Makt- og demokratiutredningen ble vedtatt av Stortinget i 1997, og Øyvind Østerud, som er professor i statsvitenskap ved UiO, ledet den sentrale forskergruppen. Boka «Makten og demokratiet» og sluttrapporten «Makt og demokrati» ble levert i 2003.
En av utvalgets hovedoppgaver var å undersøke det representative demokratiets innflytelse gjennom folkevalgte organer. Hadde det endret seg, og i tilfelle hvordan?
Utvalget fant at folkevalgte organer fikk stadig mindre makt og myndighet, mens ikke-valgte organer og fristilte organisasjoner fikk mer. En problematisk effekt av denne maktforskyvningen er at det norske demokratiets – og dermed også velgernes – makt blir mindre, sier professoren.
- Det er Stortinget som vedtar mye av maktoverføringen, men konsekvensene er ofte uoversiktlige og det er vanskelig å reversere slike vedtak.
Tidligere politiske debatter avgjøres nå av domstolene
- Noe av det mest oppsiktsvekkende vi fant var det vi kalte rettsliggjøringen av makt, eller overføringen av politisk myndighet til domstoler og andre rettsorganer. Tidligere ble forslag vedtatt i Stortinget etter voteringer og diskusjoner i Nasjonalforsamlingen og andre folkevalgte organer. På slutten av 90-tallet var beslutningsmakten overført til domstoler og ikke-valgte rettsorganer, gjennom blant annet EØS-avtalen og EFTA-domstolen, sier professor Østerud.
Rettsliggjøringen av makt fører, ifølge Østerud, til at en rekke avgjørelser som tidligere var politiske, som for eksempel avveiningen av ytringsfriheten mot personvern, nå blir avgjort av domstolene.
- Domstolene legger mer vekt på ytringsfrihet enn personvern, i forhold til det norske myndigheter tidligere har gjort. Det er også andre spørsmål, som individuelle rettigheter i forhold til grupperettigheter – skal for eksempel muslimer ha lov til å diskriminere kvinner i arveretten eller på andre måter? Da kolliderer kvinnesynet, som er en individuell rettighet, mot rettighetene til en religiøs gruppe.
Mer makt til EU og næringslivet
Forskyvningen av makt fra folkevalgte organer til organer som ikke ble holdt ansvarlige ved valg hadde flere årsaker, forklarer Østerud, blant annet globalisering, liberalisering og privatisering av deler av offentlig sektor, etableringen av det fellesøkonomiske europeiske samarbeidet, og utbredelsen av menneskerettighetene.
Stortinget har for eksempel inkorporert internasjonale menneskerettstraktater som en del av norsk lov, og Den europeiske menneskerettighetsdomstol i Strasbourg bestemmer hvordan en av de inkorporerte traktatene, Den europeiske menneskerettighetskonvensjon, skal fortolkes.
Et annet eksempel er næringslivet, som var blitt mye mer internasjonalt, i følge Østerud:
- Norsk næringsliv kunne flagge ut hvis skattene var høye eller arbeidskraften for dyr. Dette var nytt på 90-tallet.
Selskapene kunne også fusjonere med internasjonale selskaper, og unndra seg norsk skattelovgivning. Dette førte til vesentlig mer makt og beslutningsmyndighet til internasjonalt næringsliv, på bekostning av den norske stat. Noe vi også ser i dag. Når store foretak som Union eller Norske Skog må innskrenke i Norge, er det lite politiske myndigheter kan gjøre.
Nok et felt hvor det norske demokratiet mistet makt, var over statlige virksomheter:
- Statlig virksomhet ble fristilt. Dette ble kalt «den nye staten», hvor man gikk over fra direkte statsstyre til fristilte, markedsrettede organer. Oppgaver ble satt ut på anbud til private bedrifter, mens store, statlige bedrifter ble helt eller delvis privatisert.
