn til nasjonale forskjeller og tilgjengelige ressurser (OECD/PUMA 1995: 17, World Bank 1997:  iii, 11, 2000: xv).

 

P� samme m�te illustrerer konstitusjonsdebattene og reformene i den Europeiske Union, og i s�kerlandene i Sentral- og �st-Europa, en betydelig �penhet for leting etter konstituerende prinsipper og en ny institusjonell maktbalanse.

 

Europeiske eksperimenter

 

Den Europeiske Union har lenge v�rt inne i en institusjonsbyggingsprosess og en debatt om hvordan en utvidet og fordypet Union kan og skal organiseres og styres politisk. Laeken-erkl�ringen om �Europas fremtid�, opprettelsen av et konstitusjonelt Konvent med bred representasjon og betydelig offentlig innsyn, og �nsket om en formell konstitusjonalisering av Unionen, representerer et nytt og viktig trinn i en mer omfattende og langsiktig institusjonaliserings- og konstitusjonaliseringsprosess. [4]   

 

Kravet om konstitusjonell nytenkning og reform i EU har f�tt fornyet styrke i forbindelse med den forventede utvidelsen til Sentral- og �st-Europa og fra Unionens reorientering fra markedsbygging og �konomisk integrasjon til politisk union og politisk integrasjon. En viktig del av kritikken mot de etablerte formene har v�rt knyttet til p�stander om at Unionen har et demokratisk underskudd. Oppfatningen av  EU som f�rst og fremst marked og teknokrati, rettferdiggjort gjennom de resultater man har oppn�dd, og gjennom medlemsstatenes demokrati, er blitt supplert med krav om direkte demokratisk legitimering (Eriksen og Fossum 2000). Oppmerksomheten er blitt mer rettet mot parlamentenes rolle i styringen av Unionen, menneskerettighetenes plass i EUs  konstitusjon, og �nsket om en bedre balanse mellom hensynet til �konomisk effektivitet og konkurranseevne og hensynet til demokratisk innsyn, deltakelse, og representasjon og sosial rettferdighet og samhold. [5]  

 

Reformprosessen foreg�r likevel i et klima hvor det langt fra er enighet om et samlende politisk prosjekt. Tvert imot er det sterkt delte meninger om Unionens fremtid. F�deralister og tilhengere av et mellomstatlig samarbeid er uenige om hvilken makt og ansvar europeiske institusjoner skal  ha. Mens noen �nsker bedre politisk styring av europeisk og internasjonal �konomi, er andre opptatt av � begrense intervensjonene i markedene og i de fire frihetene mest mulig. I forlengelsen av slike ulike oppfatninger er det ogs� uenighet om det egentlig er noe demokratiske underskudd i EU, og hvordan underskuddet eventuelt kan fjernes. Det er ogs� delte meninger om EU trenger en konstitusjon, og hva man kan oppn� av politiske og samfunnsmessige effekter gjennom � vedta en formell konstitusjon. Endelig er det uenighet om hvilken rolle Konventet skal ha, og vil f�, i forhold til toppm�tet under det tyske formannskapet i 2004, som skal treffe de formelle beslutninger om EUs fremtidige politiske organisasjon og styring. [6]

 

Ett argument har v�rt at EU allerede har en konstitusjon, men at Unionen ikke  har noen �konstitusjonell teori� som forklarer og rettferdiggj�r dens konstituerende regler (Weiler 1999). Reglene er blitt til uten s�rlig offentlig innsyn og debatt, og Unionen har ikke det demos som et demokrati forutsetter. Sp�rsm�let er da om en konstitusjonsdebatt og en formell-legal konstitusjon vil bidra til � utvikle en europeisk identitet og f�lelse av tilh�righet. Svarene som gis p� dette sp�rsm�let, avhenger av hvor mye man tror borgerne i medlemslandene (og europeere for �vrig) har av felles tankegods om det gode samfunn og det gode styresett. Og igjen er meningene delte.

 

Sammenfattende kan det sies at den Europeiske Union er inne i et storstilt politisk eksperiment, med s�king etter konstituerende prinsipper og en ny institusjonell balanse (Olsen 2001b). Europa er igjen et politisk laboratorium hvor det muligens kan bli utviklet b�de nye styringsideer, -former og institusjoner. Sentrale akt�rer har h�ye aspirasjoner, men for at unionsbyggingen skal bli realisert, m� man i l�pet av den konstitusjonelle prosessen lykkes i � omforme en betydelig uenighet til felles beslutninger og praktiske tiltak. Om man klarer � skape oppslutning om en reformert politisk organisasjons- og styringsordning, og om man kommer til � oppn� de tilsiktede samfunnseffekter, er usikkert. Uansett vil utfallet f� stor betydning, ikke bare for medlemslandene, men ogs� for Europa for�vrig, inkludert s�kerlandene i Sentral- og �st-Europa.

 

Alle de tidligere kommuniststyrte land i Sentral- og �st-Europa hadde skrevne konstitusjoner f�r sammenbruddet i 1989. Disse konstitusjonene hadde imidlertid liten styrende effekt, og de var av begrenset hjelp for � forst� landenes styreform og samfunnsform, deres politiske og sosiale liv. I reformprosessene etter ett regimes sammenbrudd og utviklingen av et nytt regime, har EU v�rt en viktig p�driver (OECD/Sigma 1998). Krav om demokrati, rettsstat, sivilt samfunn og frie markeder har v�rt satt som betingelser for medlemskap i Unionen. Men samtidig har det vist seg vanskelig � utforme varige og effektive konstitusjonelle regler i en situasjon hvor konfliktm�nster og gruppedannelser har v�rt i endring. Fra en f�rste fase med vekt p� markedsbygging og nedbygging av politikkens rolle i �konomien, har oppmerksomheten etter hvert dreid mer mot hvordan en demokratisk konsolidering i Sentral- og �st-Europa avhenger av om man kan f� b�de nasjonale lovgivende myndigheter, administrative organer, rettsapparatet og lokale og regionale myndigheter til � fungere bedre.

