2. Det folkerettslige rammeverket

2.1. Innledning

Folkeretten bygger på internasjonal sedvanerett og konvensjoner mellom statene. Vi har allerede fra begynnelsen av dette århundret enkelte konvensjoner om miljøvern, blant annet om vern av truede arter og forurensning av vassdrag. Stadig nye saksområder ble regulert, slik som havforurensning og vern av havets levende ressurser. Samtidig fikk vi en utvikling av den folkerettslige sedvanerett, særlig om forbud mot å skade nabostater ved forurensning.

Utviklingen av det folkerettslige regelverket om miljøet skjøt fart etter FNs Miljøkonferanse i Stockholm i 1972. Det finnes i dag flere hundre konvensjoner som helt eller delvis gjelder bevaring av miljøet. Dette gjelder alt fra de globale konvensjonene om klima[2] og biologisk mangfold[3] til mer generelle konvensjoner som Havrettskonvensjonen.[4] I tillegg har vi både bilaterale og regionale konvensjoner. Dette innebærer at for mange miljøspørsmål vil konvensjonene inneholde de viktigste internasjonale reglene.

Konvensjonene er blitt forhandlet fram etterhvert som de ulike miljøproblemene har oppstått. Vi har imidlertid ikke noe ”Earth Charter” som fastsetter generelle plikter for statene på miljøområdet, til forskjell fra for eksempel havretten og internasjonale menneskerettigheter. Mange av miljøkonvensjonene er rammekonvensjoner, som fastsetter prinsipper og etablerer det institusjonelle rammeverket for samarbeidet og som senere må utfylles med mer konkrete forpliktelser for statene.

Stockholms-erklæringen fra 1972[5] og den etterfølgende Rio-erklæringen vedtatt på FN-konferansen om miljø og utvikling (UNCED) i 1992[6] er rettslig sett ikke bindende. De kan derfor karakteriseres som ”soft law”. Disse erklæringene inneholder imidlertid viktige prinsipper for statenes miljøpolitikk og det internasjonale miljøsamarbeidet, slik som prinsippet om bærekraftig utvikling og føre var-prinsippet. På Rio-konferansen ble det også vedtatt et omfattende handlingsprogram for miljøsamarbeidet, kalt Agenda 21. Ikke-bindende vedtak fra internasjonale organisasjoner kan også anses som soft law, slik som World Charter for Nature , vedtatt av FNs Generalforsamling i 1982.[7] Prinsipper i slike erklæringer og vedtak kan danne grunnlag for både senere konvensjoner og folkerettslig sedvanerett. Som vi skal komme tilbake til, kan soft law også anvendes ved fastsettelse av mer konkrete reguleringer, f. eks. om forurensning.

En del miljørettslige regler og prinsipper må anses som en del av folkerettslig sedvanerett, og dermed bindende for alle stater. Dette gjelder bl.a. forbudet mot å volde skade på nabostaters territorium, en samarbeidsplikt ved fare for slik skade og ved forvaltningen av havets levende ressurser, og sannsynligvis også prinsippet om en bærekraftig utvikling. I enkelte tilfelle kan det imidlertid være tvil om et prinsipp utviklet i soft law eller i konvensjoner også er blitt en del av folkerettslig sedvanerett. Dette gjelder f. eks. for føre var-prinsippet.[8]

2.2. Internasjonale beslutningsorganer

Folkeretten er i utgangspunktet et horisontalt system uten lovgivende organer. Reglene bygger på frivillige avtaler i form av konvensjoner (traktater) eller hva statene har akseptert som folkerettslig sedvanerett. Statene kan imidlertid opprette internasjonale organisasjoner (IGOs) eller andre beslutningsorganer for å effektivisere vedtakelsen av internasjonale reguleringer. Vi har flere internasjonale organisasjoner som er viktige for utviklingen av internasjonal miljørett, først og fremst FN og FNs særorganisasjoner (bl.a. Den Internasjonale Sjøfartsorganisasjonen (IMO)) og underorganer (bl.a. FNs Miljøprogram (UNEP)). Men vi har også organisasjoner som ikke er knyttet til FN, slik som Den Internasjonale Hvalfangstkommisjonen (IWC) og regionale fiskeri-organisasjoner.

