Makt- og demokratiutredningen (1998-2003) er kommet noe over halvveis i tid og noe under halvveis i sitt publiseringsprogram. De mange delstudiene underveis - i bok- og rapportserien - skal bidra til debatt om maktspørsmål og om utredningens arbeid. Det har allerede vært kritiske diskusjonsinnlegg om maktutredningens profil, om den er tydelig nok, om den prioriterer riktig, om bokserien er velegnet for formålet.1)
Jeg vil gjerne gi mine premisser for en slik diskusjon, ved å tydeliggjøre hvor utredningen står så langt. Dette vil nødvendigvis være foreløpig, siden mye arbeid gjenstår og siden det er i sluttrapporten vi skal summere opp. Men kritikken gir viktige inntak til spørsmål om utredningens sentrale diagnoser, om dens rolle i offentligheten, om forholdet mellom politiske posisjoner og vitenskapelig analyse, og om trekk ved det intellektuelle hegemoniet.
De nordiske makt- og demokratiutredningene - i Sverige, i Danmark og i Norge for annen gang - er forskningsprogrammer som skal munne ut i en offentlig utredning. De skal behandle makt og demokrati, som er politikkens kjerneområder. Utredningene skal arbeide på faglige premisser, men de trer inn i et politisk og intellektuelt felt, først og fremst på grunn av navnet. De får symbolsk betydning gjennom den fascinasjonen som er knyttet til "makt". Dette forsterkes av at utredningene er offentlige - utgangspunktet er politiske overveielser i den situasjonen hver enkelt maktutredning blir lansert i, og de kan ikke unngå å behandle aktuelle politiske, kulturelle og administrative stridsspørsmål. Den nye maktutredningen har derfor også en bredde i aktiviteten som går langt utover rammen for et vanlig forskningsprogram.
Maktutredningene har en overgripende tematikk, en slags metaposisjon, i forhold til andre forskningsprogrammer; derfor er bredere fagmiljøer og intellektuelle sirkler opptatt av dem. Maktutredningenes metoder, perspektiver og emnevalg har fått en forsterket symbolsk betydning ved at den forrige norske utredningen både befestet faglige skoleretninger og var potensielt hegemonisk i videre intellektuell forstand. Her lå maktutredningens makt, og her satte kritikken inn sin motmakt.
Dette er temaene her - utgangspunktene, diagnosene, maktforskningens vilkår og det intellektuelle hegemoniet.
Makten og tiden
Maktutredningene har et mandat fra politiske myndigheter. Den forrige norske utredningen (1972-1982) ble nedsatt av en arbeiderpartiregjering som var opptatt av maktkonsentrasjon i næringslivet og sviktende politisk styring. Den ga et mandat som ba om begrepsavklaring og som spurte etter kartlegging av privat, økonomisk makt, av organisasjonsmakten, av forvaltningens, massemedienes og de internasjonale selskapenes makt. Det var politikere som undret seg over "de faktiske, reelle maktforhold", når et styringssystem og et politisk hegemoni hadde begynt å slå sprekker. Dette politiske utgangspunktet fulgte maktutrederne til siste slutt, også i kritiske kommentarer til hvem de tjente. En ny regjering hadde nær stoppet utredningen alt i startfasen, fordi den fryktet at statens makt kunne forsvinne ut av synsfeltet. Utredningen påpekte at myndighetene hadde gitt en nesten uendelig stor bestilling, omtrent som om realfagene skulle få i oppgave å beskrive de faktiske naturforhold i Norge, etter først å ha foretatt en inngående analyse av naturlovene som har gitt opphav til dem.2)
Den svenske maktutredningen (1985-1990) ble startet i en krisetid for den svenske økonomien og den svenske velferdsmodellen; også den ble politisk omstridt, og kritisert for å ha forsømt å rette søkelyset mot den sosialdemokratiske makten.3)
Initiativet til den danske og den nye norske makt- og demokratiutredningen (1998-2003) ble tatt i 1997, da internasjonale konjunkturer og nye krisetegn kunne gi politiske myndigheter inntrykk av at taket var i ferd med å glippe på nye måter. Det sto et samlet Storting bak den nye norske utredningen, men Høyre og Fr.p. ville ha større vekt på statens makt enn flertallet. Mandatet ble enda bredere enn forrige gang, med spørsmål om betydningen av internasjonalisering, teknologi, meningsdannelse, miljøutfordringer, det flerkulturelle samfunn, kompetanse og kunnskap, desentralisering, deregulering og privatisering.4) I alle utredningene har betingelser og virkninger for folkestyret stått sentralt i mandatet; de har alle vært "makt- og demokratiutredninger".
