I dag, 13. april, 2015, er det 50 år siden Norge ble en oljenasjon – i statsvitenskapelig forstand. For femti år siden sto det en annonse over én spalte i Norsk Lysningsblad, som inviterte internasjonale oljeselskap til å søke konsesjon for leting og utvinning av olje på store deler av den norske kontinentalsokkelen sør for 62. breddegrad. Det er mange helter i den norske oljehistorien, fra dykkere til direktører. Men det kanskje klareste særpreget ved den norske oljehistorien er den avgjørende rollen forvaltningen har spilt. Både gjennom regulering av den industrielle aktiviteten og ved å sikre at oljevirksomheten kom hele det norske samfunn til gode.
Et forvaltningsmessig mesterstykke
I oktober 1962 tok Phillips Petroleum Company kontakt med norske myndigheter for å få enerett til å lete og utvinne olje og gass på den delen av kontinentalsokkelen under Nordsjøen som nå eller i framtiden kan eller kan komme til å ligge under norsk jurisdiksjon. Denne henvendelsen utløste et mesterstykke i etablering og utvikling av slagkraftig offentlig forvaltning på et område ingen nordmenn hadde den ringeste kunnskap om. Jens Evensen og hans nære medarbeider Leif Terje Løddesøl, støttet av den skarpe unge juristen Carl August Fleischer, utviste klokskap, sindighet og handlekraft av avgjørende betydning for norsk velstand og for at norsk oljevirksomhet ble en politisk og økonomisk suksess mange andre oljerike land misunner oss.
Det var særlig to forhold som var avgjørende i den første fasen: for det første å sikre at Norge, og ikke andre land, fikk jurisdiksjon over kontinentalsokkelen og for det andre å sikre at den norske stat, og ikke utenlandske private aktører, fikk eiendomsretten til de olje- og gassforekomster som kunne befinne seg i denne kontinentalsokkelen.
Herredømme over territoriet
I 1958 forelå det en konvensjon om jurisdiksjon over kontinentalsokler fra FNs havrettsforhandlinger i Genève. I 1963 hadde imidlertid bare 13 land ratifisert denne konvensjonen. Riktignok både USA og Sovjetunionen, men ingen av Nordsjø-statene, heller ikke Norge. Konvensjonen la det premisset at kyststatene skulle forhandle delelinjer med hverandre basert på konvensjonens prinsipper. Av hensyn til slike forhandlinger var det fornuftig at Norge ikke erklærte suverenitet over kontinentalsokkelen, siden det kunne lede til formelle protester fra de andre kyststatene. Et mulig ankepunkt mot Norge var at i henhold til konvensjonen avgrenses et lands kontinentalsokkel når havdybden er mer enn 200 meter. Om man la dette prinsippet til grunn i Nordsjøen ville dybden i den såkalte ‘Norskerenna’ langs kysten av både Vestlandet og Sørlandet, fjernet så å si hele den norske kontinentalsokkelen. Senere ble det klart at ingen andre stater påberopte dette kriteriet overfor Norge, men det kunne ingen vite i 1963. Det var derfor bedre bare å ta det for gitt at norske myndigheter hadde slik suverenitet. Denne strategien var mer problematisk i forholdet til de utenlandske oljeselskapene som begynte å bli mer aktive i Nordsjøen etter funnet av det store nederlandske gassfeltet Groningen i 1959. Evensen og hans menn utelukket ikke at jussen kunne tilsi at utnyttelsen av kontinentalsokkelen var åpen for enhver, og at den som først startet opp kunne vinne eiendomsrett ut fra reglene om okkupasjon av herreløse ting.
Når et av de utenlandske selskapene i april 1963 informerte norske myndigheter om at de var i gang med undersøkelser som kunne berøre norsk kontinentalsokkel var det egentlig ikke en søknad om å få tillatelse til å gjøre det. Selskapet skjønte imidlertid myndighetenes dilemma og bekreftet at dersom slik tillatelse skulle være nødvendig var henvendelsen å oppfatte som en slik søknad. Det var ikke vanskelig å se at hensikten fra myndighetenes side ved raskt å be selskapet søke tillatelse, nettopp var å sørge for at norske myndigheter ble betraktet som å ha suverenitet over kontinentalsokkelen.
I mai 1963 valgte regjeringen å erklære norsk suverenitet over kontinentalsokkelen gjennom en kongelig resolusjon. I juni vedtok Stortinget også en midlertidig lov om utnyttelse og utforskning av undersjøiske naturforekomster. I alle dokumenter unngikk regjeringen behendig å bruke ordet ‘kontinentalsokkel’ siden man fortsatt var usikker på mulige britiske og danske reaksjoner i delelinjespørsmålet. Jo mer selskapene presset på for å komme i gang med undersøkelser, jo mer påkrevet ble det å få en rettslig avklaring i forhold til de andre kyststatene. Strategien var å forhandle med danske først slik at man fikk en presedens man kunne bruke overfor britene. Helt overraskende ga imidlertid britene i februar 1964 beskjed om at de var klare til å forhandle om en delelinje med Norge, basert på midtlinjeprinsippet i konvensjonen fra 1958, uten at Norskerennas dybde ble nevnt. Evensen slo til umiddelbart. Selv om også forhandlingene med britene tok noe tid ble delelinjen mellom Norge og Storbritannia undertegnet i februar 1965. I desember samme år ble avtalen med Danmark undertegnet, også denne ut fra midtlinjeprinsippet. Norsk herredømme over kontinentalsokkelen var sikret.