 

 

Det � definere grunnreglene for et nytt regime er en politisk prosess som  har medf�rt konflikter, komplekse forhandlinger og vanskelige kompromisser. Det er truffet viktige valg, men det er ogs� blitt klart at det er grenser for konstitusjonelt design og politisk ingeni�rkunst. Ett viktig tema har v�rt problemene med � overf�re modeller fra vesten til land med andre, og meget forskjellige, problemer og ressurser. Selv n�r reformatorene har �nsket � distansere seg fra etablerte tradisjoner og bryte med fortiden, har deler av gammelt tankegods og gamle institusjoner vist seg � v�re b�de motstandsdyktig og tilpasningsdyktig. Utviklingen har v�rt p�virket av �nasjonenes tilbakekomst�, gjenoppdaging og omtolkning av egne tradisjoner og identiteter, og �kt innsikt i betydningen av at formelle konstitusjoner har r�tter i eget samfunn. Resultatet har v�rt ulike konstitusjonelle forl�p i ulike Sentral- og �steuropeiske land (Elster, Offe og Preuss 1998, Zielonka 2001).

 

I skj�ringsflaten mellom ytre p�virkning og nasjonale tradisjoner og forutsetninger er det utviklet mangfold, mer enn ensretting og konvergens om en �best practice�. Det har v�rt tilfelle b�de for utformingen av formell-legale konstitusjoner, den institusjonelle maktbalansen og hvilken styrende rolle konstitusjonene har for samfunnsutviklingen. Utformingen av konstitusjoner har v�rt en del av den demokratiske konsolideringen i Sentral- og �st-Europa, men konstitusjoner alene har ikke kunnet skape demokrati. Konstitusjonene har hatt konsekvenser, og det har �kostet� � bryte de grunnleggende reglene. De har satt rammer for politisk og samfunnsmessig utvikling, men konstitusjonene har ikke diktert samfunnsutviklingen. Den er blitt formet i et samspill med andre politiske, �konomiske og kulturelle faktorer (Zielonka 2001).

 

Mulige l�rdommer

 

B�de den internasjonale hovedtrenden og de europeiske eksperimentene har munnet ut i krav om en bedre klargj�ring og rettferdiggj�ring av grunnprinsippene for hvordan et politisk fellesskap skal organiseres og styres. Det er blitt reist prinsipielle sp�rsm�l som: Hvorfor trenges (nye) konstituerende regler? For hvilke form�l? Hvilke konstituerende regler er � foretrekke? Hvordan skal de kunne endres? Hvilke regler kan det skapes tilstrekkelig oppslutning om? Hvilke samfunnseffekter kan oppn�es gjennom regelendringer? Min tolkning er at en noks� langvarig trend preget av konstitusjonalisme, ny-liberalisme og  markedsbygging i hvert fall et stykke p� vei er blitt utfordret. N�r det gjelder konstituerende prinsipper og institusjonelle maktbalanser, er skr�sikkerhet blitt erstattet av en mer pr�vende og eksperimenterende fase.

 

Viktige deler av styringsdebatten og den konstitusjonelle id�produksjonen foreg�r alts� i dag i internasjonale fora (Bellamy og Castiglione 1996), og opplevde reformbehov er i stor grad knyttet til internasjonale avhengigheter og p�virkninger. Internasjonale organer og utviklingsforl�p setter i �kende grad grenser for nasjonalstatenes utfoldelse. Et stort, og sterkt voksende, antall mellomstatlige og overnasjonale regimer, institusjoner og organisasjoner gj�r det lite fruktbart � diskutere konstitusjonelle sp�rsm�l ensidig innenfor rammen av suverene nasjonalstater (March og Olsen 1998). Utfordringen er � utforme konstitusjonelle ideer og institusjoner som er tilpasset de politiske systemenes flerniv�karakter og internasjonalisering.

 

Behovet for omfattende konstitusjonelle reformer varierer imidlertid. Slike endringer knyttes gjerne til kriger og revolusjoner og til nye konfliktlinjer, lojaliteter, sosiale bevegelser og partidannelser. Dess bedre et politisk system er til � l�re og til gradvis � tilpasse regler, strukturer og prosesser til nye handlingsbetingelser, dess mindre er behovet for en alminnelig og omfattende revisjon av de konstituerende prinsippene. Det gjelder, som blant annet sammenbruddet i Sentral- og �st-Europa viser, b�de endringer i betingelsene for praktisk probleml�sning og tilpasning til endringer i normativt klima.

 

I en konstitusjonsdebatt kan ikke de enkelte institusjoner, prinsipper, verdier og ressurser sees isolert. Sp�rsm�let er hvordan de skal innpasses i en politisk orden og en samfunnsorden, og i hvilken grad de skal gis konstitusjonell beskyttelse. Et demokratisk styresett forutsetter derfor vanskelige avveininger. Hvordan sikre majoritetsstyre og unng� flertallstyranni? Hvordan balansere politisk handlekraft og konstitusjonelle friheter og rettigheter? Hvordan sikre at politiske ledere er lydh�re overfor folkemeningen og unng� lettvint populisme? Hvordan bruke n�ytrale eksperter og sikre profesjonell integritet, men unng� teknokrati? Hvordan sikre regelstyre uten overdreven formalisme? Hvordan sikre at interesser som er spesielt ber�rt, blir h�rt, uten at organiserte s�rinteresser f�r for stor innflytelse? Hvordan bruke markeder og prissystemer uten at det oppst�r sosiale skjevheter og sosial uro?