Hvordan ser så noen av de sentrale diagnosene ut, fra den forrige og den nye utredningen?
Maktens forkastninger
Den forrige norske maktutredningen delte seg i to hovedløp, ett om politikk og næringsliv under ledelse av Gudmund Hernes, og ett om politikk og forvaltning under ledelse av Johan P. Olsen. I analysene av politikk og næringsliv ble forholdet forstått som et forhandlingsspill der verken plan- eller markedsøkonomi var treffende kategorier. Dette var i den selektive støttepolitikkens tid, der markedet som "domstol" var opphevet fordi tapende aktører kunne appellere til politiske organer. I analysene av politikk og forvaltning ble det hevdet at organisasjonsforhold og sosialisering inn i etatene var viktigere for byråkratisk atferd enn både sosial bakgrunn og nøytral iverksetting. Samlet tegnet maktutredningen bildet av et segmentert styringssystem der korporative sektorer med interesseorganisasjon, fagdepartement og Stortingskomité både utformet og forvaltet politikken. Dette systemet var fjernt fra lovverkets konstitusjonelle tegninger.
Den nye maktutredningens bøker og rapporter gir så langt en annen diagnose. Diagnosen kan sammenfattes som politikkens tilbaketrekning, og den utdypes og begrunnes med utviklingstrekk både innad i de politisk-administrative organene og i forhold til maktinstanser utad. Den politiske tilbaketrekningen innebærer at politisk myndighet er fragmentert og folkevalgte organers makt snevret inn til fordel for markedsaktører, rettsinstanser og massemedier.
Viktige saksområder er løftet ut av den løpende politikken gjennom selvbinding ved politisk abdikasjon. Politiske organer mener at de er for sårbare for opinionspress til å styre seg selv, og har overgitt myndighet blant annet til sentralbanken og til et fast normverk i forvaltningen av oljefondet. Politisk kontroll er også redusert gjennom salg av statseiendom.
I forhold til langsiktige utfordringer er statlig myndighet ubesluttsom, dels fordi beslutningssystemet er uoversiktlig og fragmentert, og dels fordi permanent mindretallsparlamentarisme gir varierende kompromisser og svak forutsigbarhet.5) De politiske partienes styrke er avgjørende på parlamentarisk nivå, men de har samtidig langt svakere kobling til velgerne. De kollektive bevegelsene som bidro til partisystemets fremvekst er langt på vei blitt fortidens bevegelser. Ved siste stortingsvalg utgjorde ufaglærte arbeidere 22% av Fremskrittpartiets velgere, mot bare 14% i Arbeiderpartiet og i SV.6) Bak slike tall ligger det politiske og sosiale rystelser som den partipolitiske retorikken ikke har tatt inn over seg. Langt flere av velgerne er blitt troløse vandrere, om de stemmer ved valg i det hele tatt.
Nedgangen for stabile medlemspartier etterlater et tomrom som fylles av markedsføring, medieappell og ekspertprofesjoner også innad i partiapparatene. Folkestyret er i større grad blitt et forbrukerdemokrati, der brukerorientering har fortrengt en mer deltakende borgerrolle ikke minst på lokalt nivå. Statlige pålegg og budsjettknapphet visker ut mye av grunnlaget for lokalt selvstyre.
Samtidig kan ulikheter mellom partiene fortsatt forklare mye av variasjonene i offentlig politikk, gjennom styrkeforhold i de politiske institusjonene. Partiene er blitt mer topptunge. De parlamentariske konstellasjonene har fortsatt betydning, men den sosiale forankringen er svekket. Makt- og demokratiutredningen har utgitt en rekke studier som ser makten nedenfra og som analyserer nye kilder til identitet og selvoppfatning etter at betydningen av klassebakgrunn, nasjonalitet og kollektive bevegelser er endret.7)
Disse utviklingstrekkene viser politikkens tilbaketrekning gjennom indre fragmentering; dels i selve statsapparatet, dels på parlamentarisk nivå og dels i forhold til velgere og sosiale bevegelser. Samtidig er politisk myndighet overgitt og trengt tilbake fra tre sider.
