8. Helse- og Miljøfarlige Kjemikalier[191]
8.1 Problemets karakter. Optimalt beslutningsnivå. Optimale virkemidler
8.1.1 Problemets karakter
Spredningen i miljøet av helse- og
miljøfarlige kjemikalier har vært ansett som en av de aller
viktigste miljøtruslene helt siden midten av
1960-årene.[192]
Det er et felt det har vært arbeidet med lenge, både nasjonalt og
internasjonalt. Likevel må det kunne konstateres at utviklingen stort sett
har gått i feil retning. Over de siste 40 år har økningen i
produksjon og bruk av kjemikalier vært
dramatisk,[193] og
belastningen i miljøet er økt av de fleste kjemiske stoffer.
Det er store variasjoner i helse- og
miljøvirkningen av kjemiske stoffer. De viktigste egenskapene er
giftighet og nedbrytningstid i miljøet. Den direkte helsevirkningen er
først og fremst knyttet til stoffets giftighet. De stoffene som er
farligst for miljøet, er stoffer som både har høy giftighet,
kan påvirke reproduksjonsevne og arvestoffer, har lang nedbrytningstid og
evne til å akkumuleres i levende organismer. Slike stoffer kan forbli i
miljøet i flere generasjoner, og de spres etterhvert over store
geografiske områder, i atmosfæren, i verdenshavene og i jordsmonnet
langt fra opprinnelsesstedet. Alle levende organismer utsettes for kjemisk
påvirkning og tar til dels kjemiske stoffer opp i seg. Konsentrasjonen kan
bli meget høy, særlig i fugler og pattedyr som står
høyt oppe i næringskjeden. For slike vil de være både
direkte livstruende og kunne påvirke arvestoffet.
Kjemiske stoffer kommer ut i miljøet
på mange måter. Tidligere var direkte utslipp fra industriproduksjon
kanskje den viktigste kilden. Etterhvert er en stor del av slike utslipp kommet
under kontroll, i alle fall i vår del av verden. Til gjengjeld øker
tilførselen av kjemikalier til miljøet fra produkter; fra bruken
av produkter og når produkter blir avfall. Dels skjer tilførselen
helt bevisst, som når det i landbruket tas i bruk plantevernmidler og
ugressmidler. Dels er tilførselen en uønsket sidevirkning av
normal bruk og disponering av dagligdagse og i og for seg nyttige produkter
– produkter som stadig øker i antall. Kjemikalieproblemet er
nært forbundet med hele vårt produksjons- og forbruksmønster.
Dette gjør at kontroll med kjemikalier er en meget sammensatt og
vanskelig oppgave.
8.1.2 Optimalt beslutningsnivå og viktige internasjonale arenaer
Av flere grunner er internasjonalt samarbeid og
internasjonal regulering helt nødvendig for å få kontroll med
kjemikaliespredningen.
For det første spres kjemikaliene i
miljøet over landegrensene, til dels globalt. Vi i Norge kan kontrollere
utslippskilder og produktmønster i vårt eget land, og for en
del av kjemikalieproblemet vil dette i seg selv kunne ha stor betydning. Men vi
har likevel ingen mulighet til å forhindre at våre havområder,
luftmassene, og jordsmonnet i Norge blir påvirket, og dermed også
alle levende organismer i vårt miljø. Vi kan bare beskytte oss ved
at det skjer et internasjonalt samarbeid om å redusere
tilførslene.
For det andre er spredningen av kjemikalier en
direkte konsekvens av internasjonal handel. Mange kjemikalier og produkter som
inneholder farlige stoffer omsettes og transporteres over hele verden. Nasjonal
regulering av kjemikalieområdet vil lett komme i konflikt med regler som
skal sikre frihandel regionalt og globalt. Harmonisering av regler om
kjemikalier og produkter som inneholder kjemiske stoffer er et naturlig
mål for internasjonal regulering på dette
området.
Disse forholdene gjør at det ideelt sett
burde være globale regler for å kontrollere produksjon, bruk
og disponering av kjemikalier. I løpet av de siste 15 årene har vi
da også sett en fremvekst av globale konvensjoner på
kjemikalieområdet.[194]
Den første globale konvensjonen av betydning var Wien-konvensjonen om
beskyttelse av
ozonlaget[195] av 1985,
som er rammen for Montreal-protokollen av
1987.[196] Ved denne
protokollen ble det innført begrensninger på produksjon og forbruk
av de viktigste ozonnedbrytende kjemikaliene, og som er ytterligere strammet inn
gjennom senere endringer. I 1989 vedtok FN en global konvensjon om handel med
miljøfarlig avfall over landegrensene
(”Baselkonvensjonen”)[197].
