Sammendrag

Denne artikkelen tar for seg EUs forhold til Sentral-Europa og Baltikum. Den viser at de sentraleuropeiske og baltiske landene gradvis blir innlemmet i et st�rre overnasjonalt system karakterisert av en rekke felles normer og regler. EU har overtatt oppgaver som tidligere tilfalt nasjonalstaten og har s�ledes endret betingelsene for utformingen b�de av innenriks- og utenrikspolitikk. Gjennom kriteriene for medlemskap i EU griper den direkte inn i sentrale politiske beslutninger i s�kerlandene og bidrar dermed til � p�virke utviklingsretningen allerede f�r de formelt er medlemmer av EU.

 Forholdet mellom Den europeiske union (EU) og de tidligere �stblokklandene endret seg radikalt i l�pet av 1990-tallet. Fra � tilh�re to konkurerende milit�re blokker stod ��st�- og �vest�- europeere et ti�r etter slutten p� den kalde krigen p� terskelen til � bli en del av en felles overnasjonal orden. Slagordet om � vende �tilbake til Europa� ble konkretisert gjennom de tidligere �stblokklandenes �nske om � bli medlem av EU. Organisasjonen var et symbol p� det Europa disse landene �nsket � v�re en del av, med demokrati, ytringsfrihet og �konomisk velstand.

I denne artikkelen vil jeg diskutere EUs forhold til Sentral-Europa og Baltikum og spesielt se p� hvordan forberedelsene til EU-medlemskap p�virker den politiske utviklingen i disse landene. Jeg vil f�rst se p� hvordan EUs forhold til Sentral-Europa og Baltikum utviklet seg i l�pet av 1990-tallet og peke p� noen sentrale milep�ler her. Deretter vil jeg dr�fte hva som kjennetegner EUs utvidelsesprosess overfor disse landene. Diskusjoner mellom medlemsstatene i EU omkring utvidelsen faller utenfor denne artikkelen. Det er EUs offisielle politikk slik den kommer til uttrykk i unionens beslutninger som er i fokus her, og ikke prosessen som ligger bak.

Artikkelen viser at de sentraleuropeiske og baltiske landene gradvis blir innlemmet i et st�rre overnasjonalt system karakterisert ved en rekke felles normer og regler. Det vil si at utvidelsen mot Sentral-Europa og Baltikum ikke bare f�rer til endrede rammer for internasjonal politikk i Europa. EU har overtatt oppgaver som tidligere tilfalt nasjonalstaten og har s�ledes endret betingelsene for utformingen ogs� av innenrikspolitikken. Gjennom kriteriene for medlemskap griper EU direkte inn i sentrale politiske beslutninger i s�kerlandene og bidrar dermed til � p�virke disses utviklingsretning allerede f�r de formelt er medlemmer av EU.

Mot medlemskap i den Europeiske Union

I kj�lvannet av Berlinmurens fall begynte arbeidet med � utvide og styrke de politiske, �konomiske og institusjonelle b�ndene mellom EU og de sentraleuropeiske og baltiske landene. Fra � ha sv�rt begrensede forbindelser ved slutten av den kalde krigen, etablerte EU og disse landene i l�pet av 1990-tallet et tett samarbeid.

 

Det europeiske r�d vedtok p� sitt m�te i Dublin i april 1990 � forhandle frem bilaterale assosiasjonsavtaler, de s�kalte Europa-avtalene, med medlemmene av den tidligere Warszawapakten. De f�rste avtalene, med Polen og Ungarn, ble underskrevet i desember 1991. Liknende avtaler fulgte for Tsjekkia, Slovakia, Romania, Latvia, Estland, Litauen, Slovenia og Bulgaria. En sentral m�lsetning i Europa-avtalene var en gradvis liberalisering av handelen. Liberaliseringen skulle foreg� over en ti�rsperiode og v�re asymmetrisk: Det europeiske fellesskap (EF) forpliktet seg til � �pne sine markeder raskere enn de assosierte statene i de f�rste fem �rene.[1] Liberaliseringen skulle f�lges opp med �konomisk og finansiell bistand gjennom det s�kalte Phare-programmet (Polish Hungarian Aid Restructuring Economies).[2] Sentralt i den �konomiske bistanden stod teknisk assistanse samt oppl�rings- og utdannelsestiltak. Avtalene innebar ogs� et f�rste skritt i retning av en institusjonalisert politisk dialog mellom EF og de ber�rte stater i Sentral-Europa og Baltikum gjennom opprettelsen av et �R�d for assosierte stater�, en assosiasjonskomit� og en parlamentarisk komit�. Kulturelt samarbeid var ogs� inkludert i avtalene.

 

Det ble imidlertid tidlig klart at sentraleuropeerne og balterne �nsket seg mer enn slike assosiasjonsavtaler. Allerede p� begynnelsen av 1990-tallet ble fullt medlemskap i Det europeiske fellesskap identifisert som en sentral m�lsetning i disse landenes utenrikspolitikk. Denne m�lsetningen ble understreket blant annet i Visegrad-deklarasjonen fra februar 1991, hvor Polen, Ungarn, og Tsjekkoslovakia kunngjorde at de hadde til hensikt � koordinere sine tiln�rmelsesfors�k overfor EF.[3] Bare ett og et halvt �r etter undertegnelsen av de f�rste Europa-avtalene � p� m�tet i Det europeiske r�d i K�benhavn i 1993 � gjorde EU et prinsipielt vedtak om at de assosierte statene som �nsket medlemskap skulle f� dette innvilget. Et sett med betingelser, ofte referert til som K�benhavn-kriteriene, ble imidlertid satt. For � bli medlem i EU m�tte s�kerland f�rst ha oppn�dd:

 

 

Det sistnevnte inneb�rer at s�kerland m�tte v�re i stand til � overta og innarbeide EUs lovgivning (acquis communautaire). I tillegg ble det understreket at EU selv m�tte v�re i stand til � ta opp nye medlemmer uten at dette ville redusere tempoet i integrasjonsprosessen (Det europeiske r�d 1993). I etterkant av K�benhavn-erkl�ringen fulgte formelle s�knader om medlemskap fra ti land i Sentral-Europa og Baltikum. Ungarn var f�rst ute den 31. mars 1994, etterfulgt av Polen i april samme �r. Romania, Slovakia, Latvia, Estland, Litauen og Bulgaria s�kte om medlemskap i 1995 og Den tsjekkiske republikk og Slovenia i 1996.

