Da den britiske statsministeren David Cameron i januar 2013 lovte en folkeavstemming om britisk EU-medlemskap blåste det nytt liv i debatten om Storbritannias fremtid i Europa. Med hans gjenvalg i mai er det første gang et EU-land skal stemme over fortsatt medlemskap. Den historiske folkeavstemmingen vil trolig avholdes høsten 2016 eller i 2017 og vil gi britene en sjanse til å stemme over hvorvidt de fortsatt skal være med i unionen.
– Skulle det ende med en britisk utmelding, en såkalt Brexit, vil det bli første gang i historien at et medlemsland forlater EU, sier professor Chris Lord ved ARENA Senter for europaforskning. Han ser for seg fire muligheter for Storbritannia etter folkeavstemmingen.
I dag har EU en rekke ulike løsninger som sikrer økonomisk integrasjon også med nabolandene. Noen land, som Norge og Sveits, har vært skeptiske til fullt medlemskap, mens andre, som Tyrkia, ikke (ennå) oppfyller EUs krav til medlemskap.
Noen erfaringer fra tett tilknyttede ikke-medlemmer kan være nyttige i den pågående debatten for å få et klarere bilde av hva som står på spill for Storbritannia.
Storbritannias «fire fremtider»
Lord har analysert britenes forhold til Europa siden 50-tallet og bidrar til nyutgivelsen The European Union’s non-members: independence under hegemony? Boken ser nærmere på ulike former for EU-tilknytning land som er tett integrert i EU men ikke er medlemmer har, og hvilke konsekvenser slike tilknytninger har for demokratiet.
Lord foreslår å dele alternativene for britene inn i «fire fremtider» som han kaller «helt inne», «inne men ikke helt inne», «ute men ikke helt ute» og «helt ute».
Helt inne
Det første alternativet vil være at Storbritannia deltar fullt og helt på alle EUs områder, inkludert felles valuta. Selv om det kan virke fjernt i dag, var dette fram til finans- og eurokrisen av mange, inkludert tidligere statsminister Tony Blair, ansett for å være den mest sannsynlige langsiktige kursen for Storbritannias medlemskap.
Inne, men ikke helt inne
Dette er den andre muligheten. Den innebærer i all hovedsak at Storbritannias nåværende form for medlemskap opprettholdes. Storbritannia er ikke med i eurosonen og er heller ikke med på deler av EUs politi- og kriminalsamarbeid. Skulle folkeavstemmingen støtte videre medlemskap vil dette være den mest sannsynlige fremtiden for Storbritannia. De siste meningsmålingene viser da også at et flertall av britene ønsker at landet forblir i Unionen.
Skulle landet derimot velge å melde seg ut av EU, ser det ut til å være to alternativer som erstatning for medlemskap.
Ute, men ikke helt ute
Et tredje alternativ for Storbritannia vil være å forlate Unionen men å forhandle seg fram til en fortsatt nær tilknytning.
Man kan tenke seg at landet ønsker å beholde en tett tilknytning til EU ved å delta i utvalgte deler av politikken og det indre marked. De rådende modellene for dette i dag er Norge og Sveits.
– Det å gå for en av disse modellene har blitt fremstilt som et «bedre liv» med enkel tilgang til EUs indre marked uten noen av de antatte belastningene ved medlemskap, forklarer Lord. Han legger til at det likevel er gode grunner til å stille spørsmålstegn ved hvorvidt det er mulig å beholde bare fordelene.
Han viser til bokens inngående studier av Norge, Sveits og Island, som finner flere negative konsekvenser for disse assosierte EU-landene.
Norge, Island og Liechtenstein er tilknyttet EU gjennom EØS-avtalen. Det er en dynamisk avtale som blir kontinuerlig oppdatert for at lover og forordninger skal samsvare innenfor hele EØS-området. Dette sikrer et ensartet indre marked. Men manglende deltakelse i EUs beslutningsstruktur begrenser landenes autonomi og suverenitet.
Dette er et alvorlig demokratisk problem, i følge bokens redaktører, professorene Erik Oddvar Eriksen og John Erik Fossum, også de fra ARENA.
– Norge adlyder og betaler men er ikke representert. Det grunnleggende demokratiske prinsippet «ingen lovgivning uten representasjon» er brutt, sier Eriksen.