 

Det finnes sjelden riktige faglige svar p� slike sp�rsm�l. Avveiningen mellom konstituerende prinsipper og institusjoner er en grunnleggende politisk oppgave preget av usikkerhet og konflikt, og l�sningene som velges p�virkes av skiftende normer, virkelighetsoppfatninger og maktforhold i samfunnet. En generell observasjon er at det i praksis er vanskelig for pluralistiske demokratier � f� til omfattende konstitusjonell reformer i en enkelt operasjon. Dette skyldes blant annet at tilhengere av ulike politiske ideologier har tillit til, og frykt for, ulike institusjoner og akt�rer. De �nsker forskjellige institusjonelle balanser og kontroll av individuelle ressurser og grupperessurser. Noen er redd for majoritetsbaserte institusjoner og flertallsmakt � andre for markeder og pengemakt, fagstyre og ekspertmakt, eller korporative arrangementer og organisasjonsmakt. Noen ganger er tillitsforhold og frykt for maktmisbruk s� sterke at de i liten grad p�virkes av informasjon om hvordan ting fungerer i praksis. Det gjelder for eksempel anvendelsen av, og styrkeforholdet mellom, institusjoner som det representative demokratiet, regelbaserte byr�kratier, vitenskaps- og ekspertbaserte organer, autonome domstoler, korporative forhandlingsordninger, det sivile samfunn og markeder. Det gjelder ogs� hva, og i hvilke sammenhenger, ulike individuelle ressurser og grupperessurser legitimt skal kunne brukes: antall, informasjon, ekspertise, embetsmakt, �konomiske ressurser, organisasjonsstyrke og fysisk styrke.

 

En rekke faktorer p�virker hva som kan oppn�es med endringer i konstitusjonelle regler. Det gjelder hvor klare reglene er, hvor detaljerte og konsistente de er, om de gir entydige atferdsnormer, og hvilke ressurser som settes inn for iverksetting og kontroll av at reglene etterleves. Hva man oppn�r er ogs� avhengig  av i hvilken grad reglene faller sammen med uformelle kulturelle normer og tradisjoner og med fordelingen av ulike ressurser i samfunnet.  I tillegg vil effektene av regelendringer p�virkes av hvem som avgj�r hvordan abstrakte prinsipper og generelle regler skal anvendes i konkrete situasjoner. Det vil si hvem sitt skj�nn som er autoritativt n�r konstitusjonelle regler skal tolkes, for eksempel hvilken rolle domstoler og folkevalgte organer skal ha i slike prosesser.

 

Samtidig kan en forfatningsdebatt ha effekter ut over det skrevne dokumentet den eventuelt munner ut i. En debatt om de grunnleggende prinsipper, idealer og institusjoner som ligger under en eksisterende eller en foresl�tt styreform, kan skape oppmerksomhet og interesse for samfunnets og politikkens virkem�te og organisering. Debatten kan p�virke oppfatninger og holdninger, identitet og tilh�righet, for eksempel hva det vil si � v�re en demokrat og en lovlydig borger, � v�re norsk og europeer. Men utfallet av slike debatter er ikke gitt. Man kan oppdage fellesskap om grunnleggende verdier og virkelighetsoppfatninger, men man kan ogs� bli mer oppmerksom p� skillelinjer og konflikter som har v�rt latente (March og Olsen 1995). 

 

Norsk n�ling

 

Den internasjonale debatten, og s�rlig de konstitusjonelle eksperimentene i den Europeiske Union og i s�kerlandene, st�r i skarp kontrast til det nesten totale frav�r av prinsippdebatt i Norge. Generelt har interessen for � diskutere Grunnlovens rolle i statsstyret v�rt beskjeden (Smith 2002), og selv om enkelte har �nsket en bred debatt og satt fram forslag om en alminnelig grunnlovsrevisjon og en politisk og faglig bredt sammensatt grunnlovskommisjon, har oppslutningen om slike forslag v�rt liten. [7] I f�lge tidligere stortingspresident Guttorm Hansen har sp�rsm�let om � lage en ny grunnlov heller aldri v�rt tatt opp til behandling i Stortinget, �sannsynligvis fordi Stortinget ikke har f�lt behovet for en ny grunnlov� (Hansen 1989: 124).

 

Erfaringene med generelle endringsforslag kan alts� ikke ha virket s�rlig oppl�ftende for den som m�tte �nske endring. I etterkrigstiden synes det � ha v�rt utenkelig � kaste den n�v�rende statsstikk over bord (Opsahl 1968, 1989). Det har som regel v�rt tatt som gitt at reformer ikke ville f�re fram, og at reformforslag ville virke splittende og skape maktkamp. Ogs� ved 175 �rs jubileet for Grunnloven var grunntonen den samme. Hovedkonklusjonen var �La grunnloven best�. [8] Et typisk utsagn var: �[Eg] har ikkje den ringaste tru p� ein generell grunnlovsrevisjon. Noko slikt er ikkje turvande, og eg trur heller ikkje at det kjem noko godt ut av det�. [9] Det samme grunnsynet kommer til uttrykk hos Fliflet, som skriver:

�En generell grunnlovsrevisjon oppfatter jeg som en gjennomg�ende omarbeiding av Grunnloven, med en forutg�ende grundig og grunnleggende behandling og dr�fting av de prinsipper v�rt politiske system er tuftet p�. Stilt p� denne m�ten tror jeg de fleste vil v�re enige i at et slikt omfattende reformarbeid verken er �nskelig eller praktisk gjennomf�rbart� (Fliflet 2000: 126).

