Er demokrati gunstig for økonomisk vekst eller er autoritære regimer mer fordelaktige? Hvorfor skjøt veksten fart i land som hadde vært fascistiske inntil nederlaget under annen verdenskrig, mens kommunismens fall i Sovjetunionen førte til krise og tilbakegang? Dette er hovedspørsmålene i den amerikanske økonomen Mancur Olsons bok Power and Prosperity som nylig utkom etter forfatterens død. Boka gir svar på spørsmålet om betydningen av den politiske maktens organisering for befolkningens velferd.
Power and Prosperity står i en spesiell faghistorisk sammenheng; den er siste bind i en trilogi. I 1965 utga Olson The Logic of Collective Action og i 1982 kom The Rise and Decline of Nations - tre relativt små bøker med stor rekkevidde. Olson anvender teori om rasjonell handling - rational choice - på sentrale politiske fenomener. Han er ute etter enkle forklaringer på kompliserte spørsmål, og han gir forklaringer som er fruktbare fordi det er mulig å avgjøre hvorvidt de er treffende eller feilaktige. Forutsetningene er klare og resonnementene stringente.
The Logic of Collective Action snudde opp ned på etablerte forestillinger om organisasjonsmakt og pressgrupper. Inntil Mancur Olson sa den tradisjonelle visdom at demokratiet kom til uttrykk og trivdes i konkurransen mellom interessegrupper. De balanserte hverandre og ga gjennomslag i kraft av antall medlemmer og opinionsintensitet. Hvorfor slår da ikke de mange forbrukeres interesser sterkere igjennom overfor de få produsentene? Hvorfor forblir bensinprisene eller kjøttprisene langt høyere enn flertallet ønsker? Hvorfor får de få rike beholde så mye av sin rikdom gjennom skattesystemet til tross for at de mindre velstående er langt flere? Hvordan kan den amerikanske helseforsikringsindustrien klare å blokkere sentrale politiske reformer som et stort flertall ser seg tjent med, og hva forklarer National Rifle Association´s makt over våpenlovgivningen? Hvordan kan - mer generelt - særinteresser bli så sterke at de forhindrer valgte politikere fra å føre en politikk i tråd med det storparten av velgerskaren ønsker?
Olsons svar var at de mange er for spredte og for lite motiverte til å engasjere seg. De ser at egen aktivitet betyr minimalt for utfallet, og opptrer derfor som gratispassasjerer på organisasjoner som skal ivareta deres interesser. Gratispassasjerer blir de når interessekamp er kamp for et fellesgode som alle berørte nyter godt av enten de deltar eller ikke: fagforeningers kamp for høyere lønn tjener alle lønnstakere; bondeorganisasjoners kamp for prissubsidier tjener alle bønder; miljøorganisasjoners kamp for renere luft tjener alle som puster. Når den enkeltes innsats isolert sett betyr lite, fortoner det seg som gunstig å være gratispassasjer.
For å tiltrekke seg medlemmer kan store organisasjoner tilby andre særfordeler enn interessekampens hovedformål, slik som gunstige forsikringsavtaler, feriehus eller eksklusive publikasjoner. Dermed blir kamp for felles mål et biprodukt av andre ordninger som motiverer medlemmene enkeltvis.
Små grupper av produsenter eller andre særinteresser har lettere for å engasjere medlemmene i samordnet interessekamp. Det er lettere å se at hver enkelt har stor betydning, og det er lettere å ramme den som ikke deltar aktivt med sanksjoner. Derfor blir det mindre rasjonelt å være gratispassasjer; koblingen mellom individuell innsats og felles gevinst er tettere. Slik kan små og høyt motiverte pressgrupper - særinteresser og profesjonelle karteller - få gjennomslagskraft på bekostning av bredere samfunnsinteresser.
I The Rise and Decline of Nations trakk Olson følgene ut i et enda dystrere bilde. Særinteressene og de effektive små pressgruppene fikk særlig godt feste i land med langvarig politisk stabilitet. Den effektive lobbyismen fikk gjennomslag for ineffektiv fordeling og særfordeler som mer åpen konkurranse ikke ville ha gitt. Dermed ble veksten og velferden for samfunnet som helhet hemmet gjennom en form for institusjonell sklerose. Sterke produsentlobbyer blokkerte for vekstfremmende omstilling i land som Storbritannia og USA, kastesystemet bremset India, og mange utviklingsland var dominert av privilegerte smågrupper som utnyttet statsapparatet til egen fordel.