Les mer: EØS-avtalen truer demokratiet
Sveits forhandler på sin side statiske bilaterale avtaler med EU. Landet har over 100 slike avtaler. For Storbritannia ville dette være en veldig kompleks løsning, og dessuten en som trolig ikke vil få støtte i EU i følge flere av bokens forskere.
Ikke minst: de sveitsiske bidragsyterne finner at «de bilaterale avtalene fører med seg forpliktelser som kan sammenlignes med de EØS-avtalen medfører». Dette er viktig ut fra et suverenitetsperspektiv,
Helt ute
Den fjerde og siste muligheten for Storbritannia vil være alenegang.
– For de som ønsker at landet trekker seg ut av unionen, de såkalte Brexiterne, er det både suverenitet, internasjonale maktfaktorer, politisk økonomi og innenrikspolitiske saker som står på spill, forklarer Lord.
Han mener disse fire faktorene for Brexiterne utelukkende kan forenes ved at Storbritannia helt og fullt står utenfor det europeiske integrasjonsprosjektet. Det forklarer han ved å vise til suverenitetskostnadene ved den norske og sveitsiske modellen.
– Tilsvarende ordninger vil være uforenlige med den autonomien mange håper å gjenvinne ved å forlate EU.
– Tilhengerne av en Brexit vil formodentlig ikke være interesserte i en ordning som i hovedsak reguleres av EUs institusjoner eller prinsipper. Da gjenstår det bare et alternativ, og det er en innskrenket frihandelsavtale. Denne vil måtte tilsvare en hvilken som helst avtale mellom EU og et annet land i det internasjonale systemet.
Han understreker likevel: – Dette alternativet ser ut til å ignorere det at Storbritannia går glipp av å være del av EUs samlete forhandlingsmakt i internasjonal handel. En Brexit ville sette både det indre markedet og markeder utenfor EU i fare, sier han.
Storbritannia har et stort handelsunderskudd og er avhengig av EUs indre marked for 50% av sin eksport.
Utenrikspolitikken står også på spill, mener Lord.
– Britene vil måtte ta i betraktning følgene for sitt forhold til USA. Amerikanske makthavere har gjerne forutsatt britisk deltakelse i EUs utenriks- og sikkerhetspolitikk for at sistnevnte utvikler seg på det som for dem er akseptable betingelser. Dette ser ut til å bli fullstendig ignorert av tilhengerne av en Brexit, advarer Lord.
Mangler ved dagens modeller
Kort oppsummert, dersom Storbritannia fortsatt ønsker å ta del i verdens største felles marked – som en «eks-medlemsstat» – må de bli enige med EU om en form for «ute men ikke helt ute»-løsning. Men som vi har sett er dagens modeller problematiske.
Mer overraskende er det at Eriksen og Fossum konkluderer med at de faktiske realitetene for land som Norge og Sveits er ganske like, til tross for viktige formelle forskjeller i tilknytningsform.
– EUs tett tilknyttede ikke-medlemmer eksisterer under et slags «selvforskyldt hegemoni», sier Fossum.
«Ute men ikke helt ute»-alternativet kommer dessuten trolig til å bli innskrenket til én enkelt ordning: EØS. Den blir i økende grad brukt som mal fra EUs side.
– EØS har effektive løsninger for en dynamisk tilpasning til EUs lovgivning, som er i stadig utvikling. De andre nabolandenes modeller for økonomisk integrasjon har nådd smertepunktet, siden de mangler effektive ordninger for å sikre et enhetlig marked, sier College of Europe-professor Sieglinde Gstöhl.
Den sveitsiske modellen vil derfor trolig avvikles i nær fremtid.
– Men skulle Storbritannia bli et EØS-land som Norge og Island med utgangspunkt i en ambisjon om deregulering, står EØS i fare for å vris fra en kompromissorientert tilnærming mot mer konfrontasjon. En ødeleggende intern strid vil ikke være i de nåværende EØS-landenes interesse, legger Lord til.
– Storbritannias tvetydige forhold til EU er ikke nytt. Selv når landet var «ute» i perioden 1950–73 ønsket det ikke å være helt ute. Så lenge det har vært «inne» har det ikke vært fullt ut med på for eksempel monetær integrasjon, understreker Lord.
Hvilket av disse scenariene britene selv finner mest interessant får vi først vite etter folkeavstemmingen.