For det første er politisk myndighet redusert gjennom en nyliberal globalisering der spillerommet for markedsaktører og konserner på tvers av landegrensene er økt. Nasjonale økonomier spiller fortsatt en langt større rolle enn den radikale globaliseringsretorikken angir, men i mange land har politiske myndigheter spilt fra seg flere kort enn global systemtvang gjør nødvendig. Dette gjelder ikke minst i et rikt land som Norge. Staten som storkapitalist har for eksempel eksportert statskapital gjennom petroleumsfondet, mens et kapitalfattig næringsliv selger seg rimelig til utenlandske interesser. Dermed forvitrer et norskeid finansmiljø som følge av et fragmentert og kortsiktig beslutningssystem både offentlig og privat. Et av maktutredningens poenger er at nasjonale strategier snarere blir viktigere enn mer ubetydelig i en globalisert verden, fordi konkurransen og sårbarheten øker. Statenes beslutninger er avgjørende også for de globale institusjonene og spillereglene. Derfor er ikke globalisering noen naturlov uten andre alternativer enn tilpasning.
Globaliseringens ujevne utvikling provoserer frem politiske reaksjoner som del av sin egen logikk; dels gjennom protestbevegelser på overnasjonalt nivå, og dels ved at nasjonale bevegelser blir mer etnisk basert når betydningen av nasjonalstatlige fellesskap synker. Dermed blir politiske riksinstitusjoner ytterligere svekket. Maktutredningens globaliseringsstudier viser ikke minst de utilsiktede virkningene av den nasjonale politikkens tilbaketrekning.8)
For det andre er politisk myndighet redusert gjennom rettsliggjøring av interessekamp både innenriks og utenriks. Ny rettighetslovgivning for velferdsstatens klienter, for forbrukere og for likestilling gjør det mulig å bruke rettsvesenet i individuell interessekamp, samtidig som budsjettknapphet og beslutningsrestriksjoner reduserer spillerommet for folkevalgte organer både sentralt og lokalt. Globalisering og europeisering - gjennom EØS-avtalen - er i høy grad en dragkamp om transnasjonale reguleringsordninger, der makt er overført til domstoler og andre rettsinstanser. Innen EU kan politiske organer bare reversere rettsfortolkningene ved traktatendringer som krever enstemmighet fra alle medlemsland. Gjennom inkorporeringen av den europeiske menneskerettighetstraktat i det nasjonale lovverket, er det i siste instans en internasjonal domstol som avgjør hva som er norsk lov på sentrale områder. Derfor er den politiske suvereniteten redusert til fordel for nasjonale og internasjonale rettsinstanser, selv om myndighetsoverføringen i utgangspunktet skjedde gjennom politiske vedtak. Her er det skjedd en stille revolusjon i endring av maktforhold, med konsekvenser som kan være langt mer vidtgående enn noen lovgivningsmakt hadde forestilt seg.9)
For det tredje er politiske myndigheter satt under langt sterkere press fra massemediene. Medialiseringen av politikk og offentlighet er en følge av at massemediene er selvstendiggjort i forhold til politiske institusjoner. Pressens bånd til de politiske partiene er fjernet, og statsmonopolet i etermediene er oppløst. Mediene er profesjonalisert på egne premisser, samtidig som de er kommersialisert gjennom eiernes krav til avkastning. I Norge betyr dette redaksjonell, politisk frihet, men det betyr samtidig skarpere konkurranse om det store publikum. Denne institusjonelt selvstendiggjorte mediekonkurransen legger den politiske makten under vedvarende trykk. Beslutningstakere blir i sterkere grad underlagt medienes dagsorden og nyhetsrytme. Medienes makt blir ikke bare dagsordenmakt, men også korridormakt og bakromsmakt i politikkens indre gemakker.10) Den medieregisserte offentligheten innebærer at også andre aktører må lære seg journalistikkens virkemidler når de vil slå igjennom. Slik utvides både informasjonsrådgivernes marked og den profesjonaliserte journalismens hegemoni.
Den overordnede tesen om politikkens tilbaketrekning og den statlige maktens fragmentering trenger både flere nyanser og nærmere prøving enn det som er gjort i maktutredningens studier så langt. Vi trenger gode forklaringer på de tilfellene der politiske inngrep har stor gjennomslagskraft på tross av fagekspertise eller bransjeinteresser, slik som i lokaliseringssaker og i store og hastige sektorreformer. På noen saksområder har store politiske grep forrang fremfor stabilitet, og det nye har i seg selv forrang fremfor det gamle.
Utredningens bidrag ligger vel så mye i begrunnelsen og belegget som i diagnosene. I bok- og rapportserien er det detaljerte analyser av de endringsprosessene som globalisering, rettsliggjøring og medialisering innebærer. Tesen om politikkens tilbaketrekning fremhever disse endringenes sammenheng og betydning som forskyvninger av makt. Dette innebærer også at forskyvningene analyseres som historiske forløp; maktens forkastninger er makt i historisk perspektiv.