 

Selv da ideen om at Stortinget burde dr�fte grunnleggende forhold knyttet til Stortinget som statsmakt ble fremsatt av dav�rende stortingspresident Kirsti Kolle Gr�ndahl (1999), var reaksjonene langt fra entusiastiske. [10]

 

P� den annen side er det liten uenighet om at det er stor avstand mellom den skrevne grunnloven, faktisk statsrett og politisk praksis i Norge. Tradisjonelt har store spenninger mellom formelle regler og uformelle regler og politisk praksis v�rt sett som en kilde til endringspress (Bogdanor 1988b: 381). Sp�rsm�let er derfor hvordan det norske systemet er i stand til � leve med store avvik, og hvorfor Norge n�ler der andre eksperimenterer og reformerer? Noen forklaringsfaktorer kan antydes.

 

Den norske Grunnloven er den nest eldste i verden. Den er den eneste av de mange konstitusjoner som ble til i etterd�nningene av napoleonskrigene, som fortsatt eksisterer (Bogdanor 1988b: 380). Grunnloven er for mange en nasjonalhelligdom � et symbol p� nasjonal uavhengighet, selvstendighet og enighet. Den forutsettes � virke sammenbindende gjennom � bidra til nasjonal enighet og felles identitet. Samtidig er det frykt for at en debatt om dens prinsipper og bestemmelser kan bidra til �un�dig� konflikt.

 

Grunnloven forutsetter at det m� kunne vises til erfaringer for at den skal kunne forandres, og selv da m� endringene ikke motsi Grunnlovens prinsipper og ikke forandre dens �nd (�112). Grunnloven har likevel v�rt �ufatterlig tilpasningsdyktig�. I praksis har det ikke v�rt vanskelig � endre enkeltparagrafer i grunnloven. Det har skjedd mer enn 200 ganger, og et stort antall enkeltreformer og stor tolkningsfleksibilitet  har nok redusert det praktiske behovet for en alminnelig revisjon (Opsahl 1989, Fliflet 2000, Rasch 2000). En generell erfaring er ogs� at det i stabile tider sjelden er store grunnlovsdebatter og grunnlovsstifting, og Norge har i etterkrigstiden ikke gjennomg�tt noen skjellsettende hendelser eller grunnleggende  kriser hvor en alminnelig grunnlovsrevisjon har v�rt sett som n�dvendig eller tjenlig.

 

Grunnloven har i liten grad hindret flertallet i � gjennomf�re praktisk-politiske reformer. I f�lge Reiulf Steen er Grunnloven ideell nettopp fordi den er s� uklar, [11] og en tidligere stortingspresident har skrevet at �Grunnloven er p� en m�te et slags trekkspill, den kan strekkes og strammes alt ettersom� (Hansen 1989: 124). Det er ogs� blitt advart mot � rettsliggj�re parlamentarismen og statsstyret p� en m�te som virker bindende og reduserer systemets fleksibilitet og tilpasningsevne og dets lydh�rhet overfor det som r�rer seg i folket (Fliflet 2000). Det har v�rt bred aksept for at Grunnlovsrevisjon f�rst og fremst en politisk sak, og en sak for Stortinget (Opsahl 1989: 609). Stortinget har ogs� v�rt p� vakt mot avpolitisering og juridifisering av grunnlovstolkningen. [12] Det har v�rt betydelig enighet i det politiske milj�et om at Stortinget, og ikke domstolene, skal v�re den autoritative tolkeren, og at det f�rst og fremst er de folkevalgte som skal foreta grunnleggende verdimessige avveininger og beskytte statsborgernes rettigheter. Viktige endringer er da ogs� kommet i stand gjennom parlamentarisk praksis, uten at det er blitt gjenspeilt i grunnlovsendringer (Opsahl 1968: 58, Anden�s 2000, Sejersted 2000).

 

F� har alts� opplevd det som problematisk at Grunnloven er et symbol mer enn en rettskilde og politisk kraft, og at den er lite opplysende om v�r statsskikk og politiske praksis (Opsahl 1969, 1989, Hiorth�y 1974). [13] En mulig �rsak kan v�re at det opplevde behovet for en �styrende� grunnlov gjenspeiler hvor mye et folk har felles og hvor mye som skiller dem. Kravene om konstitusjonelle garantier for friheter og rettigheter for enkeltindivider og minoriteter vil s�rlig v�re sterke i heterogene, polariserte og pluralistiske samfunn. [14] I forhold til EU og kontinentale stater med sterk tro p� konstitusjonens politiske kraft, har Norge hittil hatt en relativt homogen befolkning. I praksis har ogs� politiske ledere fors�kt � oppn� enighet eller kompromisser i viktige politiske sp�rsm�l.

 

Statsstyret i Norge har i internasjonal m�lestokk kunnet hvile p� en felles politisk kultur � med betydelig enighet om hva som er sant og fornuftig, rett og rettferdig. I internasjonal m�lestokk har nordmenn ogs� hatt stor gjensidig tillit til hverandre (Amato og Batt 1999: 80), og det har v�rt stor tilslutning til likhetsnormer. Denne felleskulturen, som blant annet ble skapt gjennom sterk stats- og nasjonsbygging, kan antas � ha redusert det opplevde behovet for en formell og instrumentell konstitusjon og for alminnelige grunnlovsreformer.

 

Det er likevel et tankekors at ideen om en generell grunnlovsrevisjon aldri er blitt skikkelig utredet, og at behandlingen av endringsforslag ofte har v�rt lite betryggende (Opsahl 1968: 62, 1989: 613-15). Sp�rsm�let er n� om p�standen fra tidligere stortingspresident Kirsti Kolle Gr�ndahl, om at vi plikter � foreta en alvorlig vurdering av Grunnlovens form og innhold innen 2014 (Gr�ndahl 2000: 117), vil bli m�tt med den tradisjonelle n�ling og avvising, eller om tiden er inne for en forpliktende offentlig samtale om de konstituerende prinsippene for det norske politiske systemet.

