Likelønnsproblemet i norsk lønnsdannelse

Tilbake til Makt- og demokratiutredningens startside

Makt- og demokratiutredningens rapportserie, ISSN 1501-3065

Rapport 16, august 2000, ISBN 82-92028-18-8

Geir Høgsnes, Institutt for sosiologi og samfunnsgeografi, Universitetet i Oslo

Forord

Denne rapporten er en del av mitt prosjekt under den nye Makt- og demokratiutredningen. Prosjektets tittel er "Korporativisme i lønnsdannelsen, organisasjonsfragmentering og maktfordeling". Rapporten er først og fremst et resultat av mitt forskningsopphold ved UC Berkeley i april/mai 2000. Jeg vil takke både Haas School of Business Administration og Institute of Industrial Relations for å ha lagt godt til rette for mitt forskningsopphold.

Flere har på veien bidratt med viktige bidrag og innspill til rapporten. Takk til Thomas Gundersen for ypperlig assistanse i forbindelse med figurer over relative lønninger, og til Rune Holseth for effektivt arbeid med å skaffe fram ulike former for tallmateriale. Takk også til Aashild Ramberg for redigering av rapporten. Fredrik Engelstad, Arvid Fennefoss, Randi Kjeldstad og Hege Skjeie fortjener en takk for å ha tatt seg tid til å lese og kommentere et komplett førsteutkast til rapporten. Til sist vil jeg også rette en takk til Tone Opdahl Mo og Trond Petersen for fruktbare diskusjoner omkring temaet i en tidlig fase av arbeidet med rapporten.

Oslo, juli 2000 Geir Høgsnes

INNHOLD

Innledning

Kapittel 4. Likelønn, makt og utilsiktede konsekvenser

Referanser

Noter

Innledning

Temaet for denne rapporten er likelønn mellom kvinner og menn, eller mer presist mellom kvinne- og mannsdominerte yrker i det norske samfunnet. Rapporten har fire hovedkapitler. I første kapittel skal jeg avgrense problematikken omkring likelønn gjennom en drøfting av hva begrepet peker mot. I det andre kapitlet skal jeg foreta en analyse av hvordan problemet framtrer empirisk. Gjennom denne analysen ønsker jeg å si noe mer presist om hva spørsmålet om likelønn strengt tatt dreier seg om. I tredje kapittel skal jeg forsøke å finne svar på hvorfor likelønn fremdeles er et aktuelt tema i norsk lønnsdannelse. I kapittel 4 sammenfatter og konkluderer jeg rapporten med hensyn til de sentrale spørsmål knyttet til problemet likelønn.

Et sentralt spørsmål er hvorfor den nåværende lønnsstrukturen i det norske samfunnet er slik den er, og hvorfor den representerer et problem knyttet til temaet likelønn. Denne delen vil primært være en analyse av lønnsoppgjørene i perioden 1985 til 1998. Fokus vil være på forløpet av oppgjørene, samt profilen på utfallet av forhandlingene. Jeg vil også drøfte innslaget av åpne konflikter og hva slags utfall de får. I den sammenhengen drøftes også den rolle sentrale tredjepartsaktører som Riksmeklingsmannen og Rikslønns-nemnda spiller i forhold til å fremme likelønn i det norske samfunnet.

Rapporten fokuserer på relasjonen mellom det norske systemet for lønnsdannelse og likelønnsproblematikken. Det betyr at individuell forskjellsbehandling av kvinner og menn når det gjelder belønning av arbeidstakere ikke har noen sentral plass i rapporten. Det er sentrale trekk ved den kollektive lønnsdannelsen som påvirker likelønnsproblematikken som står i fokus. Spørsmålet som jeg forsøker å besvare er følgende: Hva er de sentrale aktørenes prioriteringer, og hva er de praktiske konsekvensene av deres prioriteringer og handlinger i forhold til problemet likelønn?

Kapittel 1. Likelønn – hva er det?

Ved hvert lønnsoppgjør gjennom de siste ti til femten årene har spørsmålet om lønnsforskjeller som faller sammen med, og går langs, kjønnsdimensjonen vært blant de mest sentrale tema i den offentlige debatt(1). Likelønn har av den grunn også blitt en problemstilling i tilknytning til hva slags prioriteringer de kollektive aktørene i det norske forhandlingssystemet gjør i forkant av forhandlingene og under selve forhandlingsprosessen. Vekten som legges på likelønnsspørsmålet skyldes at ulikhet i belønningsstruktur som faller sammen med ikke ervervede egenskaper som kjønn, forstås som en klart illegitim form for lønnsulikhet.

