5. Klima

5.1 Problemets karakter, optimalt beslutningsnivå og optimale virkemidler

Som miljøproblem har klimaproblemet to viktige kjennetegn: Det er for det første et virkelig globalt problem; problemet knytter seg til den samlede miljøtilstand på Jorden og vil kunne omfatte og true miljøet i alle deler av verden. For det andre er det et såkalt ”homogent” problem.[84] I dette ligger at det kun er de samlede utslipp som har betydning, ikke hvor utslippene finner sted. Det er derfor også uten betydning hvor på kloden utslippsreduksjonene skjer.[85]

Det følger av dette at problemet – i alle fall teoretisk sett – bare kan løses dersom samtlige stater deltar med de nødvendige tiltak.[86]

Det følger videre at det overordnete målet med internasjonal regulering er en samlet begrensning – et samlet ”tak” – på utslipp av klimagasser, fortrinnsvis uttrykt som en kvantitativ reduksjon fra någjeldende nivå innen en bestemt frist.[87] Et sekundært mål er at målet nås til lavest mulig samlet kostnad – med den reservasjon at dette ikke fører til uakseptable fordelingsvirkninger mellom land og mellom rettssubjekter.

Dette har avgjørende betydning både for beslutningsnivå og virkemiddelbruk, og dermed for graden av handlefrihet for den enkelte stat.

Når det gjelder beslutningsnivå, må det skilles mellom de forskjellige beslutninger om her skal treffes.

For beslutningen om det totale utslippsnivå er det nødvendigvis det globale nivået som er det optimale; dvs. den sammenslutning av land eller den internasjonale organisasjonen som kan få de land som samlet sett har de største utslippene, til å anse seg forpliktet av vedtakene.[88] Dersom det er mulig, vil et beslutningsnivå som medfører deltagelse av samtlige av verdens stater, være det optimale.

Også hvilke virkemidler som skal tillates, bør ideelt sett besluttes på globalt nivå. Virkemidlene bør være slik at de stimulerer til kostnadseffektivitet over landegrenser og på tvers av sektorer, igjen med den reservasjon at dette ikke fører til uakseptable fordelingsvirkninger mellom land og mellom rettssubjekter. Om nødvendig må virkemidlene sikre det nødvendige kompromiss mellom økonomisk effektivitet og rimelig (rettferdig) fordeling av byrdene ved å redusere utslippene.

Teoretisk sett kunne det være mulig å utvikle et genuint globalt system for kostnadseffektiv reduksjon av klimagasser som ikke innebærer noen form for nasjonale vedtak: nærmere bestemt et globalt system for omsettelige kvoter, med en globalt organisert ”kvotebank”.

Dette er imidlertid ikke realistisk i dag. I mangel av dette er det foreløpige den enkelte stat som må sørge for at virksomheter under dens jurisdiksjon treffer nødvendige tiltak for å nå målet om utslippsbegrensning. Dette medfører at reduksjonsforpliktelsene må fordeles mellom landene. Denne fordelingen kan skje på flere nivåer. En hovedfordeling må nødvendigvis foretas av den sammenslutningen av land som er nevnt ovenfor; dvs. den sammenslutningen som omfatter flest mulig av verdens stater. En nærmere fordeling kan med fordel overlates til regionale organisasjoner, dersom disse har et tilstrekkelig godt grunnlag for å avgjøre hva som er en effektiv og rettferdig fordeling, og har mulighet til å kontrollere de enkelte staters oppfølgning. Fordelingen av en samlet kvote til EU, og deretter en intern fordeling blant EU-landene er et illustrerende eksempel.

5.2 Utgangspunktet for Norges deltagelse i de internasjonale klimaforhandlingene

I Norge begynte diskusjonen om nasjonal og internasjonal klimapolitikk for alvor umiddelbart etter at Brundtlandkommisjonen hadde lagt fram sin rapport i april 1987.[89] I stortingsmeldingen om Norges oppfølgning av kommisjonens rapport[90] redegjøres det fyldig for problemet slik det da fortonte seg, og det skisseres en norsk politikk, som i hovedsak uttrykkes slik:

”Norske ensidige tiltak vil ha liten betydning for det samlede utslipp av klimagasser i verden. Vår nasjonale innsats vil i global sammenheng først og fremst ha mening når den bidrar til å påskynde en bred prosess der flere land kommer med.”

Regjeringen satte som mål å ”redusere veksten i CO₂-utslippene slik at de stabiliseres i løpet av 1990-årene og senest i år 2000. Regjeringen regner med at utslippene deretter vil kunne reduseres.”

Målet skulle bl.a. nås gjennom ”en gradvis utflating av det samlede energiforbruket fram mot århundreskiftet”. Regjeringen presiserte at målene var ”foreløpige og vil bli løpende vurdert i lys av videre utredninger, den teknologiske utvikling og internasjonale forhandlinger og avtaler”. Samtidig varslet regjeringen et omfattende utredningsarbeid som skulle legge grunnlag for norsk klimapolitikk og gi premisser for norsk deltagelse i forhandlingene om globale klimaavtaler.

Stortingsflertallet (Arbeiderpartiet, Høyre, KrF og Senterpartiet) sluttet seg til regjeringens forslag om å etablere en nasjonal målsetting, og la særlig vekt på at dette vil ha en signaleffekt som ”vil bidra til en bred prosess der flere land kommer med”.[91] Dette fikk tilslutning i Stortinget. Flere partier (Høyre, KrF, Sp og SV) ga uttrykk for at målsettingen burde være mer ambisiøs.[92] Samtidig understreket flere partier at målsettingen var å anse som ”foreløpig”, og gjenstand for løpende vurderinger etterhvert som problemene ble nærmere utredet. Høyre gikk inn for at målet burde være en stabilisering på 1989-nivå innen år 2000. I de påfølgende år ble dette akseptert og slått fast i stortingsdokumenter under skiftende regjeringer og i stortingsdebatter – dog uten at det noen gang ble truffet et formelt vedtak i Stortinget om dette målet.[93]

Samtidig ble det satt i gang en omfattende interdepartemental utredning om klimaproblemet og norsk klimapolitikk,[94] og ulike sider av temaet ble stadig tatt opp i Stortinget. Det viktigste virkemidlet i denne fasen var innføring av CO₂-avgift på forskjellige fossile brensel, herunder en særlov om CO₂-avgift for virksomheten på kontinentalsokkelen.