Tid for offentlig samtale

og konstitusjonelle gartnere?

 

Presidentskapet i Stortinget har n�r dette skrives til behandling et forslag om at det opprettes en grunnlovskommisjon, et forslag som er fremmet av en gruppe ledet av tidligere stortingspresident Kirsti Kolle Gr�ndahl. [15] Gruppen har ogs� foresl�tt mandat for kommisjonen. Den skal �utrede Kongerikets Norges konstitusjon og vurdere behovet for en moderat fornyelse av Grunnlovens tekst�. Kommisjonen skal foreta en samlet gjennomgang av Grunnlovens tekst og konstitusjonell sedvane og vurdere behovet for en spr�klig og materiell fornyelse. Kommisjonens arbeid skal danne grunnlag for en videre behandling frem mot Grunnlovens 200 �rs jubileum i 2014.

 

I det foresl�tte mandatet konstateres det at det ikke er stemning i det politiske milj� for radikale endringer. �nsket om konstitusjonell kontinuitet understrekes - oppgaven er mer � forvalte en tradisjon enn � skape noe nytt. Det skal ikke lages en ny grunnlov, men et siktem�l skal v�re at Grunnloven �p� en hensiktsmessig m�te� skal reflektere og regulere gjeldende statsskikk. Kommisjonen skal vurdere en formalisering av uskrevne regler som er sikker konstitusjonell sedvanerett. Den skal ogs� vurdere om noen bestemmelser er ��penbart uhensiktsmessige og foreldete� eller misvisende, og om enkelte bestemmelser �ikke lenger forsvarer grunnlovs rang� og derfor kan gis i ordin�r lov eller reguleres p� annen m�te. Mandatet �pner ikke for diskusjon av statsformen (monarkiet) eller forholdet stat-kirke, og det skal ikke foresl�s opprettet en forfatningsdomstol. Kommisjonen skal legge vekt p� balansen mellom demokratisk handlefrihet og konstitusjonell binding og �s�ke � unng� un�dvendig rettsliggj�ring av politiske spilleregler. Grunnloven b�r fortsatt gi en fleksibel, rettslig forankring for politisk styring�.

 

Utvalgets understreking av moderasjon m� sees p� bakgrunn av tidligere erfaringer med endringsforslag. Mandatet �pner likevel for at en rekke sentrale sp�rsm�l skal vurderes. For eksempel skal kommisjonen �legge vekt p� � klargj�re Kongens, Regjeringens, Stortingets og domstolenes konstitusjonelle stilling og arbeidsoppgaver�, herunder om man b�r presisere reglene som tillegger Kongen beslutningsmyndighet. Kommisjonen skal ogs� vurdere enkelte nye grunnlovsregler. Det gjelder i f�rste rekke parlamentarismen som prinsipp, for eksempel om Stortinget fortsatt skal v�re inndelt i to avdelinger, bestemmelser om statsbudsjettet som kan �pne for fler�rige budsjettperioder, mulighetene for regler som vil gi regjeringer med  bredere parlamentarisk basis i Stortinget, regjeringens opplysningsplikt overfor Stortinget, regler for regjeringsskifte  og �de grunnleggende prinsippene for hvordan den ut�vende makt er organisert�. Kommisjonen skal ogs� vurdere de regler som gjelder n�r Regjeringen m� innhente Stortingets samtykke (s�rlig i forhold til forsvaret), inng�else av folkerettslige avtaler og annen deltakelse i internasjonalt samarbeid, og hvilken innflytelse Stortinget b�r ha i slike sammenhenger. Mandatet presiserer at �det skal fortsatt legges til grunn at en mer omfattende overf�ring av grunnlovsbestemte oppgaver til internasjonale sammenslutninger krever grunnlovsendring etter tre fjerdedels flertall i Stortinget�.

 

Et annet hovedpunkt er individets grunnlovsvern, hvor �Kommisjonen m� se det nasjonale grunnlovsvernet i sammenheng med Norges folkerettslige forpliktelser p� menneskerettighetsomr�det�. Kommisjonen skal i tillegg vurdere om domstolenes uavhengighet og deres pr�ving av lovers grunnlovsmessighet og pr�velsesretten i forhold til forvaltningens vedtak, b�r nedfelles i Grunnloven.

 

Er det s� grunn til � tro at en utredning av mulige grunnlovsrevisjoner vil f�re til konstitusjonsdebatt og til endringer i Grunnloven og i det norske samfunnet? Det er neppe grunn til � skru forventningene for h�yt. Det er ikke lett � se hvor initiativet til prinsipiell fornyelse og reform skulle komme fra i Norge i dag. Ingen politiske partier eller sosiale bevegelser har et reformprogram som angir hva slags Grunnlov Norge b�r f�, hva reformene skal tjene til og hvilke samfunnseffekter man �nsker � oppn�.

 

Selve ideen om en grunnlovsforsamling som kommer sammen i en spesiell (konstituerende) situasjon, og en gang for alle fastlegger de grunnleggende styringsprinsippene, bygger ogs� p� en forutsetning om et statisk samfunn. Historisk har imidlertid konstitusjonelle sp�rsm�l skapt strid, med vinnere og tapere, og det er vanskelig � se hvorfor oppslutningen om grunnprinsipper vedtatt av en vinnende koalisjon p� ett tidspunkt, skulle ligge fast, uavhengig av skiftende konfliktlinjer og maktforhold, i dagens dynamiske, multi-kulturelle, pluralistiske og internasjonaliserte samfunn (Waldron 2001). Et alternativ er at oppslutningen om grunnprinsippene stadig m� skapes og gjenskapes gjennom kontinuerlig og �pen offentlig samtale. En slik samtale kan nettopp ikke forutsette konsensus om det gode liv og det gode samfunn. I stedet m� samtalen dreie om hvordan folk kan leve fredelig sammen til tross for varige spenninger og konflikter (Chambers 1998).