Et sentralt prinsipp i denne konvensjonen er prinsippet om informasjon og
forhåndssamtykke (”prior informed consent”) fra den staten som
evt. skal motta miljøfarlig avfall. I 1998 vedtok FN en egen konvensjon
som innfører dette prinsippet som et generelt prinsipp for handel med
visse kjemiske produkter, særlig plantevernmidler
(”Rotterdamkonvensjonen”).[198]
I FN-regi er det nylig også tatt opp et arbeid med en global konvensjon om
persistente organiske miljøgifter som f.eks. PCB og DDT
(”POPs-konvensjonen”).
Lenge virket det lite realistisk å få
til globale konvensjoner om begrensning av utslipp og bruk av farlige stoffer.
Man måtte konsentrere seg om å få til regionale
ordninger for å få bukt med de mest presserende problemene,
særlig problemene med kjemisk forurensning av viktige havområder. Et
viktig første skritt i denne utviklingen var Konvensjonen mot dumping av
avfall i det nordøstlige Atlanterhav (”Oslo-konvensjonen”)
fra 1972.[199] Dette
arbeidet ble videreført med en konvensjon om bekjempelser av forurensning
i det samme havområdet fra kilder på land
(”Paris-konvensjonen”) i 1974. Felles for disse konvensjonene var at
de innførte reguleringer av utslipp av bestemte kjemiske stoffer;
utslipp av noen stoffer skulle stanses helt innen en viss frist, mens utslipp av
andre stoffer skulle begrenses. I 1992 ble de to konvensjonene slått
sammen til én (”OSPAR-konvensjonen ” - jfr. kap. 7
ovenfor).
Innenfor EF ble omsetning og bruk av
kjemikalier tidlig gjenstand for regulering. Det første direktivet om
klassifisering, emballering og merking av farlige stoffer kom allerede i 1967.
Opprinnelig var dette arbeidet særlig begrunnet i handels- og
arbeidsmiljøforhold. Hensynet til det ytre miljø kom sterkere inn
etter hvert, og idag er dette et meget viktig felt innenfor EUs
miljøpolitikk og miljørett. Det er et felt hvor sterke
handelsmessige og miljømessige hensyn langt på vei lar seg
kombinere. I EU har man lagt hovedvekten på å utvikle systemer
for kontroll med kjemikaliebruken gjennom regler om registrering, utredning
av konsekvenser, merking og så videre. For Norge har
EØS-medlemsskapet medført omfattende nye forpliktelser på
dette feltet, som også innebærer rammer for handlefriheten, jfr.
nedenfor. I tillegg er det etterhvert kommet en del regler om forbud eller
utfasing av produksjon og bruk av visse stoffer. I hovedsak er dette regler for
gjennomføring av de globale og regionale konvensjonene på
området, som også Norge er forpliktet av, uavhengig av
EØS-medlemsskapet.[200]
Et viktig trekk er at også FNs
økonomiske kommisjon for Europa (ECE) har tatt opp et arbeid på
dette feltet. ECE omfatter foruten Vest-Europa også USA, Canada og de
østeuropeiske land, som det er meget viktig å få med i dette
arbeidet. Organisasjonen har nylig vedtatt to protokoller under Konvensjonen om
langtransportert luftforurensning om utslipp av henholdsvis persistente
organiske forbindelser (”POPs”) og
tungmetaller.[201]
8.1.3 Optimal virkemiddelbruk
Hva som er optimale virkemidler på
kjemikalieområdet vil naturligvis variere med type av stoffer, deres
farlighetsgrad og øvrige egenskaper. Samtidig må det legges til
grunn at mange av stoffene har viktige positive egenskaper som vi har behov for.
Det er ikke noe mål å fjerne alle kjemikalier, men å få
slik kontroll med bruk og spredning som er nødvendig i forhold til de
forskjellige stoffenes egenskaper. De farligste stoffene – og særlig
de som er både sterkt giftige og langsomt nedbrytbare – vil
måtte totalforbys, eventuelt gjennom en plan for gradvis utfasing. For
andre stoffer vil det kunne være tilstrekkelig med en viss reduksjon i
bruken. Da vil flere virkemidler kunne være aktuelle, også bruk av
avgifter.[202] For atter
andre er det sentrale ikke å begrense bruken i seg selv, men å
hindre at stoffet kommer på avveie og spres utilsiktet i miljøet.
Her vil informasjon om stoffet til brukere, regler om merking, emballering og
transport. være viktige virkemidler. Rent praktiske ordninger for mottak
og behandling av miljøgifter som avfall, kombinert med god informasjon,
er også
viktig.