Utredningen utvider samtidig perspektivet for politikkens tilbaketrekning gjennom nærmere studier av deltakelse i det sivile samfunn, minoriteter og innvandreres situasjon, arbeids- og næringsliv. På disse feltene kommer det en rekke nye studier i løpet av det nærmeste året, før sluttrapporten behandler bidragene i sammenheng.
Den fragmenterte maktforskningen
Omkring midten av det 20. århundre hadde den empirisk orienterte samfunnsforskningen en ambisiøs drøm. Den gikk ut på at maktbegrepet skulle spille samme rolle i studiet av politikk som energibegrepet i fysikken. "Makt er produksjon av tilsiktede virkninger", sa Bertrand Russell i en berømt bok fra 1938.11) På dette grunnlaget kunne makt sammenlignes, og den kunne måles gjennom oppbygging av presise maktindekser. Russells maktanalyse var imidlertid flertydig, og han skisserte selv varierende former for makt. Senere maktstudier viste til noen av de problemene som Russell hadde påpekt, og gjorde maktforskningen mer sammensatt. Direkte sammenligning av makt var bare mulig dersom aktørene hadde samme mål; bruk av maktmidler med sikte på tilsiktede konsekvenser kunne også ha utilsiktede bivirkninger; tilsiktede virkninger kunne være felles måloppnåelse gjennom kollektiv organisering; makten kunne være potensiell, som et ris bak speilet; den svake kunne tilpasse seg den mektiges forventninger uten at den mektige hadde maktbruk som hensikt.
En slik utvidet fortolkning fanget opp mangfoldet i maktforståelsen i klassisk politisk teori - ulike former for dominans mellom aktører på den ene side; kollektiv samhandling som makt over tredjepart eller over naturen på den andre.12) Michael Mann bygger på tradisjonen fra Max Weber i studiet av makt, og i denne tradisjonen ser han et felles premiss med marxismen, hvor grunnlaget for fordeling av makt ligger i den sosiale lagdeling. Men han utvider den weberianske maktanalysen til fire hovedformer - økonomisk, ideologisk, militær og politisk makt - og han hevder at samfunn og politiske systemer varierer nettopp med hensyn til hvilke av disse maktformene som er mest fremtredende.
Den klassiske tradisjonen i politisk teori har også et annet begrepsskille som sprenger Russells oppfatning - skillet mellom makt som evne og ressurser til å realisere sine mål, og makt som en rett som hviler på oppslutning nedenfra - den legitimerte makten. Spørsmålet om maktens legitimitet er sentralt når maktstudiet skal knyttes til vilkårene for demokrati.
Den forrige norske maktutredningen hadde to forskjellige perspektiver på makt. Det ene var aktørbasert og bytteteoretisk; det definerte makt som "kontroll over utfall som andre har interesser i".13) Det andre perspektivet var knyttet til en teori om beslutninger i organisasjoner; det ga en institusjonelt orientert kulturanalyse av maktforhold gjennom sosialisering inn i organisert kontekst.14) Allerede i utredningens første bok, Hernes` Makt og avmakt (1975) var det imidlertid lansert avmaktsmekanismer som lå utenfor den byttemaktmodellen som dominerte i de empiriske analysene. I hovedsak var den forrige maktutredningen delt i to rammeprosjekter som avspeilte den klassiske teoritradisjonens to hovedsyn på makt - et med vekt på aktørers kontrollmuligheter og et med vekt på organisasjonsformenes betydning. De ulike perspektivene var likevel bundet sammen av et felles blikk for institusjonelle samhandlingsmønstre.
Det ligger en lærdom i faghistorien. Studiet av makt er sammensatt. Makt er dominans, men det er både økonomisk, militær, politisk og ideologisk dominans. Hver av disse formene har ulike aspekter, slik den ideologiske dominansen fanger inn såvel den språklige forståelsen av verden som de ikke-språklige symbolene og det normative hegemoniet. Makt som dominans kan være tvangsmakt, men det kan også være en myndighet som er rettferdiggjort og legitimert nedenfra; da beveger makten seg fra dominans til rett. Makt er heller ikke bare dominans over andre, eller legitimert myndighet, men det er også den evnen til kollektiv organisering som overvinner avmakt og bekjemper dominans i ulike former.
Makt er først og fremst interessant i sine ulike former - som kontroll over beslutningsutfall eller over dagsorden, som organisasjonsmønstre som kanaliserer atferd, som symbolske former for herredømme, som hegemoniet i tenkemåte, normer og språklige kategorier. Makt utspiller seg i samspill mellom personer og mellom grupper; det utspiller seg i identitetsdannelse, selvforståelse, selvtillit og mangel på selvtillit; det utspiller seg i forventninger, normer og sosial struktur; det utspiller seg i organisering og ved hegemoniske institusjoner.
