Tilbake til Makt- og demokratiutredningens startside

Makt- og demokratiutredningens rapportserie, ISSN 1501-3065

Rapport 50, november 2002, ISBN 82-92028-52-8

Lokalt handlingsrom og nasjonal integrasjon

Kommuneideologiske brytninger i Norge i et historisk perspektiv

Anne Lise Fimreite, Yngve Flo og Tommy Tranvik

INNLEDNING

Hvilken plass kommunene skal ha i det nasjonale styringssystemet har alltid vært et kontroversielt politisk spørsmål. Makt- og kompetansefordelingen mellom stat og kommune har endret seg kontinuerlig siden formannsskapslovene av 1837, og er stadig gjenstand for intens politisk debatt. Relasjonene mellom forvaltningsnivåene er således aldri fastfryst; det vil alltid være dynamikk (og dynamitt) i institusjonaliseringsprosessen.

Dynamikken i prosessen skyldes at ulike aktører har forskjellige oppfatninger av den rette balansen mellom to motstridende organiseringsprinsipper: Lokalt handlingsrom – i hvilken grad kan de lokale forvaltningsenhetene (kommunene) foreta relativt selvstendige prioriteringer, og nasjonal integrasjon – i hvilken grad skal kommunene utføre politikk bestemt på nasjonalt nivå? (Kjellberg 1988, Page 1991, Montin 2000) Hvordan aktørene vurderer betydningen av lokalt handlingsrom og nasjonal integrasjon, og hvilke institusjonelle løsninger som foreslås med utgangspunkt i vurderingene, representerer det vi kan kalle ulike kommuneideologier. Med kommuneideologi mener vi forskjellige syn på hvilken rolle kommunene skal spille i forhold til egne borgere og i forhold til overordnede forvaltningsnivåer (Flo 2000). Noe forenklet kan vi si at en kommuneideologi som er opptatt av lokalt handlingsrom innebærer kommunalpolitisk autonomi, mens det i en kommuneideologi som vektlegger nasjonal integrasjon fokuseres på kommunenes kapasitet (ressursgrunnlag) til å gjennomføre nasjonale politiske prosjekter. Her slutter vanligvis teoretiseringen av kommuneideologi og kommunalpolitikk[1].

Utformingen av stat-kommune-relasjonen fremstilles som en strid mellom det nasjonale og det lokale; mellom sentralister og lokalister; mellom statsbyggere og periferieliter. Analysene synes å være basert på at territorium – hvor folk bor i landet – har avgjørende betydning for deres syn på kommunenes rolle i det politiske systemet: Jo lengre ut fra det nasjonale sentrum vi kommer, desto større oppslutning omkring kommunalt handlingsrom, og økende skepsis til nasjonal integrasjon. Lokalistene bor altså i bygder og fiskevær, mens sentralistene holder til i osloområdet. Stein Rokkan (1987; 1970) presenterer oss for en annen dimensjon ved lokalsamfunnsorganisering i det han knytter den til intern klassepolarisering. Klassepolarisering innebærer, ifølge Rokkan, at striden mellom lokalt handlingsrom og nasjonal integrasjon like gjerne føres mellom ulike sosiale grupper innenfor hvert lokalsamfunn som mellom sentrale og perifere deler av landet. De dominerende klassene er lokalister, mens de dominerte klassene er sentralister. Analysen av kommuneideologi og utformingen av stat-kommune-relasjonen må derfor ta utgangspunkt i en dynamisk forståelse av forholdet mellom territoriell tilknytning og sosial organisering.

Denne konklusjonen kan vi ikke godt si oss uenige i. Likevel mener vi at dette perspektivet underkommuniserer et grunnleggende teoretisk poeng: Ønsker om større handlingsrom for kommunene eller økende integrasjon innenfor det nasjonale styringsverket, representerer ulik forståelse av om landet bør styres av det store fellesskapet (nasjonen) eller av flere mindre fellesskap (i Norge: kommunene). Vi snakker altså om forskjellige holdninger til størrelsen på samfunnets viktigste politiske enhet: Bør vi organisere forholdet mellom forvaltningsnivåene i styringsstrukturen ut i fra prinsippene ”stort er best” eller ”smått er godt”?[2] Hvis vi foretrekker ”stort er best”, vil vi ønske at det nasjonale styringsverket tar større kontroll over hva de små enhetene (kommunene) driver med. Men hvis vi mener at ”smått er godt”, må de mindre enhetene (kommunene) få drive med sitt uten altfor mye innblanding fra det nasjonale styringsverket. De som setter store enheter og nasjonal integrasjon først vil vi kalle storskalatilhengere, mens vi vil gi de som har sympati for små enheter og lokalt handlingsrom benevnelsen småskalatilhengere.

Hvem som er små- eller storskalatilhengere vil til en viss grad påvirkes av de to variablene vi diskuterte ovenfor – territorium (sentrum vs. periferi) og sosial organisering (dominerende vs. dominerte klasser) – men synet på størrelsen til politiske enheter er likevel uavhengig av dem begge: Om samfunnet skal organiseres rundt små eller store fellesskap, er en motsetning som gjør seg gjeldende på tvers av tradisjonelle konfliktdimensjoner.[3]

I fortsettelsen vil vi utdype vårt resonnement omkring politisk størrelse, kommuneideologi og stat-kommune-relasjonen, og presentere en kommunetypologi som systematiserer forholdet mellom disse tre begrepene. Deretter vil vi bruke denne typologien til å analysere hovedtrekkene i utviklingen av norsk kommunalpolitikk fra formannskapslovene ble vedtatt i 1837 og frem til i dag. Perioden fra 1985 til i dag vil særlig bli vektlagt i analysen. Siktemålet er å vise hvordan ulike fortolkninger av politisk størrelse påvirker utformingen av de institusjonelle relasjonene mellom lokalnivået og det nasjonale styringsverket, og hvilke kommunetyper som springer ut av disse relasjonene. Avslutningsvis vil vi forsøke å antyde hvordan relasjonen mellom stat og kommune kan tenkes å føre frem til en ”ny” kommunetype.

STAT-KOMMUNE-RELASJONEN – EN KOMMUNETYPOLOGI

Holdninger til politisk størrelse, og dermed også til forholdet mellom staten og kommunene, handler om hvilken plass kommunene skal ha i det nasjonale styringssystemet: Hvilke typer beslutninger bør fattes lokalt? Hvilke oppgaver/aktiviteter skal utføres og hvordan? Og hvordan skal lokale beslutninger og aktiviteter samordnes med nasjonal politikk og beslutningstakning? Som vi har sett, mener storskalatilhengerne at kommunal virksomhet må foregå med basis i nasjonal lovgivning og sentrale finansielle prioriteringer – høy nasjonal integrasjon. Småskalatilhengerne protesterer mot sentraliseringen, og mener at kommunene må overlates flere politiske, organisatoriske og finansielle prioriteringer – stort lokalt handlingsrom. Stor- og småskalatilhengerne har derfor forskjellige forestillinger om hvilke ”type” kommune vi er best tjent med.

