3. EØS

3.1 Innledning

EØS-avtalen er blitt en meget viktig faktor i utviklingen av norsk miljøpolitikk. Den gir på den ene siden betydelige, positive impulser til vårt eget miljøvernarbeid, og bidrar til en styrket innsats og mer krevende regler på mange felt. På den andre siden innebærer den også begrensninger på vår nasjonale handlefrihet.

Her som ellers er regelverk og politikkutvikling i EØS en refleks av det som skjer i EU. Miljøvern var ikke blant EFs opprinnelige mål og oppgaver, men fra begynnelsen av 1970-årene er det blitt et stadig viktigere arbeidsfelt. Med Fellesakten 1986 fikk dette arbeidet et klart traktatmessig grunnlag, da Romatraktaten fikk et eget miljøavsnitt. Siden har miljøvernoppgaven fått en stadig sterkere både formell og politisk stilling, først gjennom Unionstraktaten (Maastrichttraktaten) av 1992 og senest gjennom Amsterdamtraktaten, som trådte i kraft i juni 1999. Etter Amsterdamtraktaten er ”en balansert og bærekraftig utvikling” gjort til et av målene for såvel Den europeiske union (EU art. 2) som Det europeiske fellesskap (EF art. 2).[15] Og en ny bestemmelse slår fast at ”miljøkrav skal integreres i utformingen og gjennomføringen av Fellesskapets politikk og tiltak” på alle områder (EF art. 6).

Etter hvert er det blitt vedtatt en lang rekke forordninger og direktiver på miljøområdet. Formålet med dette avledede regelverket er ofte tosidig: både å bidra til et bedre miljø og å styrke det indre marked ved å bidra til størst mulig likhet i nasjonale regler og konkurransevilkår. Men en betydelig del av regelverket har som sitt viktigste formål å verne Europas natur og sikre et bedre livsmiljø for Europas befolkning. Og mens de tidligere reglene stort sett rettet seg mot enkelte stoffer, produkter eller virksomheter, er det i de senere årene lagt stor vekt på å vedta mer overgripende systemregler.

I økende grad kommer det også saker for EF-domstolen som gjelder forståelsen av miljøregelverket, forholdet mellom miljøhensynet og andre hensyn – særlig frihandelshensynet – i anvendelsen av regelverket osv. Allerede i 1985 uttalte EF-domstolen at miljøvern er ett av Fellesskapets sentrale mål. Og i sin praksis har domstolen ofte måttet avveie miljøhensynet mot andre viktige hensyn. Ved slike avveininger er miljøvernhensynet til dels tillagt betydelig vekt.

Både regelverket og rettspraksisen i EU får anvendelse og betydning innenfor EØS-avtalens vide saksområde. Selve EØS-avtalen inneholdt ved inngåelsen hele det avledede regelverket på miljøområdet som EU til da hadde vedtatt, med unntak av regler innenfor naturvern. Siden er det kommet til ytterligere forordninger og direktiver. Siden EØS-avtalen ble inngått, er flertallet av de nye forskriftene vi har vedtatt på forurensningsfeltet kommet som en følge av norsk gjennomføring av EU-regler.

Spørsmålet om fellesskapskompetanse versus nasjonal handlefrihet er et sentralt tema i EU, og dermed også i EØS. Her møtes og brytes viktige mål og prinsipper for hele samarbeidet i EU: På den ene siden målet om integrering i et indre marked, og mest mulig like konkurransevilkår. På den andre siden nærhetprinsippet (subsidiaritetsprinsippet) om at fellesskapskompetansen er subsidiær til den nasjonale kompetansen, og at Fellesskapet treffer tiltak ”bare om og så langt målene for det foreslåtte tiltak ikke kan nås i tilstrekkelig grad av medlemsstatene”.[16] Dette spørsmålet er ikke minst aktuelt på miljøområdet. Det er adskillig faglig diskusjon om det optimale beslutningsnivå for miljøreguleringene innenfor Fellesskapet. Hensynet til økonomisk effektivitet taler på den ene siden for at beslutningene desentraliseres, slik at det kan tas hensyn til geografiske variasjoner og preferansene til befolkningen i det enkelte medlemsland. På den annen side ligger det her en betydelig fare for at det ikke i tilstrekkelig grad tas hensyn til grenseoverskridende virkninger.[17] Fellesskapskompetanse på miljøområdet begrunnes gjerne primært med eksistensen av grenseoverskridende virkninger (”transnational externalities”).[18] Det siktes her for det første til fysiske virkninger i form av forurensning m.v. over landegrensene. For det andre dreier det seg om grenseoverskridende økonomiske virkninger: Forskjellige miljøregler og krav til miljøkvalitet vil skape ulike konkurranseforhold landene imellom – noe som er uønsket ut fra målet om et indre marked. En tredje ”eksternalitet” som Wils[19] trekker frem – men som naturlig nok er kontroversiell – er den grenseoverskridende virkningen av psykologisk art som oppstår når borgerne i en del av Europa reagerer negativt på at miljøet ødelegges i en annen del av Europa.[20] Det er uansett et faktum at flere av de eksisterende EU-reglene på miljøområdet har som hovedformål å sikre alle innbyggere i EU en viss (minste) miljøkvalitet. Dette kan sies å gjelde f.eks. direktivet om kvaliteten av drikkevann[21] og direktivene om grenseverdier for luftkvalitet i byområder.[22]

I sum begrunner disse hensynene at EU har betydelig kompetanse på miljøområdet. Det er også et omfattende praktisk samarbeid på miljøområdet innenfor EU, med bla. en felles institusjon for kartlegging av miljøsituasjonen m.v. (Det europeiske miljøbyrået).