Dette er den prinsipielle grunnen til at den nye maktutredningen ikke arbeider ut fra et enkelt maktbegrep eller en enkelt analysemodell. En omfattende utredning av maktforhold må analysere maktens ulike former. Samtidig er utredningen organisert slik - i sitt faglige mangfold og krav til forskernettverk - at den prinsipielle begrunnelsen forsterkes av praktisk nødvendighet.
Det følger av dette - både av den prinsipielle begrunnelsen og den praktiske nødvendigheten - at utredningen ikke kan ha et monolittisk metodesyn. Maktens former skal derfor analyseres gjennom ulike metoder, fra statistiske mål og matematiske modeller til hermeneutisk tolkning og diskursanalyse. Tvedelingen i den forrige norske maktutredningen er blitt til en videre mosaikk av tilnærmingsmåter, slik tilfellet også var i den svenske og danske utredningen. Fortsatt står store, empiriske undersøkelser sentralt i opplegget, slik som den elitestudien som bygger på et omfattende intervjumateriale. Det er ikke metode og maktmodell som skal gi profil til maktutredningen når sluttrapporten foreligger, men diagnosen av de sentrale endringsprosessene og maktens former i disse prosessene. Her har den relative betydningen av politisk, økonomisk og ideologisk makt i Norge forskjøvet seg. Den politiske makten er redusert fra flere kanter; den økonomiske makten er styrket; den ideologiske makten har endret karakter med markedstenkningens gjennomslag, massemedienes selvstendiggjorte grep på offentlighetens oppmerksomhet, og den svakere forankringen av selvdefinisjoner i produksjonsliv, folkebevegelser og sosial klasse - selv om partisystemet var forankret der.
Organisering og fagprofil
Vi har lært - ikke minst av den forrige maktutredningen - at organisasjonsform styrer beslutningsinnhold. Maktutredningene blir preget av måten de organiseres på, og hovedrammene ligger i mandatet: forskergruppens størrelse, tidsramme og budsjett. I premissene for stortingsvedtaket om mandat, blir det også uttrykt ønske om organisering av forskningen i et bredt nettverk og om formidling underveis. Den forrige norske maktutredningen, i forhold til den nye, besto av færre ledende forskere, den var ikke pålagt å arbeide gjennom et bredt nettverk, og den hadde et emnemessig smalere mandat. Dermed kunne forskningen konsentreres mer.
Den nye utredningen har en organisasjonsform med konsekvenser for forskningsopplegget. Det var for eksempel ikke mulig å legge opp til store og inngående doktorgradsarbeider innen den femårige rammen for utredningen. Med utlysning og tilrettelegging i starten, og tid til sammenfatning i sluttrapporten etterpå, ville avhandlingene rett og slett ikke bli ferdige i tide. Oppdragsgiverne har også stilt forståelige krav om mange prosjekter og om publisering, formidling og debatt underveis. Løsningen måtte bli en balanse mellom noen ganske få, store prosjekter med nyinnsamlet materiale, og mange mindre delprosjekter der eksisterende ekspertise kunne trekkes inn. Publiseringsformen følger av en slik balanse, med et betydelig innslag antologier der mange forfattere deltar. Nettverksbyggingen mellom mange og ulike fagmiljøer er nettopp maktutredningens styrke; den har lykkes i å mobilisere hundrevis av forskere i en form for nasjonal dugnad rundt studier av makt og demokrati. Svært mye av dette ville ellers ikke blitt gjort.
En avgjørende forskjell på den forrige og den nye maktutredningen, er at den forrige kunne drives som pionerarbeid på nesten bar bakke. Nå har maktforskning i praksis foregått kontinuerlig i flere tiår, under en lang rekke betegnelser og paraplyer. Maktutredningen er bare ett av mange programmer som har arbeidet med beslektede spørsmål. Her er vilkårene for faglig innflytelse helt forandret, eller med rene ord: de er dårligere, selv om det gjøres mye nytt.
Det gjelder denne gang, i minst like høy grad som sist, at omgivelsene stiller maktutredningen overfor en forventningenes revolusjon. Den skal helst dekke alt, fordi makt finnes overalt, og den skal gjøre det gjennom ny og epokegjørende forskning, samtidig som den forer offentligheten med spennende debattstoff. Den omfattende bestillingen gir utredningens ledelse atskillig rom for fortolkning; arbeidet må snevres inn, men uten å neglisjere mandatet. I budsjett og tidsramme er maktutredningen et vanlig program av middels størrelse innen samfunnsfag og humaniora i Norges Forskningsråd; enkelte programmer er langt større. Det er symbolbetydningen og det politiske signalet i lanseringen som gir maktutredningene den offentlige profilen.