Og her skulle vi tro at behovet for typologisering stoppet – i tradisjonell dualistisk tenkning: Stor- versus småskala, nasjonal integrasjon versus lokalt handlingsrom – kort sagt: ”You need two to tango”. Så enkelt er det ikke. Norsk kommuneideologi og institusjonell praksis er ingen intim tango, men en ringdans – minst fire må delta for at det skal bli moro. Poenget er at kommunale stor- og småskalaideologier, og måten de praktiseres på, ikke alltid har eksistert i ren form – i enkelte tidsepoker har det forekommet blandingsvarianter. Derfor lager vi en firefelttabell med utgangspunkt i våre to tangopartnere: Nasjonal integrasjon (verdiene høy/lav) og lokalt handlingsrom (verdiene stort/lite). Hver av cellene i tabellen uttrykker da styrkeforholdet mellom kommunal stor- og småskalaideologi i ulike rudimentært avgrensede tidsepoker, og de institusjonelle løsningene for samordning av lokale og nasjonale prioriteringer som kjennetegner hver epoke. Pilene i figuren indikerer den generelle historiske utviklingen av stat-kommune-relasjonen, mens den brutte pilen indikerer en mulig fremtidige utviklingstrekk for den norske kommunen:

Fig. 1: Utviklingen av kommunetyper i Norge (ideologi og institusjonell praksis): 1837-2002

Selv om firefelttabeller er dobbelt så nyanserte som dualismer, er det likevel vanskelig å presse den empiriske virkeligheten inn i dem, og få alt til å passe perfekt. Dermed er det sannsynlig at vår firefelttypologisering overdriver forskjellene mellom de ulike tidsepokene (både i forhold til ideologi og institusjonell praksis). Samtidig kan det være vanskelig å fastslå nøyaktig når start- og sluttstrek skal settes for hver epoke. Før vi går nærmere inn i disse empiriske spørsmålene, vil vi kort knytte noen kommentarer til hvordan figuren og den typologisering den leder frem til skal forstås. Vi starter med de to dimensjonene lokalt handlingsrom og nasjonal integrasjon.

Lokalt handlingsrom versus nasjonal integrasjon: Er lokalt handlingsrom (autonomi) og nasjonal integrasjon to uavhengige dimensjoner? Det mener vi det er liten tvil om at de er. Helt siden Durkheim utga sin doktoravhandling om den betydning arbeidsspesialisering har for samfunnet (1893), har sosiologene hatt en forståelse av at forholdet mellom handlingsrom og integrasjon ikke kan sees på som et null-sum-spill: Økende integrasjon behøver ikke å føre til mindre handlingsrom (og motsatt), begge deler kan øke eller minske samtidig.[4] Det kan altså være snakk om et pluss-sum-spill (se bl.a. Parsons 1951; Durkheim 1964; Østerberg 1974; Luhmann 1982). Hvorvidt forholdet er et null-sum- eller et pluss-sum-spill (eller ingen av delene) kan ikke avgjøres teoretisk, men må studeres empirisk. Dette gjør nasjonal integrasjon og lokalt handlingsrom til to teoretisk uavhengige dimensjoner.[5] Gitt dette, blir det spesielt viktig å studere innholdet i, og de praktiske effektene av, nasjonal integrasjonspolitikk: Ulik integrasjonspolitikk kan ha helt forskjellig betydning for kommunenes handlingsrom (dette vil vi se eksempler på i empiridelen).

Med få unntak synes de fleste stat-kommune-modeller så langt å være basert på pre-durkheimiansk sosiologi: Nasjonal integrasjon settes opp som det motsatte av lokalt handlingsrom (autonomi), og det som vinnes i form av integrasjon må følgelig tapes i form av handlingsrom (autonomi). Ved at vi behandler disse to begrepene som det de er – uavhengige dimensjoner – får vi frem en noe annen dynamikk i den historiske utviklingen av stat-kommune-relasjonen enn hva som er vanlig innenfor fagfeltet.[6] Dette vil gi oss muligheter til å påpeke visse trekk ved kommuneinstitusjonen som ikke har kommet like godt frem tidligere.

Storskala versus småskala: Hva innebærer det at småskalatilhengerne foretrekker styring innenfor små, autonome enheter, mens storskalatilhengerne foretrekker styring innenfor den store, nasjonale enheten? Det viktige her er at stor- og småskalatilhengerne representerer to ulike demokratisyn som gir seg utslag i en nærmest diametralt motsatt forståelse av kommunenes forhold til staten. Småskalatilhengerne legger vekt på deltakelse som den overordnede demokrativerdien: Det avgjørende er at alle borgere skal ha størst mulig anledning til å få sin stemme hørt, og at de som bestemmer ”vet hvor skoen trykker” (intimt kjennskap til lokale forhold). For å oppfylle disse demokratikravene, krever småskalatilhengerne at kollektive beslutningsprosesser desentraliseres (såfremt det er mulig), og at de lokale enhetene (kommunene) vernes mot unødig innblanding fra staten. De vil derfor foretrekke det vi kaller ”Den autonome kommunen”. Storskalatilhengerne legger ikke like stor vekt på lokal deltakelse. Den sentrale demokratiske verdien for dem er at de som bestemmer faktisk har noe å bestemme over – at kollektive beslutninger får følbare effekter og at behov kan tilfredsstilles på en effektiv måte. Og til det trengs kontroll over større ressurser enn de som hver enkelt lokal enhet (kommune) rår over. Effektiv behovstilfredsstillelse krever derfor at kommunenes vern mot staten svekkes, slik at lokale ressurser kan samordnes og utnyttes til det beste for hele nasjonen. Det betyr at storskalatilhengerne foretrekker det vi kaller ”Effektueringskommunen”.[7]

Tilbake står to kommunetyper som vi ikke har kommentert. Vi kaller dem for ”Forvaltningskommunen” og ”Den nye autonome kommunen”. Grunnen til vår taushet er at ingen av disse kommunetypene representerer noen optimal løsning verken for stor- eller småskalatilhengerne: Forvaltningskommunen er en blandingsform hvor den nasjonale integrasjonspolitikken er utformet for å ta hensyn til ønsket om et relativt stort lokalt handlingsrom. Den mulige nye autonome kommunen mener vi er en ”mutasjonsform”; en mer eller mindre uintendert konsekvens av den integrasjonspolitikken som har vært ført siden tidlig på 1980-tallet.

Ser vi hele perioden (1837-2002) under ett, mener vi likevel at utviklingen av forholdet mellom stat og kommune kjennetegnes av en bevegelse mot høyere nasjonal integrasjon, men at integrasjonspolitikkens konsekvenser for kommunenes handlingsrom ikke er entydige. Som vi vil demonstrere nedenfor, er det kommunale handlingsrommet betinget av integrasjonspolitikkens form, og denne formen har endret seg med tiden.