Statlig regulering av oljevirksomheten
Nå kunne de norske oljebyråkratene rette alt fokus på utformingen av regelverket for selve oljevirksomheten. Kontinentalsokkelen sør fra 62 breddegrad ble delt i såkalte blokker (avgrensede områder) som selskapene kunne søke om enerett til å lete innenfor. Selskapene ble pålagt et visst boreprogram og måtte levere blokken tilbake dersom dette ikke ble fulgt. Skattereglene ble utformet med den klare målsetting å gjøre norsk sokkel attraktivt for selskapene, særlig sammenlignet med investeringer på britisk sokkel, hvor aktiviteten var i full gang. Selskapene fungerte nærmest som informasjonsrådgivere og læremestere for de norske byråkratene. Det var en rekke møter mellom Evensens menn og representanter for selskapene, både formelt og uformelt. De interesserte selskapene dannet i februar 1964 en egen komite for å systematisere dialogen med myndighetene. Vi ser klare spor av den norske blandingsadministrasjonen, hvor private aktører, i dette tilfelle altså utenlandske oljeselskap, trekkes med i forvaltningens arbeid med nytt regelverk. Mye tyder på at selskapene følte seg godt mottatt samtidig som det var klart at det var norske myndigheter som fattet de avgjørende beslutningene. Denne modellen var også særdeles effektiv for å bringe norsk oljeforvaltning opp på et høyere kompetansenivå. Norske næringslivsinteresser ble samtidig holdt på armslengs avstand. Evensens vurdering var at den økonomiske risikoen var for stor for norske aktører. Det var foreløpig usikkert om det var olje å finne og ikke minst var det minimal kompetanse om oljevirksomhet i norsk næringsliv. Det var først på 1970-tallet at den såkalte fornorskningen av oljevirksomheten tok form.
9. april 1965 vedtok regjeringen en kongelig resolusjon om utforskning og utnyttelse av undersjøiske petroleumsforekomster. Samtidig ble Statens Oljeråd opprettet med Evensen som formann. 13. april 1965 ble Norge en oljenasjon, i forvaltningsmessig forstand. Det skjedde uten nevneverdig oppmerksomhet gjennom en kunngjøring over én spalte i Norsk Lysningsblad. I den ble 278 lisensblokker utlyst for søknader om utvinningstillatelse. 11 søknader kom inn på 81 forskjellige blokker, 78 av disse ble tildelt. Arkitekten bak fordelingsmodellen og gjennomføringen av denne omfattende første konsesjonsrunden var den ferske juristen i Industridepartementet Nils Gulnes, som også var blitt sekretær for Statens Oljeråd. Seks selskaper skilte seg ut som best kvalifisert. Ingen av dem hadde den samme blokken øverst på ønskelisten. Dermed fikk de alle sitt førstevalg innfridd. I juni fikk selskapene tilbud om blokkene og bedt om å utarbeide sitt boreprogram. Den 17. august 1965 tildelte Industridepartementet utvinningstillatelser til åtte oljeselskap innenfor til sammen 74 blokker. Med det gikk startskuddet for den industrielle oljevirksomheten på norsk sokkel.
I stillhet
Det var minimal interesse i media for denne prosessen. Saken vakte også svært lite politisk interesse. Også innad i forvaltningen ble oljespørsmålene i all hovedsak håndtert av en håndfull personer. Hvorfor var det slik? For det første var ikke så mye som tilsa at det skulle finnes olje under Nordsjøen. Riktignok var henvendelsen fra Phillips i 1962 basert på det nevnte Groningen-funnet, men allerede i forbindelse med havrettsforhandlingene i 1958 hadde norske geologer utelukket oljefunn på norsk kontinentalsokkel. En annen faktor var at kompetansen i Norge om olje og oljevirksomhet på alle plan var minimal. For politikere og byråkrater falt også denne prosessen sammen med det første store politiske jordskjelvet i Norge etter annen verdenskrig. Granskingsrapporten etter gruveulykken i Kings-Bay gruven på Svalbard i november 1962 ledet til mistillit mot regjeringen Gerhardsen som dermed gikk av 28. august 1963. Dette forklarer også Industridepartementets motvilje mot å ta saken, selv om Evensen mente oljeforvaltningen hørte hjemme der og ikke i Utenriksdepartementet. Når regjeringen nettopp var blitt felt av en gruveulykke på Svalbard var kanskje ikke oljeleting langt til havs i Nordsjøen noe man kastet seg begjærlig over, verken for å ta det forvaltningsmessige eller politiske ansvaret. Evensens menn drev utenrikspolitikk, skattepolitikk, næringspolitikk, og ikke minst rettsutvikling i et rasende tempo. Målet var å sikre norsk suverenitet og statlig kontroll. Men kanskje først og fremst, å få klarlagt om det i det hele tatt fantes kommersielle forekomster av olje- og gass på norsk territorium. Lille julaften 1969 ble det bekreftet da Ekofisk-feltet ble funnet, en ny merkedag i norsk oljehistorie å markere i 2019.
Kilder
- Tore Jørgen Hanisch og Gunnar Nerheim. Norsk oljehistorie. Fra vantro til overmot? Bind 1, Oslo: Norsk Petroleumsforening/Leseselskapet. 1992.
- Egil Helle. Norges olje – de første 20 årene. Oslo: Tiden Norsk Forlag. 1984.
- Helge Ryggvik. Det første møtet mellom norske myndigheter og multinasjonale oljeselskap (1962-1965): om forhandlingsspill og hvordan en politikk ble til. Hovedoppgave i historie - Universitetet i Oslo, 1992.
(Utvidet utgave av kronikk publisert 9. april på NRK Ytring).