5.3 De internasjonale klimaforhandlinger og Norges rolle

5.3.1 Selve prinsippet om internasjonal regulering av klimaproblemet.

Norge arbeidet helt fra 1987 aktivt for å få i stand et internasjonalt samarbeid om løsning av klimaproblemet. Det var i årene etter 1987 bred politisk tilslutning til at Norge skulle være en ”pådriver” i dette arbeidet. I mars 1989 var statsminister Gro Harlem Brundtland en av initiativtakerne til det såkalte ”Haag-møtet”. Her ga 24 stats- og regjeringssjefer sin tilslutning til nye prinsipper i internasjonal miljørett, bl.a. at ”det etableres en ny internasjonal autoritet med ansvar for å forhindre oppvarming av jordkloden... [som] skal kunne treffe beslutninger ved flertallsvedtak”. Regjeringen gikk inn for at Norge skulle arbeide sammen med andre land ”for å vinne bredere tilslutning til prinsippene og omsette dem i praksis”.[95] Det var i 1989 bred politisk enighet om målet om ”en internasjonal klima-avtale om konkrete reduksjoner så snart som mulig”,[96] og at ”arbeidet med å få i stand en internasjonal klimaavtale gis høyeste prioritet”.[97]

Da forhandlingene om en klimakonvensjon kom i gang, gikk man fra norsk side ”inn for en helhetlig tilnærming med et ambisiøst, langsiktig mål for konvensjonen, konkrete utslippsforpliktelser som kunne gjøre det mulig å nå det langsiktige målet, og med forslag til virkemiddelbruk som skulle fremme en kostnadseffektiv gjennomføring av forpliktelsene”.[98] Klimarapporten fra mars 1991 pekte på behovet for en generell ”styrking av det internasjonale avtalesystem” og ”nye institusjonelle mekanismer og mer bindende forpliktelser”.[99]

Norge fremmet under forhandlingene flere viktige forslag i tråd med dette. I stortingsmeldingen om Rio-konferansen sies det generelt at ”oppslutningen om de norske forslagene førte til at hovedelementene i det norske forhandlingsopplegget i stor grad ble reflektert i de tekster man arbeidet med”.[100] Regjeringen uttalte at Norge fikk gjennomslag for alle hovedelementene i sitt forhandlingsopplegg, med unntak av ”ønsket om mer kvantitative utslippsforpliktelser og forslaget om en felles utslippsforpliktelse for OECD”.[101] Norge arbeidet med andre ord for en løsning som ville innebære konkrete utslippsforpliktelser allerede i selve klimakonvensjonen. Men målformuleringen i konvensjonen ble så lite presis at den ikke er operativ direkte.[102]

I 1993 uttalte et klart flertall på Stortinget støtte til at Norge spiller en aktiv pådriverrolle i det internasjonale miljøarbeidet, og at det er ”av stor betydning at vi arbeider for skjerping av internasjonale og overnasjonale miljøkrav, bl.a. gjennom samarbeid i EFTA, EF, ECE og KSSE”.[103]

5.3.2 Prinsippet om kostnadseffektivitet.

Prinsippet om kostnadseffektivitet – såvel nasjonalt som internasjonalt – kom tidlig inn i debatten om norsk klimapolitikk. Men innholdet i og konsekvensene av prinsippet utviklet seg gradvis. I Klimautredningen fra mars 1991 ble det uttalt at det i de internasjonale klimaforhandlingene må ”arbeides for å komme fram til mest mulig kostnadseffektive avtaler, slik at det bl.a. åpnes for at land eller regioner i fellesskap kan oppfylle nødvendige målsettinger for begrensning i utslippene av klimagassene”. I rapporten ble det foreslått å innføre en internasjonal klimagassavgift, og ”omsettelige utslippstillatelser” ble nevnt som en mulighet. I en interpellasjonsdebatt i Stortinget 3. mai 1991 ble ordninger som omsettelige utslippskvoter og ”regionale byttearrangementer” diskutert grundig.[104] Tanken fikk tverrpolitisk tilslutning, men representanter for flere partier ga uttrykk for frykt for at slike ordninger ville kunne bli soveputer i norsk klimapolitikk.[105]

I forhandlingene om Klimakonvensjonen spilte Norge helt fra starten en meget aktiv rolle for å få tilslutning til prinsippet om kostnadseffektivitet på tvers av nasjonale grenser. I tråd med dette prinsippet argumenterte Norge sterkt for at landene ikke måtte pålegges den samme prosentvise reduksjon, men differensierte forpliktelser i forhold til deres situasjon (”burden sharing”). Norge gikk også sterkt inn for at flere land burde kunne oppfylle sine forpliktelser i fellesskap – etterhvert omtalt som ”joint implementation – felles gjennomføring”. Konkret fremmet Norge bl.a. forslag om en felles stabiliseringsmålsetting for OECD-landene, og en ”byttesentral” (”clearing house”), ”der prosjekter som begrenser utslipp koples med finansiering fra land som ønsker å gjennomføre deler av sine utslippsforpliktelser i andre land, og dermed få kreditt for disse under egne utslippsforpliktelser”, og det ble lagt frem betydelig dokumentasjon om dette og andre norske forslag. Det ble fra norsk side også foreslått en internasjonal CO₂-avgift.[106]