HUNDRE åR MED SMåSKALAIDEOLOGI (OG -PRAKSIS)

Perioden fra kommunalforfatningene ble vedtatt i 1837 og frem til mellomkrigstiden, kan betegnes som et århundre med kommunal småskalaideologi. Denne ideologien nedfelles i det kommuneidealet vi kaller Den autonome kommunen. Perioden kjennetegnes av få systematiske statlige forsøk på å gripe inn i eller styre den kommunale virksomheten (lav nasjonal integrasjon). Kommunene hadde handlingsrom, og de aller fleste fylte dette handlingsrommet med passivitet. Det ble lenge utøvde utstrakt diskresjon i forhold til virksomhetsambisjoner, særlig når det gjaldt velferdsordninger og finansielle disposisjoner (stort lokalt handlingsrom). Kommunen ble i første rekke forstått som et økonomisk og kulturelt fellesskap av skattebetalere og mennesker med dype røtter i lokalsamfunnet, og hadde krav på et visst vern mot eksterne krefter (staten og samfunnet omkring) som kunne ødelegge ”det delikate fellesskapet” hvis de blandet seg for mye inn i lokale forhold. Selv om full allmenn stemmerett ved lokale valg ikke ble vedtatt før i 1910, er det derfor riktig å si at lav nasjonal integrasjon og stort lokalt handlingsrom ble begrunnet med hensynet til lokal deltakelse: Bare de som vet hvor skoen trykker, kan kjøpe et nytt par (eller, kanskje mer treffende for denne epoken: reparere det gamle).

Likevel var grunnholdningen blant datidens forfatningsjurister at kommunenes makt og kompetanse sprang ut fra staten. Kommunene levde i prinsippet på statens ”nåde”: ”Communerne ere kun Led af Statssamfundet, følgelig altid underordnede Statsmagterne og de af dem givne Love” (Aschehoug 1897: 7). Det var altså ingenting forfatningsmessig i veien for at relasjonen mellom stat og kommune kunne ha vært kjennetegnet av høy nasjonal integrasjon. Når den juridiske tolkningen av kommunenes prinsipielt underordnede stilling i styringsverket ikke harmonerte spesielt godt med tidsperiodens kommunalpolitiske strømninger (og praksis), skyldtes det (minst) to forhold. Det mest åpenbare var at kommunalforfatningene av 1837 tilkjente de lokale enhetene visse konsesjoner som gjorde at kommunene fremstod som noe fundamentalt annet enn statsforvaltningen for øvrig: De var folkevalgte organer (selvstendig politisk basis), de hadde skattleggingsmyndighet (selvstendig økonomisk basis), de kunne påta seg oppgaver som ikke var tillagt andre organer (negativt avgrenset beslutningsmyndighet) og de fikk status som egne rettssubjekter (selvstendig juridisk ansvar). Det andre viktige elementet var at den tidlige epoken med kommunal forvaltning falt sammen med oppblomstringen av norsk nasjonalisme. Ifølge nasjonalromantisk tankegods, var det ”virkelige” Norge, uberørt av utenlandsk innflytelse, å finne blant hesjestaurer i Valdres og morelltrær i Hardanger, det vil si ute på bygdene og nede langs fjordene. Norge steg derfor frem fra de tradisjonelle lokalsamfunnene (som eksisterte lenge før rikssamlingen), og kommunalforfatningen av 1837 tilbakeførte bare makten til de bygder der den alltid hadde hørt hjemme – mellom bakker og berg, fjell og daler. Den norsk nasjonalismen hadde ellers en nær sammenheng med demokratiske verdier: Demokratiseringen og den nasjonale frigjøringskampen hentet næring fra hverandre. Kommunene representerte således både ”det lokale” og ”det demokratiske”; to viktige bestanddeler i den norske nasjonalismen. Dessuten viste erfaringer at kommunene ikke hadde misbrukt sin handlefrihet, og at de faktisk hadde spilt en viktig rolle som samfunnsbygger.

Denne kombinasjonen av institusjonell nyskapning, norsk nasjonalideologi og positive erfaringer med kommuneinstitusjonen førte til at den nasjonale integrasjonen (den statlige kontrollen med kommunenes handlemåte) på langt nær var så sterk som konstitusjon og lovverk åpnet for. Statlig avholdenhet ble derfor praktisert på de fleste områder, også når kommunene brukte handlefriheten til å påta seg oppgaver som skattebetalerne oppfattet som langt over grensen for hva en kommune burde sysle med.[8] På noen områder satte staten likevel ganske nærgående krav til den kommunale tjenesteyting (spesielt når det gjaldt skolen), og staten benyttet økonomiske incitamenter for å fremme kommunal virksomhet på utvalgte felter. Men sammenliknet med det statlige engasjementet som senere skulle komme, mener vi det er riktig å si at staten til et stykke inn i det 20. århundre hadde en holdning til kommunal virksomhet som langt på vei fortjener betegnelsen laissez faire.

Den relativt lave nasjonale integrasjonen innebar blant annet at kommunene fikk et stort lokalt handlingsrom. Bortsett fra de juridiske og ideologiske årsakene diskutert ovenfor, skyldtes dette i stor grad kombinasjonen av kommunenes negativt avgrensede frihet (de kunne påta seg alle oppgaver som ikke eksplisitt var tillagt statlige organer) og et generelt moderat offentlig engasjement: Kommunene kunne gjøre det staten ikke gjorde, og så lenge staten ”satt med hendene i fanget”, var kommunene i prinsippet frie til å gi seg i kast med en lang rekke oppgaver etter eget initiativ. Men en ting er frihet til aktivitet. Noe ganske annet er å ha evnen og viljen. På lokalt plan synes det også i lang tid etter det kommunale selvstyrets innføring i 1837 å ha skortet på begge deler: På den ene siden ble selvvalgt kommunal passivitet ofte legitimert ved å vise til at det lokale ressursgrunnlaget var for magert. Samtidig virker det klart at de aller fleste av landets kommuner lenge var forholdsvis viljeløse, særlig hvis det ble snakk om å gjøre noe som kostet penger (Steen 1968). I stedet for konkret virksomhet, tolket kommunene sine hovedoppgaver til å være av ideell, oppdragende og besparende karakter – lokal samfunnsdeltakelse og lokalt ansvar: å oppdra landets innbyggere som demokratiske borgere og styrke ansvarsfølelsen for medmennesker, lokalsamfunn og nasjon. Denne klassiske ”bottom-up”-forståelsen av demokrati (assosiert med bl.a. Alexis de Tocqueville 1990) synes å være dominerende helt frem til mellomkrigstiden. Stort lokalt handlingsrom kunne dermed begrunnes med at det også var bra for nasjonen som helhet – og for de lokale skattebetalernes pengepung. Og så lenge stemmeretten avhang av skatteevne (og staten verken hadde ambisjoner eller ressurser til å bruke kommunene for nasjonale formål i noen større målestokk), forble det relativt store lokale handlingsrommet de alle fleste steder fylt med aktivitetsvegring.[9]