3.2 Beslutningssystemet i EU og EØS[23]

Mens den dominerende hovedregelen i EF lenge var at nye regler krevde enstemmighet, innførte Fellesakten[24] av 1986 kvalifisert flertall som hovedregel for beslutninger som har til formål å gjennomføre det indre marked.[25] Ved at et mindretall dermed måtte bøye seg for et flertall, ble det overnasjonale elementet i EF betydelig forsterket. Med Fellesakten fikk Romatraktaten også et miljøavsnitt med en egen hjemmel for miljøregler.[26] Opprinnelig krevdes det enstemmighet for å treffe vedtak etter miljøavsnittet, men etter hvert er det innført kvalifisert flertall også på dette felt. Tankegangen har vært at dette er nødvendig for å få gjennomført viktige regler også på miljøområdet. I dag er regelen at miljøforordninger og -direktiver vedtas etter samme regler som ”indre markedsreguleringer,” nærmere bestemt med kvalifisert flertall og vetorett for Europaparlamentet.[27]

Vedtaksreglene i EU er uten betydning for prosedyren i EØS . Det har heller ikke betydning for EØS-prosedyren om rettsakten er en forordning – som i EU har umiddelbar og direkte virkning for såvel myndigheter som borgere i EUs medlemsland, eller et direktiv – som i utgangspunktet krever en nasjonal gjennomføringsakt før det blir bindende intern rett.[28] I EØS følges den samme beslutningsprosess for nye regler uansett hvilken hjemmel og prosedyre som er benyttet i EU. Når en ny rettsakt er vedtatt i EU, bringes den frem for EØS-komitéen. Vanligvis vil den ha vært behandlet i en av EØS-komitéens underkomitéer. I EØS-komitéen, som normalt holder møte en gang i måneden og består av tjenestemenn, vedtas rettsakten ved enstemmighet mellom Fellesskapet på den ene siden og EFTA-staten på den andre.[29] Formelt tas den nye rettsakten inn som endring i et vedlegg til EØS-avtalen. Dersom en EFTA-stat ikke ønsker at vedkommende rettsakt skal bli gjeldende, og det således ikke oppnås enighet i EØS-komitéen, inntrer en prosedyre som er nærmere beskrevet i EØS-avtalen art. 102. Oppnås ikke enighet, skal ”den berørte del” av det aktuelle vedlegget anses som midlertidig satt ut av kraft. Konsekvensene av dette kan være usikre.[30] Det er denne situasjonen som gjerne omtales som at et medlemsland ”nedlegger veto”.

I praksis vil vanligvis norske myndigheter ha vurdert saken før spørsmålet kommer opp til vedtak i EØS-komitéen. Saken vil også gjerne ha vært behandlet internt i EFTA, f.eks. i EFTAs faste komité. Som oftest vil også norske representanter ha deltatt i det forberedende arbeid med saken i EUs fagorganer, jfr. nedenfor. Har Norge problemer med en rettsakt, vil dette vanligvis komme frem i forbindelse med de forberedende drøftelser, og naturligvis senest i forbindelse med behandlingen i EØS-komitéen. Men det kan også skje at motstanden først melder seg for fullt i forbindelse med den nasjonale gjennomføringsprosessen i etterkant av EØS-komitéens vedtak.

Alle rettsakter som vedtas av EØS-komitéen, må gjennomføres formelt av de kompetente norske myndigheter for å bli gjeldende norsk rett. Vi kan ha større eller mindre handlefrihet i forbindelse med gjennomføringen. Her har det for det første betydning om EU-rettsakten er en forordning eller et direktiv. Etter EØS art. 7 skal forordninger gjennomføres ”som sådan” i den interne rett. Dette betyr at den vanligvis må gjengis mer eller mindre ord for ord i den nasjonale lov eller forskrift. Her er handlefriheten minimal. For direktiver er situasjonen formelt sett annerledes, fordi disse i prinsippet skal nøye seg med å fastlegge mål og ”overlate til avtalepartenes myndigheter å bestemme formen og midlene for gjennomføringen” (art. 7). I praksis er imidlertid direktivene svært ofte meget presise, med tilsvarende begrenset handlefrihet for det enkelte medlemsland.

Det er EFTAs egne organer – ”EFTA-pillaren” – som kontrollerer om Norge oppfyller EØS-avtalen, og f.eks. om vi har gjennomført vedtatte rettsakter i tide og på en korrekt måte. Sentralt i denne sammenheng står EFTAs overvåkingsorgan ESA (EFTA Surveillance Authority). ESA skal så å si opptre på vegne av EØS og må være nøytral i sin behandling av EFTAs medlemsland. ODA-avtalen art. 8 slår uttrykkelig fast at medlemmene skal utføre sitt verv i full uavhengighet. Når ESA blir oppmerksom på at det kan foreligge feilaktig eller mangelfull nasjonal gjennomføring f.eks. av et direktiv som er vedtatt i EØS, skal det ta saken opp med vedkommende medlemsland etter en nærmere fastlagt prosedyre.[31] Langt på vei fungerer ESA her på samme måten som Kommisjonen i EU, og de to organene skal samarbeide, utveksle informasjon og rådføre seg med hverandre.[32] Opprettholder ESA det syn at en nasjonal regel eller ordning er i strid med EØS-avtalen, etter at vedkommende stat har fått anledning til å uttale seg om forholdet, bringes saken frem for EFTA-domstolen til avgjørelse.[33] EFTA-domstolen har selvstendig avgjørelsesmyndighet. Men her som ellers i EØS-retten har EU-retten – herunder avgjørelser av EF-domstolen – i realiteten en vesentlig, for ikke å si avgjørende betydning.[34]

