Etter to års arbeid presenterte Europautvalget 17. januar i år NOUen «Utenfor og innenfor. Norges avtaler med EU»1 for oppdragsgiver utenriksminister Jonas Gahr Støre og publikum i en fullsatt sal i Litteraturhuset i Oslo. Som tittelen indikerer har Utvalgets oppdrag vært å utrede Norges mange avtaler med EU. Resultatet er en murstein av en NOU på over 900 sider – i seg selv en illustrasjon på hvor omfattende vårt forhold til EU er. Utredningen er en bred innføring i bakgrunnen for, omfanget av og virkemåten til de avtaler Norge har inngått med EU. En så systematisk gjennomgang og kartlegging har aldri før vært gjennomført og fortjener derfor mange lesere – ikke minst fordi en av utredningens hovedkonklusjoner er at det er en alarmerende mangel på kunnskap og reell offentlig debatt om konsekvensene av Norges tilknytning til EU.
Utredningen er skrevet av et regjeringsoppnevnt utvalg bestående av tolv personer med bakgrunn som forskere og ressurspersoner på EU.2 Den består av fire deler fordelt på 28 kapitler. Den første delen presenterer og oppsummerer i korte trekk hva utredningen inneholder, den andre delen ser på EU-avtalenes utvikling og virkemåte, den tredje delen tar for seg EU-avtalenes betydning på de mest berørte politikkområdene, og i den fjerde og siste delen følger en samlet oppsummering og sluttvurderinger. Selv om utredningen er lang og innholdet til tider kan være både tørt og noe teknisk, er teksten likevel lett tilgjengelig og leservennlig. I innledningen får vi tips om hvordan vi best kan manøvrere oss rundt i utredningen alt etter formål og interessefelt. Man trenger med andre ord ikke å lese alt, men kan velge seg ut kapitler som tar for seg et spesielt politikkområde, historisk bakgrunn eller de mer sammenfattende oversiktskapitlene på slutten.
Europeiseringen
Utviklingen i EU har vært omfattende både i dybden og bredden siden folkeavstemningen i 1994 og bidratt til å forme norske samfunnsforhold og nordmenns hverdagsliv i stadig sterkere grad. Gjennom EØS, Schengen og de andre 72 avtalene vi har inngått er Norge tilknyttet EU på svært mange samfunnsområder – fra økonomi og næringsliv, arbeidsliv og arbeidsmarkedspolitikk, velferd og helse, distrikts- og regionalpolitikk, energi, klima og miljø, mat, landbruk og fiske, grensekontroll, politisamarbeid og innvandring, forskning og samferdsel til utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitikk, for å nevne de enkeltområdene som behandles nærmere i utredningens del III. Samtidig søker vi stadig å koordinere vår politikk med EU og å delta i eller koble oss på nytt samarbeid når dette har blitt utviklet i EU. Og selv om vi ikke er like integrert på alle samfunnsområder, får utredningen tydelig fram hvor tett sammenvevd
Norge er i europeisk samarbeid og hvor sterk EU er som premissleverandør for norsk politikkutforming. Dette skyldes ikke bare at EU som sådan er en maktfaktor, men også at den tilknytningsformen Norge har valgt i svært stor grad begrenser det gjenværende politiske handlingsrommet. Det som bestemmes på europeisk nivå og som er relevant under de avtalene vi har inngått med EU, får også virkning i Norge – vi blir et mottakerland av andres politikk. EU er med andre ord ikke bare noe som eksisterer utenfor våre grenser. Dette er et viktig poeng fordi det ofte hersker en forestilling om at EU er noe «der ute» som ikke angår oss i større grad, selv nå i disse eurokrisetider. Utredningen viser med all tydelighet hvor «gjennomeuropeisert» Norge egentlig er. Gjennom våre avtaler med EU har vi forpliktet oss til å ta direkte inn alle rettsakter som er relevante under gjeldende regelverk.3 Kort oppsummert, EU er og bør behandles som innenriks- snarere enn utenrikspolitikk. Dette viktige poenget understrekes ofte og illustreres godt i utredningen.
Mandatet – vurderingsoppdraget
En utredning om Norges forhold til EU vil naturlig nok vekke interesse i flere leire, og det er vanskelig å tilfredsstille alle krav og forventninger, ikke minst når det gjelder hvordan mandatet skal utformes og begrenses. En av de begrensningene som ble lagt av oppdragsgiver var at det bare var de eksisterende avtalene med EU som skulle utredes. Andre tilknytningsformer (og mulige fremtidige utviklingstrekk) ble dermed definert ut. Dette har det vært uenighet om, og har blant annet resultert i etableringen av prosjektet «Alternativer til dagens EØS-avtale»4 bestående av organisasjoner som er skeptiske til EØs og med Nei til EU i spissen. Jeg skal imidlertid la denne diskusjonen ligge.