Det er likevel for enkelt å fremstille kommunene som besteborgerlige gniere. Det store lokale handlingsrommet ga nemlig muligheter til å ”sette penger i arbeid” for å styrke velferden og å utvikle lokalsamfunnet. Fra 1890-tallet og frem til omkring 1920 var Venstre (som utviklet en klar sosialradikal profil) og spesielt Arbeiderpartiet pådrivere i arbeidet for å gjøre kommunene til lokale velferdsfellesskap. Ikke minst med innføringen av full allmenn stemmerett i 1910 fikk denne strategien også støtte fra viktige deler av velgermassen. Den liberale og sosialistiske venstresiden fylte derfor det lokale handlingsrommet med velferdsaktivitet, blant annet fordi statsøkonomien var for svak til å iverksette universelle, landsomfattende tiltak. Også i konservativ kommunepolitikk ble det åpnet for å utnytte det lokale handlingsrommet til sosialpolitiske reformer. I høyrestyrte kommuner som storbyene Trondheim og Bergen kan vi derfor finne gode eksempler på ekspansive velferdstiltak i lokal regi. På denne måten vokste den norske velferdskommunen frem – den initiativrike pionéren som handlet mer ut fra egne vurderinger av lokale behov enn statlige påbud, og som på mange måter ble en veiviser for velferdsstaten (se Grønlie 1987).[10]

Sparepolitikk og velferdsaktivisme var altså de to motstridende strategiene som kjempet om å fylle det kommunale handlingsrommet med innhold. Utover 1900-tallet, materialiserte denne motsetningen seg som en strid mellom Arbeiderpartiets munisipalsosialisme og de konservative partienes tradisjonelle kommuneideologi. Dynamikken i og utfallet av denne striden peker frem mot de endringene som skjedde i stat-kommune-relasjonen etter andre verdenskrig. Vi vil derfor kort gjøre rede for stridens kjerneelementer.

Arbeiderpartiets munisipalsosialisme forsøkte å utnytte det lokale handlingsrommet som lav integrasjon mellom stat og kommune skapte, til å gjennomføre sin politikk: Etter som veien til regjeringskontorene fortsatt var lang og tornefull, skulle kommunene erobres og bli brohoder for sosialismen (Bjørnson 1990). Borgerlige krefter viste spede tilløp til integrasjonstankegang – vel å merke på den måten at staten skulle dempe den lokale aktiviteten. Munisipalsosialismen satte seg derfor fore å beskytte kommunenes handlingsrom mot de borgerlige partienes ”overgrep” mot det kommunale selvstyret, som særlig gav seg uttrykk gjennom innføringen av en maksimalgrense for det lokale skatteøre (1911) og lov om direkte statlig administrasjon av ”vanstyrte” kommuner (1923/1928). Støtten til lokal handlefrihet var altså mer motivert av pragmatiske enn av ”lokalistiske” hensyn, og det ga seg ulike utslag: Da kommunene kom i alvorlige økonomiske vanskeligheter omkring 1920, foreslo de borgerlige partiene på Stortinget å lette statens krav til kommunene i et forsøk på å bedre deres økonomiske stilling. Det ville i praksis innebære redusert kommunalt velferdsengasjement – en type lokal handlefrihet som falt Arbeiderpartiet tungt for brystet, og som ble sterkt fordømt. Arbeiderpartiets motstand mot denne statlige fristillingen viser at munisipalsosialismen ikke oppfattet lokal handlefrihet som et mål i seg selv, men som et redskap for høyest mulig velferdsengasjement, og som en arena for kamp mot ”den borgerlige staten”.

Også de borgerlige partiene fikk etter hvert en pragmatisk holdning til spørsmålet om lokalt handlingsrom og nasjonal integrasjon. Det konservative kommuneidealet – forestillingen om det lokale som et naturlig og harmonisk fellesskap – innebar at staten burde la kommunene i fred, først og fremst av hensyn til lokal økonomisk ansvarlighet, det vil si sparepolitikk. Samme logikk tilsa at det lokale handlingsrommet ikke burde partipolitiseres – kappestriden om velgernes gunst kunne friste partiene til dyre løfter, slik at sparepolitikken ble satt under press.[11] Kort sagt: Strid og kiv hørte ikke hjemme i et samfunn av likesinnede (og økonomisk ansvarlige) borgere. De borgerlige kreftene hadde likevel lite imot statlig intervensjon i forhold til kommuner som førte en ekspansiv økonomisk politikk, spesielt sosialdemokratiets lokale bastioner. Akkurat som munisipalsosialistene, mente de borgerlige partiene at lav nasjonal integrasjon og stort lokalt handlingsrom var viktige verdier så lenge det resulterte i ”støtte til vår politikk”. Hvis denne støtten manglet, kunne prinsippene snus på hodet. Partienes kommunalpolitikk – og kanskje endog deres kommuneideologi – var derfor å sammenlikne med værhanen: Den har fast karakter kun i rolig vær.

Pragmatismen førte imidlertid til en viss konsensus om nødvendige reformer i stat-kommune-relasjonen utover på 1920- og 1930-tallet: I løpet av første verdenskrig hadde kommunene brukt sitt handlingsrom til lånefinansierte investeringer. Men tidlig på 1920-tallet ble det klart at en rekke av landets kommuner ikke greide å betjene sine lån, og kommunesektoren ble kastet ut i en tilsynelatende bunnløs økonomisk krise. Etter hvert vokste det frem en forståelse av at gjelden bare var ett element ved kommunenes økonomiske vanskeligheter – også den store variasjonen i kommunalt inntektsgrunnlag ble nå oppfattet som høyst problematisk. Det resulterte i en tverrpolitisk erkjennelse av behovet for sterkere nasjonal integrasjon: Staten måtte påta seg et større ansvar for kommunenes økonomi. Det skulle blant annet skje gjennom direkte, generelle tilskudd til trengende kommuner og ved å omfordele skatteinntekter mellom rike og fattige kommuner. Denne konsensusen, selv om den knapt passer til beskrivelsen ”a Kodak Moment”, og det faktum at Arbeiderpartiet kom til regjeringsmakt i 1935, åpnet veien for en sentral kommunalpolitikk hvor nasjonale velferdsmål i større grad definerte statens relasjon til kommunene.

ETTERKRIGSPERIODENS BLANDINGSMODELL

Perioden etter andre verdenskrig og frem til andre halvdel av 1950-tallet, representerte et oppgjør med de foregående hundre år med småskalatenkning: I takt med sosial og økonomisk modernisering, raskere kommunikasjonsmidler og et langt bedre utbygd offentlig forvaltningsapparat, var det blitt mer realistisk å mene at kommunene ikke bare skulle oppdra medlemmene til å bli gode borgere, men at de lokale enhetene også burde benyttes som instrumenter for sosial utjevning og som velferdsprodusenter. Vekten ble her lagt på høy nasjonal integrasjon, det vil si at kommunene nå primært skulle være et ledd i statens administrative struktur.[12] Samtidig var det viktig å bevare et relativt stort lokalt handlingsrom fordi gjennomføringen av nasjonale velferdstiltak avhang av at det fantes et kommunalt apparat som kunne gjøre politiske vurderinger ved den lokale tilpasningen av tiltakene. Målet for denne forvaltningskommunen var å balansere hensynene til lokal deltakelse og kollektiv behovtilfredsstillelse: Kommunene skulle rustes opp for å evne et tilstrekkelig velferdsengasjement (kollektiv behovtilfredsstillelse), men selve velferdsproduksjonen skulle styres av kommunene (lokal deltakelse). I vår modell er derfor forvaltningskommunen en mellomting mellom kommunal småskala- (lokal deltakelse) og storskalaideologi (kollektiv behovtilfredsstillelse).

