Organisasjon, makt og anstendighet

Johan P. Olsen startet sin akademiske karriere med å studere kommunal budsjettering. Her ble han slått av innslaget av ritualer og symbolikk i beslutningsprosesser. I forhold til konvensjonelle rasjonalitets-forståelser er dette hvite flekker.

Carnegie Tech-skolen i beslutningsteori, med Herbert Simon i spissen, hadde lenge jobbet med imperfeksjoner og begrenset rasjonalitet. Beslutningstakere optimaliserer ikke når de foretar organisasjonsvalg, men følger standardprosedyrer og tommelfingerregler. Ofte slår de seg til ro med nest beste eller et tilfredsstillende resultat.

Olsen var opptatt av begrensningene i denne tilnærmingen når det gjelder å forstå valg i organisasjoner. Dette gav opphav til en enestående akademisk karriere i jakten på en bedre forståelse av hvordan moderne organisasjoner fungerer. Hva er parameterne for handling og hvilke hensyn og forpliktelser er involvert? I dag forbindes Olsen med ny-institusjonalismen i internasjonal statsvitenskap.

Den første maktutredningen

Han fikk stor oppmerksomhet for arbeidene sine i den første maktutredningen (1972-83). Med grunnlag i et meget omfattende mandat, med forskningsoppgaver som kunne ta pusten fra de fleste, og med svært små midler, ble det bygd opp et formidabelt forskningsmiljø i Bergen rundt administrasjonsforskningen. Olsen var en drivende kraft i dette.

I 1976 kom boka "Ambiguity and Choice in Organizations" som han redigerte sammen med James G. March. Deres livslange samarbeid daterer seg tilbake til 1968 da Olsen dro på forskningsopphold til Irvine, California. Allerede i 1972 publiserte de sammen med Michal D. Cohen garbage can-modellen om beslutninger som følge av samtidighet i kobling mellom problemer, løsninger og beslutningsmuligheter. Det ble en internasjonal suksess og en av verdens mest siterte samfunnsvitenskapelig artikler.

Her ble grunnlaget lagt for det store forskningsprosjektet som Olsen-skolen i den norske maktutredning utviklet seg til å bli. Den bidro til å fornye pensumlister i statsvitenskap langt ut over Norges grenser. Poenget var at like lite som en kan snakke om en enhetlig stat kan en snakke om en enhetlig forvaltning. Heller er det snakk om forhandlingsstaten, den oppdelte eller segmenterte stat.

Utredningen etterlyste derfor en konstitusjonell debatt ettersom grunnloven i liten grad er dekkende for hvordan makten utøves. En debatt som aldri kom. I dag, kan vi legge til, er denne debatten mer påkrevd enn noen sinne ettersom Norge har underlagt seg EU gjennom EØS avtalen, som er og blir en konstitusjonell katastrofe.

Bøkene kom på rekke og rad, gjerne to i året. I 1978 kom både "Politisk organisering" og "Byråkrati og beslutninger", og i 1980 "Aksjoner og demokrati" og "Meninger og makt". "Organized Democracy" kom i 1983. Mange ble sjenerøst dratt med som medforfattere og mange fikk et løft gjennom deltakelse i store og små prosjekter.

I "Statsstyre og institusjonsutforming", 1988, er mange av bidragene samlet. Her ble også programmet om statsvitenskap som arkitektonisk vitenskap, en styringsvitenskap i konkurranse med økonomi og jus, lansert. Det gjelder bruken av institusjonsutforming som politisk virkemiddel. Hva betyr det at man organiserer på ulike måter for politiske utfall. Her ble staten som supermarked eller som moralsk fellesskap, temporale ordener og organisert anarki diskutert.

For Olsen er demokrati noe mer enn flertallsstyre og hierarki. Det involverer det sivile samfunn og de arenaer for fellesskap og debatt som der eksisterer. Hans interesse for det europeiske universitet må sees i dette lys. Universitetet er en del av det sivile samfunn som beskytter noen allmenninteresser som er truet av et ekspanderende marked og en byråkratisk forvaltning. Det har imidlertid vist seg å være en av historiens mest robuste institusjoner. I senere år har han arbeidet med Bologna-prosessens sosiologi for bedre å kunne forstå stabilitet og dynamikk i dette feltet.

