7.2 Avdramatisering?
Virkningene av den offentlige ulydighet er tilsynelatende dramatisk. I fiskeri møter snevre næringsinteresser vidåpne dører i departementet. Andre ekskluderes. Fiskarlagets tilkarring fører til armod for hovedtyngden av kystens befolkning og ekstrem rikdom for de få. Ressursrenten som før 1990 tilhørte alle hushold langs kysten, er nå allokert til et lite adelskap.
Kan dette rettsgyldig skje uten at privatiseringen er vedtatt av Stortinget? Dette vedrører maktfordelingen mellom de høyeste statsorganer.[203] Det er sikkert korrekt når Eckhoff konstaterer at ”Stortinget (har) fått mulighet for å kunne si det siste og avgjørende ord i alle saker av betydning.”[204] Under flertalls-parlamentariske regjeringer er imidlertid mulighetene små. Noen er negative til mindretalls-parlamentarisme fordi det fører til ”Stortingsregjereri” og ”systemkrise”.[205] Andre øyne ser at ”Stortinget får mer makt, og det er positivt resultat av maktforskyvningen”.[206] Kan dette være åpningen som leder ut av det byråkrativelde som i så lang tid har dominert norsk fiskeripolitikk? Jeg ser positive tendenser her, jf. Stortingets gjentatte forsøk (1999 og 2001) på å bringe den korporative kanal på linje med Stortingets klare intensjoner i spørsmålet om markedet eller politiske beslutninger skal styre deltaksretten i fiske. Selv om en kan komme et stykke på vei, er det likevel begrensninger som skyldes at betydelige områder beherskes av forvaltningens fullmaktslovgivning. Forvaltningen kan derfor suverent gjennomføre mangt, som mangler hjemmel i Stortingets beslutninger. Hvor dramatisk er situasjonen?
7.2.1 Fullmaktslovgivningen
”Folket udøver den lovgivende Magt”- ved forvaltningen? Med denne lille vri på grl. § 49 mener jeg å påpeke at det, i alle fall kvantitativt sett, er forvaltningen og ikke Stortinget som er det lovgivende organ. Innenfor fiskeriretten vil følgende tall vise det: Pr. 7. juni 2002 fantes det 294 permanente, sentrale forskrifter. Sammen med de 270 resolutivt betingede gir dette i alt 574 forskrifter. Av formelle lover var det i alt 26. Og setter en disse tall i sammenheng med regelverkenes ”omløpshastighet”- det vil si lovgivningsintensiteten – står realitetene enda klarere frem: De 26 någjeldende lover er gitt over en periode på 227 år. Det vil si gjennomsnittlig gitt én lov pr. ni år. Forskriftene er gitt over en periode på 63 år. Dette gir ni forskrifter pr. år. Tallene ovenfor er imidlertid noe tilfeldig. Dersom for eksempel den eldste loven fra 1775 oppheves, vil statistikken bedre seg for lovenes vedkommende. Mer riktige tall får en dersom en undersøker lovgivningshyppigheten for tilfeldig valgte år. Som ventet vil en se en sterk vekst i forskriftsverket: Mens det i 1908 ble gitt seks forskrifter om fiske i saltvann var de tilsvarende tall for årene 1990, 1991 og 1993 hhv. 183, 186 og 194.[207] I 1999 er vi kommet opp i 252. I 2001 var antallet 270. Av formelle lover kan det derimot registreres en nedgang i antallet: I 1908 ble det gitt fire lover om fiske. Tallene for 1990, 1991 og 1993 er henholdsvis én, null og null. Slik blir det på hele 1990-tallet med unntak av 1997 og 1999, der tallet var én.