Oppf�lgingen av K�benhavn-m�tets prinsipielle beslutning om utvidelse og den videre utformingen av utvidelsesprosessen skjedde skrittvis. Det var ikke f�rste gang EU tok opp nye medlemmer, men denne gangen var antallet s�kere langt st�rre, og de �konomiske forskjellene mellom det eksisterende EU og de potensielle nye medlemmene anseelige. Utfordringene var betydelige for alle parter. Verken EU selv eller s�kerlandene hadde full oversikt over kostnadene som ville knytte seg til prosessen eller hvilke reformer utvidelsen ville kreve av EU selv eller av s�kerlandene. Ett sentralt element i strategien var likevel satt med K�benhavn-kriteriene og fulgte samme m�nster som ved tidligere utvidelser. I motsetning til for eksempel OSSEs (Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa) �inklusive� strategi, la EU opp til en �eksklusiv� strategi for sine utvidelser. F�rstnevntes inklusive strategi gikk ut p� at man valgte � vente med fors�k p� � endre s�kerlandene til etter at de var brakt inn som medlemmer i organisasjonen. Strategien var alts� f�rst � slippe landene inn som medlemmer og deretter � l�re dem organisasjonens regler. Premisset er at ved medlemskap i organisasjonen p�tar nye land seg ogs� � l�re og internalisere organisasjonens eksisterende normer og regler. I kontrast til dette valgte EU en strategi som gikk ut p� � s�rge for at de fleste normer og regler var integrert f�r medlemskap fant sted. Medlemskap skulle v�re en indikasjon p� at denne prosessen var gjennomf�rt. Til sammenligning har Europar�det f�rt en middels strategi. Det vil si at noen felles normer (som for eksempel avholdelse av demokratiske valg) m� v�re integrert f�r medlemsskap mens andre normer blir fulgt opp i etterkant.

 

Utover dette var imidlertid utformingen av prosessen uklar. Sentrale milep�ler ble etableringen av den s�kalte f�rtiltredelsesstrategien og EU-kommisjonens Agenda 2000-rapport (European Commission 1997). F�rtiltredelsesstrategien ble vedtatt i Essen i desember 1994 og bestod av Europa-avtalene samt Hviteoken om et enhetlig marked (European Council 1994). Hvitboken identifiserte de viktigste omr�dene i det indre marked og de regler og lover som s�kerlandene m�tte implementere for � forberede deltagelse. Den kom ogs� med anbefalinger om prioriteringer og tidsskjema for implementering av forskjellige direktiver og reguleringer. F�rtiltredelsesstrategien innbefattet i tillegg en multilateral dialog samt bistand og assistanse gjennom Phare-programmet. Samtidig arbeidet Kommisjonen med en helhetlig vurdering av konsekvensene av utvidelsen mot �st. Agenda 2000-rapporten er resultatet av denne vurderingen. Her lanserte Kommisjonen sitt forslag til fremdrift i utvidelsesprosessen, samt individuelle vurderinger av hvert enkelt s�kerland og deres evne til � leve opp til K�benhavn-kriteriene. F�rste bind, For a stronger and Wider Union, gir en generell oversikt over utvidelsen og dens konsekvenser for EU. Man understreker her spesielt behovet for � reformere EUs jordbruks- og regionalpolitikk og EUs institusjoner. Et forslag til nytt finansielt rammeverk blir ogs� lagt frem. Annet bind, Reinforcing the pre-accession strategy, ser p� hvilke ytterligere tiltak som m� gjennomf�res for � forberede s�kerlandene p� medlemskap. I tillegg kommer vurderingene av de enkelte s�kerland og i hvilken grad de oppfyller medlemskapskriteriene.

 

Det er imidlertid medlemslandene, i siste instans i samr�d med Europaparlamentet, og ikke EU-kommisjonen som har siste ord i utvidelsessp�rsm�l. Et vanskelig tema for medlemsstatene var hvorvidt noen land skulle starte medlemsforhandlinger med EU tidligere enn andre. P� Kommisjonens anbefaling vedtok Det europeiske r�d i Luxembourg i 1997 � dele s�kerlandene i to puljer (European Council 1997). Reelle forhandlinger om medlemskap ble startet med Polen, Ungarn, Den tsjekkiske republikk, Estland og Slovenia. Disse forhandlingene �pnet i november 1998. Formelt �pnet imidlertid forhandlinger med alle ti sentral-europeiske og baltiske land i mars 1998 gjennom en s�kalt screening-prosess, hvor EU ville unders�ke hvor mye av acquis communautaire hvert enkelt s�kerland hadde innlemmet i nasjonal lovgivning. Utvidelsesprosessen kan s�ledes sies � best� av to parallelle prosesser: en tilpasningsprosess som gikk ut p� at kandidatlandene m� innfri K�benhavn-kriteriene, og en forhandlingsprosess hvor kandidatlandene p� sin side presiserer omr�der hvor det var behov for overgangsordninger eller s�rl�sninger. EU utarbeidet s� sin s�kalte �felles posisjon� i respons til disse kravene f�r man fremforhandlet en avtale. Kommisjonen utarbeider �rlige statusrapporter som vurderer hvor langt hvert kandidatland er kommet i tilpasningsprosessen.