8.2 De viktigste internasjonale regimer for kontroll med spredning av kjemiske stoffer. Hvilken handlefrihet har Norge?
8.2.1 Kontroll med spredning av kjemikalier under Nordsjøsamarbeidet og OSPAR-regimet
Det politiske Nordsjøsamarbeidet og den
rettslig bindende OSPAR-konvensjonen er beskrevet ovenfor i kap. 7. Disse
institusjonene har vært meget viktige i arbeidet med å redusere
spredning av kjemiske stoffer i miljøet. Samarbeidet mellom
nordsjølandene anses som ”den klart viktigste drivkraften for
å føre miljøgiftarbeidet framover i
Europa”.[203] Til
dels er det forberedende og politiske arbeidet skjedd innenfor rammen av
Nordsjøsamarbeidet. Ved å føre det inn i OSPAR kan
forpliktelsene gjøres rettslig bindende.
Utviklingen startet som nevnt ved at det på
Nordsjøkonferansene i 1987 (London) og 1990 (Haag) ble fastsatt mål
om 50% eller 70% reduksjon i utslippene av en rekke av de farligste stoffene.
På den fjerde konferansen i Esbjerg i 1995 ble det vedtatt et mål om
utfasing av visse stoffer innen nærmere bestemte frister, og et generelt
mål om at spredning til havet av de farligste kjemikaliene skal stanses i
løpet av en generasjon (25 år).
Arbeidet er nå igang under OSPAR med
å fastsette frister for utfasing av ulike stoffer innenfor konvensjonen.
Prosessen kan sies å ha to faser, idet det på en ministerkonferanse
i 1998 (Sintra) ble vedtatt en prinsipperklæring og en omfattende strategi
for det videre arbeid med reduksjon og utfasing av de viktigste kjemikaliene.
Disse vedtakene er ikke rettslig bindende, men vil ligge til grunn for de
enkelte lands videre arbeid, og vil gradvis bli gjort bindende gjennom
beslutninger (”decisions”) i OSPAR.
Disse prosessene har avgjørende betydning
for Norges arbeid med å redusere bruk og utslipp av miljøgifter. De
setter klare minstekrav til hva vi skal gjøre på dette feltet. Men
det dreier seg om minimumsregler. Innenfor rammen av Nordsjøsamarbeidet
og OSPAR er det full adgang for Norge til å innføre strengere krav
og sette kortere frister for utfasing av et stoff. I så måte er det
en viktig forskjell mellom dette samarbeidet og det som følger av
vårt EØS-medlemsskap.
8.2.2 EØS-regelverket på kjemikaliesektoren
EU har et omfattende arbeid på
kjemikalieområdet, som gjennom EØS har stor betydning også
for norsk politikk og norske regler på området. EU-reglene er delvis
gjennomføring av forpliktelser som EU og EUs medlemsland har påtatt
seg som part i internasjonale avtaler som ozon-regelverket og
Nordsjøsamarbeidet/OSPAR. Men viktige EU-regelverk står også
på egen grunn.
I 1976 vedtok EU det første generelle
direktiv om begrensning av markedsføring og bruk av farlige stoffer og
produkter.[204]
Direktivet er et kortfattet rammedirektiv. Hovedprinsippet er at EU for bestemte
farlige stoffer fastsetter regler om hvordan stoffene skal markedsføres
og brukes. I vedlegg til direktivet fastsettes de materielle reglene om dette
for bestemte
stoffer.[205] Opprinnelig
gjaldt direktivet bare for et fåtall sterkt miljøgiftige
stoffer.[206] Etter hvert
er mange stoffer føyet
til.[207] Det er likevel
fortsatt et stort antall kjemikalier som ikke er omfattet av dette
regelverket.
EU har særlige regler om
plantevernmidler. I 1979 ble det innført forbud mot
markedsføring og bruk av visse plantevernmidler som inneholdt visse
særlig miljøfarlige
stoffer.[208]
Som nevnt gjaldt de aller første reglene
på dette felt i EU klassifisering, emballering og merking av farlige
stoffer og
preparater.[209]
Direktivet fra 1967 med senere endringer etablerer felles regler for hvordan
stoffer klassifiseres og for hvilke krav til merking og emballering som skal
stilles. Reglene er meget omfattende, detaljerte og teknisk preget. Imidlertid
er det viktig å få frem noen hovedpunkter:
Det sentrale i dette regelverket er at alle nye
kjemiske stoffer og preparater som aktes markedsført, skal meldes til
myndighetene. Meldingen skal inneholde de opplysninger som er nødvendige
for å vurdere stoffets risiko for mennesker og miljø, og de mulige
skadevirkninger det kan ha. Det dreier seg om ganske omfattende opplysninger.