7.2.2 Har Stortinget abdisert?
Stortingets innflytelse på forskrifter er et faktisk spørsmål. Selv om henstillinger har politisk virkning mangler Stortinget kompetanse til å instruere Regjeringen i utøvelsen av sitt fiskerifaglige skjønn, jf. ”Notfiskdommen” i Rt.1961 s.554.[208] Stortinget kan kreve at forskrifter skal fremlegges for Stortinget før de gis. Men dette kan kun skje unntaksvis. Hvis Stortinget vil godkjenne reglene, hvorfor gir de ikke selv reglene som formell lov? Selv om alle forskrifter ble forelagt Stortinget før vedtakelse, var situasjonen ikke bedre eller annerledes enn ved de formelle lover (se nedenfor).
At forvaltningen bryter egne forskrifter (den uegentlige ulydighet), er intet materielt overtramp i maktfordelingen, men en formfeil. Annerledes med hensyn til forutberegnelighet og rettssikkerhet for enkeltindividet, men dette diskuteres ikke her. Ulydighet mot hjemmelslovene er alvorlig. Som vist straks nedenfor, har Stortinget liten innflytelse på formell lovgivnings innhold i og med at kongelige proposisjoner sjelden blir fraveket.
Forvaltningsmakt vil også kunne være resultat av Stortingets initiativløshet og beslutningsvegring. Den politiske ledelse har verken evne eller vilje til å ta klare standpunkt.
7.2.3 Politisk ledet byråkrati?
Funksjonelt sett er ulydighetsbildet ikke mer dramatisk. Tas den ulydige avgjørelse av den politiske ledelse og ikke av embetsmenn utenfor politikerkontroll (noe som er en svært urealistisk forutsetning) og vi er i flertallsparlamentarismen, vil ”avviket” fra partipisken mer kunne anses som indre partistrid enn som brudd på maktfordelingsprinsipper. Dersom ”forvaltningssynet” har best dekning i partiprogrammet, vil det ulydige standpunkt være mest demokratisk. Her er det mange konstellasjoner og mange muligheter. Jeg går ikke nærmere inn på dette.
7.2.4 ”Folket udøver den lovgivende Magt ved Stortinget” (1)
Selv om fullmaktslovgivningen er betydelig, ligger lovkompetansen hos Stortinget i henhold til grl. § 49. Dramatikken i forvaltningens ulydighet vis-à-vis formelle lover, avhenger av lovtekstens presisjonsnivå og hva slags rettsregler ulydigheten retter seg mot. Stortinget gir lover hvis hovedfunksjonen er kompetansetildeling.[209] Dramatikken i forvaltningens ulydighet avhenger av forvaltningens kontroll over lovgivningsvirksomheten. Ulydigheten tenderer mot å bli formell feil og altså intet materielt overtramp, der Stortingets rolle er ”sandpåstrøeren”.
Generelt kan sies at innsikt i lovgivningen fordrer tid, god juridisk kunnskap og erfaring fra vedkommende livsområde. Kanskje viktigst er det at lovgiver vet hva en vil: En må ville ta standpunkt i vanskelige og konfliktfylte saker. Jeg tror at det skorter en del på disse kvaliteter i Stortinget. Iallefall er det svært sjelden forskjell mellom lovforslag slik de foreligger i kongelige proposisjon og i innstillingen til Odelstinget.[210] Endringer er ofte kosmetiske. At forvaltningen derfor, når situasjonen krever det, ”overser” forholdsregler nedfelt i lover som gjelder egen virksomhet, er ikke særlig dramatisk. Forvaltningen kan fremholde at hadde en bare tenkt nøye nok gjennom det i lovforslaget, kunne rettsregelen vært slik utformet at den omfattet også de nye tilfelle.