En indikator på at betydningen av lønnsforskjeller relatert til kjønn har fått økt vekt i forhandlingssystemet, er at fra 1990 og utover behandles dette spørsmålet som et eget tema i rapportene fra Det tekniske beregningsutvalg for inntektsoppgjørene (TBU). Disse rapportene publiseres to ganger i året. De danner det viktigste empiriske grunnlaget for kapittel 3 den foreliggende rapporten.

Gjennom hele 1990-tallet har derfor målet om å lukke lønnsgapet mellom kvinner og menn og fremme likelønn mellom kvinner og menn, eller mer bestemt mellom manns- og kvinnedominerte yrker, vært et sentralt krav i forbindelse med kollektive lønnsforhandlinger. Dette har særlig vært tilfellet i tilknytning til sentrale forhandlinger på nasjonalt nivå i både privat og offentlig sektor, men har også vært en viktig del av premissene for lønnsfordeling på mer desentrale arenaer, som for eksempel sentrale justeringsforhandlinger og lokale forhandlinger i offentlig sektor.

Ingen av de sentrale partene i forhandlingsspillet har åpent motsatt seg målet om likelønn mellom kvinner og menn. I både privat og offentlig sektor har kjønnsrelatert ulikhet i lønn blitt ansett som et problem som må løses. Det har imidlertid ikke vært enighet blant involverte aktører om hva problemet egentlig bunner i eller hva som er kjernen i det. LO betrakter spørsmålet om likelønn primært som et lavlønnsproblem(2). AF og YS har derimot lagt mer vekt på at likelønnsproblemet er knyttet til lønnsforskjeller mellom manns- og kvinnedominerte yrker med noenlunde like krav til utdannelse, som oftest på nivå med videregående skole eller høgskolenivå.

På bakgrunn av den høye legitimiteten målet om likelønn har hatt i Norge i disse årene og den oppmerksomheten spørsmålet om likelønn har vært tillagt gjennom 1990-årene, er det derfor av interesse å analysere hva som har skjedd med kjønnsrelaterte lønnsforskjeller. Flere spørsmål melder seg i en slik sammenheng: Har det skjedd en utjevning av forskjeller i lønn mellom kvinner og menn i samme yrke eller bransje? Hvordan har lønnsutviklingen vært i manns- og kvinnedominerte yrker i de siste ti til femten år? Hva er årsaken til et eventuelt gap mellom målsettinger om likelønn og hva som reelt har skjedd? Fokus i foreliggende rapport er særlig på det siste spørsmålet, da det spesielt er i forhold til dette spørsmålet det mangler nærmere analyser i norsk sammenheng.

Tidligere forskning på kjønnsforskjeller i lønn

Det eksisterer i Norge en rekke studier som har fokusert på lønnsforskjeller mellom kvinner og menn. Det meste av denne forskningen har vært basert på informasjon om kjennetegn ved individuelle arbeidstakere. Målet har metodisk ofte vært å forsøke å isolere lønnsulikheten som kan føres tilbake til kjønn, gjennom å kontrollere for egenskaper ved individuelle kvinner og menn som betraktes som legitime grunner til lønnsmessig ulikbehandling i arbeidsmarkedet. Eksempler på slike legitime faktorer er utdanningslengde, ansiennitet og stillingsnivå.

At kvinner i gjennomsnitt tjener mindre enn menn, er fastslått utallige ganger (se for eksempel Barth og Mastekaasa 1991), og ingen bestrider dette faktum. Hva dette skyldes, har imidlertid til tider vært heftig debattert. Flere ulike mekanismer kan tenkes å bidra lønnsforskjeller mellom kvinner og menn. Én slik mekanisme er direkte kjønnsdiskriminering, som innebærer at arbeidsgivere i belønningen av sine arbeidstakere systematisk behandler kvinner og menn ulikt på individuelt grunnlag. Forskningen på lønnsforskjeller mellom kvinner og menn har avdekket at det i liten grad er tale om at kvinner i samme yrke og posisjon tjener mindre enn sine mannlige kolleger(3). Dette betyr at direkte kjønnsdiskriminering er av underordnet betydning i det norske arbeidslivet.

Samtidig er det påvist at arbeidstakere i yrker dominert av kvinner tjener til dels langt mindre enn hva man tjener i mannsdominerte yrker. Dette var noe av bakgrunnen for krav om lønnsmessig særbehandling av kvinner i lønnsfastsettelsen i første halvdel av 1990-årene. For eksempel ble det for første gang i forbindelse med kvinnedagen i 1994 reist krav om at kvinner skulle tilkjennes et ekstra lønnstillegg på 25.000 kroner. Dette beløpet tilsvarte den gangen det gjennomsnittlige lønnsgapet mellom kvinner og menn. Lignende krav (20.000 kroner) ble fremmet mot regjeringen Stoltenberg av leder i Fellesorganisasjonen (FO), Oddrun Remvik, under forberedelsene til lønnsoppgjøret i 2000(4).