Hva var det så som skjedde med kommunalpolitisk tenkning og praksis i Norge etter krigen? Utgangspunktet var at Arbeiderpartiet hadde vokst frem som det dominerende partiet (med rent flertall på Stortinget fra 1945 til 1961), og at partiet hadde vokst fra munisipalsosialismen: Partiet ønsket fremdeles at kommunene skulle være sentrale i utbyggingen av velferden, men hadde nå en langt mer uttalt ambisjon om at reformene skulle komme hele landet til gode. Kommunen måtte i større grad finne seg i å være redskap for en aktiv stat. Denne ideologiske nyorienteringen i Arbeiderpartiet har sine røtter langt tilbake i mellomkrigstiden. Analysen partiet nå baserte arbeidet sitt på, var at tidligere tiders lave nasjonale integrasjonsnivå (kommunene gjør hva kommunene vil) og store lokale handlingsrom (det kommunene vil, gjør de på sin måte) førte til at en rekke kommuner var ute av stand til å håndtere mer enn noen få oppgaver. Det fantes nemlig et klasseskille kommunene imellom – stor variasjon når det gjaldt ressursgrunnlag, administrativ profesjonalitet, skattetrykk, velferdsengasjement osv. Utfordringen, ifølge Arbeiderpartiet, var derfor å øke kommunalsektorens totale kapasitet til å løse oppgaver og å utjevne (så langt det var politisk og praktisk mulig) forskjeller mellom kommuner. Gitt analysens karakter, ga løsningen seg selv: Større nasjonal integrasjon ved å gjøre kommunene til basisen i den moderne velferdsstatens administrative infrastruktur.

Det mest synlige utslaget av Arbeiderpartiets integrasjonsstrategi var den nye kommuneinndelingen (forberedt fra 1946 og i all hovedsak gjennomført i 1964). Tanken var at hvis kommunene skulle bli effektive velferdspolitiske redskaper for staten, måtte kommunestørrelsen økes: Når driften er stor, er fordelene ditto (særlig med tanke på administrativ profesjonalitet og aktivitetsnivå). Men det var også snakk om en rekke andre større eller mindre reformer – i særlig grad utjevningstiltak og nye statlige krav og reguleringer blant annet nedfelt i nye kommunalforfatninger og i stadig flere særlover. Bak disse utslagene av Arbeiderpartiets integrasjonsstrategi lå et nytt kommuneideal: Stat og kommune hadde felles interesser i mest mulig velferd og størst mulig utjevning. Partiet tok derfor definitivt avstand fra statens tidligere laissez faire-holdning til kommunene. Det var evnen til å løse oppgaver – uavhengig av om oppgavene var initiert av stat eller kommune – som nå var den avgjørende forutsetningen for reelt kommunalt selvstyre. Samtidig ble verdier som likhet, effektivitet og lokal bærekraft prioritert høyere enn tidligere. Den statlige overhøyheten over lokal velferdspolitikk skulle dessuten verne velferdsordningene mot lokal sparepolitikk, og mot den stigmatiseringen av sosialt underpriviligerte som ofte preger samfunn der avstanden mellom klient og beslutningstaker er liten.

Til tross for at integrasjonstanken stod sterkt i arbeiderpartikretser etter krigen, var partiet likevel ikke ute etter å utradere kommunenes handlingsrom. Arbeiderpartiet ønsket isteden en bedre balanse mellom nasjonal integrasjon og lokalt handlingsrom, noe som innebar en aktiv lokalpolitikk innenfor de rammene som staten bestemte. Dette ønsket skyltes at lokaldemokratiet ble oppfattet som et gode i seg selv, men også at et levende lokalt demokrati ble sett på som positivt for å fremme den statlige politikken: Staten kunne nok definere felles kommunale målsetninger, men gjennomføringen av dem var avhengig av lokalt initiativ, engasjement, dømmekraft og ansvarsfølelse. Bare på denne måten kunne nasjonale visjoner bli omsatt til praktisk handling på en likeverdig og effektiv måte i storbyer og i små, isolerte bygdesamfunn.[13]

I de 10-15 første etterkrigsårene markerte de borgerlige partiene – først og fremst Høyre og Bondepartiet – motstand mot Arbeiderpartiets kommuneideologiske sprang i retning av større nasjonal integrasjon (noe som kan oppfattes som paradoksalt med tanke på at det spesielt innen Høyre var mange som hadde sett krisen i mellomkrigstiden som uttrykk for at kommunene hadde misbrukt sin handlefrihet). Høyre og Bondepartiet støttet seg til tanken om fortsatt stor lokal handlefrihet og beskjeden integrasjon – en posisjon som lå nær det gamle konservative kommuneidealet.[14] Forklaringen må trolig søkes i taktiske og politiske vurderinger: Hva ville Arbeiderpartiet bruke sin rikspolitiske makt til? Sammenliknet med munisipalsosialismens dager var rollene nå snudd på hodet: Forsvaret av kommunenes handlingsrom var nødvendig for å lage ”brohoder” for ikke-sosialistisk politikk. Samtidig var de borgerlige partiene tilfredse med at statens kontroll over kommunenes økonomi var styrket og at kommunene var gjeldfrie. ”Ansvarligheten” – en av de sentrale verdiene i høyresidens autonome kommune – var således gjenopprettet. Men ideologiske vurderinger spilte nok også en rolle i de borgerlige partienes integrasjonsskepsis: Kommune og stat, mente man på borgerlig side, hadde motstridende interesser. Derfor var det bare når oppgaver ble initiert lokalt at de ble oppfattet som nødvendige av borgerlige partier. Men hvis staten tvang sin vilje igjennom uten hensyn til lokale preferanser og behov, kunne det koste hele nasjonen dyrt.

Det endelige nederlaget for høyresidens gamle kommuneideal inntraff med gjennomføringen av kommuneinndelingsreformen på begynnelsen av 1960-tallet. Da var integrasjonsstrategien kommet så langt at forvaltningskommunen ikke kunne utfordres uten å angripe velferdsstatens grunnvoller, og det var ikke aktuell borgerlig politikk. Etter som velferdsstatens utvikling satte en midlertidig stopper for de store kommuneideologiske motsetningene, foregikk det en ideologisk konvergens frem mot 1970: De borgerlige partiene aksepterte kommunenes funksjon som redskaper for statlig politikk, mens Arbeiderpartiet fikk større sans for å beskytte og styrke kommunen som lokalt fellesskap. Denne rørende enigheten på tvers av politikkblokkene ble på sett og vis forsterket av 1960- og 70-tallets motkulturelle bevegelser – ”den grønne bølgen” – for ingenting var ”grønnere” enn det desentraliserte, lokale og nære. Disse nærmest tverrpolitiske tankestrømningene ga lokalt handlingsrom og selvstyre en kort og bemerkelsesverdig renessanse. Et viktig resultat var selvstendiggjøringen og styrkingen av det regionale forvaltningsnivået på midten av 1970-tallet, og oppstarten av arbeidet med å legge om inntektssystemet fra øremerkede tilskudd til rammeoverføringer som kommunene i prinsippet kunne disponere og, ikke minst, prioritere fritt.