(til toppen)

En forskningsentrepenør

Olsen er en forskningsentreprenør som la grunnlaget for sitt renommé gjennom maktutredningen, men som aldri har hvilt på sine laurbær. Han har sittet i utallige styrer og råd, i tidsskriftsredaksjoner og i forskningsinstitusjoner over hele Europa, og vært gjesteforeleser ved universiteter i alle verdensdeler. Han var også med i den svenske maktutredningen fra 1985 til 1990 hvor han rakk å gi ut to bøker.

Han har vært en eminent entreprenør i å skape gode forskningsmiljøer og å levere reformrelevant kunnskap, som for eksempel i NOUen "En bedre organisert stat" fra 1989 under ledelse av Tormod Hermansen. Den fikk stor betydning når det gjelder fristillingen av statlige foretak. "Petroleum og politikk" fra 1989 er en bok som i disse dager med fordel kan leses på nytt.

Han var initiativtaker til LOS-programmet for forskning om ledelse, organisasjon og styring under Norges forskningsråd fra 1987 til 1996. Fra 1987 til 1994 ledet han LOS-senteret under dette programmet i Bergen. Her sto studier av forvaltningsreformer sterkt, og ikke få kritiske arbeider om "New Public Management" ble produsert lenge før det ble norsk realitet. Internasjonale trender ble satt på begrep og sektorovergripende analyser ble et varemerke.

Hans fascinasjon for byråkratiet som organisasjonsform har vedvart. I en nyere artikkel påpeker han at byråkratiet har hatt sine opp og nedturer og at det nå igjen ser ut til å få renessanse. En kan jo med Max Weber legge til at det er et uovertruffent organiseringsprinsipp, i lys av hvilket alle andre prinsipper fortoner seg dilettantiske.

I 1989 kom også den boka som han er mest kjent for, nemlig "Rediscovering Institutions" skrevet sammen med March. Den er nå oversatt til flere språk. Grunntanken her ble formulert i en artikkel om ny-institusjonalismen fra 1984 som kom på 6. plass når American Political Science Review skulle kåre de viktigste artiklene det siste hundreåret. Det var her "the logic of appropriateness" ble formulert, og det var her mer politiske og normative elementer ble introdusert i teorien om organisasjonsvalg. Roller, regler, rutiner, oppmerksomhetsstyring og identitetsdannelse er stikkord.

I samfunnsvitenskapene står institusjonalisme for ulike ting. Det er både økonomiske og sosiologisk-historiske tilnærminger til institusjonsanalysen. Hva som kjennetegner de såkalte ny-institusjonalismen i March og Olsens tapning er at de eksplisitt knytter an til mekanismer som kan forklare at aktørene ikke alltid handler nytte-maksimerende og heller ikke lar seg slavisk styre av normene. De følger ikke alltid en økonomisk konsekvenslogikk. Historien er således ikke effektiv.

March og Olsen anser handling for å være intendert, men ikke kun en viljesakt. Sosial handling innebærer aktelse over de forpliktelser det å inneha en rolle medfører, og evnen til å bestemme de imperativene som en posisjon innebærer. Handling er, som de sier, ofte mer drevet av nødvendighet enn av preferanser. En tilregnelig person er en som er i overensstemmelse med seg selv, sin identitet; en som klarer å opprettholde konsistensen mellom handling og et begrep om seg selv i en sosial rolle.

Ikke bare egeninteresse driver aktørene, men også deres ønske om selvrespekt og anstendighet. Fra et deliberativt perspektiv vil vi si at institusjoner og kollektiv identitet gir aktørene grunner for å handle i mot sine egeninteresser. Med dette er de tidligere påviste hvite flekkene med hensyn til rasjonalitet i organisasjonsanalysen, kanskje i ferd med å fargelegges.

Det ny-institusjonelle perspektivet gav opphav til flere arbeider utover 90-tallet, med nye samarbeidspartnere. I 1995 kom oppfølgeren til ”Rediscovering Institutions”, nemlig ”Democratic Governance” skrevet sammen med March. Politiske institusjoners evne til å skape solidaritet, identiteter, makt og ansvarlighet er her i fokus. For Olsen betegner ”governance” autoritativ politisk styring, heller enn den nettverksstyring vi i dag forbinder med begrepet.