Det er ingen motsetning mellom maktutredningen som forskningsprogram og oppdragsgivernes ønske om bidrag til "en opplyst og god offentlig debatt" om maktspørsmål underveis.15) Men dersom fortløpende og høyprofilert debatt i massemediene skulle være hovedsaken, er ikke et forskningsprogram spesielt velegnet. Da burde tiltaket heller drives som en "maktkommisjon" med samfunnsdebattanter, journalister, kunstnere, sosial- og kulturarbeidere. Maktutredningen driver likevel omfattende formidling, først og fremst rettet mot interesserte organisasjoner, foreninger, etater og læresteder, men også gjennom innlegg og diskusjoner i dagsaviser og radio. Her er noen tall: Maktutredningens hjemmeside på nett - med bl.a. rapporter og artikler i full tekst - har flere tusen besøk ukentlig; klipparkivet inneholder hittil rundt tusen medieoppslag om utredningens arbeid og publikasjoner; forskergruppens fem medlemmer har til sammen holdt mer enn tre hundre foredrag og diskusjonsinnlegg landet rundt; maktmekanismer har vært belyst i en rekke sceniske fremstillinger for publikum. Det er åpenbart interesse for maktutredningens arbeid, når jeg som leder av utredningen får forespørsler om foredrag, diskusjonsinnlegg, intervjuer eller artikler hver dag, ofte med utgangspunkt i bokserien eller i et medieinnslag.
Det intellektuelle hegemoniet
Navnet og det politiske startskuddet gjør maktutredningen til et forskningsprogram i offentlig lys. Gjennom fortløpende publisering og formidling lever programmet i offentligheten lenge før selve utredningen i form av sluttrapport er levert. Offentligheten er ingen enhetlig og samlet sfære. Den består av mer spesialiserte deler som organisasjoner, foreninger, møter og tidsskrifter - og av den store offentligheten som dannes av fjernsyn, radio og riksdekkende aviser.
I den store offentligheten drives det en konkurrerende maktutredning som dominerer fullstendig. Det er journalistikkens løpende maktutredning i tilknytning til aktuelle saker, stridsspørsmål og mektige personer. Avsløring av makten er en del av kjernen i den journalistiske selvoppfatning. Makt- og demokratiutredningen - som langsiktig forskningsprogram med vekt på generell samfunnsendring - kan ikke konkurrere om oppmerksomhet med denne løpende maktutredningen i massemediene. Her er det snakk om en arbeidsdeling der forskere og journalister har ulike fortrinn. Det er former for undersøkende journalistikk i konkrete saker som journalister kan gjøre langt mer effektivt enn forskere, men som forskere i etterkant kan ha stor nytte av.
Medieutviklingen innebærer at denne forskjellen er blitt større. Selvstendiggjøringen av mediene betyr skarpere konkurranse om saker med høy nyhetsverdi, og det betyr at mediene i større grad setter dagsorden for både politikk og akademiske bidrag - de innordnes i journalistikkens kriterier og form. Akademiske bidrag kan bli fenomener i mediene, med en regi på medienes premisser, men de setter sjelden dagsorden for de store, substansielle debattene. Det er lenge siden 1963, da Jens Arup Seip slo inn gjennom mediene og helt inn i Stortinget med sitt foredrag "Fra embedsmannsstat til ettpartistat" - og samtidig satte dagsorden for en fagdiskusjon som gikk gjennom hans egen påfølgende Norgeshistorie via Francis Sejersteds omtolkning av embetsmannsstaten til Rune Slagstads sammenfattende diagnoser 35 år senere.16) Dette har i høy grad vært en diskusjon om maktbegrep og maktanalyse. Den langtrukne vridningen av denne debattens avspeiling i mediene kunne vært en egen studie verdt.
Den forrige maktutredningen ble hegemonisk og skjellsettende i langt mer partiell forstand. Den falt inn i en styringskritisk opposisjon mot 1970-tallets selektive næringspolitikk, men satte ikke dagsorden for den konstitusjonelle debatten som den selv la opp til - unntatt i Nytt Norsk Tidsskrift, som hadde dette på programmet. I statsvitenskapen ble maktutredningens forvaltningsstudier skoledannende, i forlengelse av Knut Dahl Jacobsens organisasjonsforskning, men studiene virket via universitetene og profesjonsutdannelsen.