Men dette lokalpolitiske stemningsskifte skulle ikke vare. Mot midten av 1970-tallet var en ny epoke i sagaen om stat-kommune-relasjonen i emning – vi har kalt den storskalaideologiens effektueringskommune.

EFFEKTUERINGSKOMMUNEN – MOT REN STORSKALAIDEOLOGI

”Those who pay the fiddler call the tune”, sier et engelskspråklig uttrykk. Det synes å beskrive den ideologiske utviklingen med hensyn til stat-kommune-relasjonene de siste 25 årene: Kommunene skal spille melodien slik staten ønsker å høre den istedenfor å improvisere over et gitt tema. Grunnen er ikke bare at sentralmakten betaler for konserten (det har den for så vidt gjort lenge), men også at staten nå i stadig økende grad skriver tekst, melodi og bestemmer valg av instrumenter. Et viktig eksempel på dette er den individorienterte rettighetslovgivningen på områder som kommunene har ansvaret for (spesielt innen undervisning og helse).[15] Kommunen med absolutt gehør, men uten noe særlig rom for å bruke sine indre, kreative improvisasjonsevner, kaller vi for effektueringskommunen. Ifølge vår modell kjennetegnes effektueringskommunen av høy nasjonal integrasjon og lite lokalt handlingsrom. Integrasjonen er høy fordi likhet og nasjonale standarder blir forsøkt ivaretatt gjennom rettighetslovgivning, nasjonale handlingsplaner og stadig mer bruk av øremerkede tilskudd knyttet til disse. I sum fører dette til at kommunalpolitikken preges av statlig detaljstyring. Likhetskravene i lovgivningen og handlingsplanene resulterer i sin tur i at kommunene mister mye av sitt lokale handlingsrom: Når alle har krav på det samme uansett hvor de bor, er tilpasning til lokale forhold uønsket, eller det skjer under et strengt statlig overoppsyn. Isteden for kommunal medinnflytelse og deltakelse, er kollektiv behovtilfredsstillelse – at alle får det de trenger når de trenger det – den dominerende målsetningen, det vil si storskalaideologi. Hvordan skjedde så storskalaideologiens fremvekst og hvorfor?

Vi begynner med et kort svar på hvordan-spørsmålet: Perioden fra siste halvdel av 1970-tallet og frem til i dag startet på mange måter med det motsatte av hva vi til slutt ender opp med. Det tidlige 1970-talls grønne bølge ble avløst av en fristillingsbølge: Mer handlingsrom til kommunene var målet, ikke mindre. Reformene som ble vedtatt for å oppnå dette, kom på løpende bånd. De mest markante var det allerede omtalte nye inntektssystemet (1986) basert på rammeoverføringer til erstatning for øremerking, frikommuneforsøkene (1987) og den nye kommuneloven (1992) som begge innebar større lokal organisasjonsfrihet. Da disse reformene ble en realitet (fra midt på 1980-tallet til tidlig 1990-tall), fremsto de mest som en konsekvens av et etterslep fra ”den grønne perioden” i norsk politikk: Beslutningene var fattet og implementeringsmaskineriet satt i gang, men reformatorene hadde underveis endret mening – staten ønsket ikke omfattende fristilling av kommunene lenger. Inntektssystemet, frikommuneforsøkene, den nye kommuneloven og for så vidt også det nyopprustede regionale selvstyret (fylkeskommunen), resulterte derfor aldri i så mye lokalt handlingsrom som intensjonen syntes å ha vært. Og siden staten ikke sluttet opp om fristillingen lenger, ble konsekvensene av fristillingstiltakene relativt moderate. Veien var derfor ikke særlig lang fra en moderat vellykket, men uønsket fristillingspolitikk til noe som smakte statens ganer bedre – nasjonal integrasjon. Denne måtte imidlertid iverksettes med strengere virkemidler enn tidligere, blant annet for å veie opp for det som ble oppfattet som uheldige konsekvenser av fristillingen. Mer bruk av individorientert rettighetslovgivning ble et sentralt element i dette kommunalpolitiske skiftet.

Til grunn for all rettighetslovgivning (og for så vidt også for de fleste andre tiltakene nevnt i fotnote 15) ligger et strengt likhetskrav. Dette likhetskravet fratar imidlertid kommunene langt på vei det politiske handlingsrom de tidligere har hatt som tilpasser av tjenester. Kommunenes oppgave blir isteden å effektuere statlig politikk (Fimreite og Flo 2000). Det som sto som positive verdier i forvaltningskommuneidealet – lokal politisk skjønnsutøvelse og tilpasning av tjenestetilbudet – blir følgelig definert mer som et problem nå når individuelt innrettede rettigheter bringer trusselen om jurister og domstoler inn dørene til landets kommunehus.

Hva var så grunnen(e) til at vi fikk dette utfallet? Hvorfor grunnstøtte fristillingssurferne på integrasjonspolitikkens skjær? For å forstå dette må vi ta et raskt tilbakeblikk til forvaltningskommunens organisatoriske uttrykk: Som en følge av forvaltningskommunens fremvekst, ble flere og flere områder som berørte kommunene regulert gjennom særlover – også aktiviteter som tidligere var uregulerte og regnet som genuint lokale. Samtidig ble egne særlovorgan opprettet på kommunalt nivå blant annet for å ivareta hensynet til lokal deltakelse og handlingsrom. Disse organene hadde som oppgave å forvalte, men også å tilpasse, politikkområdet lokalt. Særlovorganene ble gjerne fulgt opp av særlovadministrasjoner med lovfestede ”kommunale sjefer” (skolesjef, sosialsjef, helsesjef, kemner). Dermed fikk kommunene en horisontal differensiering av forvaltning og tjenesteproduksjon som var nærmest identisk med den som fantes på departementsnivå. Betegnelsen sektorkommunen er brukt for å karakterisere forvaltningskommunens organisatoriske uttrykk (Baldersheim 1993). Sektorkommunen tilrettela for sektorforbindelser mellom stat og kommune og gjorde uformell styring av de lokalt handlende sektororgan mulig. Ønsket for eksempel undervisningsdepartementet spesielle tiltak gjennomført på grunnskolenivå i landets kommuner, var en mulig strategi å sende et rundskriv adressert til rette vedkommende i kommuneadministrasjonen – skolesjefen – og redegjøre for tiltaket, samtidig som man anmodet om at det ble gjennomført. Dette var et sterkt uttrykk for den nasjonale integrasjonen.

