Miljøproblemene var tidligere først
og fremst knyttet til naturødeleggelse i et begrenset geografisk
område, slik som forurensning fra enkeltbedrifter eller overbeskatning av
enkelte arter. I dag har imidlertid viktige miljøproblemer en
internasjonal karakter. Norge er utsatt for sur nedbør og vi
berøres av havforurensningen i Nordsjøen. Overbeskatning av
fiskebestander, vilt og fuglearter i andre land kan også ramme
ressursutnyttelsen og dyreliv i norske land- og havområder.
De norske miljøinteressene favner
imidlertid videre enn beskyttelse mot skader som spesielt rammer det norske
territoriet og tilgrensende farvann. I de senere år er også det
globale miljøet blitt truet. Nedbrytingen av ozon-laget øker den
ultrafiolette strålingen (UV-stråling), noe som kan føre til
skader på planter og dyr, og blant annet til økt hudkreft hos
mennesker. I 1995 la FNs Klimapanel (IPCC) fram sin andre hovedrapport, som
konkluderte med at menneskeskapte utslipp med stor sannsynlighet har
medført en økning i den globale middeltemperaturen. Resultatet av
en videre temperaturøkning kan være en stigning i havnivået
på en halv meter og at økosystemer får problemer med å
tilpasse seg, noe som bl.a. kan få negative følger for
matvareproduksjonen. Videre ventes økt omfang av ekstreme
værforhold, slik som stormer og flom. I tillegg til utslipp av
forurensende stoffer, representerer overutnyttelse av arter, økosystemer
og naturområder en trussel både mot den globale matvareproduksjonen
og det biologisk mangfoldet. Disse problemene berører så vel Norge
som andre land.
Det kan dessuten være vanskelig å
skille mellom hva som bør anses som nasjonale miljøinteresser og
hva som er mer allmenne miljøinteresser. På tilsvarende måte
som det internasjonale samfunnet ikke aksepterer overgrep mot mennesker uansett
hvor de måtte foregå, kan verdenssamfunnet mene at en stat ikke
står fritt til å gjennomføre miljøødeleggelser
selv om det skjer på statens eget territorium. Dette kan gjelde alt fra
å anlegge motorveier gjennom uerstattelige naturområder og kulldrift
på Svalbard til utryddelse av elefanter eller fangst av hval. Dette
innebærer at Norge kan tenkes å engasjere seg i saker som tidligere
ble ansett som andre staters interne anliggender, og at vi kan vente oss
tilsvarende ”innblanding” fra andre stater.
Men selv om verdenssamfunnet har felles interesse
i å løse visse miljø-problemer, trenger det ikke være
enighet verken om hvor omfattende eller hvilke tiltak som skal iverksettes,
eller om hvordan byrdene skal fordeles. Her spiller også nasjonale
særinteresser inn, i form av sikkerhetspolitikk eller økonomiske og
kulturelle hensyn. I tillegg vil en stat gjerne motstå andre staters
engasjement i saker som oppfattes som nasjonale anliggender. De internasjonale
rettsreglene på miljøområdet vil utformes i
skjæringsfeltet mellom slike fellesinteresser og nasjonale
interesser.
Det er videre nær sammenheng mellom
miljøpolitikk og andre saksområder. Fattigdom i utviklingslandene
truer f. eks. det biologiske mangfoldet, bl.a. gjennom nedhugging av regnskoger.
Disse landenes krav om bedre leveforhold kan bl. a. innebære at
industrilandene må legge ytterligere restriksjoner på utslipp av
drivhusgasser. Den økte internasjonale transporten som følge av
handelsliberaliseringen kan føre til økt forurensning av luft og
vann. Både den økte vekt på den internasjonale
konkurranseevnen og forbud i det internasjonale handelsregelverket kan hindre
nasjonale miljøtiltak. Utvikling av ny teknologi kan redusere
forurensning, men kan også reise nye problemer, slik vi har sett det i
bioteknologien. Disse sammenhengene innebærer at hensynet til
miljøet må integreres i andre områder av internasjonal
politikk og –rett, og ikke behandles som en isolert
sektor.