Enkelte stabile samfunn, som de skandinaviske land, kunne likevel gjøre det bra. Olsons forklaring var at organisasjonene i arbeidslivet var store og omfattende sammenslutninger ("encompassing"), og at de derfor ivaretok bredere interesser enn særhensynet til små grupper. Derfor hadde de ikke samme veksthemmende virkning som et mer fragmentert organisasjonsliv hadde. Land som Japan og Vest-Tyskland var blitt vekst-suksesser fordi gamle institusjoner og særinteresser var knust av krigsnederlaget. Institusjonelt sammenbrudd ga et skapende grunnlag for velstandsutvikling.
Her starter Power and Prosperity. Fascismens institusjonelle nederlag kunne forklare ny vekst, men hvorfor skjedde ikke noe tilsvarende etter at kommunistregimene i øst brøt sammen? Kanskje et autoritært regime, et utviklingsdiktatur, ville vært bedre egnet til å gjennomføre en fungerende markedsøkonomi i tidligere sovjetstater? Olson svarer på disse spørsmålene gjennom et resonnement med mer generell rekkevidde. Han ser på sammenhengen mellom ulike former for politisk makt og ulike typer økonomisk atferd. Utgangspnktet er en metafor om de styrende makthavere som røvere.
Det er forskjell på røvere. For bønder og andre bofaste kan det synes bedre å bli plyndret av en banditt som stormer inn, tar det han vil ha og drar videre, fremfor å tynes under en banditt som blir værende. Men Olson hevder at et tyrannisk styre gjennomgående er bedre for undersåttene enn et anarki med omstreifende bander. Grunnen er at tyrannen - så lenge han ikke har kort tidshorisont - har interesse av at det landet han styrer blir rikere, slik at han kan tilegne seg mer overskudd senere. For den stasjonære tyrannen kan det også lønne seg å sørge for vekstfremmende fellesgoder, fordi skattegrunnlaget for senere gevinst dermed øker. Derfor vil ofrene gjennomgående ha det bedre i en autoritær stat enn i et anarki, selv om utbytterne bare skulle ta hensyn til egen berikelse. Forskjellen er at den stasjonære røver har en mer "innbefattende interesse". Her kommer poenget om variasjon i "encompassing interests" fra Olsons forrige bok inn igjen, men i en annen sammenheng.
En demokratisk regjering har en enda mer innbefattende interesse. Det skyldes at et flertallsstyre, i større grad enn en enehersker, også skattlegger seg selv. Dessuten står det styrende flertall overfor en opposisjon som kan love mer fellesgoder for lavere skatt. Derfor må skattetrykket fremstå som velbegrunnet og fordelaktig for velgerne. Flertallet vil selv også ha fordel av nye offentlige goder, og deler derfor interesser med mindretallet. Derfor har et flertallsstyre - selv om det bare skulle tenke på egen fordel - sterkere grunn til å moderere sin utbytting enn en enehersker.
Den innbefattende interessen vil stige jo større flertallet bak regjeringen er. Konstitusjoner med maktfordeling og kvalifiserte flertall øker de innbefattende interessene ytterligere. Dermed blir veksthemmende utbytting av mindretallet enda mindre fordelaktig for de styrende, og motivet til å sørge for vekstfremmende fellesgoder blir sterkere. Veksttapet ved hard skattlegging overstiger den gevinsten flertallet kunne få ved å fordele skatteinntektene fra mindretallet seg imellom.
Olson griper inn i en gammel debatt om forholdet mellom demokratisk styre og økonomisk vekst. Det synes å være en empirisk sammenheng mellom demokrati og vekst, men er det demokrati som skaper vekst, er det vekst som gir grobunn for demokrati, eller er det en tredje faktor som forklarer begge deler? Olson resonnerer deduktivt, fra de enklest mulige forutsetninger. Han vil vise at demokrati er gunstig for velstandsutviklingen også under den ekstreme forutsetning at velgere og styrende opptrer ut fra ren materiell egeninteresse, uten hensyn til større verdier. Selv om alle styrende skulle være like egoistiske, er maktspredning og demokrati til fordel for vekst og velstand. Slik torpederer han en påstand om at fattige land trenger autoritært styresett.