3.3 Norges påvirkningsmulighet – og Stortingets rolle

Hvilken mulighet har Norge til å påvirke regelgivningen i EU? Selv om Norge ikke er med når EUs organer treffer vedtak, står ikke Norge helt uten innflytelse på lovgivningsprosessen i EU. EØS art. 99 og 100 slår bl.a. fast at eksperter fra EFTA-statene skal delta i forberedelsene av nytt regelverk på samme måte som eksperter fra EU-landene. De aller fleste nye forordninger og direktiver forberedes gjennom en grundig prosess som ledes av Kommisjonen, og hvor mye arbeid foregår i uformelle ekspertkomitéer. Medlemmene kan være representanter for fagmyndighetene i de respektive land, eller eksperter utenfor forvaltningen. Norge deltar i slike komitéer på lik linje med EUs medlemsland, bortsett fra at vi ikke har stemmerett når det skal treffes vedtak. EFTA-landene deltar også i mange av de komitéene som drøfter gjennomføring og forvaltning av gjeldende direktiver. Alt i alt finnes det rundt regnet 50 ekspert- og forvaltningskomitéer på miljøområdet som Norge deltar i.

Den interne behandlingen under Rådet er lukket for EFTA-landene, men de skal konsulteres før sluttbehandlingen av sakene i Rådet.

I praksis er det også ofte kontakt i forbindelse med behandlingen av en sak i Europaparlamentet.[35]

Den reelle innflytelsen Norge kan ha på disse beslutningsprosessene vil naturligvis variere, og bl.a. bero på de faglige kvalifikasjonene til de norske representantene, og i hvilken grad det lykkes å få støtte for norske argumenter og synspunkter.

Hva er Stortingets rolle? Det formelle utgangspunktet er at Stortinget må behandle og godkjenne slike EØS-saker som etter vår konstitusjon krever stortingsbehandling, først og fremst ny lovgivning. På samme måte som andre forslag fremmes sakene for Stortinget av Regjeringen, og Stortinget står rent statsrettslig fritt til å avvise eller endre forslaget. Men dermed oppstår den tvistesistuasjonen i forhold til EØS som er beskrevet ovenfor, med de problemer den vil kunne medføre. For at Stortinget skal kunne følge med i og – såvidt mulig – påvirke sluttbehandlingen av saker som kommer opp i EØS-komitéen, er det opprettet et eget konsultasjonsorgan for EØS-saker i Stortinget.[36] Dette møtes en gang i måneden i forkant av møtene i EØS-komitéen og kan uttale seg om de saker som skal opp, herunder det norske forhandlingsmandatet. Men når sakene er kommet så langt som til EØS-komitéen, vil muligheten til å påvirke sluttresultatet vanligvis være små.

Det er imidlertid grunn til å understreke at en god del av den regelgivningen som foregår i EU og i EØS, gjelder relativt detaljerte og tekniske spørsmål – spørsmål som i stor utstrekning ville blitt regulert gjennom forskrifter innenfor vårt eget system. På miljøområdet har vi en utpreget fullmaktslovgivning som overlater en stor grad av myndighet til forvaltningen både når det gjelder enkeltsaker og forskrifter. Forskrifter vil vanligvis ikke bli drøftet med Stortinget på forhånd. Så selv om situasjonen er rettslig og prinsipielt forskjellig, ville neppe Stortinget hatt større faktisk innflytelse på innholdet i disse reglene, selv om beslutningsprosessen var rent nasjonal.

3.4. Nærmere om EØS som materiell ramme for norsk miljøpolitikk

Utgangspunktet i EU – og dermed i EØS– er at hvert enkelt land i betydelig grad står fritt til å fastlegge både mål og ambisjonsnivå for sin miljøvernpolitikk og til å velge virkemidler. Men når det er sagt, må det slås fast at EØS-medlemskapet medfører viktige materielle rammer for norsk miljøpolitikk og miljørett.

På den ene siden er det formelle rammer. For det første følger det begrensninger av de alminnelige regler i traktaten som skal sikre gjennomføring av de fire friheter, særlig prinsippet om ikke-diskriminering (EØS art. 4) og forbudet mot handelshindringer (EØS art. 11, jfr. art. 13), som må sees i sammenheng med den alminnelige lojalitetsplikten (art. 3). Disse reglene innebærer begrensninger særlig når det gjelder nasjonale regler m.v. om stoffer og produkter. For det andre følger det begrensninger av de mange fellesskapsregler som – i varierende grad – innebærer harmonisering av de nasjonale reglene.

På den andre siden vil det i praksis foreligge ”uformelle” begrensninger: Selv om det formelt er adgang til å gi egne regler, kan det f.eks. av hensyn til næringslivets konkurranseevne vurderes som vanskelig å innføre vesentlig strengere miljøkrav for virksomheter i Norge enn det som er vanlig for tilsvarende virksomheter i andre EØS-land.

EØS-avtalen har ikke like stor betydning for alle deler av miljøpolitikken. Det er viktige felt som ikke omfattes av avtalen i det hele tatt. Arealplanlegging er foreløpig ikke et felt som er tatt opp innenfor EU,[37] og derfor heller ikke i EØS. Vi står stort sett fritt med hensyn til hvordan vi vil bruke våre arealer. I all hovedsak vil vi derfor ikke ha bindinger med hensyn til praktiseringen av plansystemet i plan- og bygningsloven.[38] Det samme gjelder i hovedsak forvaltningen av andre naturressurser, som f.eks. skog og vannressurser.[39] Naturvern er tatt opp i EU,[40] men dette feltet faller stort sett utenfor EØS. I arbeidet med forvaltning og vern av planter og dyr, og av naturområder, setter ikke EØS-avtalen grenser. Heller ikke kulturminnevernet berøres i særlig grad av EØS-avtalen.