Mot dette kan det anføres at riktignok konfirmerer Stortinget stort sett lovutkastene fra departementene. Stortinget beholder likevel muligheten for å si stopp, dette skal ikke bli norsk rett. Og i noen tilfelle vil Stortinget utøve selvstendig lovgivningsmakt. Det kan enten skje ved at en forklarer og utdyper meningen med en tekst produsert i departementet eller ved at en formulerer egne tekster, enten i forarbeidene til loven eller i loven selv. Et eksempel på det første fant en i deltagsloven av 1972, der Stortinget modifiserte den kompetanse som Fiskeridepartementet ville gi seg selv i konsesjonssaker. Det ble ikke til at departementet fikk full frihet til ”å hindre en overekspansjon av flåten”,[211] men endte opp med et haleheng om at lovgiver ”ser det slik at en regulering gjennom en konsesjonsordning ikke må virke stagnerende på den tekniske utvikling av flåten”.[212]
Et eksempel på mer selvstendig kreativitet finnes i deltakerloven av 1999, og endringen av saltvannsfiskeloven § 5a i 2001. Mens departementet ikke berører den åpne allmenning med ett eneste ord,[213] finner Næringskomitéen gjentatte ganger det maktpåliggende å presisere at “fiskeressursene tilhører det norske folk, i fellesskap”.[214] Stortinget gjør det videre klart at ”ingen enkeltpersoner eller enkeltselskaper som kan gis evigvarende eksklusive rettigheter til vederlagsfritt å høste av (og tjene på) disse ressursene, mens andre stenges ute fra å delta i fisket.”[215] Beslutningen gir et konkret direktiv til fiskeriforvaltningen for hvordan deltaksbegrensningene skal gjennomføres. Kvoter og konsesjoner skal ikke kunne omsettes, og fordelingen skal skje via offentlige vedtakssprosesser og ikke i et privat marked. Disse instrukser er imidlertid uten konsekvenser for departementets fullmaktslovgiving eller direktoratets konsesjonstildelingspraksis. Både i 2000 og 2001 har nye fiskerier vært stengt og fartøy vært solgt med konsesjon, som om intet var skjedd i Stortinget.[216]
7.2.5 ”Folket udøver den lovgivende Magt ved Stortinget” (2)
Synet på den offentlige ulydighet, ja, spørsmålet om det kan sies å være ulydighet i det hele, må vurderes i forhold til (blant annet) hvilken offentlig mening denne eller hin lovtekst er bærer av. Problemet har selvsagt sammenheng med rettstekniske ting – en kan aldri regulere et livsforhold helt uttømmende og utviklingen kan ta en ikke forutsatt retning. Men den vil nok ofte ha politiske årsaker: Lovgiver uttrykker seg bevisst upresist eller unnlater med vilje å ta stilling. Klar stillingtaken skaper politisk strid, kanskje avskalling av velgere og splittelse.
Ett element her er tolkningstvilen. Det vil hyppig være tvil om hva en lovtekst gir uttrykk for: ”Lovtolkningen er et viktig ledd i utviklingen av regelverket, fordi det er sjelden at loven gir klare svar på alle de spørsmål som kan komme opp i praksis”.[217] Dette gjelder selv om lovgiver har politisk vilje til å ta standpunkt (se neste avsnitt). Forvaltningen – som andre rettsanvendere – må tolke loven. Det er imidlertid ikke gitt at forvaltningens rettsoppfatning vinner gehør hos domstolene. Vender domstolen tommelen ned, står en pr. definisjon overfor offentlig ulydighet. Et mangelfullt lovgivningsteknisk fundament gjør den offentlige ulydighet mer unnskyldelig. Dette må karakteriseres som udramatisk. Ett annet moment kan tilskrives at lovgivers formål verken har vært regulering- eller konfliktløsning. Loven har symbolfunksjon.[218] Det var ikke meningen at loven skal følges. En del økonomiske reguleringslover er nok av denne karakter.