Selv om det ikke lenger er tale om direkte lønnsdiskriminering(5), utelukker ikke det andre former for diskriminering basert på kjønn. Vi kan for eksempel stå overfor et problem med det man omtaler som ”yrke - bedriftssegregering”. Dette innebærer at kvinners sysselsetting er konsentrert i bestemte yrker og sektorer, og dette kan resultere i at de kvinnedominerte yrkene utsettes for det som omtales som ”verdsettingsdiskriminering”. Mens direkte kjønns-diskriminering er knyttet til hvordan enkeltindivider behandles, er verdsettingsdiskriminering rettet mot kvinnedominerte yrker (Petersen og Morgan 1992:134). Det er denne type diskriminering debatten om systemer med såkalt stillings- eller arbeidsvurdering fokuserer på (Steen Jensen 1994:41, NOU 1997: 10). En forutsetning for denne form for diskriminering er at kvinners yrkesvalg følger helt faste og bestemte mønstre, slik at yrkessegregeringen opprettholdes over tid.

En alternativ forklaring er at lønnsgapet ikke har noe med kjønnsdiskriminering å gjøre, men er forårsaket av ulikheter når det gjelder lønnsstruktur i ulike hovedsektorer av arbeidsmarkedet. Det er en kjent sak at spredningen i lønn er mindre i offentlig enn privat sektor, og at lang utdanning gir mindre avkastning i offentlig sektor sammenlignet med privat sektor. Slike ulikheter i lønnsstruktur kan skyldes flere forhold. Det kan for det første knyttes til at kontrollen med lønnsfastsettelsen er større i offentlig sektor. Det gjør det lettere å sørge for en lønnsstruktur i stat og kommune preget av liten spredning. At avkastning av utdanning er mindre i offentlig sektor, kan samtidig føres tilbake til ulikheter i produktivitet, eventuelt at potensialet for økt produktivitet i yrker som krever noenlunde lik kompetanse og utdanning er varierer mellom de to hovedsektorene i økonomien. Potensialet for produktivitetsforbedringer er sannsynligvis større i virksomheter som driver med vareproduksjon, enn i servicesektoren der arbeidet ofte er rettet mot andre mennesker. Samtidig vil jeg understreke at forskjeller i lønn i manns- og kvinnedominerte yrker som skyldes ulik belønningsstruktur, likevel kan falle inn under likestillingslovens definisjon av diskriminering.

For det andre kan ulikheter i lønnsstruktur mellom hovedsektorer i norsk økonomi også være relatert til ulik betydning av markedsforhold. Markedet er viktig for å forstå ulikheter i lønnsstruktur og lønnsnivå mellom for eksempel offentlig og privat sektor. Markedet bidrar til å heve lønnen for enkelte yrkesgrupper, mens det betyr mindre for andre. Tilbud og etterspørsel etter ulike typer arbeidskraft varierer, og slik variasjon kan forklare hvorfor noen tjener mer enn andre. Men det er også slik at en like stor mangel på arbeidskraft i to yrkesgrupper kan ha ulik effekt på lønnen når man går fra den ene yrkesgruppe til den andre. Betydningen av markedsforhold blir for eksempel mindre når én sektor har tilnærmet monopol på sysselsettingen. Den monopolposisjonen som for eksempel det offentlige har både i helsevesenet og undervisningssektoren, som begge er dominert av kvinnelige ansatte, er vel i noen grad med på å holde nivået på lønnen og lønnsveksten nede i disse yrkene, på tross av mangel på kvalifisert arbeidskraft(6).

Likelønn og lønnsdannelsessystemet

De fleste studier som har tatt utgangspunkt i individuelle kjennetegn og egenskaper ved arbeidstakerne har endt opp med en forskjell i lønn mellom kjønnene som ikke lar seg forklare gjennom ordinære statistiske regresjonsteknikker. Ofte ender man opp med å kalle denne ”resten” en eller annen form for diskriminering som er basert på individuell ulikebehandling. En slik eventuell ulikebehandling som kan føres tilbake til individuelle kjennetegn ved arbeidstakere, vil ikke være et sentralt tema videre i denne rapporten.