Størst betydning har EØS-avtalen innenfor forurensningsfeltet i vid forstand: Miljøfarlige stoffer og produkter, avfall, utslipp av forurensende stoffer, og grenseverdier for forurensninger i miljøet. Utviklingen på disse feltene styres i betydelig grad gjennom EØS-regler. Som et viktig eksempel av nyere dato kan nevnes direktivet om integrert forbygging og begrensning av forurensning, det såkalte IPPC-direktivet.[41] Direktivet trekker opp mål og prinsipper for medlemslandenes arbeid med industriforurensning. Det krever at det innføres en konsesjonsordning som gjør det mulig å vurdere alle typer forurensning for virksomheten samlet. På dette grunnlaget skal det utarbeides utslippsstandarder for alle industribransjer basert på prinsippet om best anvendbar teknologi (BAT).

Gjennom EØS-avtalen har vi også fått viktige føringer på sentrale forvaltningsrettslige områder. Et eksempel er reglene om konsekvens-utredninger ved store tiltak. I 1996 ble reglene på dette feltet i plan- og bygningsloven kap. VII-a en del endret. Endringene innebar både en skjerping og en presisering av reglene. Dette var nødvendig for å bringe våre regler i samsvar med EU-direktivet om miljøkonsekvensutredning.[42] Også når det gjelder borgernes rett til miljøinformasjon får EU-direktivet om dette betydning for utviklingen i norsk rett. Regjeringen har som kjent nedsatt et utvalg til å utrede dette spørsmålet, blant annet med formål å bringe norsk rett i samsvar med EU-reglene.[43]

Graden av handlefrihet varierer med hvilke spørsmål og type virkemiddel det dreier seg om. I det følgende vil vi redegjøre for dette spørsmålet i forhold til henholdsvis direkte regulering (regler om produkter, virksomhet, miljøkvalitets-normer, saksbehandlingsregler m.v.), og bruk av miljøavgifter og andre økonomiske virkemidler.

Et hovedprinsipp som gjelder for all nasjonal regulering innenfor EØS-avtalens saksområde, er prinsippet om ikke-diskriminering.[44] Nasjonale regler kan som hovedregel ikke forskjellsbehandle egne produkter og virksomheter og produkter og virksomheter fra andre EØS-land på en måte som innebærer en fordel for egne produkter og virksomheter. Derimot er det som utgangspunkt full adgang til å pålegge egne produkter og virksomheter strengere regler enn de som gjelder for produkter og virksomheter fra andre EØS-land.

3.5 Rammer for direkte reguleringer på miljøområdet

Når man nærmere skal beskrive de formelle rammer som gjelder for norsk miljøpolitikk som følge av EØS-avtalen, er det hensiktsmessig å skille mellom på den ene siden saksområder som det ikke er gitt nærmere regler for, og områder som det er gitt regler for – gjerne omtalt som henholdsvis det ”ikke harmoniserte” og det ”harmoniserte” området.

3.5.1 Områder hvor EU/EØS ikke har vedtatt særlige regler.

På områder hvor EU/EØS ikke har vedtatt særlige regler, er det de alminnelige reglene i EØS-avtalen som setter grenser. Disse er i hovedsak i samsvar med regler i Romatraktaten.

I vår sammenheng er det her særlig EØS artikkel 11[45] som har betydning. Den setter forbud mot ”kvantitative importrestriksjoner og alle tiltak med tilsvarende virkning”. EU har utviklet en omfattende doktrine omkring denne regelen. Hovedpoenget er at det er forbudt å innføre regler og andre virkemidler, eller sette i verk tiltak, som enten direkte begrenser importen av varer fra andre EØS-land – det frie varebyttet – eller indirekte virker hemmende på importen.[46]

Det er særlig tre typer av reguleringer som antas å omfattes av uttrykket ”tilsvarende virkning”: For det første tiltak som direkte regulerer import av varer fra andre EØS-land, eller knytter rettsvirkninger til at en vare passerer grensen. For det andre regler og tiltak som på en eller annen måte – direkte eller indirekte – forskjellsbehandler importprodukter og innenlandske varer, eller som i sin virkning hemmer import av varer fra andre EØS-land.[47] Og for det tredje nasjonale regler som stiller bestemte krav til produkter, som f.eks. grenseverdier for innhold av visse stoffer eller andre egenskaper ved produkter, krav til merking og emballering av produkter osv. Et produkt som er produsert i samsvar med et medlemslands bestemmelser og lovlig markedsført der, skal som hovedregel kunne eksporteres til og markedsføres fritt i et annet medlemsland. Forbudet rammer altså både regler og tiltak som uttrykkelig innebærer særregler for varer fra andre EØS-land – eller knytter regler til selve importen eller eksporten – og regler og tiltak som formelt behandler egne og andre lands varer likt, men som likevel virker hemmende på importen.

Imidlertid åpner traktaten for at regler og tiltak som har en slik virkning, likevel kan tillates. Det er to grunnlag for dette. For det første tolkes selve art. 11 slik at den tillater nasjonale regler og tiltak vedrørende produkter som – til tross for at de ikke er uttrykkelig diskriminerende – likevel indirekte kan hemme importen, dersom dette kan begrunnes i ”tvingende samfunnshensyn”.[48] Blant slike tvingende samfunnshensyn godtas også tungtveiende miljøhensyn.[49]

For det andre er det en hjemmel i art. 13[50] for uttrykkelig handelshindrende (”diskriminerende”) regler i form av forbud eller restriksjoner på import og eksport, når disse er begrunnet i bl.a. ”vernet om mennesker og dyrs liv og helse, plantelivet, nasjonale skatter av kunstnerisk, historisk eller arkeologisk verdi...m.v.” Regler f.eks. om restriksjoner på import av farlige kjemiske stoffer kan tenkes å være begrunnet i slike hensyn. Kjemikalieområdet vil bli behandlet særskilt nedenfor.