Veksten i den internasjonale miljøretten på 1970-tallet falt imidlertid sammen med skepsisen mot internasjonale organisasjoner. Disse organisasjonene ble ansett som dyre og byråkratiske. Samtidig var det behov for effektive beslutningsorganer. Dette har ført til at de fleste miljøkonvensjonene ikke etablerer nye internasjonale organisasjoner men i stedet oppretter beslutningsorganer i form av partsmøter (Conference of the Parties (COP), Meeting of the Parties (MOP) eller lignende) og underorganer av ulike slag, bl.a. av rådgivende og vitenskapelig karakter, organer for økonomisk og teknologisk bistand, og organer for kontroll av at forpliktelsene blir overholdt. Sekretariatet er gjerne blitt lagt til en eksisterende internasjonal organisasjon. På denne måten ble det etablert samarbeidsorganer som bl.a. kan vedta mer konkrete forpliktelser for statene. Disse organene har langt på vei tilsvarende beslutningskompetanse som det vi kjenner fra formelle internasjonale organisasjoner.[9]

Beslutningsorganene kan for det første vedta nye forpliktelser gjennom endringer i konvensjonen ved kvalifisert flertall. Et alternativ til endring av konvensjonen vil ofte være vedtakelse av protokoller under konvensjonen, slik som Montreal-protokollen om ozon-laget. Slike protokoller er folkerettslig bindende på linje med konvensjonene. Selv om konvensjonene ikke selv sier noe om hvordan forpliktelser gjennom nye protokoller skal vedtas, vil gjerne konvensjonsorganenes prosedyreregler åpne for anvendelse av kvalifisert flertall også her.

Selv om endringer av konvensjonen eller vedtakelse av nye protokoller kan gjøres med kvalifisert flertall, er etterfølgende ratifikasjon nødvendig for at den enkelte stat skal bli bundet av de nye forpliktelsene. Dette innebærer på den ene siden et demokratisk element, ved at de nasjonale folkevalgte organene behandler endringene i konvensjonen eller den nye protokollen. Men det er ofte forskjell på stemmemakt og annen makt. Et mindretall kan hindre at de nye forpliktelsene omfatter tilstrekkelig mange og kanskje de viktigste statene. Dette kan både bety at reguleringene ikke blir effektive og at de ikke-ratifiserende statene høster fordeler som ”gratispassasjerer”. I tillegg kan bare et begrenset antall ratifikasjoner hindre at de nye forpliktelsene trer i kraft, ved at det ofte kreves et minimum av ratifikasjoner for ikrafttredelse. Dette dilemmaet har ført til at en i mange beslutningsorganer under miljøkonvensjoner i det lengste vil unngå en avstemning og i stedet søker å oppnå en konsensus om innholdet i nye forpliktelser.

En del konvensjoner gir beslutningsorganene myndighet til å endre lister over beskyttede dyr og planter eller forbudte stoffer uten etterfølgende ratifikasjon, slik som Konvensjonen om internasjonal handel med truede arter (CITES-konvensjonen)[10] og London-konvensjonen om dumping til havs.[11] Men i disse tilfellene har statene muligheten til å reservere seg mot vedtakene innen en bestemt tidsfrist, og dermed ikke bli bundet. I Montreal-protokollen om ozon-laget kan det imidlertid også vedtas ”adjustments” om tidligere utfasing av produksjon og forbruk av visse ozon-nedbrytende stoffer, uten at statene har reservasjonsrett. Dette kan tas som uttrykk for at bindende flertallsvedtak kan være akseptabelt på områder av mindre vidtrekkende politisk betydning.

Muligheten til å treffe bindende vedtak ved kvalifisert flertall innebærer at internasjonale organer har fått en form for ”lovgivningsmyndighet” i forhold til statene. Og selv om statene vanligvis kan unndra seg nye forpliktelser gjennom kravet om ratifikasjon eller muligheten til reservasjon, vil det være et politisk press i retning av å godta flertallsvedtak. Men dersom en stat finner at samarbeidet ikke fungerer tilfredsstillende åpner konvensjonene for at en stat kan trekke seg fra konvensjonen. Videre blir slike vedtak bare bindende på det folkerettslige plan, mens hver enkelt stat bestemmer gjennomføringen i nasjonal rett – selv om manglende gjennomføring kan representere et folkerettsbrudd. En del stater har imidlertid et ”monistisk” rettssystem, hvor landets folkerettslige forpliktelser anses som en del av landets rett. I EF kan Ministerrådet treffe vedtak som blir direkte bindende for borgerne i medlemsstatene (se kapittel 3).