Den rasjonelle byttemodellen i maktutredningen ble i mindre grad akademisk skoledannende. Den fikk utbredelse som fruktbar i samfunnsfaglig analyse, men den ble også skyteskive - og satte dermed dagsorden - for en intens fagdebatt som bare unntaksvis nådde massemediene. I ekko fra den store positivismestriden ble maktutredningens analyser kalt nypositivistisk økonomisme, der aktørmodeller skygget for den sosiale kollektiviteten og der begrepsapparat og metoder fikk samfunnslivet til å fremstå i tilstivnet og endimensjonal form.17) Utredningen ble også kritisert for å konsentrere seg om styringsproblemene på toppen fremfor betingelser og strategier for folkelige bevegelsers motmakt.18) Maktutredningen ble sett som et høydepunkt for den etablerte samfunnsforskningen, med amerikanske røtter før "tenkningen av 1968", mens den ble plassert på tvers av sin egen tids antipositivistiske og radikaliserte samfunnsteori.
Den forrige maktutredningens nedslagsfelt var i første rekke de samfunnsvitenskapelige miljøene ved universitetene. Den ekspansive universitets- og høyskoleutbyggingen på 1960- og 70-tallet ble arbeidsplass og studiemiljø for nye store grupper, og radikaliseringen av fagdebattene rundt 1970 sprang ut av dette. Her var maktutredningen ikke konform med "tenkningen av 68".
I dag er disse betingelsene endret på tre grunnleggende måter. For det første er det et relativt åpent mangfold av metoder og tilnærminger i de samfunnsfaglige universitetsmiljøene, uten den kampretorikken som preget fagdebattene fra 1968. For det andre er den nye maktutredningen utvidet fra statsvitenskap og økonomisk sosiologi til et videre spekter av fag, med tolkningstradisjonene innen humaniora som en del av arbeidet. Dermed er symbolmakt og analyse av retorikk, språk og tegn blitt en viktig del av maktutredningens perspektiv; flere ulike fagdisipliner vil med rette oppfatte seg som relevante. For det tredje vokste det fram et bredere intellektuelt felt utenfor universitetsmiljøene etter hvert som ekspansjonen stanset opp. Dette feltet synes å fylle et større rom mellom universitetsforskningen og nyhetsjournalistikken. Det dannes av forlag, forskningsadministrasjon, engasjementsforskning, tidsskrifter, kulturredaksjoner.
I dag ligger de intellektuelle hegemonikampene i langt større grad her enn i universitetsinstituttene, i motsetning til situasjonen for 25 år siden. Dette er lite studert i Norge, men en sosiologisk analyse av endringer i det intellektuelle felt ville ha vært interessant.19) Det kunne sikkert også kaste lys over resepsjonen av de offentlige maktutredningene, som fortsatt er forankret i etablerte universitetsmiljøer, i Norge og Danmark. Med mulig nedslagsfelt i bredere deler av kulturlivet utenfor de rene fagmiljøene, har offentlige maktutredninger et problem. Forventningene blir både motstridende og uten grenser. På innpust kan de bli kritisert for å peke i for mange retninger, og på utpust for ikke å ha med enda mer; på innpust produserer de ikke nok vitenskap, og på utpust er de ikke populære nok.
Maktutredningens profilering
Her er et sitat fra startfasen av den nye maktutredningen: "Vi vet at bare de færreste av dem som etter hvert vil mene noe om maktutredningen, vil ha lest våre bøker og publikasjoner. De fleste vil mene på grunnlag av tredjehånds fortellinger, mediebilder og stereotypier. Dette er filtrene for den symbolske makten; det senmoderne informasjonssamfunnets mekanismer. Slik kan vi også lære om makt gjennom det trollspeilet som settes for oss."
Det var ingen klagesang; det var en elementær maktanalyse. I den store offentligheten blir ti bøker som intet mot et diffust bilde som setter seg fast og kan sammenfattes i en notis fra Norsk Telegrambyrå. Maktutredningen har sin fremste formidlingsmark i organisasjonslivet, i universitets- og høyskolesektoren og i de etatene som er berørt av enkeltstudier. Det intellektuelle feltet - som maktutredningene i Norge og Danmark griper inn i med sin egen symbolmakt - ligger i tusmørke fordi det er lite studert. Dette feltet er en egen studie verdt, men den studien bør minst av alt kalles en maktutredning og den bør minst av alt ha et mandat fra Stortinget.
For maktutredningens forskergruppe er det viktigste å gi begrunnede og treffende diagnoser av maktens forkastninger og demokratiets endrede vilkår. De foreløpige diagnosene står til debatt. Delstudiene i bok- og rapportseriene har så langt gitt et grunnlag, og sluttrapporten blir utvilsomt en utfordring. Fordi arbeidet underveis er bredere organisert, med et videre mandat og en kortere tidsramme, blir sammenfatningene viktigere enn de var for den forrige maktutredningen. De blir viktigere nettopp fordi de blir vanskeligere.