For begge unntakene gjelder det at de nasjonale reglene eller tiltakene som innføres, ikke må gå lengre enn det som er nødvendig for å møte det problemet man står overfor. Det må med andre ord være saklig begrunnet og proporsjonalt i forholdet til målet. Et fullstendig importforbud må anses som et sterkt virkemiddel. De nasjonale myndigheter må dokumentere at målet ikke kunne vært oppnådd ved andre og mindre inngripende virkemidler, som f.eks. regler om merking, håndtering osv. Og spesielt må reglene ikke innebære en vilkårlig forskjellsbehandling av innenlandske og utenlandske varer eller være en skjult handelshindring. I flere saker har EF-domstolen vurdert nasjonale regler og tiltak på miljøområdet opp mot disse kriteriene.

Det reiser seg her flere tvilsspørsmål. Hovedregelen er at det landet som vil innføre særregler, må vise at de er nødvendige, proporsjonale osv. Et spørsmål er her om det enkelte medlemsland selv kan bestemme hvor strengt miljøvernet skal være. Kan de bruke som argument for å innføre særregler at de rett og slett ønsker et strengere vern enn det som følger av det felles regelverk? Et stykke på vei kan det nok svares ja på dette spørsmålet. Det kan sees som et uttrykk for dette at medlemsstatene jo står temmelig fritt med hensyn til å innføre miljøavgifter, jfr. nedenfor. Men kommer saken på spissen vil EF-domstolen likevel vurdere berettigelsen av å påberope seg et høyere beskyttelsesnivå enn det som ellers gjelder.[51] I sammenheng med dette vil det være den rådende vitenskapelig oppfatning av vedkommende problem som legges til grunn ved bedømmelsen. Men EF-domstolen har akseptert at usikkerhet om et stoff sine virkninger i seg selv kan berettige tiltak, og det vil være et visst rom for føre var-vurderinger, selv om dette foreløpig er et noe uklart felt.[52]

Utenfor handelsområdet er utgangspunktet at de enkelte land kan føre en nasjonal miljøvernpolitikk på områder som ikke er underlagt felles regler. Hvert enkelt land står fritt i å bestemme mål for sin miljøvernpolitikk og dermed hvor høyt beskyttelsesnivå som skal tilstrebes. Men de regler eller andre virkemidler som innføres, må ikke innebære en forskjellsbehandling mellom innenlandske og utenlandske virksomheter‚ de må ikke virke direkte eller indirekte diskriminerende. Reglene må med andre ord virke ”nøytralt” eller ”objektivt”.

3.5.2 Områder hvor EU/EØS har vedtatt særlige regler

EU har som nevnt gradvis vedtatt et omfattende regelverk på miljøområdet i form av forordninger og direktiver. Spørsmålet er så hvilken handlefrihet Norge har til å vedta sine egne regler på de områder som er dekket av dette regelverket.

Utgangspunktet er at den nasjonale handlefriheten følger av vedkommende regelverk selv.

For det første vil graden av handlefrihet som nevnt være avhengig av om det dreier seg om en forordning eller et direktiv, jfr. ovenfor. For det andre vil det være et hovedspørsmål om vedkommende direktiv åpner for at det enkelte medlemsland kan gi andre – og særlig strengere – regler enn de som følger av direktivet. Innenfor EU-retten vil dette ha sammenheng med hva slags type regler det dreier seg om. I praksis har det også betydning hvilken traktatbestemmelse direktivet er hjemlet i.

Er direktivet gitt med hjemmel i art. 95,[53] som er den alminnelige hjemmel for harmoniseringsforanstaltninger for å gjennomføre det indre marked, vil det i alminnelighet – men ikke nødvendigvis – være tale om ”totalharmonisering”, dvs. at medlemslandene ikke har frihet til å gi andre regler. Denne hjemmelen brukes for regler som har som hovedformål å lette det frie varebytte,[54] og typisk regler som gjelder produkter og produkters egenskaper. Etter endringer som ble innført ved AT åpner art. 95 nå uttrykkelig for at medlemslandene på visse nærmere betingelser både kan beholde allerede gjeldende regler som er strengere enn de som vedtas ved flertallsbeslutning etter art. 95, og kan innføre strengere regler. En bestemmelse tilsvarende art. 95 finnes ikke i EØS-avtalen, men det kan anføres gode grunner for at de samme reglene bør gjelde i hele EØS-området. Det vil imidlertid føre for langt å gå nærmere inn på dette spørsmålet og innholdet av art. 95.[55]

Er direktivet derimot gitt med hjemmel i det såkalte miljøavsnittet – RT art. 174-176[56] – vil det dreie seg om en ”minimumsharmonisering”, og det enkelte medlemsland kan gi strengere regler.[57] Dette vil typisk være regler som har miljøvern som hovedformål, som f.eks. regler om miljøkvalitetsnormer, prinsipper for utslippsregulering, saksbehandlingsregler for miljøsaker osv. Eventuelle strengere nasjonale regler må imidlertid ”være forenlige med” traktaten. Dette innebærer at f.eks. forbudet mot handelshindringer i art. 28 setter grenser for hvilke regler som kan gis. Dermed er vi tilbake til de prinsippene for landenes handlefrihet utenfor det harmoniserte området som er omtalt i avsnittet ovenfor.