Prinsippet om kostnadseffektivitet og felles gjennomføring fikk etter hvert økende politisk tilslutning, særlig fra høsten 1991.[107] Da Stortinget i mars 1993 behandlet norsk ratifikasjon, uttalte utenriks- og konstitusjonskomitéen enstemmig bl.a. at ”det er viktig at konvensjonen åpner for felles gjennomføring”.[108] I tråd med dette var Norge en ”sterk pådriver” for å utvikle konseptet om felles gjennomføring, bl.a. gjennom tidlig deltagelse i pilotprosjekter.[109]

I juni 1995 la regjeringen fram stortingsmeldingen om norsk politikk mot klimaendringer[110], den såkalte Klimameldingen. Ved behandlingen av meldingen i januar 1996 drøftet Stortinget grundig både felles gjennomføring og omsettelige utslippskvoter.[111] Det var tverrpolitisk tilslutning til prinsippet om felles gjennomføring, men det var klare nyanser mellom de politiske partiene. Flertallet (A og H) gikk sterkt inn for at Norge skulle arbeide aktivt for og ta i bruk dette. Som i interpellasjonsdebatten i 1991 markerte KrF og særlig SV og Sp skepsis og gikk inn for at det i alle fall måtte være en begrensning i hvor mye landene skal kunne krediteres utslippsreduksjoner som faktisk finner sted i andre land. Når det gjaldt omsettelige utslippskvoter, var meningene i Stortinget enda mer delte.[112]

5.3.3 Konkrete utslippsforpliktelser.

Som det fremgår av det ovenstående, gikk Norge under forhandlingene om Klimakonvensjonen inn for en konvensjon ”med klare forpliktelser”. Da dette ikke ble oppnådd i selve konvensjonen, gikk Norge sammen med en rekke andre land inn for ”å styrke konvensjonen ved å vedta nye og mer kvantitative forpliktelser, og at disse bør nedfelles i en forpliktende protokoll”.[113] Dette hadde full støtte i Stortinget. I forbindelse med behandlingen av Klimameldingen erklærte flertallet[114] seg enig i dette og uttalte at

Norge skal være en pådriver i arbeidet for å etablere internasjonale forpliktende målsettinger om kvantitative reduksjoner i utslippene innen tidspunkter som år 2005, 2010 eller 2020. Flertallet mener at Norge må arbeide for at klimakonvensjonen blir så konkret og forpliktende som mulig.

Et viktig punkt i Klimameldingen var at regjeringen forlot det tidligere mål om stabilisering på 1989-nivå innen år 2000, uten å erstatte det med et annet klart mål, og uten at Stortinget tok klart standpunkt til hva målet i stedet skulle være, jfr. pkt. 5.6 nedenfor. Etter dette hadde Norge ikke noe klart nasjonalt reduksjonsmål som basis i de internasjonale forhandlingene.

Forhandlingene på partsmøtet i Kyoto i desember 1997 ledet frem til Kyotoprotokollen. Den inneholder en forpliktelse til å redusere industrilandenes samlede utslipp av de 6 viktigste klimagassene[115] med minst 5 prosent sett i forhold til 1990-nivået[116] innen perioden 2008-2012 – begge år inklusive. Protokollen fastsetter ulike forpliktelser for de forskjellige land.[117] Det dreier seg om netto reduksjon, dvs. utslipp minus økt opptak av klimagasser ved menneskeskapt økning i biomassen.[118] Hvert industriland ”skal ha demonstrert klar framgang i å oppnå sine utslippsforpliktelser innen 2005”.[119] Allerede i 2005 skal det startes forhandlinger om nye forpliktelser for tiden etter 2012.

5.3.4 Fleksibiliteten i regelverket.

Kyotoprotokollen innebærer en betydelig grad av fleksibilitet når det gjelder oppfyllelsen. En rekke elementer tar sikte på å lette gjennomføringen for industrilandene og land med overgangsøkonomier (Øst-Europa). Disse er i stor grad utslag av prinsippet om kostnadseffektivitet.[120]

Det er fleksibilitet i tid ved at forpliktelsen knytter seg til gjennomsnittet for 5-årsperioden 2008-2012. Den totale mengde utslipp i perioden skal sammenlignes med fem ganger 1990-nivået.[121] Det er altså ikke fastsatt noe årlig maksimalutslipp, og det vil kunne være betydelige variasjoner fra det ene året til det andre.

Det ligger også en fleksibilitet i at protokollen omfatter 6 drivhusgasser, og forpliktelsen gjelder de samlede utslipp av disse omregnet til CO₂-ekvivalenter. Det kan være lettere og billigere å redusere utslippene av enkelte av disse enn av andre.

Videre kan flere parter oppfylle utslippsforpliktelsene i fellesskap (”boble”); som eksempel gjelder det en felles forpliktelse for EU.

Av størst betydning er likevel at et land kan oppfylle sine forpliktelser helt eller delvis ved å anvende de såkalte fleksible gjennomføringsmekanismene. Protokollen åpner for og skisserer tre slike mekanismer. De skal bare utgjøre et ”supplement” til nasjonale tiltak. Hvorvidt det vil bli satt et tak på en stats adgang til å benytte disse mekanismene – f.eks. som en begrensning i prosent av statens totale utslippsforpliktelser – er for tiden gjenstand for diskusjon. Dette spørsmålet vil kunne ha stor betydning for Norge.[122] Det samme er de nærmere retningslinjene for hvordan mekanismene skal gjennomføres i praksis.[123]

Den ene mekanismen er internasjonal handel med utslippskvoter.[124] Dette innebærer at land eller bedrifter kan kjøpe og selge utslippskvoter over landegrensene. Land som klarer å overoppfylle sin forpliktelse, kan selge kvoter til land som i utgangspunktet har problemer med å oppfylle sin forpliktelse. Ordningen forutsetter en avtale om et internasjonalt system for kvotehandel.

