EU fra fredsprosjekt til skjebnefellesskap

En versjon av dette blogginnlegget ble publisert i Aftenposten Viten 3. desember 2019 i forbindelse med ARENA Senter for europaforsknings 25-årsjubileum. 

Den europeiske integrasjonsprosessen betegner det arbeidet som har foregått i tiden etter andre verdenskrig for å skape et politisk og økonomisk fellesskap mellom de europeiske landene.

De som tror på teorien om rasjonelle valg, hevder at demokratiske stater bedriver europeisk integrasjon hovedsakelig av økonomiske grunner og ved hjelp av sin forhandlingsmakt.

Denne teorien har lenge dominert, men har forklaringsproblemer. For hvordan kan ulikt stilte stater – alle opptatt av egne interesser – forhandle rasjonelt med hverandre og likevel komme frem til et overnasjonalt demokratisk system?

Verdibasert integrasjon

ARENA har et alternativ til teorien om rasjonelle valg. Alternativet går på at institusjoner, normer og prosedyreregulerte overlegninger spiller en stabiliserende og enighetsskapende rolle.

Normer knyttet til fred, demokrati, rettssikkerhet og menneskerettigheter utgjør uunngåelige forutsetninger for den europeiske integrasjonen. Statene har overført suverenitet til EU for å sikre fred, frihet og velstand i Europa.

EU har demokrati som medlemskriterium. På 2000-tallet satte EU ned konvensjoner for å etablere et menneskerettighetscharter og en grunnlov. Med enkelte modifikasjoner utgjør disse dagens rettstilstand – den såkalte Lisboa-traktaten.

ARENAs tese er at integrasjon skjer gjennom normregulert argumentasjon, og ikke kun gjennom trussel-baserte forhandlinger.

Dog, politikk dreier seg ikke bare om prinsipper og målsetninger, men om strategier for å nå mål. For å nå målet om et integrert, fredelig og demokratisk Europa satte grunnleggerne sin lit til steg for steg-metoden. Nedbygging av grenser, økt handel og et fritt marked ble sett som instrumenter, ikke mål i seg selv.

Ikke bare basert på nyttekalkyler

Det er denne verdibaserte forståelsen av EU som mangler i store deler av Storbritannia og Skandinavia. Her lever oppfatningen av EU som et frihandelsområde tuftet på mellomstatlig makt og gjensidig nytte. En slik enhet kan det gjøres en handel med.

Som Europakommisjonens visepresident Frans Timmermans påpekte, har Brexit-tilhengerne blitt forbløffet over at EU ikke har gitt etter i skilsmisseforhandlinger, når dens medlemmer kunne tjene på det.

Hvis EU bare skulle vært basert på rene nyttekalkyler, ville unionen vært oppløst for lenge siden. Men selv om verdiperspektivet er viktig, må det suppleres med en forståelse av at politikken institusjonaliseres.

Innlåsningsmekanismer og goder

Integrasjonsprosessen er ikke bare drevet av prinsipper, men også et sinnrikt system av innlåsingsmekanismer. Det startet med kull- og stålunionen i 1952. Den brakte de materielle midlene for krig – stål og kull – under overnasjonal kontroll, under kontroll av det som senere ble Europakommisjonen. Statene ble fratatt sine maktmidler. De kan ikke ta loven i egne hender, men må gå til EUs organer for å løse tvister.

Låsninger skjer også gjennom å etablere fellesgoder som er reservert for medlemslandene.

Det indre marked på 500 millioner er et gode som mange vil ha del i – også nordmenn – og som det koster å forlate.

Det kommer med et sett av betingelser knyttet til fri bevegelse av varer, personer, kapital, tjenester og lik regeletterfølgelse.

Faller euroen, faller EU!

I eurosonen har euroen en låsefunksjon. Den gir mange land lavere renter enn de ellers ville hatt, men den gjør også alle sårbare for enkeltlands kriser. Vi har å gjøre med en «en for alle og alle for en»-effekt. Alle tjener på å stå sammen. Selv den sterkeste stat kan ikke stå mot finansmarkedene.

«Faller euroen, faller EU!» kunne Angela Merkel si da det sto på som verst under finanskrisen. Euroen har bidratt til å bringe landene inn i et skjebnefellesskap.

Å innføre euroen var risikabelt ettersom medlemmenes økonomi var svært forskjellige. Ingen kriseløsnings- eller omfordelingsmekanisme var på plass. Forholdene lå ikke til rette for at dette skulle gå bra, og det visste sentrale beslutningstagere. De satte sin lit til spillover-effekter, altså at asymmetri, ubalanse og kriser ville tvinge frem en politisk union. De stolte på at partene ville se seg nødt til å ta et skritt videre og etablere en ordning med omfordelingsmyndighet, altså et finansdepartement og en EU-skatt.

Her har ikke mye skjedd. Bankunionen er under bygging, men omfordeling er i det blå.

Fusjonert suverenitet

EU-domstolen har vært en sentral drivkraft i den europeiske integrasjonsprosessen. Den opprinnelige rettsordenen stammer fra traktatbasert internasjonal rett på 1950-tallet. Det er et paradoks at de europeiske traktatene ble utformet for å sikre medlemsstatene kontroll, men samtidig ga rettsgrunnlag for at EU-domstolen kunne utvikle en konstitusjonell fortolkning av traktatene. Dette kan forklares med at domstolen vil overholde det som EU har skrevet under på.

Statene har akseptert EU-domstolens fortolkning av EU-retten som bindende.

På tross av motstanden mot europeisk demokrati, har statene akseptert at EU-institusjonene har fått økt makt over tid. Det direkte valgte EU-parlamentet har i dag medbestemmelsesrett over lovgivning, budsjetter og det politiske lederskapet i Unionen, mens det utøvende organet – EU-kommisjonen – setter den politiske dagsordenen.

Statene har akseptert å kunne bli stemt ned gjennom kvalifisert flertall i EU.

Det overnasjonale er blitt befestet over tid. Men det er en overnasjonalitet basert på en fusjon av medlemmenes suverenitet. Som kompensasjon for tapt suverenitet får medlemsstatene medbestemmelse over europeiske anliggender. Dette øker statenes handlingskapasitet, som Irlands makt over Storbritannia i forbindelse med Brexit viser på en slående måte.

Statene har gått fra å være nasjonalstater til å bli medlemsstater i en overnasjonal union.

Den gjensidige avhengigheten mellom landene i Europa er så omfattende og sammensatt at det har utviklet seg et skjebnefellesskap, som også Norge er del av.