 

Det finnes derfor grunner til � st�tte et initiativ om en politisk og faglig bredt sammensatt grunnlovskommisjon, spesielt fordi den muligens kan virke som en katalysator for en mer omfattende offentlig samtale om de grunnleggende prinsippene for det norske styresettet.

 

For det f�rste, har norsk statsstyre hittil i betydelig grad kunnet bygge p� en politisk felleskultur � felles normer, virkelighetsoppfatninger og uskrevne regler om det gode styresett. Det finnes imidlertid ingen garanti for at dette ogs� vil v�re tilfelle i fremtiden. Grunnloven symboliserer nasjonal enighet, at man skal v�re �Enig og tro til Dovre faller�. En slik oppfatning er bygd p� en forutsetning om at nasjonal tilh�righet vil dominere eller dempe konflikter mellom politiske ideologier, klasser, etniske grupper, raser, religioner, kj�nn, geografi osv.

 

Dersom felleskulturen og nasjonalf�lelsen svekkes eller forvitrer � noe som ikke er utenkelig i et stadig mer differensiert, flerkulturelt og internasjonalisert Norge, er det imidlertid ingen garanti for fortsatt oppslutning om de politiske grunnprinsippene. Dess mindre enig befolkningen er i viktige saker, dess mer vil det v�re behov for enighet om regler for hvordan varige spenninger og konflikter skal behandles. Det gjelder ikke minst fordi forskjellighet ikke kan fjernes gjennom tradisjonelle teknikker for nasjonsbygging som skaper kulturell homogenitet. 

 

Behovet for en �konstitusjonell teori� som forklarer og rettferdiggj�r reglene p� en m�te folk flest forst�r, er et hovedtema i den europeiske og internasjonale debatten (Weiler 1999 Sunstein 2001), og ogs� i Norge kan det v�re en fordel � tenke systematisk gjennom hvilken rolle Grunnloven skal ha i statsstyret, og hvilke regler og begrunnelser som er akseptable og tjenlige, f�r behovet melder seg med stor styrke (Smith 2002). I et demokratisk system bygger legitimiteten p� oppslutning i befolkningen, og en konstitusjonsdebatt kan i beste fall bidra til � fornye den politiske felleskulturen og (re)konstituere demos. I Norge er det i dag en betydelig institusjonsforvirring, med usikkerhet om de prinsippene ulike institusjoner bygger p� (Olsen 1998). Offentlig samtale om de grunnleggende politiske spillereglene kan skape en mer opplyst allmennhet, tillit og gjensidig anerkjennelse. Kritisk refleksjon kan motvirke politisk likegyldighet, kynisme og svakt forankrete holdninger og virkelighetsoppfatninger, s� vel som synkende oppslutning om, og tillit til, de politiske partiene, regjeringen og Stortinget. [16] Det vil imidlertid v�re naivt � tro at en debatt om konstitusjonelle sp�rsm�l vil v�re konfliktfri. Utfordringen er � organisere prosessen p� en slik m�te at konfliktene blir produktive, og ikke destruktive.

 

For det andre, er det grunn til � foreta en samlet og prinsipiell vurdering av konsekvensene av at det norske representative demokratiet p� stadig flere m�ter p�virkes av internasjonale beslutningstakere, regelverk og hendelser. E�S-tilknytningen skaper et reelt demokratisk underskudd i Norge, selv om ordningen kan gis et formelt forsvar. Men den konstitusjonelle og institusjonelle utfordringen begrenser seg ikke til forholdet til den Europeiske Union. Norge er avhengig av, og p�virkes av, en lang rekke internasjonale regimer, institusjoner og organisasjoner, noe som gj�r det viktig � tenke gjennom regler og spr�kbruk som noks� ensidig forutsetter suverene og uavhengige nasjonalstater.

 

For det tredje, er det viktig for Norge � f�lge med i den konstitusjonelle nytenkning og de politiske eksperimenter som foreg�r i Europa og internasjonalt for�vrig. Et hovedsp�rsm�l er det representative demokratiets rolle i samfunnsstyringen, noe som kan tyde p� at det stilles sp�rsm�lstegn ved de siste ti�renes hovedtrend, med en redusert rolle for den demokratiske politikken. Mange av ideene om demokrati, konstitusjon, parlamentarisme og suverenitet, ble skapt i Europa, og muligens utvikles det n� nye grunnleggende ideer om politisk organisering og styring i internasjonalt avhengige flerniv�system. Selv om utfallet av prosessene er usikkert - om det vil bli utviklet nye ideer, om de vil bli omsatt i praksis og hvilke samfunnseffekter de vil f� - s� er det grunn til � tro at mange land i dag gjennomg�r viktige l�ringsprosesser (Olsen 2001a). Fordi mye av eksperimenteringen foreg�r i den Europeiske Union, og fordi Norge ikke er medlem, er det behov for � sette inn egne ressurser p� � tenke gjennom mulige endringer i konstituerende prinsipper og institusjonelle arrangement.

 

Det norske politiske systemets styrke har tradisjonelt v�rt praktisk probleml�sning gjennom forhandlinger, uten at man n�dvendigvis er blitt enige om begrunnelsene for vedtakene. Et kompromissorientert flertallsdemokrati og forhandlingsdemokrati har i liten grad v�rt begrenset av et konstitusjonelt demokrati med sterke domstolsbeskyttede rettighetskataloger. Innslaget av deliberativt demokrati, med offentlig samtale om politikkens konstitusjonelle og institusjonelle rammer, har ogs� v�rt begrenset. Det er imidlertid tvilsomt om dette handlingsm�nsteret vil kunne f�re frem n�r det gjelder grunnlovsendringer.

