Dilemmaet utgjør kjernen i dagens politiske debatt innenfor og mellom medlemslandene i EU, og vil bli et viktig tema i den nye Makt- og demokratiutredningen. Storting og regjering har satt i gang en ny norsk makt- og demokratiutredning. Den skal arbeide i fem år med et svært bredt mandat.
Den forrige maktutredningen - 1972-82 - fant sted da et offentlig styringssystem var på hell. Arbeiderpartiets lange politiske dominans var utfordret, og nye økonomiske vilkår underminerte etablerte, statlige virkemidler. Maktutredningen dreide seg i all hovedsak om nasjonale forhold.
Fortsatt kunne internasjonale forhold plasseres i annen eller tredje rekke.
Ny internasjonal virkelighet
I dag er situasjonen en annen. Deregulering av kapitalmarkedene og nye produksjonsformer har internasjonalisert norsk økonomi og næringsliv i en helt annen grad. Mer av den økonomiske makten befinner seg utenfor statlig kontroll og utenfor landets grenser. Samfunnet er internasjonalisert gjennom radikalt nye former for informasjonsteknologi og kommunikasjon, og gjennom en flerkulturell virkelighet som knapt noen forestilte seg i 1970-årene.
De problemene vi står overfor, er også internasjonalisert gjennom miljøskader uten respekt for statsgrenser, og gjennom valutauro, epidemier, organisert kriminalitet og omfattende migrasjon. Mange sentrale beslutninger er internasjonalisert gjennom internasjonale organisasjoner og overnasjonale organer som EØS, Verdens handelsorganisasjon WTO, FN og NATO. Dette betyr at grensene mellom innenriks- og utenrikspolitikk viskes ut, at en rekke saksområder behandles i samspill med utenlandske aktører og at utenriksspørsmål er vevd inn i innenrikspolitiske strategier og mål.
Disse ulike formene for internasjonalisering er selvforsterkende: De driver hverandre i et samspill. Verken internasjonalisering av samfunnet, av problemene eller av beslutningene er nytt, men det har fått helt andre dimensjoner siden sist det ble gjort en maktutredning i Norge. "Globalisering" er blitt tidens melodi.
Både oppsplitting og integrasjon
Det paradoksale i utviklingen er at internasjonaliseringen samtidig er koblet til helt motsatte prosesser, ofte som motreaksjon. Viktige stikkord her er fragmentering, innkapsling, protestbevegelser, etnisk konflikt og forsvarskamp. Slikt spiller seg dramatisk ut på Balkan og i de tidligere øststatene, men også i Afrika, i Asia, i Canada - og i Vest-Europa. Globalisering og fragmentering er to sider av en samfunnsdynamikk og et maktspill, og de henger sammen.
Det har dannet seg politiske ideologier omkring polene i dette spillet. Fragmenteringen, eller oppsplittingen, er ideologisert som avskjerming, løsrivelse, proteksjonisme og selvbestemmelse i liten skala. Globaliseringen er ideologisert som globalisme, fri flyt og avnasjonalisering.
Den ideologiske globalismen kommer i to hovedformer. Den ene er liberalistisk. Den feirer at politisk styring og statlige strukturer blir uviktige, til fordel for den individuelle frihet i et selvregulerende marked. Den andre er styringsorientert og vil beskytte andre friheter gjennom overnasjonale reguleringsordninger som kan stabilisere systemet, redde miljøet og gjerne omfordele ressurser og rikdom både sosialt og geografisk.
Svekket nasjonalt folkestyre
Nå øyner vi utfordringens dimensjoner. Internasjonaliseringen av maktforhold forsterker problemet med et demokratisk system på nasjonalt nivå. Våre representative organer når ikke frem til forhold som påvirker oss. Demokratiet mister slagkraft og relevans; det blir mer av et spillfekteri. Stemmeseddelens politiske kjøpekraft blir devaluert. Dette er bakgrunnen for tanken om at demokratiet må over i en ny fase og en større skale enn nasjonalstaten, som har vært det representative folkestyrets ramme: det må bli overnasjonalt og helst kosmopolitisk. Samtidig vil et slikt overnasjonalt demokrati bety større avstand mellom enkeltborgere og beslutningsmyndighet. Det innebærer at nasjonalforsamlingenes formelle makt blir redusert, til fordel for overordnede organer. Borgerpåvirkning og beslutningseffektivitet kan vanskelig økes samtidig. Små enheter gir mer av det første og mindre av det andre, og motsatt for store enheter, under ellers like vilkår. Dette var jo den norske EU-debattens dilemma. Vi gjenfinner det i striden om lokalstyre og kommunesammenslåing på den ene side og i diskusjonene om EUs fremtid på den andre.
Overlever demokratiet?
Demokrati forutsetter tillit og legitimitet. Det har til nå forutsatt at vi har levende debatt- og informasjonsfora, partier, organisasjoner og gjensidig forståelse på tvers av uenighet og interessekonflikt. Hvis motsetningene er for dype, brister den enigheten om spilleregler, prosedyrer og politiske institusjoner som et demokratisk styresett forutsetter. Enkeltstatene - og langt fra alle av dem - er i dag de største enhetene der slike betingelser er tilfredsstilt. Det er dette som gjerne kalles nasjonal integrasjon eller overlappende politisk fellesskap.
EU som prøvesten
Demokratiets dilemma - borgerpåvirkning mot beslutningseffektivitet - går til kjernen av Europa-debatten innenfor og mellom medlemslandene i EU. Det angår diskusjonen om den europeiske sentralbank, som er mer uavhengig av folkevalgt kontroll enn noe enkeltlands sentralbanker. Det ligger bak spørsmålet om Europa-parlamentets kompetanse i forhold til unionsrådet og dermed indirekte i forhold til de enkelte medlemslands nasjonalforsamlinger. Det står sentralt i diskusjonen om østutvidelsen, der utsiktene til en rekke nye medlemmer har reist spørsmål om hvorvidt beslutningsreglene må endres for å styrke den sentrale effektiviteten. Hele veien er det en vanskelig balanse og en vedvarende dragkamp mellom beslutningseffektivitet og legitimitet.
Europeisk integrasjon er et kontinentalt uttrykk for internasjonaliseringen av økonomi og samfunnsliv, men er samtidig et svar på globaliseringen. Et argument for euroen og det indre marked var ikke minst at det skulle styrke de europeiske land i konkurransen med USA og Japan. Integrasjonen skal ivareta overordnede fellesinteresser, men på samme tid skaper den spenninger idet den utfordrer nasjonal suverenitet og nasjonalt forankret demokrati.
Maktens problemer skal klargjøres
Internasjonaliseringen er bare ett av mange temaer i mandatet. Men forholdet til verden omkring oss, i miljøforhandlinger, i kampen om landbruket i WTO, i EØS-avtalen som nasjonalt kompromiss, må bli en viktig del av en ny maktutredning. En maktutredning kan ikke løse maktens problemer og demokratiets dilemmaer. Den kan derimot gi bedre forståelse for de mekanismene som gjør seg gjeldende og de valgsituasjonene vi står overfor. Den kan klargjøre problemenes dimensjoner og noen av vilkårene for å løse dem. I vellykkede øyeblikk kan en maktutredning bidra til en mer kvalifisert diskusjon om maktens forskyvninger og folkestyrets vilkår. Den kan også trekke linjer og påvise sammenhenger mellom forskningsbidrag som ellers ville være spredt og isolert.