Informasjonen samles i en felles europeisk
databank.[210]
Myndighetene har en frist til å gripe inn med evt. forbud eller
restriksjoner. Videre er det detaljerte regler om stoffers klassifisering og
merking, med angivelse av felles faresymboler og sikkerhets- og risikosetninger
for de enkelte stoffer. Det er også felles regler om emballering og om
blandt annet beskyttelse av forretningshemmeligheter og begrensninger i
reklame-adgangen.[211]
Et prinsipielt viktig element i arbeidet med
kjemikalieproblemet er arbeidet med å kartlegge virkningen av og risikoen
ved stoffer som var på markedet allerede før EU-regelverket
trådte i kraft. En forordning fra
1993[212] innførte
et system for vurdering av eksisterende stoffer, særlig stoffer som er
miljøfarlige og som handles i store mengder. Dette har imidlertid vist
seg meget vanskelig å gjennomføre i praksis, og arbeidet er
foreløpig kommet kort.
Hvilken handlefrihet har Norge i forhold til de
forskjellige EØS-reglene på kjemikalieområdet?
Rammedirektivet om begrensning av
markedsføring og bruk av farlige stoffer og produkter omfatter bare
en del stoffer og er ikke ment som en uttømmende regulering av alle
miljøfarlige stoffer. Følgelig må medlemslandene kunne gi
regler om forbud eller restriksjoner på markedsføring og bruk for
andre stoffer innenfor de generelle rammer som følger av
traktatens regler om kvantitative handelsrestriksjoner, jfr. ovenfor i kap. 3.
Hvorvidt direktivet innebærer en totalharmonisering eller
minimumsharmonisering for de stoffer som er omfattet, er nok noe usikkert. Det
er med andre ord usikkert om Norge kan ha strengere regler for de forskjellige
stoffer enn de som gjelder etter direktivet. Trolig må det som hovedregel
legges til grunn at direktivet innebærer en totalharmonisering, og at
landene derfor ikke kan gi ytterligere, evt. strengere, regler om
markedsføring og
bruk.[213] Skal staten
gripe inn med strengere tiltak, må det evt. foreligge forhold som
rettferdiggjør bruk av direktivets ”beskyttelsesklausul”.
Vanligvis vil dette bare muliggjøre midlertidige
ordninger.
Under forhandlingene om EØS-avtalen ble
det klart at Norge hadde strengere regler enn EU på noen områder,
bl.a. for kreft- og allergifremkallende stoffer. Resultatet ble at Norge fikk
adgang til å beholde disse reglene, foreløpig i en periode på
4 år. Tanken var at det i mellomtiden skulle skje et arbeid som ville
kunne føre til at reglene kunne harmoniseres. Stort sett har disse
unntakene blitt videreført og står fortsatt ved lag.
Reglene om klassifisering, emballering og merking
av farlige stoffer og preparater er ment å skulle komme til anvendelse
på alle stoffer og preparater som faller inn under de aktuelle
fareklasser. Det dreier seg om i størrelsesorden 100.000 stoffer og
preparater. Dette er et typisk eksempel på regler som tar sikte på
totalharmonisering, slik at det er et enhetlig klassifisering-, emballering- og
merkingssystem i hele EØS
.[214] Intet land skal
kunne stanse varer ved grensen f.eks. med den begrunnelse at emballeringen eller
merkingen ikke oppfyller nasjonale krav. Norge er med andre ord bundet til
å følge disse reglene, som for øvrig er gjennomført
gjennom flere omfattende forskrifter.
Nye farlige stoffer og preparater må
gjennom en prosedyre hvor egenskaper, virkninger, farlighetsgrad m.v. utredes,
og det vurderes om stoffet eller preparatet skal godkjennes, eller om det skal
forbys eller underlegges nærmere regler. Arbeidet med dette ledes av det
land hvor stoffet eller preparatet produseres eller først importeres, men
i prosedyren har alle EØS-land adgang til å uttale seg. Norge har
med andre ord en påvirkningsmulighet helt på linje med EU-landene i
spørsmålet om et stoff eller preparat bør tillates eller
ikke, evt. hvilke regler om klassifisering, emballering eller merking,
emballering som bør gjelde. Har landene forskjellige vurderinger av disse
spørsmål, vil avgjørelsen måtte tas ved avstemning i
den aktuelle EU-komité – hvor Norge deltar i diskusjonene, men ikke
har stemmerett. Er Norge uenig i vedtaket i EU, blir det en sak for
EØS-komitéen. I praksis er det imidlertid sjelden at det
oppstår uenighet og problemer når det gjelder vurderingen av nye
stoffer.