Hvorfor har så postkommunismen vært en fiasko? Hovedforklaringen er at små elitegrupper som kontrollerte økonomisk virksomhet under kommunismen, satt i posisjon til å tilegne seg ressursene som private eiere da regimet falt - i kontrast til utraderingen av tilsvarende fordelingskoalisjoner i de landene som tapte annen verdenskrig. Den privatiserte nomenklatura blokkerte for utviklingen av slike fellesgoder som et effektivt skattesystem og velordnede kontrakt- og eiendomsrettigheter. Dermed oppsto ikke de velfungerende markedene som er nødvendige for økonomisk vekst. Markedsøkonomi forutsetter rettslige garantier for at avtaler blir holdt og kontrakter respektert. Derfor er offentlig regulering og stabile institusjoner en forutsetning for vekstfremmende markeder. I tidligere sovjetstater var herskernes "innbefattende interesser" for snevre til at de konstitusjonelle og institusjonelle rammene om markedet som fellesgode ble etablert. Økonomiske transaksjoner ble kapret av kriminelle syndikater med røtter i sovjetepokens privilegiesystem.
Slik besvarer Olson det hovedspørsmålet som Power and Prosperity åpner med. Manglende demokrati snevrer inn de herskendes interesser, blokkerer for konstitusjonell maktspredning, hindrer utviklingen av markedsøkonomiens institusjonelle forutsetninger, og ligger til grunn for økonomisk misere. Internasjonalt forsvarer han også frihandel som vei til velstand, særlig fordi frihandel bryter opp fordelingskoalisjoner som tilegner seg særfordeler.
I alle de tre bøkene har Olson hatt som mål å gi kraftfulle og forenklende forklaringsmodeller. Spørsmålet er om modellene virker rimelig treffende. Olsons kritiske syn på pressgrupper og interesseorganisasjoner har vært utfordret fra to kanter - dels med utgangspunkt i pressgruppenes betydning som informasjonsformidlere og motmakt mot statlig sentralisering, og dels med henvisning til organisasjonsmobilisering på felter der gratispassasjerene skulle dominert, som i miljø- og forbrukerspørsmål. Innvendingene har vært at Olsons modell i for sterk grad snerver inn synsfeltet. Analysen av nasjoners vekst og nedgang kan også konfronteres med utviklingstrekk som strider mot Olsons antakelser. Amerikansk økonomi erfarte en rask gjenreisning tiåret etter at The Rise and Decline of Nations utkom, mens den japanske økonomien ble rammet av krise. Modellen kunne vanskelig forklare dette; det krevde rom for tilleggsfaktorer.
Det ligger et grunnleggende og ubesvart spørsmål mellom linjene i Power and Prosperity. Olson viser hvilken betydning demokrati, maktspredning og institusjoner som opprettholder markedet som fellesgode har for økonomisk vekst. Men modellen forklarer ikke hvordan slike konstitusjonelle rammer kommer i stand. Den viser at spredning av makt er gunstig for velstandsutviklingen, og hvorfor det er slik, men ikke hvorfor slike regimer blir etablert. Krigsnederlaget og den institusjonelle raseringen var ingen tilstrekkelig årsak til demokratiseringen og veksten i Tyskland og Japan. Her har Olsons bok passasjer som peker ut over dens egne rammer. Det verdifulle ved Mancur Olsons verk er ikke nødvendigvis at han har rett i alt. Det har han ikke, selv om viktige poenger er nye og overbevisende, med stor politisk rekkevidde.
Det verdifulle ligger særlig i de klare premissene og de stringente resonnementene som gjør det mulig å avgjøre hva han bygger på og hvor han tar feil.
Mancur Olson, Power and Prosperity. Outgrowing Communist and Capitalist Dictatorships, Basic Books 2000.