Tilsynelatende gir reguleringslovgivningen uttrykk for at den økonomiske makt ligger hos velgerne. Velgernes representanter har trukket opp retningslinjer for økonomien som på vesentlige punkter krever omlegging av forretningsstandens atferd. De har satt opp normer for det økonomiske liv som krever drastiske omvurderinger hos næringslivets menn. Om disse normer er blitt belagt med kraftige sanksjoner, som på papiret stiller overtredelse av reguleringslovgivningen i klasse med underslag og tyveri. For den politisk bevisste del av arbeiderklassen må det derfor se ut som en vesentlig maktoverføring har funnet sted. [219]
Tilsvarende iakttakelser er gjort i fiskeriretten. På papiret gjelder strikt offentlig styring, mens praksis viser fri omsetning i henhold til markedsmessige prinsipper. Aktører som etter loven er ekskludert fra fiskerideltakelse får kjøpe seg inn og delta, og kystfolket som eier retten, ekskluderes. Systemer med fiskefartøys frie suksesjonsgang lever videre under skiftende regjeringer. Lovens offentlige styringsideologi taper for markedsideologien i praktiseringsfasen. Før 1941 hadde man frihet til å omsette fiskefartøy til den man ville. Nå kan fiskefartøy og konsesjon omsettes fritt.[220] Omsettelige konsesjoner får fordelingsmessige virkninger. Mange av disse er åpenbart utilsiktet og lovstridige.
7.2.6 "Sentralisering av statsmakten"
Tiden er kommet for å konkludere med hensyn til offentlig ulydighets innvirkning på maktfordelingen. At forvaltningen ignorerer direktiver gitt av Stortinget, er alvorlig. Hvilke sanksjoner de ansvarlige utsetter seg for, skal ikke forfølges her. Reelt sett avtar imidlertid dramatikken atskillig når en vet at Stortingets direktiver (lover, budsjettvedtak m.v.) stort sett er initiert av den ulydige forvaltning selv.
Advokat Håkon Elvenes, prosessfullmektig for vesterålfiskerne i Gisund-saken[221] som i protest sperret Gisundet blant annet for hurtigruta, ser utviklingen som en sentralisering av statsmakten. Han betegner Høyesteretts kjennelse som forbausende:
For Høyesterett har ikke bare avslørt en overraskende lojalitet mot byråkratene, men rikets øverste domstol har også vist liten vilje og evne til å legge vekt på enkeltindividets behov for å kunne innrette seg på samme måte som dets forgjengere har gjort i generasjoner. I dette ligger det også at Høyesterett har vist liten vilje til å legge vekt på klare og gjentatte uttalelser i lovforarbeidene fra en enstemmig stortingskomité.
Og forvaltningens holdning til lovgiverintensjonene (om å verne fiskerne mot plutselige og uforutsette endringer i tradisjonell næringsdrift) gir Elvenes følgende karakteristikk av:
For det første gir det (hva lekdommerne fremholdt) holdepunkt for å anta at rettssikkerhetstenkning ikke er det mest sentrale hos juristene og de øvrige ansvarlige byråkrater i Fiskeridep. Hvem ville finne på å nedlegge forbud mot oljeboring i Nordsjøen med tilsvarende frist? Forutberegnelighet er sentralt i rettssikkerhetstenkning. Fiskestopp med så kort varsel er et eklatant brudd på dette. For det annet forteller måten reguleringa fant sted på at byråkratene i departementet neppe har vært oppmerksom på hva Stortinget ga uttrykk for i lovforarbeidene.[222]
I Gisund-saken var Fiskeridepartementets vedtak imidlertid atskillig mer dramatisk enn vanlig er, fordi Stortinget var mer enn sandpåstrøer. Bemerkningene om at kompetansen etter § 4 i saltvannsfiskeloven av 1955 skulle brukes ”så varsomt som mulig” slik at en ikke unødig ”endre(t) tilvante forhold”, var ikke med i den kongelige proposisjon som ble fremlagt for Stortinget. Modifikasjonen i kompetansen etter § 4 ble satt inn i forarbeidene av Sjøfarts- og fiskerikomiteen under behandlingen av loven. Dette var altså ikke noe departementets lovkonsipister hadde foreslått: Med andre ord ikke bare en formfeil, men et materielt overtramp hvis da, vel å merke, Høyesterett hadde konstatert kompetanseoverskridelse.