Selv om fristillingsreformene på 1980- og tidlig 1990-tall ikke hadde all verdens effekt på kommunenes handlingsrom når det gjaldt innholdet i velferdspolitikken, hadde de stor betydning for kommunenes ”organisatoriske frihet”, og dermed på sikt også på den uformelle sektorbaserte styring mellom stat og kommune. I forarbeidene til den nye kommuneloven heter det at statens styringsbehov skal ivaretas på andre måter enn ”...gjennom lovfastsatte pålegg om etablering av særskilte folkevalgte eller administrative organ” (Ot. prp. 42, 1991-92). Kommunene kan nå organisere sin styringsstruktur (politisk og administrativt) etter eget hode, samtidig som antallet lovpålagte kommunale sjefer er betydelig redusert. Dette gjør at vi i dag ser konturene av en kommune der makten og innflytelsen i betydelig grad er flyttet fra etatene på sektornivå til den strategiske topp, til rådmenn og ordførere (Vabo 2001). Sektorlikheten mellom stat og kommune er dermed blitt mindre. Når undervisningsdepartementet eller statens utdanningsdirektør nå ønsker å følge opp sine rundskriv, er det gjerne ikke en skolesjef å henvende seg til, men en eller annen ”skreddersydd” etatssjef eller kanskje rådmannen selv – begge med et mangfoldig ansvar, men uten detaljkunnskap på skolefeltet. Omorganiseringene på lokalt nivå førte med seg at systemet med uformell, sektorvis styring av kommunal virksomhet ikke lenger var praktisk og effektivt (Holst 1997, Fimreite 2001). Den uthuling av integrasjonssystemet dette resulterte i, skapte statlig frykt for at kommunenes handlingsrom var i ferd med å bli større enn ønsket. Nivået på og likheten i det lokale tjenestetilbudet sto i fare for å bli for variabelt. Den sektororganiserte velferdsstatens mottrekk kan synes å være å innføre individorienterte rettighetslover. Når staten som følge av fristillingstiltakene har fått moderert sin mulighet for å styre kommunene så vel direkte som indirekte, er alternativet en ny (og sterkere) form for indirekte styring, det vil si å regulere forholdet mellom det offentlige og borgerne på sentrale områder som lokalforvaltningen har ansvar for (spesielt undervisning, helse og etter hvert sosial). Stortinget er gjennom dette blitt en viktigere kommunalpolitisk aktør på 1990-tallet, og kommunalpolitikken preges nå av stadig mer detaljstyring og sentralisering.[16] I de kommunalpolitiske debatter vektlegges likhet og nasjonale standarder i økende grad av representantene i nasjonalforsamlingen (Hansen, Hovik og Klausen 2000).

Hvilke konsekvenser har så rettighetstenkningen på kommunenes handlingsrom? Rettighetslovene er til forskjell fra særlovene, som var den dominerende reguleringsmekanisme knyttet til forvaltningskommunen, innrettet mot enkeltindivid. Lovene er (delvis) utformet som rettskrav. Det betyr at de binder kommunene til å presentere ytelser av en spesifikk karakter ved at de utløser rettslige forpliktelser. Det betyr igjen i sin ytterste konsekvens at domstoler eller domstolsliknende instanser kan avgjøre og med sin avgjørelse overprøve lokale politiske vedtak – uten hensyn til helheten i kommunens politiske prioriteringer eller økonomiske situasjon. I prinsippet innebærer dette at mulighetene til å foreta lokale politiske og administrative vurderinger og beslutninger reduseres kraftig – det lokale handlingsrom snevres inn.

De store partiene synes å være lite opptatt av denne innsnevring av kommunenes handlingsrom. Derimot har de i perioden fra 1985 og frem til i dag plassert rettighetsfesting av individuelle tjenester høyt på sin dagsorden. Det første av de større partiene som satte individorienterte rettigheter på det politiske sakskartet, var Fremskrittspartiet. Sammen med vektleggingen av domstoler, kommisjoner, kontroll og tilsyn for å følge opp rettighetene, markerer dette at partiet i liten grad aksepterte (og aksepterer) kommunenes fullmakter til å tilpasse velferdstiltak til individet. Det er usikkert om dette skyldes at Fremskrittspartiet (etablert på 1970-tallet) ikke deltok i den kommuneideologiske kampen på 1950- og 1960-tallet, og derfor unngikk å bli ”sosialisert” inn i de etablerte kommunalpolitiske forståelsesrammene. Sikkert er det at rettighetstenkning etter hvert også finnes igjen både i Høyre og i Arbeiderpartiets viljeserklæringer. Dette er partier som nettopp gjennom ”kampen” på 1950- og 1960-tallet tilrettela for lokalt handlingsrom også i iverksettingen av den nasjonale velferdspolitikken.

Mens høyresiden på 1960-tallet måtte gi opp idealet om en autonom kommune til fordel for Arbeiderpartiets forvaltningskommune, synes det nå nettopp å være høyresiden, ledet av Fremskrittspartiet, som danner den ideologiske fortroppen mot dette ”seirende” kommuneidealet. Selv om dette er forståelig, er det likevel et paradoks: Effektueringskommunen er basert på storskalatenkning – mye integrasjon, lite handlingsrom. Derfor står den fjernt fra det kommuneidealet høyresiden opprinnelig kjempet for, som innebar småskalaorganisering med lite integrasjon og mye handlingsrom. I effektueringskommunen blir lokaldemokratiet nærmest å regne som en motsats til nasjonalt utformet, men individuelt innrettet, velferdspolitikk. Individuelle rettigheter gjør at velferdspolitikken, iallfall formelt, synes mer forpliktende enn tidligere. Det blir vanskelig for forvaltningskommunens foreldre, og da særlig Arbeiderpartiet, å utfordre dette nye idealet – ikke minst fordi det synes å ivareta noen av deres kjerneverdier; likhet og rettferdighet. At effektueringskommunen baserer seg på en annen likhetsrasjonalitet (prosedyre- og resultatlikhet) enn ”gammeldags” sosialdemokratisk tenkning gjorde (sjanse- og mulighetslikhet) synes ikke å være relevant debattema. Forsvaret for forvaltningskommunens lokale handlingsrom blir derfor relativt tafatt og heller retorisk. Spede forsøk på dialogpreget statlig styring av kommunene, og tilløp til å fjerne nokså uvesentlige, øremerkede tilskudd, er så langt de viktigste konkrete virkemidler Arbeiderpartiet har kommet opp med.