Det nasjonale beslutningssystemet er knyttet til
hver enkelt stats land- og havområder, og har i meget begrenset grad
mulighet til å regulere virksomhet i andre stater. De internasjonale
miljøproblemene krever derfor internasjonale beslutningssystemer og
tiltak. På denne måten får statene gjennom et samarbeid
muligheten til å få kontroll over virksomhet som de hver for seg
ikke har herredømme over. De kan i fellesskap gjenvinne noe av kontrollen
over miljøet på eget territorium, oppnå innflytelse over nye
miljøproblemer, slik som de globale miljøtruslene, og
påvirke den miljømessige utviklingen i andre land. I denne forstand
kan de internasjonale beslutningssystemene sies å representere et
”tilleggsdemokrati” til de nasjonale systemene. Men selvsagt har de
internasjonale systemene sin pris: Den enkelte stat blir utsatt for
internasjonal påvirkning og kan bli bundet av de internasjonale
forpliktelsene som måtte bli vedtatt. Dessuten oppstår
spørsmålet om hvordan det internasjonale beslutningssystemet kan
organiseres på en måte som er effektiv, men som samtidig oppfattes
som demokratisk og legitim av de ulike deltakerne.
Vi vil i denne utredningen for det første
drøfte hvilke beslutninger som bør tas på henholdsvis det
nasjonale og det internasjonale planet, og i siste tilfelle om
beslutningssystemet bør være av bilateral, regional eller global
karakter – med andre ord, hva som er det ”optimale
beslutningsnivået”. Fordelen med det nasjonale nivået er at en
her har effektive og legitime beslutnings- og håndhevingssystemer som gir
den aktuelle befolkningen adgang til å delta. Men dette hjelper lite
dersom problemenes årsak finnes utenfor landets grenser. Problemstillingen
om fordeling av beslutningsmyndighet mellom det internasjonale og det nasjonale
planet illustreres av EUs nærhetsprinsipp
(”subsidiaritetsprinsipp”), hvor beslutninger bare skal treffes av
Fellesskapet dersom målene ikke kan nås i tilstrekkelig grad gjennom
beslutninger på det nasjonale planet.
Organiseringen av det internasjonale
beslutningsapparatet på det miljørettslige området vil
også bli drøftet. Den tradisjonelle formen for samarbeid er at
statene påtar seg nye forpliktelser gjennom traktater. Dette
innebærer at statene bevarer sin handlefrihet gjennom at de bare er bundet
av traktater de slutter seg til. Men her kan det være nødvendig med
en avveining mellom ønsket om bevaring av den nasjonale handlefrihet og
effektivitet mht. til å løse miljøproblemet. Et effektivt
miljøsamarbeid vil ofte kreve bruk av internasjonale organer. Dermed
må det tas stilling til hvor mye beslutningsmyndighet som bør
overføres til internasjonalt nivå og hvordan dette
beslutningsapparatet bør organiseres. Kan f. eks. bindende
flertallsvedtak, slik vi kjenner det fra EU, aksepteres? Og hvordan kan den
demokratiske legitimiteten til de internasjonale beslutningsorganene sikres,
jfr. debatten om det ”demokratiske underskuddet” i
EU.
Valget mellom ulike typer internasjonale
reguleringer kan også ha betydning for den nasjonale handlefriheten. Slike
reguleringer skal gjerne tjene flere formål. De skal bidra til å
løse et internasjonalt miljøproblem. Men samtidig er det
ønskelig å få med alle berørte stater og unngå
unødige inngrep i valg av virkemidler på det nasjonale planet. Det
oppstår for det første spørsmål om en skal basere seg
på reguleringer av ikke-bindende (”soft law”) eller rettslige
bindende (”hard law”) karakter. Den nasjonale handlefriheten kan
også beskyttes gjennom utformingen av innholdet i reguleringene. Det kan
f. eks fastsettes nasjonale mål om utslippsgrenser og overlates til hver
enkelt stat hvordan målet skal nås. Ved utformingen av
internasjonale handelsregler kan det også være viktig å sikre
landene muligheter til å fastsette nødvendige miljøtiltak.