Slik fikk politikerne mindre styringsmyndighet, utdyper professoren, mens næringslivselitene fikk mer:
- Vi utarbeidet også en omfattende studie av norske eliter, som vi kalte lederskapsstudien, der vi undersøkte næringslivselitene. Dette er de tidligere lederne av de gamle statsbedriftene, som gamle Statoil, som var gått på børs. Og vi fant at disse lederne var mer opptatte av markedsretting enn andre næringslivsledere; de var ekstremt liberalistiske. De fikk også mangedoblet lønnen sin, og dermed betydelige personlige fordeler.
Informasjonsbyråene ble større, staten mindre
- I tillegg fikk informasjonsbyråene, som Geelmuyden Kiese og First House, større innflytelse. Dette var også nytt på 90-tallet. Lobbyvirksomhet ble mer sentralt, i motsetning til hvordan de gamle styringsorganene fungerte, hvor representanter for stat og privat sektor satt sammen og forhandlet.
Det kunne være gode argumenter for mange av endringene, men mye pekte i samme retning, konkluderer statsviteren:
- Staten er blitt mindre, og dette endret maktforholdene i det norske samfunn.
Sentrale politikere svarte at mye av dette er politisk styrt og kan trekkes tilbake. Det er formelt riktig, men ofte vanskelig i praksis. Kan Stortinget nå trekke seg fra internasjonale avtaler? Kan vi stenge internett og utenlandske TV-signaler, eller trekke oss fra EØS-avtalen og rettighetskonvensjonene? Barrierene er høye.
En revolusjon i massemediene
Utvalget avdekket flere endringer i tiåret før 1997 som bidro til å minske den norske statens makt. Massemediene hadde for eksempel gjennomgått store endringer, forteller professoren.
- På 1980-tallet hadde vi partipresse og en statsstyrt rikskringkasting. Stortinget kunne detaljstyre innholdet på NRK, og vi hadde ikke internett slik vi kjenner det i dag. Hva skjedde når vi opphevet kringkastingsmonopolet – det ble konkurranse på feltet, og mediene kunne være mer kritiske overfor politikere. Avisene ble mer uavhengige, men de ble også likere, helt motsatt av det man trodde! Det er ikke så stor forskjell på Aftenposten og Dagsavisen i dag.
Også de store folkebevegelsene mistet makt. Utvalget påviste eksempelvis kvinne-, freds-, bonde- og arbeiderbevegelsen mistet medlemmer.
- I stedet ble det opprettet ad hoc-aksjoner og private aksjonsgrupper. Et eksempel er Bellona, som delvis fortrengte medlemsorganisasjonen Naturvernforbundet. Bellona er finansiert av næringslivet. Dette gjelder også miljøorganisasjonen Zero – de er uavhengige av en bred medlemsmasse og frikoblet fra partier og politiske føringer.
Staten som aktivist
Staten har altså mistet makt på mange områder, men Østerud har i tiden etter maktutredningen uttalt at venstresiden har tatt igjen noe som kulturradikal aktivist.
Opposisjonen fra venstre når det gjelder de økonomiske spørsmålene er ganske svak, sier han, og de tradisjonelle venstrepartiene bruker i stedet mer lettfattelige, kulturliberale saker som en slags kompensasjon. Disse sakene er mer umiddelbart forståelig enn tyngre, økonomiske argumenter, mener han.
- Selv SV snakker ikke mye om økonomisk ulikhet, privatisering og klasse. Rødt snakker om det, men ikke SV og AP.
- AP-regjeringen lot ulikhetene vokse fra begynnelsen av 90-tallet, blant annet gjennom et stadig mer internasjonalisert næringsliv. Lederlønninger og bonusordninger skjøt i været i Norge som i andre vestlige land. I stedet opptrer flere venstrepartier som aktivister og får regjeringen med seg på kulturradikale spørsmål om likestilling, flerkulturelle samfunn og likekjønnede ekteskap. De tradisjonelle arbeiderklassevelgerne er mer marginalisert.