Grunnen til at jeg vil rette oppmerksomheten i en annen retning, er at for de aller fleste arbeidstakere i Norge blir lønn fastsatt gjennom en eller annen form for kollektive forhandlinger mellom organiserte interessegrupper. Slike avtaler omfatter i prinsippet alle arbeidstakere i et yrke eller sektor/bransje. De skiller ikke mellom kvinner og menn, og hvis de hadde gjort det, ville det vært brudd på norsk lov(7). Av det følger at i forhold til forhandlingssystemet, bør spørsmålet om likelønn i dag ikke først og fremst betraktes som et problem på individnivå, men snarere som et kollektivt problem som berører alle arbeidstakere innen bestemte yrker med høy kvinneandel, også menn. Eller sagt på en annen måte, en definisjon av problemet likelønn som knyttet til yrker dominert av kvinner, er den eneste som kan relateres til hva som skjer i tilknytning til forhandlinger om lønn. Kort sagt, likelønn som tema i forhold til det kollektive lønnsdannelsessystemet, er ikke et spørsmål om individuelle lønnsforskjeller basert på biologisk kjønn, men snarere knyttet til belønning av oppgaver i samfunnet som er ivaretatt av kvinner og menn i ulikt omfang.

Hvordan forhandlingssystemet og strategiene i lønnskampen virker inn på kjønnsforskjeller i lønn er et relativt lite utforsket tema. Som sagt før, det meste av forskningen i Norge har vært konsentrert om analyser av individer og deres lønn. Mangelen på fokus på forhandlingssystemet er noe foreliggende rapport er ment å bøte på. Jeg vil dermed ikke utelukke at det kan være andre mekanismer som er viktige for å forklare kjønnsrelaterte lønnsforskjeller.

Det gjelder for eksempel ulike former for bevisst diskriminering av kvinner. Det finnes sikkert konkrete eksempler på den typen adferd fra individuelle arbeidsgivere, selv om slik diskriminering er forbudt ved lov. Eventuelle tilfeller med direkte diskriminering av kvinner er imidlertid et problem som må løses i forhold til å endre holdning hos den enkelte arbeidsgiveren. I en forhandlingskontekst kan selvsagt også partene i arbeidslivet bli enige om å arbeide for å avskaffe eller redusere slik kjønnsdiskriminering, for eksempel gjennom holdningsskapende kampanjer. Men slike kampanjer hjelper lite overfor arbeidsgivere som bevisst ønsker å fortsette og diskriminere kvinner og dermed med overlegg bryte norsk lov. Kollektive avtaler betyr altså lite i en slik situasjon.

Det samme gjelder eventuell stillingsdiskriminering hvor kvinner systematisk holdes utenfor de gode og høyt betalte stillingene i bedriftene. Det er ikke mye makt partene i en forhandlingskontekst har i forhold til slik arbeidsgiveradferd.

Det de imidlertid kan gjøre noe med, er å rette opp skjevheter knyttet til verdsetting av kvinnedominerte yrker(8). De kollektive aktørene kan for eksempel direkte løse problemet ved å gi ekstra lønnstillegg til nettopp de yrkene som er dominert av kvinner. Det var dette som til dels skjedde i forhold til læreryrkene i oppgjøret i 2000, selv om begrunnelsen ikke var relatert til likestilling i dette tilfellet.

Noen vil muligens hevde at jeg innskrenker unødig mye ved å fokusere så sterkt på det kollektive avtalesystemet og måten det virker på. Hva med de arbeidstakerne som ikke er organiserte i en fagforening, som i dag utgjør over 40 prosent av alle arbeidstakerne? Til det er det å si at de tariffavtalene som forhandles fram mellom kollektive aktører som representerer arbeidsgiver- og arbeidstakerinteresser ikke bare er retningsgivende for den organiserte delen av arbeidstakerne, men også for store deler av de uorganiserte arbeidstakerne. Tariffavtalene i Norge har med andre ord en deknings- eller gyldighetsgrad ut over det umiddelbare nedslagsfeltet for avtalene (se Stokke 1998).

Den foreliggende rapporten fokuserer derfor først og fremst på hva aktørene foretar seg innenfor rammene av det kollektive forhandlingssystemet. Hvilke kjennetegn ved de aktuelle forhandlingsprosessene og utfallene av forhandlingene bidrar til at problemet med likelønn fremdeles er et aktuelt tema i dagens norske samfunn? Egenskaper ved individuelle lønnstakere som influerer lønnen, som for eksempel utdanningsnivå, er ikke uvesentlig i forhold til forhandlingssystemet. Men et bredere perspektiv på hva som bestemmer lønnen kreves for å besvare spørsmål som dette.