Da Sjøfarts- og fiskerikomiteen behandlet lov om regulering av deltakelsen i fisket i 1972,[223] tok de inn en særskilt passus om at Fiskeridepartementets praktisering av konsesjonsordningene skulle forelegges Stortinget gjennom en årlig stortingsmelding: ”Komiteen vil imidlertid finne det riktig at Stortinget blir holdt orientert om praktiseringen og virkningen av loven i årlige meldinger, og anmoder om at så blir gjort.”[224] Dette har ennå ikke skjedd.
Vi har kommet langt i maktsentraliseringen. Men er det situasjonen, jo mindre dramatisk er forvaltningens ulydighet i et maktfordelingsperspektiv. Stortinget har abdisert, og gjennom fullmaktslovgivningen overlatt roret til byråkratene. Det er da udramatisk at byråkratene fyller funksjonen i henhold til til beste fiskerifaglig skjønn. Forvaltningens ulydighet kan forklares. Politikernes uvilje mot å ta standpunkt gjør ikke rollen som objektiv tjenestemann lettere å spille. Et omfattende og uoversiktlig regelverk (”regelvirvaret”[225]) gjør det vanskelig å være lovlydig om en aldri så gjerne ville, selv for forvaltningen. For å si det med et av Martin Luthers fyndord: ”Du verdslige rett, Gud hjelpe oss, hvor du er blitt et villniss”.
7.2.7 Rettssikkerhet er et sentralt mål for all forvaltning[226]
Rent normativt-analytisk betraktet er det selvsagt alvorlig når forvaltningen praktiserer andre ordninger enn dem som følger av lovverket, rettsriktig fortolket. Særlig på legalitetsprinsippets område er forvaltningens ulydighet dramatisk. Fiskerne kan studere loven, men likevel få et helt forvrengt bilde av den rettslige virkelighet. Borgerne skal kunne forutberegne sin rettstilstand. Er dette en illusjon? For mange vil forutberegnelighet være umulig. Lovverket er for omfattende, uoversiktlig og upresist. Norsk fiskerirett er vanskelig tilgjengelig.[227] Få, om noen overhodet, evner helt ut å forutberegne sin rettstilstand fordi de virkelige inngangsbetingelser kun fremkommer i interne visdomsbøker, retningslinjer eller ikke kunngjorte regler. Vanskeligheter skaper det også at materielle vilkår for rettsposisjoner, rettskrav eller rasjonerte ytelser er utelatt i lovverket og gjemt bort i forskrifter, noe også Justisdepartementet har påpekt, sml. deltakerloven av 1999:
etter tilråding fra Justisdepartementets lovavdeling [har en] funnet å ville supplere lovforslaget med en del bestemmelser som en i høringsnotatet foreslo å ta inn i den såkalte ervervsforskriften. Begrunnelsen for dette er at de sentrale vilkår og hensyn som det her er tale om, bør fremgå direkte av lovteksten. [228]
At forvaltningen til tider avviker fra lovens bokstav, er utfra denne synsvinkel ikke særlig dramatisk. For det første fordi forskrifter lett kan endres. For det annet fordi aktørene ved igangsetting av nye tiltak likevel må be fiskeriforvaltningen om forhåndsuttalelse eller -tilsagn: Er dette eller hint lovlig? Holder en seg til et gitt forhåndstilsagn, kan en stole på at forvaltningen også faktisk vedstår seg denne. Noen vil si at slik er det, og slik må det være i en moderne og komplisert stat. ”Vekterstaten” finnes ikke lengre. Private må forholde seg til ”regelvirvaret”. Om fiskeriforvaltningen er ”frirettslig” og ”improviserer” er ikke dramatisk fordi den rettslige løsningen under ingen omstendighet kan utledes av noen enkelt tekst.
Svaret er at rettssikkerheten er truet under flere regimer. Ideelt sett skal forskrifts- og lovverk utformes slik at regler blir forutberegnelige. Imidlertid vil formålet med forenkling av lovverket lett bli utradert av omfattende fullmaktslovgivning. Ekstra ille blir det i fiskeri fordi omsettelige konsesjoner eller kvoter ikke har plass i lov- eller forskriftsverket. Det er i strid med loven. I dette regime vil selv den beste jurist kun få tak i en skyggevirkelighet.