 

P� Det europeiske r�ds m�te i Helsinki i 1999 ble de reelle forhandlingene utvidet til � omfatte ogs� landene i andre pulje, det vil si Romania, Slovakia, Latvia, Litauen og Bulgaria (European Council 1999). Det ble ogs� gjort endringer i EUs overordnede forhandlingsstrategi p� dette m�tet. I stedet for � vente p� at alle land i puljen hadde forhandlet ferdig hvert kapittel, ble det besluttet at vurderingen av n�r nye kapitler skulle �pnes, ville bli gjort individuelt. Dette betydde ogs� at land i andre pulje godt kunne ta igjen land fra f�rste pulje, og at skillet mellom de to i prinsippet ble s� godt som visket ut.[4]

 

P� Det europeiske r�ds m�te i G�teborg i juni 2001 ble man enig om at man skulle pr�ve � f� sluttf�rt forhandlingene med de kandidatlandene som oppfylte K�benhavn-kriteriene ved utgangen av 2002 (European Council 2001). Forutsatt at ratifikasjonsprosessene b�de i kandidatlandene og i EUs eksisterende medlemsland ikke tok mer enn 18 m�neder, ville dette muliggj�re tiltredelse i f�rste halvdel av 2004 og deltagelse i valg til Europaparlamentet i juni 2004. I Kommisjonens statusrapport for 2001 ble det konkludert med at Kommisjonen ved utgangen av 2002 skulle v�re beredt til � komme med anbefalinger om hvilke land som ville v�re klare for medlemskap (European Commission 2001). Alle de ti kandidatlandene fra Sentral-Europa og Baltikum hadde ogs� gitt uttrykk for at de bestrebet seg p� � f� sluttf�rt forhandlingene i tr�d med tidsskjemaet som var etablert i G�teborg. Det ble imidlertid samtidig p�pekt at ingen av kandidatlandene oppfylte tiltredelsesbetingelsene i desember 2001.

 

Hva kjennetegner s� denne utvidelsesprosessen? P� hvilken m�te og i hvilken retning p�virker EU den politiske utviklingen i Sentral-Europa og Baltikum?

 

Et felles normsett for Europa

Utvidelsen m� forst�es som en prosess som bidrar til � opprette et felles normsett for Europa. Dette normsettet er grunnet i prinsipper om demokratisk styresett og universelle menneskerettigheter, slik de er nedfelt i FN-traktaten. Som allerede nevnt, m� alle stater i henhold til K�benhavn-kriteriene ha stabile institusjoner som garanterer demokrati, rettstatsprinsipper, menneskerettigheter samt beskyttelse for minoriteters rettigheter, for � bli medlem i EU. Disse betingelsene om et demokratisk styresett er ikke nye for �stutvidelsen. Allerede i 1962 gjorde Den europeiske forsamling (n� Europaparlamentet) det klart at demokratisk styresett var en betingelse for medlemskap i EF (Assembl�e Parlementaire 1962). Den gangen betydde det at Hellas, Portugal og Spania ikke kunne bli medlemmer av EF f�r de sittende regimene falt. Viktigheten av demokratiske standarder er senere blitt styrket og presisert med K�benhavn-kriteriene og Amsterdamtraktaten, blant annet med kravet om respekt for minoriteter.

 

Krav om respekt for menneskerettigheter og demokrati blir imidlertid ofte i internasjonal politikk avvist som tom retorikk. Internasjonal politikk beskrives som regel som et rent maktpolitisk spill, hvor felles normer og regler ikke har innflytelse p� akt�renes adferd. Gitt at oppfyllelsen av de politiske kriteriene er en betingelse for �pning av medlemskapsforhandlinger, er det vanskelig � se utvidelsesprosessen i et slikt lys. I enkelte tilfeller ser det til og med ut til at "gulroten" om medlemskap i EU har bidratt til � trekke den politiske utviklingen i Sentral-Europa i demokratisk retning. I 1994 og 1995 syntes Romania � bevege seg i retning av et mer nasjonalistisk og rasistisk politisk styresett. EU understreket at en slik utvikling ikke akkurat ville bidra til � sette fortgang i Romanias s�knad om medlemskap i EU, og halvveis ut i 1995 endret Romania politisk kurs � initiert av president Ion Ilescu. I �rene som fulgte br�t den sosialdemokratiske regjeringen med de ekstremistiske partiene og forhandlet en naboskapsavtale med Ungarn. En ny reformvennlig regjering overtok i november 1996, og etter dette ble forholdet til EU adskillig bedre (Smith 1998: 142�3). Dette var allikevel ikke nok til at Romania ble invitert til f�rste runde i utvidelsesforhandlingene. Romania kunne i 1997 ikke m�te de �konomiske betingelsene for medlemskap og p�ta seg hele �acquis communautaire�.

 

Mye press ble ogs� lagt p� Slovakia. Under Meciar-regjeringen ble det flere ganger presisert at landet m�tte oppfylle demokratiske normer f�r det kunne bli snakk om medlemskap i EU. Det var ogs� problemer med � oppfylle de politiske kriteriene som gjorde at Slovakia ikke ble inkludert i f�rste runde av utvidelsesforhandlingene i 1997 (Smith 1998: 141-2). Kommisjonens Formann Jacques Santer begrunnet beslutningen p� f�lgende m�te: �You cannot give the benefit of the doubt in matters of democracy. Therefore the Commission is obliged to state that Slovakia does not satisfy the political criteria from Copenhagen, which completely excludes beginning negotiations.�[5] Slovakia ble derimot vurdert som i stand til � tilfredsstille de �konomiske kriteriene s� vel som EUs �acquis communautaire�. Tidlig i 1998 gjorde representanter for EU det klart at de vurderte � gj�re beslutninger om finansiell st�tte til Slovakia avhengig av om landet oppfylte de politiske kriteriene. Senere samme �r understreket Santer at han ikke ville m�te Meciar under hans bes�k i Brussel for � �pne den slovakiske diplomatiske representasjonen. Hans van den Broek, EU-kommisjon�ren med ansvaret for utvidelsen, uttalte p� sin side at den eneste grunnen til at han ville m�te Meciar, var at han da kunne minne ham p� EUs kritikk av den politiske utviklingen i Slovakia (Mese�nikov, Ivanty�yn og Nicholson 1999). Meciar-regjeringen nektet imidlertid � b�ye av for presset fra EU og fortsatte p� samme kurs. I 1998 tapte hans parti valget og Meciars regjering ble erstattet av en koalisjonsregjering som hadde medlemskap i EU og oppf�lging av K�benhavn-kriteriene innen 100 dager i regjering som eksplisitt m�lsetning (Henderson 1999).