I en slik sammenheng blir partene i arbeidslivet og deres prioriteringer, både før og under forhandlingsprosessen, et sentralt spørsmål. Det er deres prioriteringer og målsettinger som blir den sentrale faktoren i en forklaring av fordelingsutfall. Jeg gjør samtidig oppmerksom på at for å få et komplett bilde av dette, er det ikke tilstrekkelig å studere de eksplisitte og åpne mål aktørene setter seg. Som jeg var inne på tidligere er det ingen av de sentrale aktørene som er erklærte eller åpne motstandere av likelønn. Som et generelt utgangspunkt er det derfor nødvendig å se ut over partenes åpne intensjoner når det gjelder å forklare at utfallet eventuelt ikke har vært i samsvar med målsettingene om likelønn. Vi har sannsynligvis å gjøre med sammensatte mekanismer, og spørsmålet er om det er samvirke i mellom dem som har bidratt til at utfallet ikke blir slik man ønsket. Det utfall vi skal forklare, mangel på en vellykket likelønnsstrategi, kan med andre ord være en utilsiktet konsekvens av handlinger som har vært rettet mot å fremme andre målsettinger i forhandlingsspillet (jfr. Merton 1936).

At vi må utover de umiddelbare intensjoner betyr ikke at aktørenes valg av strategier i forhandlingsspillet er uvesentlig. Tvert om vil vi sannsynligvis finne årsakene nettopp i de prioriteringer som er gjort av hovedaktørene NHO, Staten og KS på den ene siden, og LO, AF og YS på den andre(9).

Utover aktørene som representerer de umiddelbare interessene i arbeidsmarkedet bør også motiver og prioritering hos tredjepartsaktører, først og fremst Riksmeklingsmannen og Rikslønnsnemnda, og virkningene av det korporative rammeverket, og spesielt TBU, trekkes inn. Et sentralt spørsmål er hvordan beslutninger hos slike tredjepartsaktører bidrar til at noen interesser blir bedre ivaretatt enn andre. Særlig viktig er dette i en kontekst med konkurrerende organisasjoner både på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden av forhandlingsbordet. Tredjepartsaktører vil med nødvendighet måtte handle i tråd med noens interesser, og på tvers av andres, i et system med til dels svært motstridende interesser og krav.

Arbeidstakerorganisasjonene og likelønn

Representanter for hovedorganisasjonene på arbeidstakersiden i norsk arbeidsliv er som nevnt enige om at likelønn er et viktig mål i lønnspolitikken. Men samtidig har de noe ulike fortolkninger av hva problemet egentlig dreier seg om. Slike ulikheter i fortolkning kan føres tilbake til at organisasjonene, selv om de ofte konkurrerer om de samme medlemmer, stort sett har separate nedslagsfelt når det gjelder hvilke yrkesgrupper de organiserer. Dermed har medlemsmassen i de ulike organisasjoner ikke de samme interesser knyttet til problemet likelønn og hvordan det avgrenses eller defineres.

Et ferskt eksempel i denne sammenheng er diskusjonen om lærerlønn og sykepleierlønn i forkant av lønnsoppgjøret i 2000. Flere politikere luftet i den sammenheng en idé om at de to yrkeskategoriene i år skulle få et ekstra lønnsløft utenom det regulære oppgjøret i offentlig sektor. Ekstra lønnsmidler bevilget av Stortinget ble diskutert som en mulig løsning. LO var imidlertid raskt ute og ville ha seg frabedt denne typen politikerinnblanding i forhandlingene(10).

Det er også en god del variasjon mellom de ulike hovedorganisasjonene når det gjelder hvor sterkt likelønnskrav står sammenlignet med andre krav, og hvor forpliktet de er i forhold til likelønnsmålet. YS er sannsynligvis den hovedorganisasjonen som mest entydig og konsekvent har fremmet likelønnskravet gjennom de siste ti til femten årene. Dette henger igjen klart sammen med hvem YS representerer, blant annet store grupper innen helse- og sosialsektoren, som for eksempel hjelpepleiere, med utdanning på videregående skolenivå. Men også i private deler av arbeidsmarkedet, som for eksempel finansvirksomhet, er YS den hovedorganisasjonen som klarest har talt kvinnegruppenes sak.

AF har vært noe mer tvetydig, men det kunne fort endret seg med den avskallingen og splittelsen organisasjonen var gjennom de siste par årene. Splittelsen førte til etableringen av Akademikerne. AF ble som følge av splittelsen og NITOs utmelding nærmest en rendyrket hovedorganisasjon for kvinnedominerte yrker i helsesektoren og utdanningssystemet. Som vi skal se i kapittel 2, har begge disse yrkesgruppene problemer med sitt lønnsnivå relativt til grupper i privat næringsliv. Dette kunne ha bidratt til at AF i framtida mer og mer hadde overtatt rollen som YS har hatt som kvinneyrkenes talerør. Beslutningen som ble fattet om å avvikle AF som hovedorganisasjonen i juni 2000, satte imidlertid en klar stopper for en slik utvikling(11).