Den andre er såkalt ”felles gjennomføring” mellom industriland.[125] Dette betyr i korthet at industriland A (”investorlandet”) delvis kan oppfylle egne forpliktelser ved å finansiere utslippsreduserende tiltak i et annet land B (”vertslandet”). Utslippsreduksjonene krediteres landet A, som kan godskrive utslippsreduksjonene i sitt nasjonale klimaregnskap som om de var oppnådd gjennom innenlandske rensetiltak. Dette vil være aktuelt der A har relativt større kostnader med å redusere sine utslipp enn B. I praksis vil dette trolig måtte skje ved at landets myndigheter gir autorisasjon til egne bedrifter til å delta i og finansiere prosjekter i andre land.

Den tredje mekanismen er ”Den grønne utviklingsmekanismen”[126] som gir mulighet for industriland til å finansiere utslippsreduserende prosjekter i utviklingsland. Industrilandet overfører kapital, teknologi og kunnskap til et prosjekt i utviklingslandet. De utslippsreduksjoner som ressursoverføringene medfører, kan industrilandet godskrive i sitt nasjonale regnskap over klimagassutslipp som om reduksjonene var oppnådd gjennom innenlandske tiltak. Systemet er langt på vei det samme som for felles gjennomføring, men her dreier det seg altså om et prosjektsamarbeid med et utviklingsland, som foreløpig ikke har forpliktelser under Kyotoprotokollen. Prosjektet skal understøtte bærekraftig utvikling i utviklingslandet, og bidra til å oppnå Klimakonvensjonens mål.

5.4. Beslutningsmekanismene under klimakonvensjonen og Kyotoprotokollen

Klimakonvensjonen er i likhet med mange andre internasjonale miljøavtaler en rammekonvensjon i den forstand at den fastsetter mål for samarbeidet og oppretter de nødvendige samarbeidsorganene. Det øverste organet er Partsmøtet som består av alle stater som er tilsluttet Konvensjonen (”Conference of the Parties”), og i tillegg finner vi underorganer for vitenskapelig og teknologisk rådgivning (”Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice”) og for implementering av Konvensjonen (”Subsidiary Body for Implementation”). Sekretariatet holdes av FN, og er lagt til Bonn.

Det er Partsmøtet som kan vedta nye forpliktelser. Dette kan enten gjøres ved endringer i Konvensjonen eller gjennom nye protokoller, som rettslig sett er nye folkerettslige avtaler. Konvensjonen fastsetter at partene skal søke å oppnå konsensus om forslag til endringer i dens regler, men dersom dette er uoppnåelig kan endringer vedtas med tre fjerdedels flertall (artikkel 15). Slike endringer blir først bindende for den enkelte part ved ratifikasjon. Konvensjonen er hittil ikke blitt endret.

Konvensjonen fastsetter ikke hvordan nye protokoller kan vedtas. Det skulle dermed være opp til prosedyrereglene å bestemme beslutningsprosessen. Partene har imidlertid ikke klart å bli enige om i hvilken grad flertallsavgjørelser kan aksepteres. Dette innebærer at protokoller må vedtas ved konsensus, noe som uansett er den vanligste beslutningsmåten under internasjonale miljøavtaler. Kyoto-protokollen ble således vedtatt ved konsensus i 1997. Den trer imidlertid først i kraft 90 dager etter ratifikasjon av 55 stater som må representere 55% av industrilandenes utslipp av drivhusgasser, og da bare for de statene som har ratifisert. USA står for 36,1% av utslippene, og særlig den amerikanske skepsisen til Kyoto-protokollen innebærer en reell fare for at den ikke vil tre i kraft.

Kyoto-protokollen må utfylles med nærmere regler, bl.a. om kvotehandel og andre fleksibilitetsmekanismer, og om regler for kontroll- og håndheving av de inngåtte forpliktelsene. Det kan være noe uklart i hvilken grad Partsmøtet kan vedta rettslig bindende regler på disse saksområdene og forskjellige betegnelser anvendes, slik som i artikkel 17 om kvotehandel hvor det sies at det skal fastsettes ”principles, modalities, rules and guidelines”. Bruken av ordet ”rules” og disse reglenes funksjon tilsier at de er rettslig bindende. Dette innebærer i så fall en ganske vidtgående lovgivningsmyndighet, som kan bestemme det reelle innhold bl.a. i statenes muligheter til å velge mellom å foreta utslippsreduksjoner og å kjøpe utslippskvoter fra andre stater.

Men siden en ikke er enig om flertallsavgjørelser i prosedyrereglene, må disse gjennomføringsreglene fastsettes ved konsensus. De krever imidlertid ikke etterfølgende ratifikasjon med mindre partene fastsetter regler som innebærer endringer av Protokollen. Artikkel 18 fastsetter uttrykkelig at regler om kontroll og håndheving etter denne bestemmelsen som får ”binding consequences” skal vedtas gjennom endring av Protokollen, men det er noe usikkert hvor langt dette kravet rekker.

Konsensus anvendes på alle felter innen dette konvensjonsbaserte klimasamarbeidet, både av mangel på prosedyregler om flertallsavgjørelser og for å sikre oppslutning fra alle stater. Men konsensus-prinsippet anvendes til dels ganske ”hardhendt”, slik at enkelte stater kan føle at de ikke blir hørt. Selv om vedtak ikke har vært hindret gjennom formell protest, har det skjedd at stater har tilføyet sin protest i rapporten fra møtet.[127] Dette betyr at den reelle enigheten bak et konsensus-vedtak kan være så som så, og at det vil eksistere et sterkt politisk press i retning av å ikke hindre vedtak som kan samle stor oppslutning.