 

Med beslutningen i Helsinki om � �pne forhandlinger med de resterende fem sentraleuropeiske og baltiske s�kerlandene s� EU gjennom fingrene med noen av de �ikke-politiske� betingelsene for medlemskap, det vil si de �konomiske kriteriene og evnen til � gjennomf�re �acquis�. Det ble understreket i begrunnelsen for beslutningen om � utvide forhandlingene, at alle s�kerlandene oppfylte de politiske betingelsene for medlemskap (i motsetning til Tyrkia). De politiske kriteriene fremst�r alts� som et ufravikelig krav for medlemskap i EU. De refererer ikke bare til interne forhold i s�kerlandene, men ogs� til relasjoner mellom dem. Det kreves at s�kerlandene skal leve opp til standarder for �godt naboskap� f�r de blir medlem i EU. Dette inneb�rer en forventning om at man er villig til � etablere samarbeid med naboland, og spesielt at man kan oppn� enighet om grenser. Dette kravet dukket f�rst opp i EUs Stabilitetspakt, som ble lansert av Frankrikes statsminister Edouard Balladur i 1993. Gjennom Stabilitetspakten s�kte EU � oppmuntre sentraleuropeerne til � inng� bilaterale og multilaterale avtaler som skulle garantere grenser og minoritetsrettigheter.[6] I Agenda 2000-rapporten skrev Kommisjonen at den forventet at s�kerland gjorde sitt ytterste for � l�se grensetvister f�r medlemskap i EU. Videre ble det fastsl�tt at hvis man ikke lyktes med dette, ville saken bli fremmet for Den internasjonale domstol i Haag (European Commission 1997).

 

Utvidelsen har s�ledes fungert som en stabiliserende faktor b�de internt i s�kerlandene og i forholdet mellom dem. Form�let med kriteriene for medlemskap er imidlertid � garantere enkeltindividers rettssikkerhet og rettigheter, ikke � garantere staters rettigheter. Slik sett bryter EU med prinsippet on statlig suverenitet som er sentralt i den vestfalske orden.[7] If�lge dette prinsippet st�r stater fritt til selv � styre sine interne aff�rer. Slike brudd p� statlig suverenitet er ikke noe nytt. De europeiske kolonimaktene har lang tradisjon for en liknende praksis i sine relasjoner med land utenfor Europa. Det som er annerledes med utvidelsesprosessen er at den har som form�l � t�yle maktpolitikken i det internasjonale system gjennom etableringen av et felles norm- og regelverk som garanterer like rettigheter p� tvers av nasjonale grenser.

 

Mot et legitimt forhandlingsresultat?

Fordelingen av de materielle kostnadene ved utvidelsen er gjenstand for interessemotsetninger og vanskelige forhandlinger, og i diskusjonene omkring forhandlingsresultatene blir det ofte pekt p� at maktfordelingen mellom partene er skjev. I en forhandlingsprosess er det jo de ressursene partene besitter, og hvordan disse disponeres, som anses � bestemme utfallet. Samhandlingen preges av en latent tilstedev�relse av tvang hvor de trusler og l�fter som kan bli iverksatt utenfor selve forhandlingsarenaen er styrende (Eriksen og Weig�rd 1999: 221). Ut fra en slik forst�else synes forhandlingsmakten til s�kerlandene i utgangspunktet � v�re liten. S�kerlandene har lite � tilby og lite � true EU med i form av materielle ressurser. Derimot kan EU true med � refusere medlemskap og lokke med � tilby det. Isolerte eksempler kan ogs� gi inntrykk av at forhandlingsutfallet er lite fordelaktig for s�kerlandene. Det overordnede bildet er imidlertid et annet. Til tross for asymmetrien er utfallet ikke kun i EUs fav�r. Hvordan skal vi forst� dette?

 

Europaavtalene er blitt brukt som eksempel p� at EU har �overtaket� p� s�kerlandene. Med disse avtalene tilb�d EU de sentraleuropeiske og baltiske landene liberalisering av handelen, men denne liberaliseringen hadde begrensninger. EU innf�rte samtidig antidumpingtiltak og beskyttelsesmekanismer for jordbruk og tradisjonell industri som tekstil, kull, st�l og jern. Dette var nettopp de �konomiske sektorene hvor Sentral-Europa og Baltikum hadde et konkurransefortrinn i forhold til EUs medlemsland. Delvis som et resultat av dette fikk de et handelsunderskudd i forhold til EU. Bildet m� imidlertid nyanseres. Det finnes ogs� andre �rsaker til underskuddet, slik som den sterke tiltrekningskraft som vestlige varer hadde i Sentral-Europa like etter slutten p� den kalde krigen. Videre har underskuddet sunket. Slik sett er utviklingen i tr�d med det man har sett i forbindelse med tidligere utvidelser av EU, hvor de nye medlemslandene ogs� hadde et handelsunderskudd med EU i de f�rste �rene. Mange vil ogs� hevde at varestr�mmene er viktigere enn den totale handelsbalansen: EU er opptatt av � unng� en situasjon hvor s�kerlandene utelukkende eksporterer ubearbeidede produkter og importerer bearbeidede produkter. Her er utviklingen positiv. Andelen bearbeidede produkter som eksporteres fra s�kerlandene til EU har �kt.[8]

 

Selve forhandlingene om medlemskapsbetingelser har ogs� v�rt preget av interessemotsetninger. Sp�rsm�lene om fri bevegelse av arbeidskraft og kapital og landbrukssubsidier har v�rt blant de vanskeligste sakene � komme til enighet om. Disse sakene er ogs� blant de siste som blir forhandlet med kandidatlandene. Generelt var det tidlig i 2002 klart at s�kerlandene som medlemmer ikke ville nyte godt av fulle �konomiske subsidier fra dag �n. Det l� an til at landbrukssubsidier ikke ville v�re fullt tilgjengelige for de nye medlemsstatene f�r i 2013. Dette sp�rsm�let har f�rt til mye bekymring i s�kerlandene og kunne igjen peke i retning av at de er den tapende part. Problemet her er imidlertid at det vil v�re praktisk umulig � gjennomf�re utvidelsen og samtidig bevare EUs eksisterende landbrukssubsidier. Bare i Polen arbeider omtrent en fjerdedel av de sysselsatte i landbruket, og i Litauen ligger tallet rundt 20 prosent. Det er alts� like mye �konomiske realiteter som skjev maktfordeling som har f�rt til lange overgangsordninger i jordbrukspolitikken. En videref�ring av EUs eksisterende jordbrukspolitikk i Sentral-Europa og Baltikum ville ganske enkelt �t�mme kassen�. EU frykter ogs� at man ved � inkludere de nye medlemsstatene i den eksisterende jordbrukspolitikk b�de vil sementere det man anser som en ineffektiv jordbrukssektor i Sentral-Europa og Baltikum, og gj�re det enda vanskeligere � reformere EUs egen jordbrukspolitikk. Planen fra EUs side er alts� � reformere sin egen jordbrukspolitikk parallelt med utvidelsen til de nye medlemslandene.