LO har heller ikke vært entydig i forhold til problemstillingen likelønn. LO favner meget bredt, og organisasjonen har dermed flere hensyn å ivareta i lønnskampen enn de andre hovedaktørene på arbeidstakersiden i norsk arbeidsliv. Det er heller ikke slik at LOs medlemmer er fordelt på kvinne- og mannsdominerte yrker i samme grad som i AF og YS. LO organiserer arbeidstakere etter andre prinsipper enn AF og YS. Mens utdanning og yrke preger de to sistnevnte når det gjelder grunnlaget for organisering, følger LO i hovedsak prinsippet om horisontal organisering på tvers av yrkes- og utdanningsskiller (se Fennefoss 1988).

Samtidig er det innad i LO åpenbart en potensiell konflikt mellom fagorganisasjoner som organiserer ansatte i offentlig sektor og de som opererer i privat sektor. Synet på at det er industriarbeid som er det verdiskapende eller produktive arbeidet, står fortsatt sterkt i LO, og dette standpunktet bidrar til å svekke offentlig ansattes posisjon i organisasjonen. Dette kan i neste runde bidra til at LO tenderer mot å føre en lønnspolitikk som direkte går på bekostning av, og rammer, egne medlemsgrupper i offentlig sektor.

LO har konsekvent stått på standpunktet om at løsningen på likelønnsproblemet først og fremst ligger i å overkomme lavlønnsproblemet; Dette har vært et viktig premiss i LOs solidariske lønnspolitikk gjennom de siste tjue årene. I de sentrale lønnsforhandlingene har organisasjonen stort sett argumentert for at likelønn oppnås gjennom å fremme en profil på lønnsfordelingen som er til fordel for de med lav lønn. Dette har de stått for både i privat og offentlig sektor.

LOs definisjon av hvordan problemet løses, kan ha bidratt til at kvinnedominerte yrker som ikke er lavlønte, får problemer med å vinne gjennom med sine krav om oppjustering av lønnen i slike yrker. De det i så fall har gått ut over, er semiprofesjoner i offentlig sektor (ansatte i helse- og sosialsektoren), samt langtidsutdannede. Et sentralt spørsmål i forhold til denne rapportens tema er derfor hvor effektiv LO har vært når det gjelder å få gjennomslag for sin linje i det norske systemet for lønnsdannelse. Dette blir et sentralt tema i drøftingen av årsaker til likelønnsproblemets fortsatte aktualitet i kapittel 3.

Hvem som lykkes med sin strategi i et system med konkurrerende organisasjoner henger sammen med om aktørene i forhandlingsspillet formelt sett er utsatt for ulik behandling. LO har tradisjonelt hatt en særegen posisjon i det norske forhandlingssystemet(12), blant annet monopol på å representere interessene til arbeidstakerne i flere sentrale korporative organer, som for eksempel TBU. En slik monopolstilling legger sterke føringer på hva slags stridsspørsmål som blir sentrale tema i de overlegninger som forgår i slike fora og hva slags rapportering dette resulterer i. Dette berører spørsmålet om makt og forholdet mellom de ulike organisasjonene.

Et viktig forhold i forbindelse med arbeidet som foregår i både de formelle og uformelle korporative organene knyttet til lønnsdannelsen, er å komme fram til enighet om hva som er de sentrale problemene i de kommende forhandlingene. Et viktig forhold i tilknytning til arbeid i slike organer er knyttet til begrepet om konsensus. Gjennom drøftinger skal aktørene som deltar komme til enighet om hva som er de presserende spørsmål. Det er kun tema som deltakerne er enige om at er sentrale som blir behandlet i disse fora. De valg som gjøres kan dermed innebære at tema som er av stor interesse for organisasjoner som ikke er representert, blir utelukket. En slik effekt er en variant av det som omtales som ”ikke-beslutningsskolen” innen maktforskningen (Hernes 1978:15-17).

Representasjon er med andre ord i seg selv en kilde til makt. En annen sak er at de referanserammer som deltakerne i sentrale organer har, lett blir overtatt av de utenforstående. Dette er i tråd med ”modellmaktteorien” (Bråten 1973, 1984). Produksjon av kunnskap og tilgang til eksklusiv informasjon gir innsiderne en klar fordel vis á vis de som ikke er med. Først og fremst er slik ulikhet i makt relevant i forhold til den striden omkring relative lønninger som har preget norsk lønnsdannelse siden midten av 1970-tallet.

