Norges handlingsrom og autonomi varierer mellom politikkområder

Hvilket handlingsrom og muligheter har Norge i EØS-avtalen og i andre avtaler med EU? Hva vil autonomi si i bindende samarbeid mellom land? Hvilke demokratiske problemstillinger oppstår i slike samarbeid?

Dette diskuterte paneldeltakere under arrangementet "Et nytt perspektiv på Norges handlingsrom under EØS-avtalen" 20. november.

Se opptak av begge panelsamtalene nederst i saken.

Presentasjon av ny bok

I de to panelsamtalene presenterte forskerne temaer i boken “Norway’s EU Experience and Lessons for the UK. On Autonomy and Wriggle Room”, utgitt høsten 2023.

John Erik Fossum ved ARENA Senter for europaforskning startet med å presentere det nye begrepsapparatet der handlingsrom er en underkategori av autonomi.

Autonomi handler blant annet om at stater har evne og vilje til å gjennomføre mål, kapasitet til å gjennomføre disse og kunnskap om alternativer.

– Et land kan være autonomt i samarbeid med andre. Et land kan altså nå sine mål også i bindende samarbeid, sa Fossum.

Handlingsrom innen klimapolitikk

Dette poenget ble også understreket av paneldeltakerne i første panel, som gikk inn på politikkområdene klima og energi, forsvar og sikkerhet samt handel og primærnæringene. Ordstyrer Christina Kullmann Five, nisjeredaktør for EU/ EØS i Altinget, innledet samtalen ved å stille hvordan Norge samarbeider med EU i de ulike sektorene og hva det betyr norsk handlingsrom.

Innenfor klimapolitikken har Norge valgt å delta i sentrale områder av EUs grønne giv (The European Green Deal), også på områder der Norge ikke har vært forpliktet til å delta gjennom EØS-avtalen, forklarte Merethe Dotterud Leiren.

Et eksempel er innsatsfordelingsforordningen, som Norge ble med i, i 2019. Gjennom den har Norge fått mulighet til å kjøpe utslippskutt i EU-land i flere sektorer enn i kvotepliktig sektor.

– Dette samarbeidet gjorde at Norge økte handlingsrommet sitt, ved at myndighetene i større grad kan velge å ta utslippskutt hjemme eller i EU-land, sa Leiren.

Ved å binde de norske klimamålene til EU ville Norge få et sanksjonsapparat i ryggen, som dermed ville øke sannsynligheten for implementering, forklarte Leiren.

Samarbeid innen utenriks- og sikkerhetspolitikk

Innen utenriks- og sikkerhetspolitikken har Norge formelt stor grad av autonomi, sa Marianne Riddervold under arrangementet.

Det er fordi vi i mindre grad er bundet av avtaler, og politikkområdet er ikke dekket av EØS-avtalen.

– Men i praksis har ikke Norge så stort handlingsrom, sa Riddervold.

Norge deler interesser og verdier med EU, og følger ofte EU i deres utenriks- og sikkerhetspolitikk.

– I tillegg kan man spørre seg hvor mye autonomi et lite land har i utenriks- og sikkerhetspolitikken, når vi ser økende grad av usikkerhet, regionalisering og sikkerhetisering av stadig flere politikkområder.

– Og det er heller ikke norsk politikk å ikke samarbeide med sine nærmeste allierte.

Ifølge Riddervold er det heller et problem at Norge ikke alltid får være med på de mange nye samarbeidsmekanisme som vokser frem i raskt tempo i EU, selv om det ønsker, og at EU etter brexit har blitt tydeligere på hvem som er innenfor og hvem som er utenfor unionen.

– Betydelig handlingsrom innen fiskeri og jordbruk

Arild Aurvåg Farsund innledet om samarbeidet innen landbruk og fiskeri, samt handel, som er tre områder som egentlig ligger utenfor EØS-avtalen.

– Vi kan si at det finnes et betydelig handlingsrom i norsk politikk innenfor både, fiskeri-, jordbruks- og handelspolitikken.