 

Inntrykket av at utvidelsen er kostbar for s�kerlandene kommer likevel mest av at tilpasningen til markeds�konomiske prinsipper og de strukturelle reformene som alle disse landenes �konomiske sektor gjennomg�r, har bidratt til st�rre sosial ulikhet enn man var vant til under det kommunistiske regimet. Arbeidsl�sheten �ker i de sentral- og �steuropeiske land og l� i 2001 gjennomsnittlig p� 12,5 prosent (European Commission 2001: 12). I Polen har �kt privatisering og omstrukturering i tradisjonelle industrier og i landbruket f�rt til en arbeidsl�shet p� 16,4 prosent i 2000. Konsekvensene har imidlertid ikke v�rt like dramatiske i alle s�kerland. Arbeidsl�sheten er lavest i Ungarn med 6,4 prosent (2000).[9] Det er klart at strukturelle reformer og tilpasning til markeds�konomiske prinsipper nok ville ha funnet sted ogs� uten forberedelsene til medlemskap i EU. Men en viktig betingelse for medlemskap er likevel at s�kerlandene har en �fungerende markeds�konomi�, og det er ikke tvil om at dette legger et konkret press p� sentraleuropeerne og balterne.

 

Bekymring for de sosio�konomiske konsekvensene av medlemskap i EU har ogs� gitt seg utslag p� meningsm�lingene. Mens flertallet for medlemskap var overveldende stort tidlig p� 1990-tallet, er oppslutningen sunket i flere land. Flertallet var imidlertid fremdeles for medlemskap p� slutten av 2001: If�lge en Eurobarometerunders�kelse fra november 2001 (Eurobarometer 2001) om s�kerlandenes holdninger til EU sa to tredjedeler (65 prosent) av de stemmeberettigede i s�kerlandene at de ville svare ja p� sp�rsm�let om medlemskap.[10] 51 prosent av velgerne i Polen sa at de mente medlemskap i EU var en god ting, 27 prosent mente det verken var bra eller d�rlig og 11 prosent mente det var en d�rlig ting. Samtidig svarte 67 prosent av de stemmeberettige at de ville stemme �ja� til medlemskap i en folkeavstemning, mens 33 prosent ville stemme �nei�. Ja-prosenten er lavest i de baltiske landene, men ligger likevel h�yere enn nei-prosenten. Utviklingen i Latvia og Litauen skiller seg imidlertid fra den generelle trenden i s�kerlandene ved at st�tten til medlemskap gikk ned etter beslutningen i Luxembourg om ikke � inkludere dem i f�rste pulje av s�kerland, men har gradvis �kt igjen siden forhandlinger startet.

 

Offentlige opinionsunders�kelser viser at velgere er spesielt bekymret for negative konsekvenser for jordbruket, statseide industribedrifter, banksektoren og sm� og mellomstore bedrifter. Alt i alt forventer imidlertid s�kerlandene at �kt �konomisk vekst vil oppveie kostnadene og at medlemskap i EU vil medf�re �kt �konomisk velstand (Stepniak 2000).

St�tten til medlemskap er h�yest blant eliten i befolkningen, mens skepsisen er st�rst blant folk med lavere utdanning, folk som bor i jordbruksregioner og lavtl�nnede generelt (Szczerbiak 2001).

 

P� den annen side er kostnadene for EU selv ogs� h�ye. Gjennom beslutningen fra 1993 har EU p�tatt seg kostnader og forpliktelser som ut fra en rent pragmatisk maktpolitisk vurdering ikke var n�dvendige. Som vi har sett, krever utvidelsen reformer av sentrale politikk-omr�der i EU som det vil v�re vanskelig � gjennomf�re. I tillegg vil utvidelsen f� konsekvenser for hvert enkelt medlemsland. Dette gjelder spesielt de fattigste medlemslandene og de landene som har en stor jordbrukssektor. De fattigste EU-landenes �konomi er avhengige av tradisjonell industri (tekstil, metall) og jordbruk. De vil bli utsatt for sterk konkurranse fra de nye medlemslandene som kan produsere til lavere kostnader. Land som tidligere har nytt godt av subsidier fra EU risikerer � bli nettobidragsytere til EUs felles budsjett, og land som allerede er nettobidragsytere risikerer � m�tte betale inn mer til felleskassen. Dette gjelder ogs� land som har lite eksport til Sentral-Europa og Baltikum, og som dermed sannsynligvis har lite � vinne �konomisk p� utvidelsen, slik som Frankrike, Storbritannia, Spania, Irland, Portugal (Schimmelfennig 2001). Det er sannsynlig at s�kerlandene i overskuelig fremtid vil bli nettomottagere fra EUs budsjett b�de som et resultat av sin h�ye jordbruksproduksjon og gjennom strukturfondene som gir �konomisk st�tte til de fattigste regionene i EUs medlemsland.[11] N�r EUs jordbrukspolitikk og strukturfond reformeres, betyr dette ogs� at de som i dag nyter godt av disse subsidiene vil bli spesielt hardt rammet av reformene. Noen forventer ogs� at utvidelsen kan f�re til �kt immigrasjon til de eksisterende medlemslandene, s�rlig fordi arbeidsl�sheten er h�y i kandidatlandene og l�nnsforskjellene mellom eksisterende og nye medlemsland er store.