(til toppen)

EU - eksperimentet uten presedens

Men så var det dette med EU da, dette eksperiment uten presedens. For første gang i menneskehetens historie ser vi dannelsen av en politisk orden som ikke er kommet i stand gjennom krig og brutalitet. Dette representerer ikke bare et forklaringsproblem for konvensjonell statsvitenskap, men også for sosiologien. Grunnbegrepene i disse vitenskapene hvor krig, makt og kollektiv identitet står sentralt, ble i stor grad til i studiet av nasjonsbyggingsprosesser. Den europeiske integrasjonsprosessen utfordrer mange hevdvunne læresetninger om forutsetningene for politisk integrasjon.

I 1994 så ARENA (nå ARENA Senter for Europaforskning ved UIO) dagens lys i Oslo. Her ble det utviklet et robust senter med en tverrfaglig stab med et enhetlig forskningstema. Olsen søkte aktivt etter medspillere i andre fag, både historie, jus og filosofi fikk en plass rundt bordet. Statsvitenskapen skulle bringes nærmere sine kontinentale røtter. Det ble en interessant konstruksjon. I regelmessige tirsdagsseminarer ble alle involvert i en kritisk prøving av forskningsresultater.

Olsen ble ikke mindre produktiv under ARENA, og hva var mer naturlig enn at han ble bedt om å skrive åpningsartikkelen da Cambridge nylig lanserte European Political Science Review. I 2006 kom monografien "Europe in Search of Political Order", hvor mange av bidragene til hans europaforskning er samlet.

Olsen vil kunne påpeke at EU rett nok er uten presedens, men det fortsetter den styringstradisjonen en finner på nasjonalt nivå. Det er sameksistensen mellom gamle og nye ordener som karakteriserer EUs flernivåsystem. Olsen viser hvordan det foregår mye kopiering av nasjonalstatlig praksis og hvor sterkt de europeiske politiske institusjonene står i denne transformasjonsprosessen. Demokratiproblemene lokaliseres i manglende felles identifikasjon – i den sviktende politiske konstruksjonen av felles mål, forståelse og identiteter. Dette henger sammen med at demokratiet, som sagt, ikke bare kan anses for å være bare et teknisk, formelt arrangement for å summere preferanser og omsette dem i praktisk handling. Det er også et verdisystem basert på tillitsrelasjoner og borgerånd.

Det er problemet med å skape enhet ut av all forskjellighet i Europa, med å skape folkelig oppslutning som i dag hemmer dette prosjektet. Institusjoner er ikke bare uttrykk for vellykkete tilpasninger, men også for dyptfølte lojaliteter og forpliktelser. For Olsen er institusjoner ”levende” og levd. Derfor er det vanskelig å tenke seg at den europeiske integrasjonsprosessen kan fortsette på det økonomiske og administrative planet uten at det forankres i borgernes sinn.

Det institusjonelle perspektivet gir noen forklaringer på at ”grand design” ikke fungerer. Institusjoner kan ikke velges fritt, de fungerer bare integrerende så lenge de er nedfelt i en sosial praksis og harmonerer med borgernes rettsfølelse. Institusjoner skaper orden og varighet, og under bestemte betingelser åpner de også for endring. Dette ble ytterligere utviklet i monografien "Governing Through Institution Building" som i 2010 ble utgitt på Oxford University Press.

EU er en nyskapning, en innovasjon, og kan sees som en respons på endringer i omgivelsene. En form for europeisk integrasjon nødvendig av funksjonelle grunner, på grunn av statenes gjensidige avhengighet og grenseoverskridende problemer. Men EU har også en normativ bestemmelse, ettersom den er opprettet for å forhindre nye katastrofer. Det er konstituert på basis av noen prinsipper, normer og verdier og har institusjoner og prosedyrer som temmer statsmaktene og som gjør en "logic of appropriateness" gjeldende.

EU er en endringsagent med global rekkevidde som setter nye krav og handlingsbetingelser til sine medlemmer og samarbeidspartnere. I et historisk perspektiv har institusjonene på det europeiske plan vist seg å være svært så dynamiske. Men hvordan det europeiske prosjektet kan settes på begrep er fortsatt uklart. Olsen har arbeidet med noen av de mest akutte faglige og politiske problemer vi står overfor.

Vi ser fram til fortsettelsen!

(til toppen)