Når et stoff eller preparat på denne
måten er godkjent med en viss klassifikasjon, emballasje eller merking, er
utgangspunktet at det skal kunne omsettes fritt innenfor EØS . Det
enkelte medlemsland kan ikke uten videre forby det, eller gjøre gjeldende
strengere merkeregler e.l. Dette ville være å innføre en
handelshindring som er forbudt etter art. 11. Men som nevnt gjelder ikke dette
forbudet uten unntak. For det første kan læren om ”tvingende
samfunnshensyn” (”Cassis-prinsippet”) gi åpning for at
et land innfører strengere regler dersom dette er begrunnet i viktige
miljøhensyn som det er vitenskapelig grunnlag for, reglene må anses
som et nødvendig og forholdsmessig tiltak, og ikke en skjult
handelshindring eller vilkårlig forskjellsbehandling. For det andre kan
bestemmelser som uttrykkelig regulerer importen av vedkommende stoff være
tillatt etter unntaksregelen i artikkel 13. Det vises til fremstillingen av
disse reglene ovenfor i kap. 3.
Det er altså ikke utelukket at Norge kan
innføre strengere regler enn det som gjelder i EU, og eventuelt ligge i
forkant med å regulere stoffer. Det kan føre til innsigelser fra
andre land, men det kan også føre til at andre land og EU tar opp
et arbeid i tråd med det norske
initiativet.[215]
8.2.3 Sammenfatning
Kjemikaliefeltet er et felt innenfor
miljøpolitikken som i stor grad er påvirket av internasjonalt
samarbeid og internasjonale reguleringer. For et stort antall helse- og
miljøfarlige stoffer er Norge forpliktet til å treffe bestemte
tiltak. Dels dreier det seg om reduksjon av og evt. forbud mot produksjon, bruk
og/eller utslipp, og dels dreier det seg om systemer for forhåndskontroll,
klassifisering og merking. Når det særlig gjelder det siste,
må det være riktig å si at EØS-medlemsskapet har
tvunget fram en betydelig opprusting og skjerping av innsatsen.
Det lar seg ikke gjøre enkelt å
beskrive Norges handlefrihet på dette området. I så måte
står vi overfor et temmelig sammensatt bilde. Noen av de internasjonale
normene er ikke strengt juridisk bindende. Blant de juridisk bindende reglene,
er det noen som må anses som minimumsregler, som tillater Norge å
innføre strengere regler. Andre regler – først og fremst
innenfor EØS – må trolig anses som totalharmonisering, og da
vil adgangen til egne nasjonale regler være meget begrenset. Og også
utenfor de områder som er regulert, gjelder det alminnelige forbud mot
handelshindringer – med visse muligheter for
unntak.
8.3 Forholdet mellom Stortinget og regjeringen på kjemikalieområdet
Kjemikalieområdet har vært blant de
minst kontroversielle felt innenfor miljøpolitikken. Mål og
virkemidler på dette området har f.eks. i liten grad vært
gjenstand for debatt i Stortinget i de senere
år.[216]
I forbindelse med oppfølgningen av
Verdenskommisjonens rapport gikk Brundtland-regjeringen generelt inn for å
styrke kontrollen med kjemikalier, blant annet ved å
- sette klare måltall for reduksjon i ozon-nedbrytende stoffer,
- redusere utslippene av miljøgifter til Nordsjøen med 70 % på 10 år, med hovedvekt på 13 av de farligste og mest brukte miljøgiftene,[217] og
- innføre en generell meldeplikt for virksomheter som framstiller og bruker giftige stoffer og produkter.[218]
Disse forslagene fikk full
støtte i Stortinget, og var i liten grad gjenstand for kommentarer og
debatt.[219]
Fra 1992 har det vært gitt fyldige
redegjørelser om arbeidet med kontroll med miljøgifter i
Miljøverndepartementets budsjettproposisjoner – og fra og med
budsjettet for 1995 har helse- og miljøfarlige stoffer vært et eget
resultatområde i budsjettet. Til dels er det gitt detaljerte oversikter
over mål for reduksjon og utfasing av forskjellige stoffer. Emnet har i de
senere årene også vært tatt opp i miljøvernministerens
årlige miljøvernpolitiske redegjørelse. I all hovedsak har
Stortinget gitt full tilslutning til forslagene.