 

Utvidelsen krever ogs� institusjonelle reformer og reformer av sentrale politikk-omr�der i EU. EU m� tilpasse seg det faktum at opptil 10 medlemsland fra Sentral og �st- Europa skal ha plass ved bordet p� lik linje med de eksisterende medlemsstater. Med et �kt antall medlemsstater risikerer beslutningssystemet i EU � bli mer tungrodd, med mindre institusjonelle reformer blir introdusert. Dette gjelder spesielt p� de politikkomr�der hvor beslutninger tas gjennom konsensus i stedet for flertallsvoteringer. I denne forbindelse har det v�rt bekymring omkring sp�rsm�let om de nye s�kerlandene vil f� en rettferdig avtale. Viktige beslutninger med hensyn til s�kerlandenes representasjon i beslutningsorganene i EU, det vil si Europaparlamentet, Kommisjonen og stemmefordelingen i Ministerr�det, ble tatt p� Det europeiske r�ds m�te i Nice i desember 2000 (Agence Europe 2000). If�lge rapporter fra observat�rer i Nice kom Frankrike under sterk kritikk for angivelig � ha fors�kt � forfordele de nye s�kerlandenes representasjon i Europaparlamentet (Duff 2000). Dette fors�ket ble imidlertid forkastet av et flertall av medlemsstatene. Asymmetrien i forhandlingsmakten har alts� ikke sl�tt negativt ut for s�kerlandene i sp�rsm�let om politisk representasjon.

 

Et viktig poenget er imidlertid at den potensielle gevinsten som vil kunne komme av utvidelsen kunne v�rt ivaretatt med Europa-avtalene. Samtidig ville EU, hvis det begrenset seg til disse avtalene, unng�tt de fleste kostnadene som kommer med utvidelsen. I stedet for � holde seg til disse har alts� EU besluttet � gi de sentraleuropeiske og baltiske landene en plass ved bordet p� lik linje med eksisterende medlemsland.

 

Prinsippet om at alle europeiske stater har krav p� medlemskap i EU er nedfelt i Romatraktaten og er senere forsterket og presisert i Maastricht- og Amsterdam-traktatene. Her heter det at alle europeiske stater med et demokratisk styresett kan bli medlemmer i EU.[12] Med dette som utgangspunkt var det vanskelig for EU � avsl� medlemss�knader. Forventningene var desto st�rre gitt at EU gjennom hele den kalde krigen hadde gjort det klart at man �nsket en organisasjon som omfattet hele Europa � p� tvers av jernteppet (Sjursen 2002a). Det er p� bakgrunn av denne type forpliktelse man m� forst� hvorfor EU ikke har valgt den mest kostnadseffektive l�sningen for seg selv. Beslutningen om � utvide EU er med andre ord forankret i normative vurderinger av hva slags organisasjon EU er og hvilke verdier og prinsipper EU representerer. I motsetning til EFTA er ikke EU en frihandelsorganisasjon som har liberalisering av handelsbarrierer som eneste m�lsetning. EUs identitet og selvforst�else bygger p� respekt for menneskerettigheter og demokratiske prinsipper.

 

Det er s�kerlandene selv som har presset p� for at utvidelsen skulle g� s� raskt som mulig. Som et resultat av EUs selvforst�else og de prinsipper som ligger til grunn for EU-samarbeidet er det oppst�tt en forventning om at EU vil inkludere de tidligere �stblokklandene. Det ble ikke ansett for legitimt av EU og EUs medlemsstater � nekte utvidelse p� tross av at kostnadene ville v�re h�ye (Sjursen 2002b, Sedelmeier 2000, Schimmelfennig 2001). Utvidelsen av EU handler om eller anses � dreie seg om noe mer enn materiell vinning og vurdering av kostnader i materiell forstand. Med dette som utgangspunkt er det mulig � forst� at en assymmetrisk forhandlingssituation allikevel gir at legitimt forhandlingsresultat.

 

Utfordringer p� veien mot et stabilt og demokratisk Europa

Utfordringene i forbindelse med � gjennomf�re utvidelsen etter disse prinsippene og derigjennom sikre et demokratisk og stabilt Europa b�r ikke undervurderes. De er store b�de for EU og for s�kerlandene.

 

Kriteriene for medlemskap understreker viktigheten av � rydde opp i udemokratisk praksis og styrke demokratiske institusjoner, men samtidig har gjennomf�ringen av utvidelsesprosessen i enkelte s�kerland demokratiske svakheter. I noen s�kerland er det et problem at regjeringene gj�r bruk av �fast-track�-prosedyrer for � f� EUs lovgivning gjennom parlamentet. Dette f�rer til liten debatt i nasjonale parlamenter og utilstrekkelig informasjon til de folkevalgte. Generelt anses kunnskapen om hva medlemskap i EU inneb�rer � v�re lav i de fleste s�kerland, og det var f�rst p� slutten av 1990-tallet at debatten i s�kerlandene ble intensivert. Debatten er fortsatt liten i de landene som anses � ha lengst igjen til medlemskap, det vil si Romania og Bulgaria. Her er ogs� entusiasmen for medlemskap st�rst (Eurobarometer 2001). Samtidig har debatten ogs� delvis endret karakter. Tidlig p� 1990-tallet fokuserte debatten om medlemskap p� et generelt plan og pekte p� historiske og geopolitiske grunner for � utvide. I senere �r har debatten konsentrert seg mer om pragmatiske sp�rsm�l knyttet til materielle konsekvenser av utvidelsen. Blant de politiske partiene er det ytterfl�yene som er skeptiske til medlemskap, det vil si det ytre h�yre og det ytre venstre. Argumentene til disse partiene varierer noe fra land til land. I Polen for eksempel, fremstilles EU av enkelte grupper som representant for en forbrukskultur som er fremmed for det katolske Polen, mens nasjonal suverenitet st�r i fokus hos EU-skeptikerne i Tsjekkia, med V�clav Klaus som den fremste representanten for et nei til et overnasjonalt EU.[13]

 