Likevel blir handlingsrommet påvirket av reguleringer og tilpasninger for å få tilgang til EU-markedet. Et eksempel er landbrukspolitikken, som påvirkes av regler som i dag inngår i EØS-avtalen, som mattrygghet veterinære spørsmål, dyrevelferd og antibiotikaresistens.

I årene som kommer vil også klimapolitikken som Norge samarbeider med EU om virke inn på landbruksområdet.

Demokratiske dilemmaer

Den andre panelsamtalen for dagen gikk grundigere inn på autonomibegrepet, og tok også debatten videre til å diskutere demokratiske problemstillinger i lys av rammeverket i boken.

I et demokrati skal staten være et uttrykk for befolkningen, forklarte Fossum i innledningen til andre panel. Det betyr i praksis at det må være begrensninger på statens autonomi. Staten skal nemlig speile folkemeningen og folkeviljen.

– Statlig autonomi er ikke nødvendigvis positivt, sa Fossum.

Problemet i dagens Europa er at samfunn er tett innvevd i hverandre. Derfor må man diskutere hva autonomi kan bety under gjensidig avhengighet, mener Fossum.

Vekk fra suverenitetsbegrepet

I boken har forfatterne beveget seg vekk fra begrepet «suverenitet» for å forstå staters egenråderett.

–​​​​​​​ Vi mener det er et juridisk begrep. Stater er anerkjent som suverene gjennom folkeretten, sa Fossum.

Stater kan altså i stor grad være avhengig av omgivelsene, og allikevel være formelt suverene.

–​​​​​​​ Derfor gir ikke suverenitetsbegrepet så veldig gode indikasjoner på de reelle makt og avhengighetsforholdene, ifølge Fossum.

Et lands autonomi kan være begrenset, selv om det er suverent, fortsatte han.

–​​​​​​​ Vi ser begrenset rom for statlig autonomi i gjensidig avhengighet, og særlig i asymmetriske forhold.

For eksempel ser man at små stater er mer avhengige av bindende samarbeid enn store, fordi store land i mye større grad setter rammebetingelsene, ifølge Fossum.

Kollektiv og individuell autonomi

Videre gikk panelet inn på at autonomi har en kollektiv og en individuell side. Norske borgere har gjennom EØS fått flere rettigheter som enkeltindivider, og kan for eksempel bevege seg fritt i hele EØS-området.

–​​​​​​​ Den kollektive siden av demokrati, det at man bestemmer ting sammen som politisk fellesskap, henger igjen for Norges del. Man har ikke tilgang til de europeiske beslutningsprosessene på samme måte som EU-borgere har, sa Anne Elizabeth Stie.

Byråkratiets autonomi

Jarle Trondal fortalte om byråkratiets rolle i demokratiet, og byråkratiets autonomi. Han har gjort undersøkelser i norsk forvaltning og har spurt tjenestepersoner i sentralforvaltningen gjennom spørreskjemaundersøkelser hvordan EU påvirker atferd i forvaltningen. Han finner at EU stort sett har få konsekvenser for byråkratenes arbeid.

I tillegg har han spurt hva byråkratene gjør dersom det oppstår konflikt mellom signaler fra politisk ledelse, kravene i EU-retten og eksisterende praksis i etaten. Han fant at tjenestepersoner i økende grad over tid prioriterer EU-reglenes krav.

–​​​​​​​ Det er en underminering av autonomi hvis man tar det i streng forstand, sa Trondal.

Føringer fra politisk ledelse er andre prioritet, og eksisterende administrativ praksis er lavest prioritert av disse, viser undersøkelsen.

Hele debatten kan sees i disse to opptakene:

Del 1: Handlingsrom og autonomi: Hvilke muligheter har Norge til å sette og gjennomføre egne mål?

Del 2: Demokratiske dilemmaer: Individuell og statlig autonomi

Podcast

John Erik Fossum og Merethe Dotterud Leiren gjestet sammen med Christopher Lord ved ARENA podcasten UK in a Changing Europe. Episoden i serien "Books on Brexit" ble publisert 21. desember 2023 og kan blant annet lyttes til på SoundCloud.