Innvendingene jeg skal presentere her handler om hvordan Utvalget har løst vurderingsoppdraget, særlig slik det kommer til uttrykk i utredningens tre siste kapitler, fordi det primært er her jeg mener en forskningsbasert utredning bør kunne tilby noe mer enn det Europautredningen gjør. Både på Europautredningens hjemmeside, i selve utredningen og i mandatet understrekes det at Utvalget skal arbeide forskningsbasert. Hva betyr det? Hva kan vi forvente at en forskningsbasert utredning tilfører utover «vanlig» utredningsarbeid? Europautredningen kan ikke uten videre underlegges samme kriterier som en forskningsartikkel eller forskningsrapport. Men er det ikke rimelig å forvente mer enn kun empirisk kartlegging og overflatediskusjoner fra et arbeid som skal være forskningsbasert? Er det ikke naturlig å forvente at Utvalgets antakelser om hvordan avtalene med EU har påvirket Norge er forankret i visse teoretiske og begrepsmessige diskusjoner, for eksempel når det gjelder de valg og avgrensninger som er gjort? Hva skulle ellers være poenget med å oppnevne et forskningsbasert utvalg?
Det brukes noe plass på å diskutere mandatet i utredningens første del (hovedsakelig i kapittel 3). En gjennomgang av Norges avtaler med EU fordrer selvsagt en omfattende kartleggingskomponent, og Utvalget drøfter her empiriske avgrensninger i forhold til tidsrom, geografi etc. Kartleggingsarbeidet er imponerende, og NOUen gir som nevnt en god oversikt over den europeiseringsprosessen også Norge har vært igjennom. Men i utredningens mandat ligger det også et tydelig vurderingsoppdrag:
Utvalget skal foreta en bred og grundig vurdering av politiske, rettslige, forvaltningsmessige, økonomiske og andre samfunnsmessige konsekvenser (herunder velferds- og distriktspolitiske) av EØS-avtalen. Det skal legges særlig vekt på å vurdere betydningen av utviklingen i EU og EØS etter inngåelsen av EØS-avtalen for avtalens omfang og virkemåte. Eksempler på områder det kan være naturlig å utrede er bl.a. distriktspolitikk, demokrati på alle styringsnivå, nærings- og arbeidsliv samt forvaltning av naturressurser og miljø. Utvalgets arbeid skal inkludere en gjennomgang av erfaringene med Schengen-avtalen og øvrige samarbeidsordninger med EU. Utvalget skal ha vekt på beskrivelser og vurderinger av EØS-avtalens og øvrige avtaler/samarbeidsordningers betydning og virkemåte. Arbeidet i organene som ble opprettet for å overvåke EØS-avtalens funksjon, vurderes også (mine uthevinger).5
Utvalget skal med andre ord ikke bare kartlegge, men faktisk i hovedsak vurdere konsekvensene av Norges avtaler med EU. Og selv om Utvalget tilsynelatende også anser dette som «… kjernen i oppdraget» (s. 40), er problemet at også dette primært er løst som en kartleggingsoppgave ettersom vurderingsstandardene aldri egentlig blir begrunnet. Dette gjør at budskapet som formidles og konklusjonene som trekkes i sluttvurderingene i del IV oppleves både tvetydige og tilfeldige. Her er et eksempel:
EØS, Schengen og de andre avtalene beskrives ofte som et nasjonalt politisk kompromiss mellom tilhengerne og motstanderne av norsk EU-medlemskap. Men avtalene kan også ses som et kompromiss mellom norsk demokrati på den ene siden og andre viktige nasjonale verdier og interesser på den andre. Gjennom avtalene får Norge fordelene av europeisk integrasjon uten å delta i EU. Balansen viser overskudd i nytte og underskudd i medbestemmelse. Det er en pris som både flertallet av norske politikere og et stort flertall i norsk opinion så langt har vært villige til å betale, og gjennom årene også tilsynelatende har lært seg å leve greit med (s. 837).
Hvordan skal dette forstås, og er det egentlig en vurdering? Eller er det en oppsummering av sprikende empiriske funn som får stå uten videre kommentering eller analyse? Bakgrunnen for konklusjonen finner vi i kapittel 26. Her presenteres tre standarder, eller «nivåer» som det kalles i utredningen: 1) interesser og verdier, 2) maktfordeling og 3) demokrati. Ut fra disse diskuteres europeiseringen av Norge gjennom de avtalene vi har inngått med EU. Flere spørsmål melder seg.
