TTIP – et steg på veien mot et multilateralt investeringsregime?

Korrigere to uheldige aspekter

Jeg vil her argumentere for TTIP kan bidra til å korrigere to uheldige aspekter ved den nåværende globale reguleringen av økonomisk aktivitet. For det første er det overordnet sett unaturlig at to sammenflettede fenomener som internasjonal handel og utenlandske direkteinvesteringer reguleres i to separate regimer. For det andre reguleres internasjonale investeringer per i dag av et nettverk av bilaterale investeringsavtaler. Maktforholdet mellom stater som forhandler om slike avtaler har vist seg å være mer asymmetrisk enn maktforholdet mellom stater som forhandler om frihandelsavtaler. Denne asymmetrien har mye å si for hvilke rettigheter presumptivt fattige land gir multinasjonale selskaper i investeringsavtalene. I TTIP foreslås det å regulere internasjonal handel og investeringer gjennom samme avtale. En sammensmelting av forhandlingen rundt regulering av de to politikkområdene kan bidra til å korrigere noe av maktasymmetrien i forhandling om bilaterale investeringsavtaler.

Kontroversiell tvisteløsning

TTIP er i utgangspunktet en frihandelsavtale mellom de to største økonomiske områdene i verden. Summen av bruttonasjonalproduktene i USA og EU utgjør til sammen rundt halvparten av all verdens verdiskapning, og avtalen dekker nær en tredjedel av all verdenshandel. Det er altså ikke uten grunn at både media og sivilsamfunn følger utviklingen med argusøyne. Avtalen vil kunne ha implikasjoner på mange politikkområder på begge sider av Atlanterhavet, inkludert for Norge gjennom EØS.

Partenes ønske om å inkludere beskyttelse av investeringer i TTIP har imidlertid skapt kontrovers. I investeringskapitlet foreslås det, ved siden av å beskytte investorer mot regulativ diskriminering og ekspropriering uten rettmessig kompensasjon, å inkludere en rettslig bindende mekanisme for tvisteløsning (voldgift). Det innebærer at investorer fra et medlemsland, har rett til å trekke et annet medlemsland inn for et internasjonalt tribunal når rettigheter nedfelt i TTIP brytes. Slik tvisteløsning er et vanlig innslag i bilaterale investeringsavtaler, men også veldig omdiskutert. Diskusjonen går på hva stater har å tjene på å si ifra seg retten til å løse slike tvister etter nasjonale lover og regler.     

Fremveksten av helintegrerte globale verdikjeder

Globalt sett er valget om å inkludere investeringsbeskyttelse i en frihandelsavtale interessant. Internasjonal handel og investeringer er nemlig fenomener det i virkeligheten er vanskelig å skille ad. Drevet frem av en nedgang i de såkalte transaksjonskostnadene (transport- og etableringskostnader) etablerer multinasjonale selskaper oftere enn før helintegrerte globale verdikjeder, hvor forskjellige produksjonsstadier legges dit det er mest kostnadseffektivt. Den globalt integrerte produksjonsstrukturen gjør at mye av internasjonal handel faktisk foregår mellom selskaper i forskjellige land, men med samme eier. En tredjedel av all handel på tvers av Atlanteren foregår faktisk mellom moder- og datterselskaper.

Likevel har global regulering av henholdsvis handel og investering i stor grad foregått i to separate regimer. Mens man gjennom Verdens handelsorganisasjon (WTO) har etablert et multilateralt regime for å etterstrebe likebehandling av handlende parter internasjonalt, har forsøkene på å etablere et multilateralt regime for å regulere utenlandske direkteinvesteringer mislyktes. I EU er investorrettigheter i stor grad overlatt til medlemslandene mens OECDs forsøk på å etablere Multilateral Agreement on Investment er et annet eksempel på fallitten. Det globale regimet for regulering av investeringer har i stedet blitt etablert på bilateral basis. I følge FNs handels- og utviklingsorgan har nesten 3000 bilaterale investeringsavtaler blitt signert så langt.

Selv om WTO har blitt kritisert for å favorisere multinasjonale selskaper og rike land, representerer organisasjonen et helhetlig regelverk med prinsipper som alle medlemsland må følge. Innen handel er også noe av målet med et globalt regelverk å unngå de negative utilsiktede konsekvensene (såkalte eksternaliteter) som kan følge av unilateral handelspolitikk. Ved å etablere en felles terskel for toll- og tariffbeskyttelse av nasjonal industri, ønsker WTO å skape mest mulig lik tilgang på eksport- og importmarkeder. Nettopp det har alle parter teoretisk sett interesse av, uavhengig om man er en import- eller eksporttung økonomi.