5.5 Hvilken handlefrihet gir de internasjonale forpliktelsene?

5.5.1 Innledning.

For Norge innebærer Kyotoprotokollen en internasjonal forpliktelse til ikke å øke de (gjennomsnittlig) samlede utslipp av klimagasser[128] i perioden 2008-2012 med mer enn 1 % i forhold til nivået i 1990.[129] Dette svarer til en reduksjon på 6 % i forhold til nivået i 1996 og 12,3 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i forhold til forventet utslipp i 2010, forutsatt ”business as usual”.[130]

Kyotoprotokollen blir juridisk bindende for de landene som ratifiserer den.[131] Det store flertallet av verdens stater har undertegnet protokollen. Men hverken Norge eller noen annen stat har hittil ratifisert den, og pr. i dag kan det virke noe usikkert om den i det hele tatt kommer til å tre i kraft. Imidlertid arbeider de fleste industriland nå ut fra den forutsetning at den vil tre i kraft, og fremstillingen i det følgende er basert på at den vil tre i kraft. Vi tar ikke opp spørsmål som kan tenkes å reise seg i en neste fase.

Rent folkerettslig får for øvrig en traktat betydning i og med at et land undertegner den. Wien-konvensjonen om traktatretten sier i art 18 at en stat som har undertegnet en traktat, ikke skal foreta handlinger som vil undergrave eller ødelegge traktatens mål og hensikt (”defeat the object and purpose”). Dette skulle innebære at et land som har undertegnet Kyotoprotokollen neppe kan fortsette å øke sine utslipp som om ingenting har skjedd, med andre ord uten engang å vurdere hvordan den skal oppfylle forpliktelsen og gjøre forberedende skritt. Men i virkeligheten blir dette lite annet enn en moralsk forpliktelse fordi den rettslige håndheving av bestemmelsen er problematisk.

5.5.2 Hvilken handlefrihet gir Kyotoprotokollen?

Kyotoprotokollen setter en ytre ramme. Forpliktelsen gjelder landets samlede utslipp for perioden 2008-2010, men ikke noe annet. Den overlater til den enkelte stat å bestemme hvordan forpliktelsen skal nås. M.a.o.: Den overlater til den enkelte stat å fastlegge klimapolitikken innenfor rammen. Kyotoprotokollen gir som nevnt adskillig fleksibilitet og handlefrihet i statenes nasjonale klimapolitikk. Særlig viktig er adgangen til å benytte de fleksible gjennom-føringsmekanismene.

Kyotoprotokollen setter ingen rammer for hvordan vi fordeler byrdene ved utslippsreduksjoner mellom de forskjellige samfunnssektorer, mellom ulike sosiale grupper, bransjer og bedrifter.[132] Det er opp til oss å bestemme hvordan vi vil fordele utslippsreduksjonene mellom f.eks. transportsektoren, industrien, husholdningene osv.

Den stiller landene fritt også med hensyn til hvilke typer av virkemidler de vil bruke for å oppnå den nødvendige utslippsreduksjon. Det er helt opp til norske myndigheter å treffe valg mellom avgifter, omsettelige utslippskvoter, tradisjonell konsesjonsbehandling gjennom forurensningsloven, totalforbud mot visse typer virksomhet, trafikkregulering, holdningsskapende arbeid m.v. Protokollen begrenser f.eks. heller ikke adgangen til å gi statsstøtte til utslippsbegrensende tiltak i visse bransjer hvis det anses som ønskelig. Men her vil internasjonale handelsregler kunne komme inn og sette rammer, jfr. ovenfor.

5.6 Hva betyr Kyotoprotokollen for Norge?

Dersom Kyotoprotokollen blir ratifisert av Norge og trer i kraft, må vi for årene 2008-2012 i gjennomsnitt redusere våre klimagassutslipp med 3 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i forhold til 1996 og med drøye 12 mill. tonn i forhold til forventede utslipp uten nye tiltak. Dette vil utvilsomt kreve aktive tiltak. Hvor store de samfunnmessige konsekvensene blir, er blant annet avhengig av hvilken adgang det blir til å oppfylle forpliktelsene gjennom fleksible gjennomføringsmekanismer.

I stortingsmeldingen om Norges oppfølgning av Kyotoprotokollen redegjøres det for hvilke tiltak Regjeringen vil sette i verk for å oppnå dette.

De viktigste elementene (som delvis overlapper hverandre) er:

Direkte reduksjon i utslipp fra virksomhet som i dag slipper ut drivhusgasser fra forbrenning eller industrielle prosesser. Diskusjonen i denne forbindelse gå først og fremst på valg av virkemidler for å oppnå reduksjonen på en mest mulig kostnadseffektiv måte, og uten at fordelingsvirkningene blir for store. Uansett vil dette koste penger, og kunne ha betydning for bedrifters konkurranseevne og dermed for arbeidsplasser m.v. Utslippene fra virksomheten på kontinentalsokkelen er en viktig kilde, og Kyotoprotokollen kan få betydning for kostnader, teknologiske løsninger og – til syvende og sist – lønnsomhet og omfang av petroleumsvirksomheten.
Dempet vekst i energiforbruket og overgang til fornybare energikilder.[133] Kyotoprotokollen vil være en vesentlig faktor bak energipolitikken i de neste tiår. Målene for den omleggingen nødvendiggjør bl.a. opptrapping av elavgiften og avgiften på fyringsolje, foruten satsing på nye energikilder gjennom forskning, tilskuddsordninger med videre, merking og normer for energibruk i ulike produkter, nye krav til bygninger for å redusere energibehovet til oppvarming med videre.
Reduksjon i bilbruken særlig i sentrale strøk, gjennom styrking av kollektivtransporten, strengere avgasskrav fra biler og stimulering av produksjon og bruk av elbiler.

Kyotoprotokollen vil med andre ord direkte og indirekte kunne få merkbare konsekvenser for deler av norsk næringsliv, og for husholdningene. Hvordan utslagene blir på de forskjellige sektorer vil være usikre og avhengig av politikken. I og med at forpliktelsen består i å oppfylle ett samlet utslippsmål, vil det vi oppnår på ett område ha betydning for hvor mye vi må gjøre på andre områder. Hvor mye energi vi må spare, vil f.eks. kunne være avhengig av hvor mye industrien makter å få til av tiltak i andre land som kan godskrives vår kvote. Og omvendt: Det vi tillater av økt utslipp ett sted, krever en tilsvarende reduksjon et annet sted.