For det første, siden demokrati er skilt ut som eget «nivå», lurer jeg på om man mener at demokrati ikke anses som en norsk interesse og/eller verdi. Hvis demokrati ikke er å regne i kategorien norsk interesse eller verdi, hva er det da? Dette blir ytterligere forvirrende når utredningen definerer interesser og verdier som «… de interesser som det til enhver tid sittende stortingsflertallet mener er viktig for Norge, og som den til enhver tid sittende regjering søker å ivareta» (s. 808). Én ting er om interesser og verdier er det samme, eller om interesser er viktigere enn verdier siden verdier er utelatt eller slått sammen med interesser i definisjonen. Men videre står det også: «I europapolitikken er dette [hvilke interesser og verdier som er viktige] normalt ganske greit å identifisere» (s. 808). I denne sammenhengen har Utvalget identifisert fire såkalte «overgripende interesseområder»: 1) samfunnsøkonomisk utvikling, 2) den norske velferdsstaten, 3) primærnæringene og naturressursene og 4) indre og ytre sikkerhet. Alle disse fire samfunnsområdene virker høyst relevante for europapolitikken. Problemet er at det er uklart hvordan Utvalget har kommet fram til akkurat disse fire. Hvis hva stortingsflertallet og regjeringen mener er gjeldende interesser og verdier, burde ikke da demokrati da «greit» kunne identifiseres som en av disse, særlig når det er snakk om EU-tilknytningen? Er norske politikere ikke egentlig opptatt av folkestyrets vilkår?
For det andre er jeg usikker på hva som analytisk menes med «nivå». Innebærer det at det ligger til grunn en prioritering eller et hierarki mellom de tre der interesser og verdier er minst viktig, maktfordeling viktigere og demokrati viktigst, eller alternativt i omvendt rekkefølge? Eller kanskje alle tre er like viktige? Siden standardene ikke er diskutert og balansert opp mot hverandre, vet vi heller ikke om, og i så fall hvordan, konklusjonene som trekkes under de tre standardene er vektlagt i forhold til hverandre. Denne uklarheten gjør budskapet i utredningen forvirrende. Er det viktigere å ivareta norske interesser og verdier enn å ivareta demokratiet? Det kan nesten se sånn ut fra konklusjonene der demokratiproblemer settes opp mot et pragmatisk argument om at avtalene har fungert godt fordi de sikrer norske interesser, jamfør sitatet ovenfor: «Balansen viser overskudd i nytte og underskudd i medbestemmelse» (s. 837).6 Men dette bildet stemmer ikke helt overens med det som tegnes i resten av utredningen, for her formidles egentlig en svært dramatisk situasjon om hvordan den tilknytningsformen vi har valgt til EU begrenser, teknokratiserer, avpolitiserer og avdemokratiserer Norge. Sett opp mot konklusjonene blir dette budskapet dermed underkommunisert og bagatellisert.
For det tredje er det også uklart hvorfor akkurat disse tre vurderingsstandardene er valgt ut. Analytisk sett er de hverken distinkte eller heuristiske, men flyter over i hverandre. Maktfordeling inngår for eksempel som regel i enhver demokratidefinisjon, men her er den skilt ut som egen kategori uten at vi får en begrunnelse for dette valget, og vi presenteres for mange av de samme betraktningene i henholdsvis demokrati- og maktfordelingsavsnittene. Hvordan skal forholdet mellom maktfordeling og demokrati forstås? På tross av at utredningen er lang og detaljert, er det selvsagt umulig å gi et fullstendig uttømmende bilde av alle mulig tenkelige konsekvenser EU-avtalene har for norske forhold. Det må derfor gjøres valg og utvalg, og disse må begrunnes, ikke minst fordi mandatet i seg selv ikke gir noen pekepinn på hvilken eller hvilke målestokker oppdragsgiver har ønsket at vurderingsoppdraget skal ta utgangspunkt i. Utvalget har altså falt ned på interesser/verdier, maktfordeling og demokrati. Hvordan har de landet her, hvorfor, og hvordan skal forholdet mellom disse hensynene forstås, mer presist?