Regulering av farlige stoffer ble imidlertid et
aktuelt politisk spørsmål i forbindelse med
EØS-forhandlingene. Det viste seg at det ikke var fullt samsvar mellom
EU-regelverket og nasjonale regler i EFTA-landene, herunder Norge, på
dette området. EFTA-landene fikk en generell adgang til å
opprettholde nasjonale regler som var strengere enn EU-reglene, formulert som
å ”fritt kunne begrense adgangen til sine markeder i henhold til
kravene som eksisterer i deres lovgivning” på tidspunktet for
EØS-avtalens ikrafttredelse, dog med en uttrykkelig forutsetning om at
situasjonen skulle vurderes i
1995.[220]
Politikerne var generelt meget opptatt av at
EØS-medlemsskap ikke skulle medføre et svakere vern av helse og
miljø. Det var lenge en nærmest tverrpolitisk enighet om at Norge
på området helse- og miljøstandarder måtte sikres
”varige unntak”. Dette ble et viktig tema i debatten om
EØS-avtalen , og det er neppe tvil om at Regjeringen under forhandlingene
var under et klart press fra deler av Stortinget i disse spørsmål.
Resultatet – adgangen til å beholde nasjonale regler som nevnt
– ble funnet tilfredsstillende av det stortingsflertallet som stilte seg
positivt til EØS-avtalen, mens EØS-motstanderne konkluderte med at
”EØS-avtalen ikke tilfredsstiller målsettingene om å
kunne sette høyere standarder for helse, sikkerhet og
miljø”.[221]
Temaet kom opp igjen i forbindelse med
forhandlingene om EU-medlemsskap. Muligheten for å føre en nasjonal
miljøvernpolitikk (underforstått en strengere politikk enn i EU)
ble som kjent et viktig punkt i hele medlemsskapsdebatten, og adgangen
både til å beholde og innføre strengere regler om
miljøgifter var en viktig del av dette. Dette ble derfor også et
politisk viktig punkt under forhandlingene. Forhandlingsresultatet ble at Norge
fikk en overgangsordning på 4 år for opprettholdelse av nasjonale
regler. Forutsetningen fra norsk side var at EU skulle revurdere sitt regelverk
med sikte på å skjerpe reglene. Skulle det ikke skje, var
Regjeringen innstilt på at overgangsperioden skulle videreføres.
I stortingsmeldingen om EU-medlemsskap uttalte Regjeringen:
For Norges del vil det ikke være aktuelt
å senke nivået på eksisterende nasjonale standarder som
berører helse, sikkerhet og
miljø.[222]
Også under stortingsbehandlingen av
medlemsskapsspørsmålet var som kjent miljøvernet et felt
hvor det var relativt klare skillelinjer mellom tilhengere og motstandere av
medlemsskap. Tilhengerne – flertallet – mente medlemsskapet ville
være til fordel for miljøsaken. Motstanderne fant derimot ”ut
fra en helhetsvurdering at miljøhensyn taler mot norsk medlemsskap i
EU”, og pekte bl.a. på at EUs vedtak om matsminke i strid med
Danmarks vilje viste at ”miljøvennlige EU-land kan bli nedstemt og
påtvunget lover som svekker miljø- og
helsehensyn”.[223]
Dette illustrerer at spørsmålet om
Norges handlefrihet på dette felt har vært omfattet med betydelig
politisk interesse, og kan vel sies å ha hatt enn ikke ubetydelig
symbolverdi. Men bortsett fra i diskusjonene om EØS- og EU-medlemsskap er
det bare noen spredte eksempler på at Stortinget har spilt en aktiv
pådriverrolle på kjemikaliefeltet. I 1994 tok f.eks. representanter
fra SV opp en rekke forslag til nye tiltak for å redusere utslipp av
ozonreduserende
stoffer.[224] Forslagene
avstedkom en bred gjennomgang av problemer og muligheter på dette
området.[225] Det
var – med visse unntak – stort sett bred tilslutning i Stortinget
til å treffe nye tiltak, som til dels gikk lengre enn Regjeringen gikk inn
for. Resultatet ble bl.a. vedtak om en ny innsamlings- og gjenvinningsordning
for hvitevarer og
kjøleanlegg.[226]
Et annet eksempel er en interpellasjon fra representanten Hillgaar i 1996 om
kontroll med miljøgifter i matvarer og forbruksartikler, som bl.a.