I tillegg til slike konsekvenser som her er nevnt, vil Kyotoprotokollen kunne få økonomisk betydning for Norge mer indirekte, ved at den må antas å påvirke prisen på fossilt brensel. Dette kan slå begge veier. Det kan tenkes å slå ut i redusert etterspørsel etter olje på verdensmarkedet. Samtidig kan etterspørselen etter gass øke sterkt, fordi mange av de landene som skal redusere sine utslipp, ser overgang fra kull til gass som en viktig mulighet. Dette forholdet gjør at produksjonen av gass på norsk sokkel representerer et dilemma i forhold til Kyotoavtalen, og illustrerer hvordan fleksible gjennomføringsmekanismer er både naturlige og nødvendige for Norge.

5.7 Forholdet mellom Stortinget og Regjeringen på klimaområdet

Klimapolitikken er et felt som Stortinget har interessert seg sterkt for helt fra begynnelsen - dvs. etter at Brundtlandrapporten kom. Skiftende regjeringer har lagt frem for Stortinget den ene stortingsmelding etter den andre som har behandlet dette spørsmålet. Temaet har vært tatt opp i og drøftet i forbindelse med de årlige miljøpolitiske redegjørelser, og har vært gjenstand for en rekke interpellasjoner og spørsmål. Gasskraftsaken, hvor klimapolitikken og de internasjonale forhandlingene var et viktig element, har vært oppe til behandling i Stortinget flere ganger i løpet av de siste årene.[134] Hovedbildet er med andre ord at Stortinget har fulgt Regjeringens arbeid tett, og at Regjeringen stort sett har hatt bred støtte i Stortinget for hovedtrekkene i den norske klimapolitikken og opplegget for de internasjonale forhandlingene.

Den opprinnelige målsettingen om utflating av CO₂-utslippene i løpet av 1990-årene som ble fastlagt i 1989, ble i realiteten forlatt med Klimameldingen fra juni 1995. Her sier Regjeringen at selv om målsettingen om stabilisering på 1989-nivå innen år 2000 fortsatt vil ”ligge til grunn for Regjeringens politikk på klimaområdet”, vil det ”ikke [være] mulig å legge opp til en politikk som vil sikre en stabilisering i våre samlede CO₂-utslipp i år 2000”.[135] Realiteten i Stortingets behandling av meldingen var at stortingsflertallet aksepterte at målsettingen ikke kan nås, men formuleringene i komitéinnstillingen er kryptiske.[136]

Det har hele tiden vært et klart og tverrpolitisk ønske i Stortinget at Norge skulle spille en aktiv rolle i de internasjonale klimaforhandlingene med sikte på å komme frem til en mest mulig forpliktende avtale.[137] Det har også vært full støtte i Stortinget til den norske forhandlingslinjen, med bl.a. byrdefordeling, felles gjennomføring og fleksible mekanismer som viktige punkter. Til dels kan det hevdes at Stortinget har vært en viss pådriver for fleksible mekanismer.[138]

Stortinget har spilt en selvstendig rolle i utformingen av de nasjonale virkemidlene. Det gjelder særlig omfang og anvendelse av CO₂-avgiften, hvor Stortinget bl.a. har snevret inn anvendelsen i forhold til Regjeringens forslag, særlig av hensyn til konkurranseutsatt industri. Stortingets rolle var særlig viktig ved behandlingen av stortingsmeldingen om Norges oppfølgning av Kyotoprotokollen og stortingsproposisjonen om Grønne skatter.[139] Regjeringen hadde foreslått en utvidet anvendelse av CO₂-avgiften som et hovedvirkemiddel. Men Stortingsflertallet avviste dette og krevet i stedet en utredning av et nasjonal kvotesystem for klimagasser.[140]

5.8 Oppsummering

Som et virkelig (homogent) globalt problem, må klimaproblemet reguleres gjennom internasjonale ordninger som omfatter flest mulig av verdens stater. Klimakonvensjonen og Kyotoprotokollen oppfyller dette.

Norge har vært en pådriver for å få en verdensomspennende og forpliktende internasjonal avtale om tiltak for å motvirke drivhuseffekten. I det alt vesentlige er Klimaavtalen og Kyotoprotokollen godt i samsvar med det Norge tilstrebet under forhandlingene.

Norge har hele tiden argumentert sterkt for prinsippene om byrdefordeling og internasjonal kostnadseffektivitet, og for forskjellige former for fleksible gjennomføringsmekanismer for å oppnå dette. Kyotoprotokollen er på dette punkt godt i samsvar med norske forhandlingsmål.

Selve utslippsmålet (1% økning fra 1990-nivået, som gjennomsnitt i perioden 2008-2012) er bindende, og det vil kreve betydelige tiltak. Målet må imidlertid sies å være i hovedsak på linje med det som har vært målsetting i Regjeringens og Stortingets nasjonale klimapolitikk.

Det er bare selve utslippsmålet som forplikter landene som slutter seg til Kyotoprotokollen. Protokollen gir statene en meget høy grad av valgfrihet med hensyn til hvordan utslippsmålet nås. Den enkelte stat kan både redusere utslipp av klimagasser og øke opptak gjennom skogplanting, og står fritt med hensyn til hvordan de fordeler utslippsreduksjoner mellom de 6 klimagassene som Kyotoprotokollen omfatter. Den står fritt når det gjelder valg mellom sektorer og virksomheter som skal bære byrdene med nødvendige reduksjoner, og i valg av virkemidler. Men andre internasjonale regler kan sette rammer i så måte.