Hvor vil så denne utviklingen bringe kommuneinstitusjonen? Hvilke nye tendenser avspeiler seg i forholdet mellom stat og kommune? Om vi går tilbake til vår modell, ser vi at tre av feltene er fylt opp med hvert sitt kommuneideal. Utviklingslinjen er også klar: Overgangen fra et ideal til et annet avspeiler en stadig økende kompleksitet i samfunnet forøvrig. ”Effektueringskommunen” var eksempelvis urealistisk på tidlig 1900-tall, med sterkt begrensede ressurser og bare spede tilløp til velferdsstatlig tenkning. I vår modell over kommunetyper står en rute fremdeles tom – med rom for et kommuneideal som legger til grunn en lav ”score” både med hensyn til lokalt handlingsrom og nasjonal integrasjon: Med andre ord, autonomi, men med klare grenser for handlefriheten. Når det gjelder fremtiden kan vi selvsagt bare antyde en retning, men det vi har kalt den nye autonome kommunen kan være det neste skrittet i den kommuneideologiske utviklingen.[17]

I tråd med rådende politisk ideologi og stadig økende forventninger fra borgerne er det resultat (behovtilfredsstillelse) mer enn prosess (deltakelse) som er i fokus. Nå skal det presiseres at kommunene gjennom det negativt avgrensede selvstyret teoretisk ennå har stor handlefrihet til å iverksette egendefinerte oppgaver, ut fra lokale behov. Omfanget av de lovpålagte oppgavene er imidlertid i ferd med å bli så stort at de færreste kommuner vil ha betydelige ressurser ”til overs” til slike egendefinerte oppgaver. Kommunene har dermed ikke den samme muligheten til å være velferdspionérer som de en gang hadde. Dette gjør at handlingsrommet, også på områder som er omfattet av det negativt avgrensede selvstyret, reelt sett blir lite. Det paradoksale gitt vår beskrivelse av utviklingen så langt, er at vi argumenterer for at også den nasjonale integrasjonen er lav i den nye autonome kommunen. Årsaken til dette paradokset er at vi mener det er overveiende sannsynlig at vi nå er kommet så langt i utviklingen av velferdsstaten at de store, og nasjonalt definerte, velferdsoppgavene vil bli flyttet ut av kommunenes kompetanseområde gjennom statlig overtaking. Når det gjelder de gjenstående kompetanseområdene til kommunene – knyttet til de ikke-statsdefinerte oppgavene – er den nasjonale integrasjonen lav (få rikspolitiske føringer). Den lave integrasjonen vil, som vi har argumentert for over, være kombinert med lav grad av lokalt handlingsrom på grunn av begrensede muligheter til selvvalgte prioriteringer og få åpninger for å gjennomføre dem, i og med at ressursene i stor grad følger de lovpålagte oppgavene. Denne kommunetypen betegner vi som en mutasjonsform kjennetegnet av statliggjøring av tradisjonell kommunal oppgaveløsning og lokal autonomi uten nevneverdig reell handlefrihet.

Kommuneinstitusjonen er som følge av den utviklingen vi har skissert i ferd med å få en ny rolle; den har som sin hovedoppgave å administrere og samordne nasjonal politikk på lokalt nivå. Dette kan føre til en rollekonflikt. Kommunene kan nå oppleve å bli politiske organ uten å foreta politiske vurderinger ved iverksetting av statlig politikk. En ”fullbyrdet” effektueringskommune vil ikke representere det lokale fellesskap, men snarere være et speilbilde av det nasjonale – fullt ut. Heller enn å snakke om kommunenes evne og vilje til oppgaveløsning, kan vi isteden snakke om deres muligheter. Hva kan kommunene gjøre og hva vil vi at de skal kunne gjøre? Skal de først og fremst være effektive ”effektuerere” av kollektiv behovtilfredsstillelse eller skal de også være politiske arenaer for det lokale fellesskap, og går det å kombinere de to rollene?

Den endring i politisk makt og administrativ kompetanse vi har beskrevet gjør at vi sannsynligvis må tenke nytt om kommuneinstitusjonens plass i vårt politiske system. En løsning er full integrasjon og null handlingsrom. Det kan for eksempel oppnås ved å opprette statlige administrasjoner eller embetsverk lokalt. Vi er muligens kommet dit i utviklingen av velferdsstaten at sentralnivået selv vil ta på seg det direkte administrative ansvaret for de viktigste velferdsoppgavene. Nasjonale politikere vil ikke lenger verken kunne eller ønske å ”fraskrive seg ansvaret” med henvisning til det lokale selvstyrets mangelfulle prioriteringsvilje. Bokstavelig likhet i tjenesteproduksjonen synes å bli et ”ufravikelig” og ”berettiget” krav. Synlighet og gjennomsiktighet blant annet som følge av mediafokusering og nasjonale databaser over kommunenes tjenesteproduksjon, er medvirkende faktorer til dette. At dette ikke er et utopisk scenario, viser det faktum at staten fra nyttår 2002 overtok driften av sykehusene fra fylkeskommunene. Det kan godt tenkes at andre områder enn helse blir organisert på samme måte; utdanning og sosialomsorg er de mest nærliggende kandidatene. Staten kan relativt enkelt overta ansvaret for grunnskoleutdanning og videregående utdanning fra henholdsvis kommunene og fylkeskommunene og integrere dette med sitt eget ansvar for høyere utdanning. Den kan også uten større vanskeligheter innlemme ansvaret for sosialomsorgen i det øvrige trygdesystemet.[18] Statlig overtakelse av velferdsoppgaver vil gå lettere om det blir åpenbart at det ikke utøves lokal politikk på disse feltene lenger.

Vi ser av dette at en integrasjonistisk tankegang – slik effektueringskommunen er uttrykk for – i sin ytterste konsekvens kan føre til at ”nasjonale” oppgaver i neste omgang blir løftet ut av den kommunale sfæren. Integrasjon (når det gjelder oppgaveløsning) kan med andre ord avle desintegrasjon (når det gjelder kommunenes relasjon til staten). Om (eller når) staten overtar ansvaret for oppgaver av ”nasjonal karakter”, vil kommunene bli avlastet de oppgaver der handlingsrommet er fraværende, og vil isteden kunne konsentrere seg om det man kan bli enig om er ”genuint lokale saker”. Dette vil være saker der lokalpolitikk, og dermed lokal deltakelse, fortsatt har innvirkning på de veivalg som fattes. Dette kan gjelde for eksempel kultursaker, enkelte samferdselssaker, idrettssaker, saker knyttet til teknisk sektor, byggesaker, saker som omhandler park/anlegg og lokalisering av tjenestetilbud, for eksempel geografisk plassering av skolebygg, sykehjem, kirkebygg osv. De oppgaver som ble foreslått beholdt i eller tilført fylkeskommunene etter sykehusreformen 2002 er slike saker.[19] Dette viser nok en gang at denne typen tenkning ikke er luftige fremtidsvyer.

Den ”nye” autonome kommunen vil skille seg fra tidligere forestillinger om ideell lokal ”autonomi”, med frihet til selvvalgt sparsommelighet eller velferdsengasjement. Den vil, om idé fører til praksis, trolig basere seg på en ny form for kommunaritet, hvor enkeltsaker og livssituasjoner er viktigere enn generelt og overordnet ansvar for utviklingen av hele lokalsamfunn, og hvor andre aktører enn kommunene gjennom nettverk, samarbeidsløsninger og kontrakter, kan bli like viktige for samfunnsutviklingen. Hva som er genuint lokale saker, vil derfor også variere fra kommune til kommune. Men fordi staten tross alt vil ha en langt mer dominerende rolle i lokalsamfunnet enn den hadde før andre verdenskrig, vil rommet kommunene kan handle innenfor, spesielt når det gjelder velferdspolitikken, være begrenset. Den nye autonome kommunen vil derfor være en kommune med noe handlingsrom, men innenfor så snevre rammer at det i realiteten blir lite. Samtidig blir kommunen løsere knyttet til det statlige styringssystemet.

Tilbake til Makt- og demokratiutredningens startside