Aktuelle debatter
Våren og sommeren 2018 har det pågått flere debatter som viser effektene av både privatisering og EU-tilpasning, forteller Øyvind Østerud. Den tradisjonelle måten å tilpasse seg EU på, ifølge Østerud, er at norsk lovgivning tilpasser seg i etterkant. Når det oppdages at nye direktiver bryter med norsk lov, så endres den.
- EUs energiregulatorbyrå ACER og andre lignende organer kan imidlertid treffe vedtak med direkte betydning for norske forhold. Vi kommer i samme stilling som EU-medlemmer – der EUs lover automatisk overstyrer nasjonal lov. Statens makt minsker slik ytterligere.
Krisen som inntraff i luftambulansetilbudet i Nord-Norge sommeren 2018 er videre et godt eksempel på uheldige konsekvenser av fristilling og markedsretting, sier professoren. Piloter sluttet, ambulanseflyene stod på bakken og pasienter var redde, fordi det svenske selskapet som vant anbudet ikke holdt mål .
- Statens problem er å stille tydelige nok krav til den som gir anbudet. Billigste tilbyder klarer ofte ikke å levere, og da får staten et kjempeproblem, fordi de er bundet av en avtale som de ikke har spesifisert tydelig nok. De kan si den opp, men må betale erstatning. Dette viser utfordringen med anbudsmodellen; den profesjonelt krevende å styre, og krever kunnskap.
Vi så de samme problemene med søppeltømmingen i Oslo høsten 2016, legger Østerud til. Problemene oppsto 3. oktober det året, da det privateide selskapet Veireno tok over avfallshåndteringen i Oslo etter en anbudskonkurranse. Siden da opplevde mange innbyggere at søppelhentingen uteble eller ble sterkt forsinket.
På tide med en ny utredning
Om årsaken til at utredningen ble gjennomført nettopp på slutten 90-tallet forteller Østerud at det på den tiden ble satt i gang en maktutredning i Danmark, og at det pågikk en diskusjon i Skandinavia om betydningen av globalisering og åpning av landegrenser, flyt av arbeidskraft og et stadig mer internasjonalt næringsliv.
- Politikerne ville vite hva dette betød for maktforhold og for folkevalgte organers styringsmulighet.
Professoren mener at tiden kan være inne for en ny maktutredning, men at den bør være mindre generell og mer spesialisert enn den forrige. Den bør heller ta for seg ulike felter og mer avgrensede spørsmål.
- Aktuelle saker er den økende økonomiske ulikheten, de nye styringsmodellene for kommuner og fylker, forskningssektoren, landbruk og mat-politikk, og makt i kulturlivet. Hvem bestemmer smaken og trendene? Det er mye penger i kunstfeltet.
Ny bok om nasjonalisme
Professoren er opptatt av statsmakt også utenfor Norges grenser, og har nylig utgitt en revidert bok om hva nasjonalisme betyr i dag. Boka har fått mye oppmerksomhet. For det er ikke bare her til lands at nasjonale myndigheter og deres velgere har mistet makt:
- Jeg diskuterer hva nasjonalisme er og betyr nå. På 90-tallet var dette ganske marginalt, mens det nå diskuteres overalt. Jeg ville se på oppblomstringen av protestbevegelser mot overnasjonale myndigheter som ikke står ansvarlige overfor velgerne. Dette gjelder for eksempel innad i de sentrale EU-landene, der mange av protestpartiene har manglende suverenitet i programmene sine. Disse partiene har vokst ut av dyptfølte problemer, som økende arbeidsledighet og økende forskjeller både mellom nord og sør i Europa og innad i EU-land.
Øyvind Østerud har også skrevet flere sentrale fagbøker i statsvitenskap, og er en gjenganger i flere avisspalter, fra Klassekampen til Aftenposten.
- Det er interessant og morsomt å være en offentlig fagperson – det er flott underholdning! Og det kan godt være temperatur i faglige debatter, bare det ikke blir personlig, avslutter han.
Forfatter: Nina Alnes Haslie