2.3. Internasjonale forpliktelser

I hvilken grad nasjonal handlefrihet er innskrenket kan for det første ha sammenheng med den rettslige statusen til de internasjonale forpliktelsene, om de er av politisk (”soft law”) eller rettslig karakter (”hard law”). Eksempler på soft law-instrumenter er som nevnt Stockholm-erklæringen fra 1972 og Rio-erklæringen fra 1992. Disse erklæringene fastsetter prinsipper snarere enn konkrete regler. Ministererklæringene vedtatt på Nordsjøkonferansene inneholder imidlertid mer konkrete krav til statene, bl.a. om halvering av utslipp av visse stoffer (se kapittel 7). I utgangspunktet er det grunn til å anta at statene vil sette mer inn på å oppfylle hard law enn soft law, i og med at manglende oppfyllelse av hard law vil være et folkerettsbrudd. Men også de politiske bindingene representert ved soft law kan være viktige.

Det kan videre være av betydning for den nasjonale handlefriheten hvordan forpliktelsene er utformet. Det er vanlig at de internasjonale reguleringene fastsetter krav til et nasjonalt resultat, f. eks. om reduksjon av visse utslipp, men uten å bestemme hvilke virkemidler som skal brukes. Statene står da fritt til å bestemme om de skal anvende direkte virkemidler som forbud og konsesjonsordninger, indirekte virkemidler i form av skatter og avgifter, frivillige avtaler mellom myndighetene og næringslivet eller andre tiltak.

Enkelte konvensjoner fastsetter imidlertid hvilke virkemidler som skal nyttes, f. eks. fastsetter Basel-konvensjonen om transport av farlig avfall[12] krav om nasjonal godkjenning av eksport av slikt avfall. Konvensjonen om beskyttelse av det marine miljø i det nordøstlige Atlanterhav (OSPAR -konvensjonen)[13] stiller krav om bruk av best tilgjengelig teknologi (Best Available Technology (BAT)) i industrien (se kapittel 7). Økt bruk av slike krav i internasjonale reguleringer vil bety større innskrenkninger i den nasjonale handlefriheten.

På den annen side har vi i hva som kan kalles annen generasjons miljøavtaler sett en videre utvikling av den nasjonale handlefriheten. Det tenkes spesielt på ”fleksibilitetsmekanismenene” under Kyoto-protokollen, bl.a. reglene om internasjonal omsetning av nasjonale utslippsreduksjoner. Statene kan her velge i hvilken grad de vil redusere egne utslipp av drivhusgasser eller betale for tiltak i – evt. kjøpe utslippskvoter - fra andre land.

Forholdet mellom miljø og utvikling har fått en stadig større betydning. U-landene hevder at det i hovedsak er i-landene som står for miljøødeleggelsene, særlig når det gjelder ressursbruk og forurensning per individ, og at det også er disse landene som har økonomisk og finansiell styrke til å gjøre noe med problemene. I Rio-erklæringen fikk u-landene derfor gjennomslag for prinsippet om ”felles, men differensierte forpliktelser”. Dette innebærer at u-landene gjerne blir underlagt lempeligere forpliktelser i globale miljøavtaler, og dermed at i-landene må bære en større del av byrden. Dette kan bety mindre villighet fra i-landenes side til å påta seg nye forpliktelser. Det amerikanske senatet har for eksempel vedtatt at Kyoto-protokollen om klima ikke vil bli godkjent før det eksisterer en ”meaningful participation” fra u-landenes side.[14] I tillegg kreves det at i-landene i stor grad dekker u-landenes utgifter ved gjennomføringen. Den ”finansieringstrettheten” som har eksistert blant i-land i de senere år kan også hindre det internasjonale miljøsamarbeidet.

Endelig kan internasjonale handelsforpliktelser under EØS-avtalen og WTO sette klare begrensninger på hvilke virkemidler som kan anvendes i miljøpolitikken, bl.a. når det gjelder import- og eksportrestriksjoner, andre offentlige reguleringer, skatter og avgifter og statsstøtte (se kapitlene 3 og 4).

2.4. Internasjonal kontroll og håndheving

Folkeretten inneholder bare i begrenset grad internasjonale ordninger for kontroll og håndheving av inngåtte forpliktelser mellom landene. Det har derfor i stor grad vært overlatt til det enkelte land å fastslå om andre land overholder sine forpliktelser og aksjonere ved overtredelser. Dette kan skje gjennom politiske og rettslige tiltak, f. eks. boikott. Dersom det finnes en kompetent domstol kan det også reises sak med krav om at den folkerettsstridige handlingen eller unnlatelsen opphører og eventuell erstatning for påførte skader.