NOTER
1) Jfr. særlig Espen Søbye, "Maktutredningen - en gravsang for fornuften?" Samtiden 4/2001
2) Gjengitt i NOU 1982:3 - Maktutredningen. Sluttrapport, s.4
3) Se bl.a. Jan-Erik Lane, "Den politiska maktens logik", i Lars Niklasson, red., Lärdomar av Maktutredningen, Carlssons, Stockholm 1992
4) Mandatet er gjengitt og tolket i Øyvind Østerud m.fl., Mot en ny maktutredning, Gyldendal, Oslo 1999.
5) Se Bent Sofus Tranøy og Øyvind Østerud, red., Den fragmenterte staten, Gyldendal 2001.
6) Se Tor Bjørklund, "Det første stortingsvalg i det 21. århundre", Nytt Norsk Tidsskrift, 4/2001
7) Se Siri Meyer, red., Avmakt, Gyldendal 2000; Siri Meyer og Thorvald Sirnes, red., Normalitet og identitetsmakt i Norge, Gyldendal 1999; Erling Dokk Holm og Siri Meyer, red., Varene tar makten, Gyldendal 2001. I 2002 kommer en studie av de politiske partiene av Knut Heidar og Jo Saglie.
8) Bent Sofus Tranøy og Øyvind Østerud, red., Mot et globalisert Norge? Gyldendal 2001; Øyvind Østerud, Globaliseringen og nasjonalstaten, Gyldendal 1999.
9) Tranøy og Østerud, red. 2001, særlig del 1 om rettslige bindinger, samt Øyvind Østerud, "Maktfordeling og rettsliggjøring", Nytt Norsk Tidsskrift, 2/2000
10) Martin Eide,. red., Til Dagsorden! Journalistikk, makt og demokrati, Gyldendal 2001; Hege Skjeie, "Det kritiske kjendiseri", Nytt Norsk Tidsskrift, 3/2001
11) Bertrand Russell, Power. A New Social Analysis, Allen & Unwin, London 1938. Boka ble lest og kommentert i oppbyggingen av den nye norske samfunnsvitenskapen etter krigen, introdusert av Arne Næss.
12) Se Michael Mann, The Sources of Social Power, I-II, Cambridge University Press 1986-1988; jfr. Barry Hindess, Discourses of Power. From Hobbes to Foucault, Blackwell, Oxford 1996. Se også Fredrik Engelstad, red. Om makt, Gyldendal 1999. I innlednings- og avslutningskapitlet diskuterer Engelstad maktformer og maktmekanismer med utgangspunkt i Webers klassiske begrepsdiskusjon og i lys av senere teorier.
13) Dette var Gudmund Hernes` hovedperspektiv, formulert i Makt og avmakt (Universitetsforlaget 1975) og lagt til grunn for analysene av forholdet mellom politikk og næringsliv.
14) Dette var hovedsynspunktet i den delen av utredningen som Johan P. Olsen hadde ansvaret for, og det lå til grunn for studiene av forvaltningsatferd og forholdet mellom politikk og byråkrati.
15) Uttrykt i departementets premisser for mandatet i St.prp.1 (1997-98), gjengitt i Mot en ny maktutredning (1999).
16) Jens Arup Seip, Fra embedsmannsstat til ettpartistat og andre essays, Universitetsforlaget 1963, og Seip, Utsikt over Norges historie, I, Universitetsforlaget 1974; Francis Sejersted, Demokrati og rettsstat, Universitetsforlaget 1984; Rune Slagstad, De nasjonale strateger, Pax forlag 1998, og Slagstad, Rettens ironi, Pax 2001.
17) Se Dag Østerberg, "Tanker om tre bøker fra maktutredningen", Samtiden nr. 1 1979. Østerberg fikk tilsvar fra Ted Hanisch i samme tidsskrift nr. 5, 1979 og fra Terje Rød Larsen i nr. 6, 1979, men støtte av Thomas Mathiesen i nr. 2 1980.
18) Se Kristian Andenæs, Tom Johansen og Thomas Mathiesen, red., Maktens ansikter, Gyldendal 1981. Her var Østerbergs artikkel fra Samtiden også med.
19) En norsk Bourdieu-inspirert analyse kunne få mye ut av dette, også med vekt på
norsk-franske kontraster. Bourdieu ringer inn dette feltet med Homo Academicus (Les Editions de Minuit 1984) på den ene side og Sur la télévision (Liber-Raisons d`Agir 1996) på den andre.