Det må kunne slås fast at Stortinget på dette felt har hatt en meget høy grad av reell styring med norsk politikk. Herunder har Stortinget ønsket en forpliktende internasjonal avtale, og den måten Norge har influert på avtalens innhold på, har hatt full støtte i Stortinget. Konklusjonen – litt spissformulert – er at Norge med Kyotoprotokollen langt på vei har fått det Norge har bedt om, og at Stortinget har fått det Stortinget har bedt om.

[84] Inge Grotli, Felles gjennomføring og Den grønne utviklingsmekanismen: prosjektbasert samarbeid mellom stater for å hindre klimaforandringer, (særavhandling til Juridisk embetseksamen, Universitetet i Oslo, utrykket) s. 145.

[85] Trusselen mot jordens biologiske mangfold er et eksempel på et globalt, men ikke homogent problem. Det biologiske mangfoldet er ujevnt fordelt på kloden. Virkningene av et naturinngrep på det biologiske mangfoldet vil variere, avhengig av hvor det finner sted. Betydningen av tiltak for å hindre naturinngrep vil også variere: Det er ikke likegyldig om 1000 km 2 urskog fredes i Norge eller i Costa Rica.

[86] En annen sak er at problemet i praksis nok vil kunne løses dersom alle de stater som har utslipp av klimagasser av noen betydning, treffer tiltak. Så lenge enkelte land ikke deltar, vil det naturligvis være en fare for at virksomhet med utslipp flytter til slike land; gratispassasjerproblemet og faren for såkalt "karbonlekkasje" er åpenbart. Men dette vil neppe i praksis kunne få et omfang som gjør at betydelig innsats fra alle de viktige landenes side, ikke er tilstrekkelig til at problemet kan løses.

[87] Dette er en forenkling, idet det jo er den samlede virkningen av utslippsbegrensninger og utvidelse av opptak (såkalte "sinks - sluk") som er avgjørende, jfr. nedenfor.

[88] Dette igjen med den forannevnte reservasjon at en organisasjon som omfatter alle de viktigste utslippsland kan være et optimalt nivå.

[89] Brundtlandkommisjonen, Our common future (1982).

[90] Miljø og utvikling. Norges oppfølgning av Verdenskommisjonens rapport, St. meld. nr. 46 (1988-89).

[91] Miljø og utvikling. Norges oppfølging av Verdenskommisjonens rapport, Innst. S. nr. 273 (1988-89) s. 23 2. Spalte.

[92] Innst. S. nr. 273 (1988-89) s. 23-25. SV fremmet forslag om reduksjon av CO₂-utslipp til 1987-nivå innen 1993 og halvering innen 2025, men forslaget fikk bare SVs og Sps stemmer (St.tid. 1988-89 s. 4626).

[93] Se bl.a. budsjettproposisjonen for Miljøverndepartementets budsjett for 1991, St. prp. nr. 1 (1990-91 s. 9), debatten om miljøvernministerens miljøvernpolitiske redegjørelse 11. april 1991 (St.tid. 1990-91 s. 2958-2972), debatten om utbygging og disponering av gass fra Heidrunfeltet 14. mai 1991 (St.tid. 1990-91 s. 3300-3346), debatten om interpellasjon fra representanten Tora Aasland Houg om de vedtatte nasjonale mål for CO₂-utslippene 24. mai 1991 (St.tid. 1990-91 s. 3429-3446), Langtids-programmet 1994-97, St. meld nr. 4 (1992-93) s. 68 m.v. I den nevnte interpellasjonsdebatt uttrykte interpellanten Aasland Houg situasjonen slik om målsettingen om utflating av CO₂-utslipp på 1989-nivå innen år 2000: "Vi har fått avklart at målsettingen ikke var vedtatt og heller ikke er vedtatt, men at den er tilsluttet" (St.tid. 1990-91 s. 3430 1. spalte).

[94] Den interdepartementale klimagruppen, som i mars 1991 la fram rapporten "Drivhuseffekten, virkninger og tiltak". Denne la et viktig grunnlag bl.a. for den norske deltagelsen i forhandlingene om Klimakonvensjonen. En annen utredning av betydning var Mot en mer kostnadseffektiv miljøpolitikk i 1990-årene. Prinsipper og forslag til bedre prising av miljøet, NOU 1992:3.

[95] St. meld. nr. 46 (1988-89) s. 43-44.

[96] St. meld. nr. 46 (1988-89) s. 58 1. spalte.

[97] Innst. S. nr. 273 (1988-89) s. 23 2. spalte.

[98] FN-konferansen om miljø og utvikling i Rio de Janeiro, St. meld. nr. 13 (1992-93).

[99] Klimarapporten s. 11 1. spalte.

[100] St. meld. nr.13 (1992-93) s. 112 2. spalte.

[101] St. meld. nr.13 (1992-93) s. 115 1. spalte.

[102] Jfr. art. 2 som sier at målet er "å oppnå stabilisering i konsentrasjonen av drivhusgasser i atmosfæren på et nivå som vil forhindre farlig menneskeskapt påvirkning av klimasystemet."

[103] FN-konferansen om miljø og utvikling i Rio de Janeiro, Innst. S. nr. 160 (1992-93) s. 5 2. spalte.

[104] Interpellasjon fra representanten John G. Bernander, St.tid. 1990-91 s. 3175-3190.

[105] Se bl.a. innleggene fra Tora Aasland Houg (SV), Solveig Solli (KrF) og Ragnhild Queseth Haarstad (Sp). I et spørsmål i spørretimen 20. februar 1991 reiste forøvrig representanten Bjørn Tore Godal spørsmålet – med en kritisk undertone – om Norge hadde "fraveket sine CO₂-målsettinger ved å gå inn for såkalte internasjonale kostnadseffektive løsninger" i det første forhandlingsmøtet om en klimakonvensjon.

[106] Samtykke til ratifikasjon av en rammekonvensjon om klimaendring av 9. mai 1992, St. prp. nr. 36 (1992-93) s. 2-5.