Dette tradisjonelle systemet egner seg ikke særlig godt i den internasjonale miljøretten. For det første kan overtredelser, f. eks. overskridelser av vedtatte forurensningsgrenser, være vanskelig å oppdage slik at det kan være behov for internasjonal kontroll. For det andre vil ofte miljøforpliktelsene være av flernasjonal karakter. Tvister bør derfor løses i et flernasjonalt forum, og ikke ved en domstol. Endelig hevdes det at tvister bør løses i dialog istedenfor ved konfrontasjon, siden en er avhengig av videre samarbeid for en fortsatt utvikling av de internasjonale reguleringene.

Kontrollen med gjennomføringen av internasjonale miljøavtaler er i stor grad basert på krav om rapportering fra statene om hvordan de har gjennomført sine forpliktelser. Men flere av de internasjonale miljøavtalene har opprettet spesielle organer som skal følge opp den nasjonale gjennomføringen. Denne overvåkingen er vanligvis basert på ikke-konfrontasjon (”soft enforcement”), hvor en heller yter assistanse enn iverksetter sanksjoner. Vi har imidlertid i den senere tid også sett bruk av strengere tiltak (”hard enforcement”), særlig ved bruk av advarsler om handelsrestriksjoner under Montreal-protokollen. I de pågående forhandlingene om overvåkingsordninger for Kyoto-protokollen drøftes også bruk av strengere sanksjoner, inkludert bøter. Slike sanksjoner kan tenkes å blir mer vanlig for inngripende internasjonale miljøreguleringer, noe som vil innebære ytterligere innskrenkninger i den nasjonale handlefriheten.

[2] FNs rammekonvensjon om klimaforandringer av 9 mai 1992 (”Klimakonvensjonen”), i kraft 24 mars 1994; 31 I.L.M. 1992, 822.

[3] Konvensjon om biologisk mangfold av 22 mai 1992, i kraft 29 desember 1993.

[4] FNs Havrettskonvensjon av 9. mai 1982 (”Havrettskonvensjonen”), i kraft 16 november 1994, I.L.M. 1261 (1982).

[5] Stockholms-erklæringen fra FN-konferansen om miljø og utvikling av 16 juni 1972 (”Stockholms-erklæringen”), I.L.M. 1416 (1972).

[6] FNs konferanse om miljø og utvikling, Rio de Janerio, 3-14 juni 1992, UN doc. A/CONF.151/26/Rev.1

[7] World Charter for Nature, vedtatt av FNs Generalforsamlingen, 28 oktober 1982, U.N.G.A. Res. 37/7, U.N. GAOR Supp. (No. 51) 21, U.N. doc. A/37/L.4 and Add. 1 (1982).

[8] Se Ruud, Ulfstein & Fauchald, Utvalgte Emner i Folkerett. Metode–Miljø-Havrett-Handel (1997) , s. 82-89 og Geir Ulfstein, Internasjonal miljøretts stilling i norsk rett, Lov og Rett n.7 (1999) , s. 402-18 på s. 409-10.

[9] Se om slike beslutningsorganer Churchill & Ulfstein, Autonomous Institutional Arrangements in Multilateral Environmental Agreements – An Important But Little Noticed Phenomenon in International Law (under publisering).

[10] Konvensjonen om internasjonal handel med truede arter av 3 mars 1973 (”CITES-konvensjonen”), i kraft 1 juli 1975, I.L.M. 1085 (1973).

[11] Konvensjon om forebygging av havforurensning ved dumping av avfall og andre gjenstander av 13 november 1972 (”London-konvensjonen”), i kraft 30 august 1975, I.L.M. 1294 (1972).

[12] Konvensjonen for kontroll av transport og ekspedering av farlig avfall av 22 mars 1989 (”Basel-konvensjonen”), i kraft 5 mai 1992

[13] Konvensjonen for beskyttelse av havmiljøet i det nord-østlige Atlanterhav av 22 september 1992 (”OSPAR”), i kraft 25 mars 1998

[14] Se Oberthür & Ott, The Kyoto Protocol. International Climate Policy for the 21st Century (1999), s. 289.

Publisert 25. nov. 2010 13:52