Også andre forhold gjør at utredningen etter mitt syn ikke helt lever opp til forventningen om et forskningsbasert vurderingsoppdrag. Det kommer for eksempel fram helt på slutten i de litt ubehjelpelige anbefalingene om hvordan norske myndigheter kan utnytte det knøttlille handlingsrommet den norske tilknytningsmodellen tillater. Her foreslås det for eksempel en mer overordnet politisk styring og bedre samordning av den norske europapolitikken, styrking av Stortingets kontrollfunksjon med europasaker, å sondere mulighetene for en felles ramme rundt Norges avtaler med EU etc. Problemet er bare at ingen av disse anbefalingene tar fatt i det egentlige problemet som Utvalget har beskrevet tidligere i utredningen, nemlig den strukturelle innretningen på vårt forhold til EU. Dermed blir disse anbefalingene stående nærmest som uvesentligheter og i grell kontrast til det underliggende budskapet som ellers formidles i NOUen om teknokratisering, avpolitisering og kunnskapsmangel. Jeg innser at en utredning av Norges avtaler med EU ikke utelukkende kan fokusere på de demokratiske utfordringene vår tilknytningsform representerer. Likevel er det ikke først og fremst markeds- eller administrative aspekter som gjør EØS-modellen vanskelig. Modellen er politiske betent fordi vi er prinsipielt uenige om hvorvidt demokratiske prosesser kun kan sikres innenfor en nasjonalstatlig ramme eller om det er mulig å se for seg at slike prosesser (under visse betingelser) også er mulig i andre typer politiske enheter som for eksempel EU. Resultatet av denne uenigheten blir dermed et «irrasjonelt» kompromiss (EØS-modellen) der demokrati hverken i den første eller den andre formen er mulig å realisere. Det er heller ikke til å komme forbi at nettopp spørsmålet om selvråderett og suverenitet ikke kan forankres i noe annet prinsipp enn det demokratiske hvis det skal ha legitimitet og gjennomslagskraft. Med dette mener jeg ikke å undervurdere betydningen av andre interesser som å sikre norske bedrifters adgang til EUs marked etc. Men når konsekvensene av Norges avtaler med EU skal vurderes og kartleggingen viser en urovekkende maktesløshet, byråkratisering og fravær av offentlig debatt, hvorfor stopper da demokratidiskusjonen med konklusjonen om at på tross av store demokratiske mangler ved EØS-modellen er dette et nasjonalt kompromiss og dermed legitimt siden alle stortingsflertall siden 1994 ikke har utfordret situasjonen?
Et dobbelt teknokratiproblem
Mine innvendinger til tolkningen av mandatet handler dermed også om at Utvalget ikke går mer inn i de dilemmaer som skisseres i utredningen. Det er synd, for dette er en ypperlig anledning til å gå mer i dybden på konsekvensene av de paradoksene Norges tilknytningsform avstedkommer. Et åpenbart eksempel er hva jeg vil kalle det dobbelte teknokratiproblemet.
Et vesentlig trekk ved EU er dominansen av eksperter, byråkrater, diplomater etc. Vi lever i en verden der teknokratene har stor innflytelse, og med globalisering og internasjonalisering har de også fått nye internasjonale arenaer å spille på, for eksempel gjennom NATO, OECD, OSSE, FN og selvsagt EU. Mange kaller disse for epistemiske fellesskap, og man ser en stadig fortetting av slike ekspertmøteplasser på internasjonalt nivå. I motsetning til demokratiske institusjoner, fungerer ofte slike ekspertmøteplasser godt også på internasjonalt nivå – mye fordi eksperter og byråkrater (på tross av nasjonale forskjeller) deler mange felles trekk gjennom utdanning og profesjon. De er tilsynelatende lettere å integrere, og får dermed ofte arbeide uforstyrret i mangel på en kritisk offentlighet som kan fungere som vaktbikkje for de anbefalingene og beslutningene de fatter.