 

Reformatorenes dilemma er at radikale endringer ikke er politisk gjennomf�rbare. De vil ha liten st�tte i det norske milj�et. Men samtidig har et stort antall enkeltreformer ikke skapt en Grunnlov tilpasset nye handlingsbetingelser. Norge har en grunnlov som ikke er leselig for folk flest (Vinje 2002), og som er lite retningsgivende for praktisk politikk. L�sningen kan v�re, gjennom en konstitusjonsdebatt � skape en mer langsiktig og helhetlig ramme for stegvise reformer som det politiske systemet er i stand til � forholde seg til. Med andre ord, Norge trenger en ide-debatt om hvilke verdier og prinsipper som fortjener grunnlovsvern, og hvilken institusjonell balanse som best ivaretar disse verdiene og prinsippene - ideer som i sin tur kan gi retning og mening til enkeltreformer. Det er ikke n�dvendigvis �nskelig � komme frem til felles forst�else og rettferdiggj�ring av alle beslutninger. Det viktige for konstitusjonelle prosesser er � fors�ke � skape enighet der det er n�dvendig for � sikre sivilisert samliv, og � akseptere forskjellighet og konflikt der hvor enighet er umulig eller un�dvendig (Sunstein 2001: 53). 

 

Dersom Stortinget setter ned en politisk og faglig bredt sammensatt grunnlovskommisjon, til tross for de historiske erfaringene med slike forslag, m� man v�re innstilt p� at utfallet vil v�re usikkert. Likevel, en kommisjon kan bidra til � utvikle det norske demokratiet hvis den ikke ser seg selv som grunnlovsarkitekter som kan drive politisk frih�ndstegning, men som gartnere som kan bidra til at en verdifull plante utvikler seg under nye vekstbetingelser. Det vil imidlertid v�re av avgj�rende betydning at gartnernes arbeid med stegvise reformer gis retning og mening av en bred offentlig konstitusjonsdebatt. Inntrykket av en engangshendelse � et konstitusjonelt �yeblikk � som s� fryses fast, m� erstattes med ideen om en kontinuerlig demokratisk prosess, hvor konstitusjonelle regler utvikler seg, men i et mer langsomt tempo enn dag-til-dag-politikken.

 

 

Litteratur

 

Alexander, L. (red.) 2001 (paperback utg.), Constitutionalism. Philosophical Foundations. Cambridge: Cambridge University Press.

 

Amato, G. og  J. Batt 1999, Final Report of  the Reflection Group on The Long-Term Implications of EU Enlargement: The Nature of the New Border. Florence: The Robert Schuman Centre for Advanced Studies with The Forward Studies Unit, European Commission.

 

Anden�s, J. 2000, Konstitusjonelle reformer i historisk perspektiv. Nytt Norsk Tidsskrift 17 (2): 118-123.

 

Apenes, G. 1988, Grunnlovsrevisjon eller punktsreformer, Lov og Rett: 341-342.

 

Apenes, G. 1989, L�ven gjesper.  Oslo: Universitetsforlaget.

 

Aristoteles 1980, Politics. Harmondsworth: Penguin.

 

Bellamy, R. og D. Castiglione (red.)  1996, Constitutionalism in Transition: European and Theoretical Perspectives. Oxford: Blackwell.

 

Berggren, N., N. Karlson og J. Nergelius 2001, Den konstitutionella revolutionen. Stockholm: City University Press.

 

Bogdanor, V. (red.) 1988a, Constitutions in Democratic Politics. Aldershot: Ashgate.

 

Bogdanor, V. 1988b, Conclusion. I V. Bogdanor (red.), Constitutions in Democratic Politics: 380-386. Aldershot: Ashgate.

 

Brennan, G. og J. Buchanan 1985, The Reason of Rules. Cambridge: Cambridge University Press

 

Cairns, A.C. (red. D.E.Williams) 1995, Reconfigurations. Canadian Citizenship and Constitutional Change. Toronto: The Canadian Publisher.

 

Chambers, S. 1998, Contract or conversation? Theoretical lessons from the Canadian constitutional crisis. Politics and Society 26 (1): 143-172.

 

Economist 2000, Our Constitution for Europe. Economist October 28th 2000: 1112, 21-28.

 

Elster, J. 1992, Arguing and bargaining in the Federal Convention and the Assembl�e Constituante. I  R. Malnes og A. Underdal (red.), Rationality and Institutions: 13-50. Oslo: Scandinavian University Press.

 

Elster, J., K. Offe og U.K. Preuss 1998, Institutional Design in Post-communist Societies. Rebuilding the Ship at Sea. Cambridge: Cambridge University Press.

 

Elster, J. og R. Slagstad (red.)  1988, Constitutionalism and Democracy:. Oslo: Scandinavian University Press.

 

Eriksen, E.O. og J.E. Fossum (red.) 2000, Democracy in the European Union. Integration Through Deliberation. London: Routledge.

 

European Commission 2001, European Governance. A White Paper. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities.

 

European Council 2001, Laeken Declaration - The Future of the European Union. Brussels December 15 2001 (SN 273/01).

 

Finer, C.J. 1950, Constitutional Government and Democracy: Theory and Practice in Europe and America. Boston: Ginn and Co.

 

Fliflet, A. 2000, Trenger vi en generell grunnlovsrevisjon? Nytt Norsk Tidsskrift 17 (2): 124-134.

 

Gr�ndahl, K.K. 1999, Tale ved H.M. Kongens middag for Stortinget, Slottet 21. 10 1999.

 

Gr�ndahl, K.K. 2000, Er det behov for konstitusjonelle reformer? Nytt Norsk Tidsskrift 17 (2): 115-17.

 

Habermas, J. 2001, Braucht Europa eine Verfassung? I J. Habermas, Zeit der �berg�nge 104-129. Frankfurt am Main: Suhrkamp.