Striden om relativ lønn

Striden om relativ lønn har flere dimensjoner. Jeg vil trekke fram fire av de mest sentrale gjennom de siste 25 årene i norsk lønnsdannelse: (i) lavlønte mot høytlønte; (ii) kvinne- mot mannsdominerte yrker; (iii) langtids- mot korttidsutdannede; (iv) privatansatte mot offentlig ansatte. I forhold til spørsmålet om likelønn er alle disse konfliktdimensjonene relevante fordi de berører problematikken omkring kjønnsforskjeller i lønn.

Spørsmålet om lønnsfordeling mellom lavlønte på den ene siden og høytlønte på den andre, er knyttet til likelønnsproblemet på en indirekte måte. Det henger sammen med at kvinner ofte befinner seg i yrker som også er lavlønte. En lavlønnsprofil på et lønnsoppgjør bidrar dermed ofte til at kvinner kommer bedre ut relativt sett enn menn. I forhold til problemet med å få til likelønn synes samtidig målet om omfordeling til fordel for lavlønte å ha en sterkere relevans i privat sektor enn i offentlig sektor. I offentlig sektor er det en mindre tydelig sammenheng mellom lavlønn og kvinnedominerte yrker enn det vi finner i industrien, hotell og restaurant, samt handelsnæringen.

Striden om lønn for kvinne- og mannsdominerte yrker er derimot direkte knyttet til problematikken omkring likelønn slik jeg har avgrenset det i denne rapporten. Denne striden er samtidig langt på vei et offentlig sektorproblem, og mindre framtredende i privat sektor. Dimensjonen manns- versus kvinnedominerte yrker henger samtidig nært sammen med spørsmålet om lønn i forhold til utdanningslengde. Det er vel dokumentert (jfr. Høgsnes 1999) at lønnsspredningen er mindre i offentlig enn privat sektor, og at dette ofte skaper legitimitetsproblemer i forhold til lønn for langtidsutdannede(13).

En mulig hypotese for å forklare at likelønn fremdeles er et hett tema i debatten omkring lønnsoppgjørene, er at fokus i stor grad har vært rettet mot (i), det vil si målet om å bedre posisjonen til de lavlønte. For så vidt som kvinner oftere er lavlønte enn menn, bidrar selvsagt en lavlønnsprofil på oppgjørene til å fremme mer likelønn mellom individuelle kvinner og menn. Et annet spørsmål er hva en slik utjevningsstrategi bidrar med i forhold til relativ lønnsutvikling i yrker som er kvinnedominerte og samtidig krever høyere utdanning.

Hva skal gjøres?

Det som er sagt over, peker mot flere spørsmål og krever flere analytiske tilnærminger. Et spørsmål dreier seg om retorikken omkring lønnsoppgjørene. Hvordan synes ulike parter å være forpliktet i forhold til målet om likelønn? Er det samsvar mellom argumenter og handling? For å belyse slike spørsmål må man se på faktisk argumentasjon i tilknytning til de enkelte lønnsoppgjør, og de prioriteringer partene legger for dagen gjennom de krav som stilles. Dette vil i mindre grad bli berørt i de kapitlene som følger.

Et annet spørsmål er knyttet til hvilke aktører som oftest får gjennomslag for sine krav i forhandlingene og som dermed blir bestemmende for utfallet av oppgjørene. De aller fleste lønnsoppgjør i Norge er preget av at kravene fra ulike fag- og yrkesorganisasjoner spriker i så mange retninger at noen med nødvendighet må få større gjennomslag enn andre i forhold til det endelige resultatet av en forhandlingsrunde. Et viktig spørsmål her er om det er systematisk skjevt hvem som vinner fram, eller om det heller praktiseres en form for rotasjon – ”i fjor vant du, i år er det min tur”.

Et tredje spørsmål er knyttet til hva slags konsekvenser det har at LO så sterkt synes å ha argumentert for at likelønnsproblemet er det samme som lavlønnsproblemet? Grunnlaget for dette standpunktet har jeg gjort rede for over. I den videre framstillingen vil fokus være på hva dette har betydd for grupper som er organisert utenfor LO, og som ikke er lavlønte. Svaret på spørsmålet vil imidlertid også være relevant i forhold kvinnedominerte yrker som er organisert i LO, men som ikke er lavlønte i vanlig forstand (forstått som å ha under 80% av gjennomsnittslønn lønn for industriarbeidere).