Siden Norge ikke er fullt EU-medlem, blir dette teknokratiske trekket ytterligere forsterket fordi våre folkevalgte ikke har adgang til beslutningsarenaene. Vi har dermed et dobbelt teknokratiproblem. Europeiseringen av norsk politikk innebærer at det knapt er et departement, direktorat, kommune eller andre offentlige etater som ikke er berørt av bestemmelser som fattes i EU. Forvaltningen er hovedaktør i den daglige håndteringen av saker som berører vårt samarbeid med EU – av og til deltar utenriksministeren (nesten aldri statsministeren), men ellers er så å si ingen andre folkevalgte politikere aktive. Som alle andre land står også vi overfor utfordringen om hvordan behovet for ekspertise og internasjonal koordinering kan balanseres med demokratiske prosesser. Vår tilknytningsform til EU har imidlertid gitt denne utfordringen en særegen vri som resulterer i at det teknokratiske innslaget blir enda sterkere. Når dette er sagt, blir ikke det grunnleggende dilemmaet knyttet til styringskapasitet/ekspertmakt versus demokrati løst hverken ved å melde seg helt ut av EU eller ved å søke om fullt medlemskap. Vi står overfor reelle dilemmaer der det kan se ut som om valget står mellom pest eller kolera: Selv om vi velger å stå helt utenfor europeisk samarbeid, er EU fortsatt en hovedpremissleverandør for de betingelsene vårt selvstyre kan utøves under. På den andre siden, europeisk politikk blir ikke nødvendigvis mindre teknokratisk fordi om vi blir fullt EU-medlem og får tilgang til beslutningsarenaene. Når faktum er at vi lever i en verden med økende bruk av ekspertise og mindre innsyn og innflytelse fra folkevalgte organer, hvordan skal vi som politisk fellesskap håndtere og forholde oss til dette? Paret med kunnskapsløsheten og avpolitiseringen som utredningen beskriver, forsterkes Norges teknokratiske problem. Hva slags avveininger mellom ulike hensyn, verdier og interesser står vi overfor? Synes vi situasjonen er tilstrekkelig demokratisk? I så fall, hvorfor? Eller hvorfor ikke? Dette er spørsmål som knapt er oppe i norsk offentlig debatt, og her kunne Utvalget ha bidratt med mer enn bare en beskrivelse av problemet – aspekter og nyanser i dilemmaet burde også vært adressert.
Fraværet av en dypere og mer analytisk behandling av EU-tilknytningens konsekvenser i utredningen gjelder dessuten ikke bare teknokratiproblematikken, men også de andre mer overordnede spørsmålene EØS-modellen reiser, for eksempel knyttet til de konstitusjonelle aspektene. Nasjonalstaten som politisk enhet utfordres i en globalisert og europeisert kontekst. Med det mener jeg ikke at nasjonalstaten er død eller at den har utspilt sin rolle, men EU som politisk enhet utfordrer og «transformerer» nasjonalstaten slik vi konvensjonelt tenker på den. Burde ikke en forskningsbasert utredning heve blikket og analysere hvordan de veldig konkrete og prosaiske avtalene med EU påvirker og endrer grunnleggende samfunnsinstitusjoner? Hva gjør EU med antakelsen om den suverene staten eller om nasjonal identitet som basis for politisk fellesskap? Hvordan utfordres velferdsstaten som vi kjenner den og prinsippene for denne? Eller hva betyr det for statusen til norsk rettsvesen at EU-retten har forrang og trumfer norsk rett i spørsmål der Norge og EU har forskjellig syn? Empirisk kartlegging er viktig, men av et erklært forskningsbasert utvalg bør man også kunne kreve en viss kvalitet på analytisk tilnærming, redskaper og kategorier og et visst prinsipielt fokus. Hva skulle ellers være det forskningsmessige bidraget?
- Se http://www.regjeringen.no/nb/dep/ud/dok/nou-er/2012/nou-2012-2.html?id=669368
- Arbeidet har vært ledet av Fredrik Sejersted med Liv Monica Bargen Stubholt som nestleder og Ulf Sverdrup som sekretariatsleder. I tillegg til selve NOUen har Utvalget også arrangert en møteserie (sammen med stiftelsen Fritt Ord) om Norges forhold til EU, det har vært avholdt flere møter med en referansegruppe bestående av et bredt spekter av representanter for norsk samfunnsliv (næringslivet, organisasjonene i arbeidslivet, politiske partier, interesseorganisasjoner, kommuner, fylker etc.), og det har bestilt eksterne utredninger fra andre forskere på områder med særlig interesse. Denne kommentaren konsentreres utelukkende om NOUen.
- I kapittel 25 diskuteres i hvor stor grad den norske EU-tilpasningen samlet sett er. «Med forbehold om at dette [anslaget] nødvendigvis er basert på skjønn, tilsier gjennomgangen ovenfor at Norge er tilknyttet anslagsvis ¾ av det totale EU-samarbeidet. Dette er sammenlignet med de medlemsstatene som er med på alt, inkludert både euroen og Schengen, og heller ikke har større unntak. Denne tilknytningen er i all hovedsak avtalefestet. EØS og Schengen er de klart viktigste og mest omfattende avtalene, men det er som vist også en rekke andre. Dertil kommer at anslaget også omfatter områder der Norge ensidig har valgt å tilpasse seg EU-retten, men dette er en liten kategori sammenlignet med det som er dekket av avtalene» (s. 803).
- Se http://www.alternativprosjektet.no/. Prosjektets rapport kom i mars i år.
- For hele mandatet, se kapittel 2 i utredningen.
- Se for eksempel også sammenfatningen i kapittel 27 (27.4.8).
Denne artikkelen er også publisert i Nytt Norsk Tidsskrift nr. 4 2012.