Kapitaleksporterende og kapitalimporterende økonomier

Bilaterale investeringsavtaler derimot, signeres av stater med mer ulike mål for øyet, avhengig av strukturen på økonomiene deres. Litt stilisert kan vi skille mellom to typer økonomier. For kapitaleksporterende økonomier, med mange selskaper som investerer i utlandet, kan bilaterale investeringsavtaler redusere den politiske og økonomisk investeringsrisikoen deres selskaper står overfor når de investerer i utlandet. For typiske kapitalimporterende økonomier med få selskaper som investerer i utlandet, signeres avtalene for å bøte på utilstrekkelige nasjonale institusjoner og for å signalisere åpenhet og forpliktende engasjement overfor multinasjonale selskaper.

Selv om begge parter i en bilateral investeringsavtale har økonomisk interesse av den, er ulempene mye større for kapitalimporterende enn kapitaleksporterende stater. Mens resultatet av ikke å klare å tiltrekke seg investeringer for førstnevnte kan bidra til å låse deres nasjonale industri i et uheldig status quo, har selskaper fra kapitaleksporterende land som oftest flere investeringsmuligheter. I mye større grad enn hva gjelder frihandelsavtaler, er da også et flertall av de bilaterale investeringsavtalene inngått mellom rike og fattige land. For de kapitalimporterende landene snakkes det derfor om et reguleringsmessig race-to-the-bottom for å tiltrekke seg utenlandsk investeringskapital.

Kapitaleksporterende stater kan forfølge nasjonale interesser

I to nylig publiserte forskningsartikler – av forskerne Allee & Peinhardt (2010; 2014) – ble dette maktforholdet mellom partene i forhandlinger om bilaterale investeringsavtaler undersøkt. Det forfatterne fant var at kapitaleksporterende stater har relativt stort rom for å fremforhandle avtaler i tråd med egne nasjonale interesser, mens kapitalimporterende stater i større grad må føye seg etter motpartens ønsker. Maktforholdet mellom partene har altså mye å si i forhandlingssituasjonen. Det de kapitaleksporterende landene bruker denne forhandlingsmakten til, er blant annet å inkludere slike tvisteløsningsmekanismer som er nevnt over i avtalen.

Resultatet er at mange av de bilaterale investeringsavtalene som er ratifisert i liten grad inkluderer klausuler som gir kapitalimporterende land muligheten til å endre politikk når nasjonale omstendigheter endrer seg. Eksempelvis kan det, for å sikre befolkningen et minimumstilbud, være nødvendig å nasjonalisere private tilbud av tradisjonelt offentlige funksjoner som vannforsyning, eldreomsorg og avfallshåndtering i økonomiske krisetider. Det har også vært påpekt, av blant andre Lauge & Aisbett, at land som Sør-Afrika og Pakistan har undertegnet bilaterale investeringsavtaler uten riktig å forstå den potensielle kostnaden.

Fortsatt mye usikkerhet

Det er fortsatt mye usikkerhet rundt hva TTIP vil omfatte. Om det bygges inn investorrettigheter i avtalen kan den representere et interessant skifte. Forhandling om regulering av to meget integrerte globale politikkområder – investering og handel – hvor maktforholdet mellom forhandlingspartene er veldig forskjellig, smeltes i så fall sammen. En velbalansert avtale mellom USA og EU vil i første omgang kunne skape en presedens de to partene vanskelig vil kunne vri seg unna i andre forhandlinger om investeringsavtaler med andre parter.

Starten på et mer balansert regime?

Hvorvidt TTIP formuleres med tydeligere unntak for medlemslandene enn den gjennomsnittlige bilaterale investeringsavtale gjenstår å se. Det vi vet er at TTIP omfatter det økonomiske området med desidert størst tetthet av multinasjonale selskaper. Om det transatlantiske partnerskapet konstrueres på en måte hvor det er åpent for utvidelse mot andre markeder, kan det være starten på et mer balansert regime for regulering av investeringer enn det nåværende nettverket av bilaterale investeringsavtaler. Om både handel- og investorrettigheter også integreres i fremtidige forhandlinger kan maktforhold mellom partene bli mindre utslagsgivende på avtalers form.