førte til et enstemmig vedtak med anmodning til Regjeringen om en
stortingsmelding om disse
spørsmål.[227]
En bred presentasjonen overfor Stortinget av
arbeidet med helse- og miljøfarlige kjemikalier kom i St. meld nr. 58
(1996-97) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling. Her
setter Regjeringen opp klare mål for arbeidet og redegjør for en
rekke virkemidler. Det langsiktige målet er å bringe
konsentrasjonene av de farligste kjemikaliene ned mot naturlige
bakgrunnsnivå for naturlig forekommende kjemikalier, og tilnærmet
null for menneskeskapte syntetiske forbindelser. Her kommer bl.a. målene
fra Nordsjø-samarbeidet til uttrykk. Regjeringen legger opp til at Norge
også her skal ha en pådriverrolle i det internasjonale arbeidet for
å redusere og utfase utslippene av helse- og miljøfarlige
kjemikalier. Da meldingen ble behandlet i Stortinget fikk både
målene og forslagene om virkemidler full og tverrpolitisk støtte i
Stortinget. På ett punkt – opprydding i PCB-utslipp
– etterlyste komitéen en sterkere
prioritering.[228]
Hovedinntrykket er at Stortinget
gjennomgående i og for seg står for en streng linje på dette
feltet. Men det er Regjeringen som er pådriver. Dynamikken i dette
arbeidet skapes av det internasjonale arbeidet hvor det er Regjeringen –
dvs. særlig Miljøverndepartementet og SFT – som deltar. Det
må også pekes på at feltet er sterkt teknisk preget. Analyser
av kjemiske stoffers egenskaper og virkninger, og vurderinger av hvordan de
bør kontrolleres og håndteres, er typiske fagspørsmål.
På et slikt område er politikerne helt avhengige av de råd de
får fra ekspertene, og det er vanskelig å gjøre gjeldende
egne oppfatninger. Dette er kanskje den viktigste årsaken til at det er
Regjeringen og byråkratiet som her spiller den sentrale
rollen.
[191] Kapitlet behandler
den delen av dette feltet som nasjonalt faller inn under
Miljøverndepartementets og SFTs ansvarsområde. Det tar ikke direkte
opp spørsmål knyttet til kjemikalier f.eks. som tilsettingsstoffer
i næringsmidler (jfr. diskusjonen om "Matsminkedirektivet") og kosmetikk,
legemidler og plantevernmidler. Den generelle drøftelsen vil langt
på vei ha tilsvarende gyldighet på disse feltene, men detaljene vil
være avhengig av regelverket på de respektive
områder.
[192] Dette var temaet i
Rachel Carson, Silent Spring (1962), Denne boken har kanskje har hatt aller
størst betydning når det gjelder å skape oppmerksomhet om
miljøproblemene og dermed for hele miljøvernsaken.
[193] For eksempel har den
globale produksjonen av organiske stoffer steget fra ca. 7 millioner tonn i 1950
til ca. 250 millioner tonn i dag, se Miljøverndepartementet,
Handlingsplan for helse- og miljøfarlige kjemikalier (1999).
[194] De første
globale konvensjonene mot forurensning generelt kom imidlertid på
skipsfartens område. I denne oversikten holdes utslipp av kjemikalier m.v.
fra skip utenfor.
[195] Konvensjon om
beskyttelse av ozonlaget, Wien, 22. mars 1985.
[196] Montrealprotokollen
om substanser som fjerner ozonlaget av 16 september 1987
(”Montrealprotokollen”), i kraft 1 januar 1989.
[197] FNs konvensjon om
grensekryssende transport av farlig avfall, Basel, 22. mars 1989
(”Baselkonvensjonen”).
[198] UN Convention on the
Prior Informed Consent Procedure for certain Hazardous Chemicals and Pesticides
in International Trade, Rotterdam, september 1998.
[199] En tilsvarende global
konvensjon ble vedtatt av den internasjonale skipsfartsorganisasjon (IMO) i
1974.
[200] Kontroll med kjemiske
stoffer har vært et viktig tema også innenfor OECD siden begynnelsen
av 1970-årene, med vekt på utredning om alternative kjemikalier og
produksjonsprosesser, og å skape felles vitenskapelig grunnlag for
vurdering av kjemiske stoffer og produkter. Se bl.a. FN-konferansen om
Miljø og utvikling i Rio de Janeiro, St. meld. nr. 13 (1992-93) s.
63-64.
[201] De utslippsgrenser
som er fastsatt i disse avtalene er imidlertid ikke så strenge at de
får noen særlig praktisk betydning for Norge, og de vil derfor ikke
bli omtalt nærmere.
[202] Et nytt eksempel er
avgift på produksjon og import av trikloreten (TRI) og tetrakloreten
(PER), jfr. forskrift av 6. desember 1999 nr. 1257.
[203] St. meld. nr. 58
(1996-97) s. 65.
[204] Rdir.
76/769/EØF.