Det vil i vurderingen av om det kan gis egne nasjonale regler på områder hvor det foreligger EU-regler, ofte være spørsmål om EU-reglenes rekkevidde, om de er ment å regulere feltet uttømmende eller bare gjelde for visse produkter eller visse egenskaper osv. Dette kan ha betydning for medlemslandenes handlefrihet; handlefriheten er ikke bundet på samme måte utenfor reglenes anvendelsesområde som innenfor. Dette kompliserer bildet.

Det må også nevnes at de fleste harmoniseringsdirektiver har en ”sikkerhetsklausul”, som åpner adgang for medlemslandene til å treffe nasjonale tiltak dersom bestemte situasjoner oppstår – f.eks. dersom det viser seg at direktivets regler ikke er tilstrekkelig til å forhindre at det oppstår fare, eller det inntrer en akutt og uforutsett situasjon. EØS-avtalen har i sin art. 112 også en generell bestemmelse med dette formål. Rekkevidden av slike bestemmelser er imidlertid ment å være temmelig begrenset. Og de nasjonale tiltakene skal uansett rapporteres til Kommisjonen eller ESA, som vil vurdere om de er berettiget etter å ha innhentet uttalelse fra de øvrige medlemsland.[58]

3.6 Økonomiske virkemidler

I bruk av miljøavgifter og andre økonomiske virkemidler står EØS-landene stort sett noe friere enn når det gjelder direkte regulering. Utgangspunktet er her at skatte- og avgiftspolitikk er et nasjonalt anliggende. Det har vært gjort betydelige anstrengelser i EU for bl.a. å komme frem til en felles CO₂-avgift, men hittil har dette ikke gitt resultater. Det er likevel visse skranker for den nasjonale skatte- og avgiftspolitikk.

3.6.1 Miljøavgifter.

Utgangspunktet er at EØS-landene har full frihet i sin avgiftspolitikk. Men det kan ikke innføres avgifter som i realiteten virker som en toll, eller som diskriminerer produkter eller virksomheter fra andre EØS-land. Her kan det oppstå visse grensespørsmål.

Etter EØS-avtalen art. 10 er toll på import og eksport, og avgifter med tilsvarende virkning, forbudt mellom medlemslandene.[59] Poenget er at alle avgifter eller andre økonomiske byrder som pålegges en vare fordi den krysser en grense, er forbudt innenfor EØS. Dette gjelder uansett hvilket formål avgiften har – med andre ord selv om den ikke er ment som en hindring for handelen, men f.eks. har et rent fiskalt formål.[60]

Etter EØS-avtalens art. 14[61] er det også forbudt å legge interne avgifter på varer fra andre EØS-land som er høyere enn de som direkte eller indirekte pålegges tilsvarende innenlandske varer.[62] Det er også forbudt – etter art. 14 annet ledd – å pålegge varer fra andre land avgift som indirekte fører til at nasjonal produksjon av andre varer beskyttes.

Det er derimot full adgang til å innføre miljøavgifter som behandler innenlandske og utenlandske produkter likt og konsekvent etter de samme kriterier. Men problemer vil kunne oppstå dersom en avgift som formelt sett gjelder ens for både innenlandske og utenlandske produkter, i sin virkning likevel rammer forskjellig – f.eks. fordi det produkt som avgiftsbelegges, ikke produseres nasjonalt i det hele tatt.

Et spørsmål som reiser seg i denne forbindelse er om et land med strenge miljøkrav til egen industri kan legge en avgift på varer som er produsert med lavere miljøkrav i andre land – med det formål å utligne den konkurransemessige fordel som følger av svakere miljøkrav. Dette vil det som utgangspunkt ikke være anledning til. Men EF-domstolen har godtatt en differensiering i avgifter som særlig har rammet utenlandske produkter, forutsatt at differensieringen bygger på objektive kriterier – dvs. at den eventuelt også ville gjelde for nasjonale produkter, og har et legitimt formål – dvs. at den ikke er ment som en skjult handelshindring. Her kan det oppstå tvilsomme grensetilfelle.

3.6.2 Statsstøtte til miljøtiltak.

Utgangspunktet er at statsstøtte er forbudt etter EØS-avtalens art. 61 dersom den vrir eller truer med å vri konkurransen ”ved å begunstige enkelte foretak eller produksjonen av enkelte varer”, og påvirker samhandelen mellom EØS-landene. Det er generelt lagt til grunn et vidt statsstøttebegrep, som også omfatter fritak for eller reduserte avgifter for noen virksomheter.

Men forbudet gjelder ikke uten unntak. Art. 61 annet ledd åpner for at flere former for statsstøtte kan godtas. Det er fastsatt ganske detaljerte regler om statsstøtte, som også åpner for statsstøtte til miljøverntiltak på nærmere vilkår.[63] Disse er i samsvar med tilsvarende regler i EU. Det kan bl.a. nevnes at fritak for miljøavgifter er å anse som en form for driftsstøtte, som vil kunne godtas, men bare i en overgangsperiode og på nærmere bestemte vilkår.

Statsstøtteordninger må uansett notifiseres til EFTAs overvåkingsorgan som avgjør om de kan godtas.

Det er en meget omfattende doktrine og praksis i EU-retten omkring statsstøttereglene, som også har gyldighet i EØS. Det vil imidlertid føre for langt å gå nærmere inn på denne her.

3.6.3 Forslag om et nasjonalt system for omsettelige utslippskvoter.

Det er fremmet forslag om å innføre et nasjonalt kvotesystem for klimagasser, og det er reist spørsmål om EØS-avtalen setter rammer for hvordan et slikt system legges opp.