[203] Se f.eks. Per Stavang. Parlamentarisme og maktbalanse (1964) og Torstein Eckhoff. “Utviklingslinjer i norsk statsstyre og forfatningsrett 1814-1964”, TfR 1964 s.171 flg. og Rettferdighet og rettssikkerhet (1966) s.192 flg.[]
204 op. cit. s.234[]
205 Politisk redaktør Engesland i NRK, Dagsrevyen 17. juni, 2002.[]
206 Espen Søbye i Apollon 2/02 s. 42.[]
207 Peter Ørebech. Reguleringer i fisket (1986) s. 60 og 112.[]
208 Peter Ørebech. Tyngende vilkår ved begunstigende forvaltningsvedtak. Er det hjemmel i norsk rett for lokaliseringsstyrende vedtak ved etablering av næringsvirksomhet? (Institutt for statsrett og folkerett, 1975) s.97 og 103. []
209 Se Torkel Opsahl. Delegasjon av Stortingets myndighet (Tanum 1964)[]
210 Se P. ørebech. Reguleringer i fisket (1986) s. 338.[]
211 Ot. prp. nr. 22 (1971-72) Om lov om regulering av deltagelsen i fisket s. 1-2.[]
212 Innst. O nr. 54 (1971-72) Om lov om regulering av deltagelsen i fisket s. 90 sp. 2 .[]
213 Ot prp nr 67 (1997-98). Om lov om retten til å delta i fiske og fangst (deltakerloven).[]
214 Innst.O.nr.38 (1998-1999). Innstilling fra næringskomiteen om lov om retten til å delta i fiske og fangst (deltakerloven) s. 5 sp. 1.[]
215 Innst.O.nr.38 (1998-1999). Innstilling fra næringskomiteen om lov om retten til å delta i fiske og fangst (deltakerloven) s. 5 sp. 1.[]
216 Se f.eks. det mye omtalte Torson-tilfellet, Fiskaren 23. november 2001 s. 3.[]
217 Torstein Eckhoff. ”Juss og politikk” i Anders Bratholm og Nils Kristian Sundby. Kritisk juss (1976) s.44. Samme forfatter er i Rettskildelære (Tanum-Norli 1971) s. 32 mer forsiktig: ”Ordlyden gir ikke alltid klar beskjed...” []
218 Se f.eks. M. Edelman, The Symbolic Use of Politics (University of Illinois Press, Urbana 1985).[]
219 Vilhelm Aubert. Likhet og rett (1972) s.109. Også trykt i Statsøkonomisk tidsskrift 1951 s.15-30. Sml. den amerikanske juristen Thurman Arnold. The Symbols of Government (1935) og The Folklore of Capitalism (1937) som karakteriserer den amerikanske alkohol- og anti-trustlovgivningen på samme måte.[]
220 Peter Ørebech: ”Norsk fiskerirett; lovverk, hodeverk eller legitimering av markedsstyrt makt?” Lov og Rett 1982 s. 67[]
221 Rt.1983 s.1213.[]
222 Håkon Elvenes. “Kystopprør mot maktmisbruk - eller?” (Notat18.12.1985 og 16.04.1986)[]
223 Fra 1 januar 2000 avløst av lov om retten til å delta i fiske og fangst (deltakerloven) av 26 mars 1999 nr 15.[]
224 Se innst.O.nr.54 (1971-72) s.91 sp.1.[]
225 Direktør Trygve Harvold i Lovdata. Se sitat i Peter Ørebech. Reguleringer i fisket (1986) s.61[]
226 Se f.eks. Torstein Eckhoff. Effektivitet og rettssikkerhet i den offentlige forvaltning (Norsk administrativt tidsskrift 1958).[]
227 Peter Ørebech. Reguleringer i fisket (1986) s.341- 351, jf.s.112. []
228 Ot prp nr 67 (1997-98). Om lov om retten til å delta i fiske og fangst (deltakerloven) s. 40 sp.1.