Etter hvert som det blir klart at EUs innflytelse p� deler av s�kerlandenes politikk blir �ker, vil sp�rsm�let om sikring av demokratiske prosesser ogs� i EU, og ikke bare p� nasjonalt niv�, bli tydeliggjort. EU selv har som kjent et �demokratisk underskudd� som gj�r at organisasjonen kan risikere � bli anklaget for � operere med doble standarder. Organisasjonen er ikke underlagt den samme demokratiske kontroll som kreves av eksisterende og potensielle medlemsstater. Tradisjonelt ble EUs demokratiske legitimitet ansett som ivaretatt gjennom de nasjonale politiske systemene. Men etter hvert som EUs kompetansefelt er blitt utvidet til � omfatte stadig flere politikkomr�der, anses en slik indirekte legitimering i �kende grad � v�re utilstrekkelig. EUs st�rste problem er at de ikke har et tilstrekkelig maktfordelingssystem. Skillet mellom �statsmaktene� er ikke etablert p� lik linje med det en finner i nasjonalstaten, noe som ble synlig gjennom Kommisjonens avgang i 1999. Dette er et resultat av at mange ikke �nsker � styrke overnasjonaliteten i EU ytterligere. Parlamentet, som er det eneste direkte valgte organ, har tradisjonelt sett en begrenset rolle, selv om denne er blitt gradvis styrket gjennom Maastricht-, Amsterdam- og Nice-traktatene.

 

I de siste �rene har EU tatt flere skritt i retning av � rette opp det �demokratiske underskudd�. Dette er en sentral utfordring for et utvidet EU. Innf�ringen av menneskerettighetscharteret er en viktig faktor i arbeidet med � b�te p� EUs demokratiske svakheter. P� tross av at Charteret i 2002 enn� ikke er juridisk bindende, blir det i praksis brukt som referanseramme for EF-domstolen (Men�ndez 2002). Denne styrkingen av EUs selvstendige demokratiske fundament er viktig ogs� med tanke p� at det fins potensiale for at et utvidet EU vil oppleve situasjoner lignende den som oppstod etter valget i �sterrike i 2000. P� grunn av inkluderingen av J�rg Haiders h�yre-ekstreme parti i regjeringen gikk de 14 andre medlemsstatene til det skritt � boikotte �sterrike. EUs regler for denne type aksjoner var imidlertid uklare, og medlemslandene ble kritisert for m�ten beslutningen om boikott ble fattet p�. I ettertid har EU innf�rt klarere prosedyrer for denne type situasjoner, som kanskje vil gj�re det lettere for EU � h�ndtere en slik krise, om den skulle oppst� igjen. En sentral m�lsetning med Konventet, som �pnet i mars 2002, er ogs� � s�ke l�sninger p� demokratiunderskuddet. S�kerlandene er representert i konventet p� samme vis som eksisterende medlemsstater, med �n representant hver fra regjeringen og to representanter fra parlamentet. Formelt har de ikke stemmerett i Konventet, men de deltar i debattene p� lik linje med eksisterende medlemsland. I begynnelsen av Konventet var det fremdeles for tidlig � vurdere hvor viktig mangelen p� stemmerett ville bli, siden det var uklart om votering ville bli tatt i bruk.

 

Konklusjon

I denne artikkelen har vi sett at EU bidrar til � definere rammene for politiske beslutningsprosesser i s�kerlandene. Som medlemmer av EU vil ogs� s�kerlandenes politikk p� mange omr�der bli utformet i samarbeid med resten av EUs medlemsstater og i henhold til felles lover og regler. Innholdet i politikken som partiene i de sentraleuropeiske og baltiske land vil utforme og s�ke � p�virke, vil s�ledes v�re p�virket av de premissene som legges innenfor det europeiske fellesskap. Partiene og deres velgere m� ta stilling til sp�rsm�l som vil besluttes av EUs medlemsstater i fellesskap, og hvor andres interesser i tillegg til de nasjonale m� tas hensyn til.

 

Betingelsene for utforming av politikk i Europa er endret som et resultat av integrasjonsprosessen. Felles normer og regler setter i stadig st�rre grad standarder for staters adferd og har innflytelse p� utformingen av politikken. Tradisjonelle forventninger er imidlertid at politikk er preget av maktpolitiske overveielser og at akt�rer handler utelukkende utfra en vurdering av hva som mest effektivt tilfredsstiller egne interesser. Jeg har pekt p� at analyser som hviler kun p� slike antagelser er utilstrekkelige for � forst� utvidelsesprosessen. Dette blir spesielt tydelig n�r man stiller sp�rsm�let om hvorfor EU har valgt � utvide. Gjennom denne beslutningen har EU p�tatt seg forpliktelser som utfra rent pragmatiske maktpolitiske vurderinger ikke var n�dvendige.

 

Dette betyr selvsagt ikke at interessekonflikter ikke eksisterer og er en viktig del av forhandlingene om utvidelse b�de mellom EU og s�kerlandene, internt i EU og ogs� mellom s�kerlandene, hvor jakten p� � v�re blant de som kommer med i f�rste runde av utvidelsene har v�rt betydelig. Det vi har sett i denne analysen er at vi ikke kan forst� utvidelsen i sin helhet gjennom et utelukkende �interessebasert� perspektiv. Det som f�rst og fremst kjennetegner utvidelsesprosessen er at den har som form�l � t�yle maktpolitikken i det internasjonale system. Internasjonal politikk i Europa blir mer lik innenrikspolitikk og enkeltindividets rettigheter st�r over prinsippet om statlig suverenitet.

 

Litteratur

Agence Europe (2000). Special edition for Nice European Council (7, 8 and 9 December). No. 7860.

Assembl�e Parlementaire Europ�enne (1962): Documents de S�ance. Rapport fait au nom de la commission politique sure les aspects politiques et institutionnels de l�adh�sion ou de l�association � la Communaut�. 15 Janvier. Document 122.

Det europeiske r�d i K�benhavn. 21-22 juni 1993. Formandskabets konklusioner. SN 180/1/93.

Duff, Andrew (2000) �The Treaty of Nice: from left-overs to hangovers. Briefing on the outcome of the Intergovernmental Conference and European Council of Nice, 7-11 December 2000�.