[107] Dette kan nok i alle fall delvis sees som et resultat av den interdepartementale klimautredningen.

[108] Samtykke til ratifikasjon av en rammekonvensjon om klimaendring av 9. mai 1992, Innst. S. nr. 126 (1992-93) s. 2, 2. spalte.

[109] Norsk politikk mot klimaendringer og utslipp av nitrogenoksider (NOx), Innst. S. nr. 114 (1995-96) s. 8 2. spalte.

[110] St. meld. nr. 41 (1994-95).

[111] Innst. S. nr. 114 (1995-96) særlig s. 8-10. At drøftelsen av slike spørsmål faktisk var grundigere i stortingsinnstillingen enn i selve meldingen, har nok sammenheng med at det i mellom tiden hadde skjedd en viss utvikling av disse spørsmål internasjonalt, bl.a. gjennom vedtaket om det såkalte "Berlinmandatet" under møte av Conference og the Parties (COP) i Berlin i april 1995.

[112] Innst. S. nr. 114 (1995-96) s. 9-10.

[113] St. meld. nr. 41 s. 6 2. spalte.

[114] Alle unntatt representanten Hillgaar fra Fremskrittspartiet.

[115] At alle de 6 viktigste klimagassene ble inkludert, var også i tråd med Norges synspunkter. Norge argumenterte sterkt for dette under forhandlingene.

[116] For tre av gassene, som er knyttet til utslipp fra industrielle prosesser, kan statene velge mellom 1990 og 1995 som basisår.

[117] USA skal f.eks. redusere sine utslipp med 7 %, Japan, samt EU sett under ett skal redusere sine utslipp med 8 %, enkelte land skal redusere med 5 eller 6 prosent. Et lite fåtall land kan øke sine utslipp fra 1990-nivået, blant dem Norge med 1% og Island mest med 10 %.

[118] Det er ikke enhver økning i opptak som her er relevant. Selv om skogen i Norge øker naturlig (f.eks. p.g.a. klimaendringer), får ikke Norge godskrevet dette. Definisjonen av opptak er "direct human-induced land-use and forestry activities, limited to aforestation, reforestation and deforestation since 1990, measured as verifiable changes in carbon stocks in each comittment period..." (art. 3 nr. 3).

[119] Norges oppfølgning av Kyotoprotokollen, St. meld. nr. 29 (1997-98).

[120] Se beskrivelsen i St. meld. nr. 29 (1997-98), særlig s. 18-22. En grundig fremstilling av disse spørsmål, og særlig av Felles gjennomføring og Den grønne utviklingsmekanismen finnes i Inge Grotli, op.cit.

[121] Art. 3 nr. 7.

[122] Norge står per i dag på den linje at det ikke bør være en klar grense.

[123] Det melder seg her en rekke spørsmål både av mer prinsipiell og rent teknisk art. Noen av disse er inngående drøftet i Inge Grotli, op.cit.

[124] Kyotoprotokollen til FNs Rammekonvensjon om Klimaforandringer (”Kyotoprotokollen”) art. 17.

[125] Kyotoprotokollen art. 6.

[126] "Clean development mechanism", Kyotoprotokollen art. 12.

[127] Dette skjedde på det fjerde Partsmøtet i Klimakonvensjonen i 1998 hvor Sveits protesterte mot et vedtak fattet ved konsensus, men uten å nedlegge formell protest mot selve vedtaket.

[128] Dvs. de 6 gasser som protokollen omfatter, omregnet til CO₂-ekvivalenter.

[129] For drivhusgassene hydrofluorkarboner, perfluorkarboner og svovelhexafluorid kan statene velge 1995 som basisår.

[130] St. meld. nr. 29 (1997-98) s. 83.

[131] Forpliktelsene gjelder ikke før protokollen er trådt formelt i kraft. Dette skjer først 90 dager etter at minst 55 parter til Klimakonvensjonen har ratifisert, og blant disse må det være industrilands parter som sto for minst 55 prosent av industrilandenes totale CO₂-utslipp i 1990.

[132] Men utslipp fra internasjonal skipsfart og luftfart er unntatt fra Kyotoprotokollen. Disse kildene kan altså ikke trekkes inn i de nasjonale tiltakene.

[133] I Energipolitikken, St. meld. nr. 29 (1998-99) foreslo regjeringen en rekke tiltak for å kunne møte kravene i Kyotoprotokollen. Om Stortingets behandling se Energipolitikken, Innst. S nr. 122 (1999-2000).

[134] Senest i forbindelse med stortingsbehandlingen av den siste energimeldingen, se Innst. S. nr. 122 (1999-2000).

[135] St. meld. nr. 41 (1994-95) s 9 2. spalte.

[136] Innst. S nr. 114 (1995-96) s. 11, hvor f.eks. et flertall uttaler at "målet i seg selv er ikke miljøeffektivt". KrF, Sp og SV foreslo at den opprinnelige målsettingen skulle legges til grunn av regjeringen også i neste langtidsprogram, men ble nedstemt. Fremskrittspartiet har hele tiden vært skeptisk, og fremmet bl.a. et Dok. 8 forslag i 1991 om å oppgi den nasjonale målsetting til fordel for internasjonal regulering. Dette ble nedstemt. Dok 8:04 (1991-92), Tidene 1991-92 s. 3258.

[137] Også Fremskrittspartiet har stått klart på denne linjen, som et alternativ til en rent nasjonal målsetting.

[138] Jfr. bl.a. interpellasjon fra representanten Bernander, ovenfor.

[139] Grønne skatter, St.prp. nr. 54 (1997-98), jfr. Grønne skatter, Innst. S. nr. 247 (1997-98).

[140] Se Norges oppfølging av Kyotoprotokollen, Innst. S. nr. 233 (1997-98) og Innst. S. nr. 247 (1997-98). Utredningen foreligger nå i form av NOU 2000:1.

Publisert 25. nov. 2010 13:52