Utgangspunktet er at et slikt system, uansett hvordan det utformes, hverken formelt eller reelt kan behandle norske selskaper gunstigere enn selskaper fra andre EØS-land som vil drive virksomhet eller etablere seg i Norge. Forutsatt likebehandling vil det være få begrensninger for hvordan et kvotesystem kan utformes.

En begrensning vil imidlertid trolig følge av statsstøttereglene: Siden fritak for avgift vanligvis anses som statsstøtte, må det antas at det vil være statsstøtte dersom noen bedrifter får tildelt sine kvoter gratis, mens systemet generelt er basert på at det skal betales for kvoter. Slik statsstøtte vil kunne anses på samme måte som fritak for miljøavgift. Dette vil etter de gjeldende retningslinjene kunne godtas, men bare som en midlertidig ordning.[64]

[15] I det følgende brukes forkortelsen ”EU” om Traktat om Den europeiske union av 1992 og ”EF” om Traktat om opprettelse av Det europeiske fellesskap av 1957 , også kjent som Romatraktaten. Amsterdamtraktaten (heretter ”AT”) som trådte i kraft 1. juni 1999 innførte en del endringer både i EU og EF. Blant annet fikk artiklene i EF ny nummerering. I det følgende vil vi bruke nummereringen av artiklene i EF-traktaten slik den er etter AT, men vil også vise til den tidligere nummereringen.

[16] Dette er formuleringen i artikkelen som slår fast nærhetsprinsippet, EF art. 5.

[17] For en rettsøkonomisk analyse av spørsmålet se van den Bergh et al., The Subsidiarity Principle in European Environmental Law: An Economic Analysis, i Law and Economics of the Environment (Eide og van den Bergh ed. 1996) s. 121-166.

[18] Se bl.a. diskusjonen i Scott, EC Environmental Law (1998) s. 3-18, med henvisning særlig til W. P. J. Wils, Subsidiarity and EC Environmental Policy: Taking People's Concern Seriously, Journal of Environmental Law n.6 (1994) s 85.

[19] Op.cit.

[20] Dette er bl.a. brukt som argument for at EU skal blande seg inn i spørsmålet om tyrefekting i Spania.

[21] Rdir. 75/440/EF (1975) L194/43 (drikkevanndirektivet).

[22] Rdir. 80/779/EF (1980) L229/30 (svovel og svevestøv); Rdir. 82/884/EF (1982) L378/15 (bly); Rdir. 85/203/EF (1985) L87/1 (NO2); Rdir. 92/72/EF (1992) L297/1 (ozon).

[23] Det er bare visse hovedtrekk som kan presenteres her. En fyldig fremstilling av beslutningssystemet både i EU og EØS, og forholdet til nasjonale myndigheter finnes i Sejersted et al., EØS-rett (1995).

[24] Den Europeiske Felles Akt av 1986.

[25] Dette ble innført gjennom ny art. 100A, som etter AT er EF art. 95. Det er tre forskjellige beslutningsformer i EF, med varierende prosedyrer og roller for henholdsvis Rådet og Europaparlamentet, jfr. nå EF art. 250-252.

[26] Opprinnelig art. 130R, S og T, nå art. 174-176.

[27] Prosedyren som er beskrevet i EF art. 251, tidligere art. 189 B – den såkalte "co-decision procedure". Det var tidligere et meget viktig spørsmål om et direktiv rettelig skulle vedtas med hjemmel i art. 100A, eller med hjemmel i miljøavsnittet, jfr. bl.a. den kjente Sak 300/89 Titandioksyd, Saml. 199-I s 2867.

[28] Det er i EU en omfattende doktrine om direktivers "direkte virkning", dvs. om at vedtatte direktiver vil kunne få rettslig betydning for borgerne i et land selv om landet ikke har gjennomført det i tide og korrekt. Det vil føre for langt å behandle dette omfattende emnet her. Hvorvidt denne læren er relevant i EØS, vil bli kort berørt nedenfor.

[29] Etter Avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde av 1992 (”EØS”) art. 93 (2).

[30] Se nærmere om prosedyren og hva den innebærer Sejersted et al, s. 124-129.

[31] Avtale mellom EFTA-statene om opprettelse av et Overvåkningsorgan og en Domstol av 1992 (”ODA”) art. 31.

[32] EØS art. 109.

[33] ESA og EFTA-domstolen er forankret i EØS art. 108-110, men detaljene er regulert i ODA som er en avtale mellom EFTA-statene (Avtale mellom EFTA-statene om opprettelse av et Overvåkingsorgan og en Domstol).

[34] EØS art. 105 og 106 etablerer mekanismer som bl.a. skal bidra til ensartethet i domstolenes praksis.

[35] I praksis spiller kontakten med de nordiske EU-medlemsland en ikke ubetydelig rolle. Miljøvern-departementet har bl.a. en representant plassert i EU-enheten i det svenske miljøverndepartementet, som kan følge nært med i det som skjer på miljøområdet i EU. Komitéer under Nordisk Ministerråd kan også drøfte og komme frem til samlede nordiske standpunkter i saker som er under forberedelse i EU, f.eks. på kjemikalieområdet.

[36] Stortingets forretningsorden § 13a.

[37] Bortsett fra arbeidet med å etablere et nett av økologiske verneområder, jfr. nedenfor.

[38] Men når det gjelder krav til konsekvensutredning ved store tiltak, jfr. reglene i. Plan- og bygningsloven av 14. Juni 1985 nr 77 (pbl) kap. VII-a, er vi bundet av EØS-regler, jfr. nedenfor.