 

Hamilton, A., J. Jay and J. Madison (red.) 1964 (1787), The Federalist Papers. New York: Pocket Books.

 

Hansen, G. 1989, Grunnloven � fossil eller levende? I Mykland, K., T. Opsahl og G. Hansen 1989, Norges Grunnlov i 175 �r: 105-127. Oslo: Gyldendal.

 

Hiorth�y, F. 1974, Grunnlovsrevisjon? Samtiden vol 83: 145-149.

 

Joerges, C., Y. M�ny og J.H.H. Weiler (red.) 2000,What Kind of Constitution for What Kind of Polity? Responses to Joschka Fischer. Firenze og Cambridge Ma.: European University Institute/Harvard Law School.

 

Koritzinsky, T. 1989a, Hvorfor grunnlovsreform? Dagbladet 10.6 1989.

 

Koritzinsky, T. 1989b, M�l for grunnlovsreform? Dagbladet 12.6 1989.

 

Loewenstein, K. 1951, Reflections on the value of constitutions in our revolutionary age. I A.Z. Zurcher (red.) Constitutions and Constitutional Trends Since World War II: 191-224.  New York: New York University Press

 

March, J.G. and J.P. Olsen 1995, Democratic Governance. New York: Free Press.

 

March, J.G. og J.P. Olsen 1998, The institutional dynamics of international political orders. I International Organization 52 (4): 943-969.

 

Mykland, K., T. Opsahl og G. Hansen 1989, Norges Grunnlov i 175 �r. Oslo: Gyldendal.

 

Nordby, T. 2002, Norges grunnlov, fra styringsredskap til symbol � og noen tanker om � gjenreise redskapsfunksjonen. Oslo: manuskript.Trykkes i E. Smith (red.): Konstitutionen som politisk redskap och rettslig norm. Stockholm: SNS F�rlag.

 

OECD/PUMA 1995, Governance in Transition: Public Management Reforms in OECD Countries. Paris: OECD.

 

OECD/Sigma Papers No. 26 1998, Sustainable institutions for European membership. Paris: OECD.

 

Olsen, J.P. 1998, Offentlig styring i en institusjonsforvirret tid. Nytt Norsk Tidsskrift 15 (1): 7-20.

 

Olsen, J.P. 2001a,  Omfordelingen av makt i Europa. Nytt Norsk Tidsskrift 18 (1): 23-38)

 

Olsen, J.P. 2001b, Reforming European institutions of governance. Oslo: ARENA working paper no. 7 2001.

 

Opsahl, T. 1968, B�r vi modernisere individets grunnlovsvern? Lov og Rett: 49-66.

 

Opsahl, T. 1989, Trenger Norge en ny grunnlov? Lov og Rett: 451-464.

 

Presidency Conclusions 2001, Presidency�s Conclusion European Council meeting in Laeken 14 and 15 December 2001. Brussels: DN: DOC/01/18.

 

Prodi, R. 2001, The nation, federalism and democracy. Trento: Speech at the Conference �Nation, federalism and democracy � The EU, Italy and the American federal experience�. http://europa.eu.int/rapid/start/cgi/guesten.ksh?p_action.gettxt=gt&doc=SPEECH/01/44.

 

Rasch, B.E. 2000, Grunnloven er moden for forandringer. Aftenposten kronikk 11.5 2000.

 

Rasch, B.E. 2002, Organisering av forfatningsendringer. Litt om nyere nordiske erfaringer. Oslo: Senter for h�yere studier: Notat.

 

Russell, P.H. 1993 (2.utg.), Constitutional Odyssey. Can Canadians Become a Sovereign people? Toronto: University of Toronto Press.

 

Sejersted, F. 2000, Stortingets kontrollfunksjon. Nytt Norsk Tidsskrift 17 (2): 173- 185.

 

Smith, E. 2002, Fra Eidsvold til Westminster? Om synet p� Grunnloven som politisk redskap. I T.Berg Eriksen et al. (red.) Fakler om vitenskap og samfunn. Til Den Polytekniske forenings 150-�rs jubileum: 146-207. oslo: Gyldendal Akademisk.

 

Stone Sweet, A. 2000, Governing with Judges. Constitutional Politics in Europe. Oxford: Oxford University Press.

 

Straw, J. 2002, Straw supports an EU �constitution�. BBC News: http://news.bbc.co.uk/hi/english/uk_politics/newsid_1833000/1833286.stm.

 

Sunstein, C.R. 2001, Designing Democracy. What Constitutions Do. Oxford: Oxford University Press.

 

Vinje, F.-E. 2002, Frihetens palladium � i spr�klig belysning. Om spr�ket i Grunnloven. Oslo: Stortinget.

 

Waldron, J. 2001 (paperback utg.), Precommitment and disagreement. I L.Alexander (red.): Constitutionalism. Philosophical Foundations: 271-299. Cambridge: Cambridge University Press.

 

Weiler, J.H.H. 1999, The Constitution of Europe. Cambridge: Cambridge University Press.

 

World Bank 1991, The Reform of Public Sector Management. Lessons from Experience. Washington D.C.: The World Bank: Country Economics Department (PRS 18).

 

World Bank 1997, World Development Report 1997. The State in a Changing World. Oxford: Published for the World Bank, Oxford University Press.

 

World Bank 2000, Reforming Public Institutions and Strengthening Governance. A World Bank Strategy November 2000. Washington: The World Bank.

 

Zielonka, J. (red.) 2001, Democratic Consolidation in Eastern Europe. Volume 1: Institutional Engineering. Oxford: Oxford University Press.

 

�sterud, �. 2002, Forel�pig maktdiagnose: Politikken p� retrett?  Aftenposten, kronikk 7.3 2002.03.18.