[205] Disse reglene kan
endres gjennom en enklere prosedyre enn behandling i Rådet, nemlig ved den
såkalte revisjonskomitéprosedyre.
[206] Nærmere bestemt
PCB, PCT og vinylklorid. PCB og PCT var for øvrig også behandlet i
et tidligere direktiv, Rdir. 76/403/EØF (1976) L108/41 .
[207] I formen er dette
skjedd som endringsdirektiver til Rdir. 76/403/EØF.
[208] Rdir.
79/117/EØF (1979) L 33/36. Direktivet innebærer forbud mot
bruk av bl.a. DDT, dieldrin, aldrin m.fl.
[209] Rdir.
67/548/EØF (1967) L 196/102 som gjelder stoffer, senere
supplert av endringsdirektiv (særlig Rdir. 92/32 (1992) L 154/1) og
et tilsvarende direktiv for preparater (Rdir. 88 /379/EF (1988) L 187/14
).
[210] EINECS –
European Inventory of Existing Commercial Substances, og ELINCS – European
List of Notified Chemical Substances, for henholdsvis eldre og nyere
kjemikalier.
[211] Det kan f.eks. ikke
reklameres for de aktuelle stoffer uten at klassifiseringen av stoffet
fremgår.
[212] Forordning 793/93
(1993) L 84/1 (risikovurdering av farlige stoffer).
[213] Peter Pagh s.
443-444.
[214] Se om disse
spørsmål Inge Hausken Thygesen, Miljømerking og frihandel
(Særavhandling - Det juridiske fakultet, våren 1998).
[215] Et par eksempler
på at Norge faktisk har en pådriverrolle kan nevnes: Det ene gjelder
klassifisering og merking av kreftfremkallende stoffer, hvor Norge har et mer
nyansert og alt i alt et strengere system enn EU. Utviklingen også i EU
går nå i retning av et mer nyansert system. Det andre gjelder bruk
av stoffet acrylamid som tetningsstoff i tunneler (jfr. problemet med bruk av
"Roca-Gil" i Romeriksporten).
[216] Det sto i sin tid en
del strid om utformingen av produktkontrolloven, som kom i 1976, og som blant
annet ble kritisert for å gi for vide fullmakter til forvaltningen. Men
denne kritikken stilnet fort, og det har senere ikke vært politisk strid
om behovet for en streng kontroll med farlige kjemikalier.
[217] I samsvar med
vedtakene på Nordsjøkonferansen.
[218] St. meld. nr. 46
(1988-89) kap. 5.3, 5.5 og 5.6.
[219] Innst. S. nr. 273
(1988-89).
[220] Særskilt
vedlegg nr. 1 til Rettsakter omhandlet i vedleggene til Avtalen om Det
europeiske økonomiske samarbeidsområde, St.prp. nr. 100 (1991-92)
s. 258-261. Dette gjaldt for viktige stoffer som klorerte organiske
løsningsmidler, asbestfibre, kvikksølvforbindelser, kadmium,
plantevernmidler og batterier. Asbest og kvikksølv i batterier var
på det tidspunkt totalforbudt i Norge.
[221] Innst. S. nr. 248
(1991-92).
[222] Medlemskap i Den
europeiske union, St. meld. nr. 40 (1993-94) s. 113. Regjeringen henviser
særlig til "miljøgarantien" i EF art. 100A nr. 4 (nå art.
95)som grunnlag for å opprettholde gjeldende regler utover
4-årsperioden. Samtidig understrekes det at "samlet eksisterer det kun
mindre forskjeller mellom Norges og EFs regelverk".
[223] Medlemskap i Den
europeiske union, Innst. S. nr. 209 (1993-94) s. 78-82.
[224] Forslag fra
stortingsrepresentantene Paul Chaffey og Eilef A. Meland om innsamling og
destruksjon av haloner og av KFK i hvitevarer og kjøleanlegg, Dok.8:18
(1993-94).
[225] Jfr. forslag fra
stortingsrepresentantene Paul Chaffey og Eilef A. Meland om innsamling og
destruksjon av haloner og av KFK i hvitevarer og kjøleanlegg, Innst. S.
nr. 201 (1993-94) og St.tid. s. 4532-4544.
[226] Dette ble vedtatt mot
Arbeiderpartiets stemmer. Arbeiderpartiregjeringen mente opplegget var for
kostbart i forhold til nytten. Miljøvernministeren argumenterte forgjeves
mot tiltaket i Stortinget.
[227] St.tid. (1995-96) s.
2394-2408.
[228]
Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling, dugnad for
framtida, Innst. S. nr. 150 (1997-98) s. 9-10.