[39] Flere direktiver setter imidlertid krav til vannkvalitetet m.v., og får dermed indirekte betydning for vannforvaltningen. De viktigste er Rdir. 80/68/EF (1980) (Grunnvanndirektivet) og Rdir. 75/440/EF (1975) (Drikkevanndirektivet)

[40] Flere direktiver gjelder naturvern. De mest omfattende er Rdir. 79/409/EF (1979) L103/1 (Ville fugler-direktivet) og Rdir. 92/43/EF (1992) L99/1 (Habitat-direktivet). Begge innebærer forpliktelser for EUs medlemsland til å opprette verneområder m.v. Det er i gang et omfattende arbeid med å etablere et samlet system av økologiske verneområder innenfor EU, Natura 2000. Dette vil kunne få stor betydning for medlemslandenes arealbruk.

[41] Rdir. 96/61/EF (1996) L257/26, jfr. Samtykke Til Godkjenning Av EØS-Komiteens Beslutning Nr 27/97 av 30. April 1997 Om Endring Av Vedlegg XX Til EØS-Avtalen Om Integrert Forebygging Og Begrensning Av Forurensing, St.prp. nr. 4 (1997-98) og Samtykke til godkjenning av EØS-komiteens beslutning av nr. 27/97 av 30. april 1997 om endring av Vedlegg XX til EØS-avtalen om integrert forebygging og begrensning av forurensning, Innst. S. nr. 62 (1997-98.

[42] Rdir. 85/337/EF (1985) L175/40 (vurdering av visse offentlige og private prosjekter)

[43] Om forholdet mellom norsk rett og Rådsdirektivet om tilgang til miljøinformasjon (Rdir. 90/313) se Fredrik Sejersted, Rådsdirektiv 90/313 og retten til miljøinformasjon etter norsk rett, TfR n.1/2 (1999) s. 148.

[44] EF art. 12 (tidligere art. 6) og EØS art. 4.

[45] Tilsvarende EF art. 28 (tidligere art. 30).

[46] Det er et tilsvarende forbud mot kvantitative eksportrestriksjoner og alle tiltak med tilsvarende virkning (EF art. 29, EØS art. 12), men dette har mindre praktisk betydning i forbindelse med det emnet som her skal behandles.

[47] Etter EF-domstolens praksis er det likevel slik at medlemslandene kan ha nasjonale regler om "bestemte former for salg", som f.eks. om tid og sted for markedsføring og salg, hvem som kan markedsføre og selge osv. jfr. Forente saker C-267 og C-268/91 Straffesak mot Keck og Mithouard, (1993-I) s 6097.

[48] Også omtalt som "tungtveiende hensyn" eller "allmenne hensyn". "Tvingende hensyn" synes best i samsvar med det engelskspråklige uttrykket som er "mandatory requirement". Doktrinen omtales gjerne som "Cassis-prinsippet", fordi det først ble anvendt av EF-domstolen i "Cassis-de-Dijon"-saken (Sak 120/78 Rewe mot Bundesmonopol für Branntuein, (1979) s 649).

[49] Dette ble slått fast av EF-domstolen i "Den danske flaskepantdom" (Sak 302/86 Kommisjonen mot Danmark (1988) s 4607.

[50] EF art. 30 (tidligere art. 36).

[51] Se bl.a. Peter Pagh, EU-Miljøret (1990) s. 185.

[52] Se bl.a. Bugge & Thrap-Meyer, EØS-avtalen i miljørettslig perspektiv (1995) s. 83-86. Føre var-prinsippet er et grunnleggende prinsipp for EUs miljørett, jfr. EF art 174 nr. 2 (tidligere art. 130).

[53] Tidligere art. 100A.

[54] Selv om de også kan ha andre formål, som f.eks. miljøvern.

[55] Emnet er drøftet utførlig i Nils Ola Widme, Nasjonal regulering av helse- og miljøspørsmål på områder som omfattes av et harmoniseringsdirektiv, Særavhandling - Det juridiske fakultet, våren 1999

[56] Tidligere art. 130R, S og T.

[57] Dette er sagt uttrykkelig i art 176.

[58] Se nærmere bl.a. Widme og Bugge & Thrap-Meyer, kap. 8.

[59] Tilsvarende bestemmelser i EF art. 23 og 25 (tidligere art. 9 og 12).

[60] Etter EF-domstolens praksis må det legges til grunn at EØS art. 11 om kvantitative restriksjoner (jfr. ovenfor) ikke kommer til anvendelse på avgifter, selv om de virker som en restriksjon på det frie varebytte; art. 10 regulerer dette uttømmende.

[61] Tilsvarende EF art. 90 (tidligere art. 95).

[62] Et eksempel er saken 213/96 Outokumpo Oy mot Finland. Her hadde Finland lagt en flat avgift på importert elektrisitet, mens avgiften på internt produsert elektrisitet varierte for forskjellige produksjonsformer avhengig av miljøvirkningene ved produksjonen. EF-domstolen godtok ikke den flate avgiften på importert kraft. Det avgjørende var at dette ville kunne føre til en høyere avgift for visse former for importert elektrisitet, om enn bare i enkelte tilfelle. Domstolen erkjente at det var vanskelig å vite hvordan utenlandsk elektrisitet var produsert, men mente den utenlandske produsent i alle fall måtte kunne gis anledning til å vise at elektrisiteten var produsert på en måte som tilsa en lavere avgift i samsvar med det interne avgiftssystemet.

[63] Avgjørelse truffet av EFTAs overvåkingsorgan av 19. januar 1994 nr. 4/94 KOL.

[64] Spørsmålet omtales i Et kvotesystem for klimagasser (Utredning fra det nasjonale kvoteutvalget) NOU 2000:1, og er nærmere utdypet i Bugge & Ihle, Miljøverndepartementet, Rettslige spørsmål ved innføring av et norsk kvotesystem for klimagasser (utredning for Kvoteutvalget).

Publisert 25. nov. 2010 13:52