På den annen side kan hensynet til den internasjonale handelen tale for
å gjennomføre harmoniserte tiltak i de aktuelle landene. Dette
gjøres f. eks. i EU.
Det kan også skilles mellom krav til
resultat og krav til prosess. Vi har viktige internasjonale regler på
miljørettens område som ikke sier hva resultatet skal bli, men som
f. eks. stiller krav om konsekvensanalyser før tiltak iverksettes eller
gir borgerne rett til å delta i beslutningsprosessen eller å
få prøvet vedtak for nasjonale domstoler. I den grad retten til
miljø anerkjennes som en menneskerettighet, kan dette stille krav
både til resultat og prosess, hvor det kan være aktuelt med krav til
en minstestandard til miljøet og muligheter for borgerne til å
sikre at slike krav blir overholdt.
Videre har vi spørsmålet om det
bør opprettes internasjonale organer for kontroll og håndheving av
at statene oppfyller sine forpliktelser, og hvilken myndighet disse bør
ha. I EU- og EØS-systemet har vi både kontrollorganer og domstoler,
og vi har en tvisteløsningsordning i WTO. Den europeiske
menneskerettighets-konvensjonen har også sin
domstol.[1] Dette bidrar til
økt etterlevelse og dermed til å effektivisere disse rettssystemene
– på bekostning av den nasjonale handlefrihet. De internasjonale
miljøavtalene har forholdsvis svakt utbygget kontrollordninger og gir i
liten grad mulighet for forfølgning av tvister ved internasjonale
domstoler. Det kan være spørsmål om slike ordninger og regler
om sanksjoner ved brudd på miljørettslige forpliktelser bør
utbygges.
Det internasjonale miljøsamarbeidet kan
også påvirke de interne maktforholdene i et land. Regjeringen har
stor grad av kontroll over initiering av nye miljøavtaler, forhandlingene
om innholdet i disse, deltakelse i internasjonale organisasjoner og
beslutningsorganer, og tolkning og gjennomføring av de avtaler som blir
inngått og vedtak som blir fattet. Selv om viktige traktater må
godkjennes av Stortinget etter grunnlovens § 26, og det er Stortinget som
vedtar lover og gir bevilgninger, er det en fare for at Stortinget kan bli et
sandpåstrøingsorgan for vedtak som reelt er fattet av Regjeringen i
samarbeid med andre lands utøvende myndighet. Mens et tett samarbeid
mellom den utøvende myndighet i ulike land kan bidra til effektive
internasjonale reguleringer, kan en maktforskyvning fra det lovgivende til det
utøvende organ undergrave den demokratiske legitimiteten til de
internasjonale miljø-reguleringene. Vi vil gå nærmere inn
på om en slik maktforskyvning har funnet sted i Norge og eventuelt hva som
kan bidra til økt demokratisk kontroll.
Problemstillingene ovenfor vil bli drøftet
gjennom en framstilling av det generelle folkerettslige rammeverket for
internasjonal miljøpolitikk (kapittel 2), de spesielle rettssystemene vi
har i EU/EØS-regelverket (kapittel 3) og i de internasjonale
handelsreglene (kapittel 4). Deretter vil vi foreta fem ”case
studies”: Klima (kapittel 5), hvalfangst (kapittel 6),
Nordsjøsamarbeidet (kapittel 7), kjemikalier (kapittel 8) og genteknologi
(kapittel 9). Kapittel 5, 6 og 7 skal først og fremst belyse det
generelle folkerettslige regelverket, mens kapittel 8 og 9 går
nærmere inn på EØS-reglene. I kapittel 10 trekkes noen
generelle konklusjoner på grunnlag av den generelle framstillingen og de
spesifikke studiene.
[1] Art 19 Den europeiske
menneskerettighetskonvensjon av 4 november 1950, i kraft 3 september 1953
(”EMK”).