Eriksen, Erik Oddvar og Weig�rd, Jarle (1999): Kommunikativ handling og deliberativt demokrati. J�rgen Habermas� teori om politikk og samfunn. Bergen: Fagbokforlaget.

Eurobarometer 2001. Applicant Countries. Public opinion in the countries applying for European Union membership. European Commission.

European Commission (1997): Agenda 2000: For a stronger and wider Union. EU Bulletin Supplement 5/97.

European Commission (2001): Making a success of enlargement. Strategy Paper and report of the Commission on the progress towards accession by each of the candidate countries, November 2001. http://europa.eu.int/comm/enlargement/report2001/index.htm

European Council (1994): Presidency conclusions: Essen European Council. Brussels Document 00300/94.

European Council (1997): Presidency conclusions: Luxembourg European Council.

European Council (1999): Presidency conclusions: Helsinki European Council.

European Council (2001): Presidency conclusions: Gothenburg European Council.

Held, David (1995): Democracy and the Gobal Order. From the Modern State to Cosmopolitan Governance. Cambridge: Polity Press.

Henderson, Karen (1999): Slovakia and the democratic criteria for EU accession, i Karen Henderson (red): Back to Europe: Central and Eastern Europe and the European Union. London: UCL Press.

Men�ndez, Agust�n (2002): Chartering Europe. The Charter of Fundametal Rights of the European Union, i Journal of Common Market Studies, vol. 40, no. 3.

Mese�nikov, Grigorij, Michal Ivanty�yn og Tom Nicholson (red.) (1999): Slovakia 1998�1999. A global Report on the State of Society. Bratislava: Institute for Public Affairs.

Schimmelfennig, Frank (2001): The Community trap: Liberal Norms, Rhetorical Action, and the Eastern Enlargement of the European Union, i International Organization vol. 55, no. 1, 47-80.

Sedelmeier, Ulrich (2000): Eastern enlargement: risk, rationality, and role compliance i Maria Green Cowles og Michael Smith (red.): The State of the European Union: Risks, reform, resistance, and revival, vol 5. Oxford: Oxford University Press: 164-185.

Sedelmeier, Ulrich and Wallace, Helen (1996): Policies towards Central and Eastern Europe, i Helen Wallace og William Wallace (red.): Policy-Making in the European Union. Oxford: Oxford University Press: 353-387.

Sjursen, Helene (2002a): The United States, Western Europe and the Polish Crisis. International Relations in the Second Cold War. London: Palgrave.

Sjursen, Helene (2002b): Why expand? The question of legitimacy and justification in the EU�s enlargement policy i Journal of Common Market Studies, vol. 40, no. 3, 491-513.

Smith, Karen E. (1998): The Making of EU Foreign Policy: the Case of Eastern Europe. London: Macmillan.

Stepniak, Andrzej (red.) (2000): Enlargement of the European Union to the East. Consequences for prosperity and employment in Europe. Warsaw: Government Plenipotentiary for Poland�s Accession Negotiations to the EU.

Szczerbiak, Aleks (2001): �Polish public opinion: Explaining declining support for EU membership� Journal of Common Market Studies, vol. 39, No. 1, 105-22.

 

[1] Da Maastricht-traktaten tr�dte i kraft i november 1993 skiftet Det europeiske fellesskap (EF) navn og ble til Den europeiske union (EU). For begivenheter f�r november 1993 vil derfor betegnelsen EF bli brukt.

[2] Navnet stammer fra de to f�rste Europa-avtalene som ble undertegnet med Polen og Ungarn. Etter hvert som de andre sentraleuropeiske og baltiske landene ogs� undertegnet slike avtaler, ble Phare utvidet til � dekke ogs� disse.

[3] I ettertid har det vist seg at denne koordineringen ikke har v�rt s�rlig effektiv. Det synes til og med ofte � ha v�rt elementer av konkurranse mellom s�kerlandene om � komme f�rst i m�l under forhandlingene med EU. Dette st�r i kontrast til den strategien de nordiske landene fulgte under utvidelsesforhandlingene tidlig p� 1990-tallet.

[4] Som et resultat hadde Litauen i 2002 tatt igjen alle landene i f�rste pulje og var det landet som hadde lukket flest kapitler i forhandlingene med EU.

[5] Europaparlamentet, 16 juli 1997.

[6] Stabilitetspakten var omstridt. Da den f�rst ble lansert, oppfattet s�kerlandene den som et fors�k fra Frankrike p� � skaffe seg et p�skudd for � f� utvidelsen utsatt. Forhandlinger om bilaterale avtaler ble lansert p� en �pningskonferanse i Paris, og Stabilitetspakten ble undertegnet p� en konferanse i mars 1995. (Sedelmeier og Wallace 1996). Det er verdt � bemerke i denne sammenheng at NATOs program, Partnerskap for fred, har ogs� bidratt til � styrke denne form for sikkerhetspolitisk samarbeid i Sentral-Europa.

[7] Den vestfalske orden har f�tt navn etter freden i Vestfalen i 1648, som regnes som starten p� det moderne europeiske statssystemet, og inneb�rer et internasjonalt system best�ende av suverene stater som ikke anerkjenner noen overordnet autoritet. Det finnes f� og svake lover og regler, og konflikter l�ses ofte gjennom bruk av makt (Held 1995: 78).

[8] Takk til K�re Dahl Martinsen for disse momentene.

[9] Tallene er fra European Commission (2001).

[10] Tallene inkluderer ogs� Tyrkia, Malta og Kypros.

[11] Strukturfondene omfatter regionfondet, sosialfondet og omstruktureringsdelen av landbruksfondet. Totalt sett hadde strukturfondene et budsjett p� 36 milliarder euro i 1999. Det tilsvarer over en tredjedel av EU-budsjettet.

[12] I Amsterdam-traktaten heter det at �The Union is founded on the principles of liberty, democracy, respect for human rights and fundamental freedoms, and the rule of law, principles which are common to the Member States� (artikkel 6). �Any European state that respects these principles may apply to become a member of the Union (artikkel 49).

[13] Partiet hans (ODS) er likevel for tsjekkisk EU-medlemskap.