Rapportens kapittel 2 analyserer hva som faktisk har skjedd med lønnsutviklingen for yrker dominert av kvinnelige arbeidstakere. Kapitlet bygger på offentlig tilgjengelig statistikk og fokuserer på kvinnedominerte yrker som har tilknytning til ulike hovedorganisasjoner i arbeidslivet. Både medlemmer av AF, LO og YS er representert blant yrkene.

I kapittel 3 vil de aktuelle lønnsoppgjør i perioden 1985 til 1998 stå i fokus. I dette kapitlet er rapportene fra Det tekniske beregningsutvalg for inntektsoppgjørene den viktigste datakilden. De gir den nødvendige informasjon om både krav, selve forhandlingsprosessen og dens forløp, samt utfallet av forhandlingene. Kapittel 4 konkluderer rapporten.

Kapittel 2. Relative lønninger i kvinnedominerte yrker

I dette kapitlet skal jeg konkret analysere hva som har skjedd med lønninger i kvinnedominerte yrker. Slik jeg har avgrenset likelønnsproblemet i kapittel 1, er det rimelig å fokusere på en sektor hvor hovedtyngden av disse yrkene befinner seg, nemlig kommunesektoren. I kommunal sektor har hovedstridsspørsmålet i lønnsoppgjørene gjennom det siste tiåret nettopp vært lønnsforskjeller mellom kvinner og menn, eller mer presist lønnsgapet mellom yrker dominert av henholdsvis kvinner og menn. Hovedvekten i kapitlet vil være med andre ord være på kommunal sektor, men jeg vil også berøre det statlige område i en gjennomgang av hva ulike lærerkategorier i grunnskolen og videregående skole tjener. Lærerne forhandler som kjent med staten, selv om kommuner og fylkeskommuner stort sett er arbeidsgivere.

Lønnsforskjeller mellom kvinner og menn innen bransjer og sektorer i norsk er på 1990-tallet godt dokumentert i rapportene fra Det tekniske beregningsutvalg for inntektsoppgjørene (TBU). NOU 2000: 4 (tabellene 3.11 og 3.12) viser for eksempel at kvinnene på 1990-tallet har nærmet seg mennenes lønn i hele arbeidsmarkedet. Ingen kvinnegrupper er i gjennomsnitt dårligere stilt i 1998 enn de var i 1990. Slike individuelle ulikheter i lønn basert på biologisk kjønn er imidlertid ikke et sentralt tema i den videre framstillingen. I resten av kapitlet fokuseres det på yrker i offentlig sektor som er dominert av kvinner.

At jeg legger vekt på kommunal sektor i denne sammenheng, har flere grunner enn at det er der hovedtyngden av kvinnedominerte yrker befinner seg. Kommunesektoren er sterkt preget av den organisasjonsfragmentering og konkurranse mellom organisasjonene som i dag kjennetegner situasjonen på arbeidstakersiden i Norge. Denne konkurransen er både av en direkte og indirekte type. Den direkte konkurransen dreier seg om rekruttering av medlemmer, mens den indirekte konkurransen framstår som en strid om prinsipper for fordeling av lønn.

Konkurransen mellom organisasjonene kommer ofte til uttrykk som en strid mellom profesjoner innen enkeltsektorer og virksomheter. Striden går da mellom yrkesgrupper som er tilknyttet organisasjoner som enten tilhører frittstående fagforbund eller ulike hovedorganisasjoner. Det klareste eksemplet på intern strid mellom organisasjoner finner vi i helsevesenet. Alle fire hovedorganisasjonene for arbeidstakere er representert i denne sektoren.

Følgende tre sektorer står i fokus i den videre analysen: helsesektoren, sosialsektoren og undervisningssektoren. Sistnevnte inkluderer ansatte i førskoler. Referansepunkt for figurene er gjennomsnittslønn for mannlige industriarbeidere. Referansekategorien for samtlige figurer i kapittel 2 er gjennomsnittslønn for mannlige industriarbeidere. Perioden jeg analyserer er som nevnt 1985 til 1998. Når jeg har valgt mannlige industriarbeidere har det flere årsaker.

Én begrunnelse er knyttet opp til Aukrust-modellen for norsk lønnsdannelse (Aukrust 1977), hvor det er den konkurranseutsatte delen av næringslivet som skal være lønnsledende for økonomien som helhet. Denne delen av industrien er mannsdominert. Lønnen til de mannlige industriarbeiderne brukes følgelig som et tilnærmet uttrykk for hva ansatte i denne del av arbeidsmarkedet tjener, selv om gjennomsnittet for alle mannlige industriarbeidere også omfatter ansatte i den skjermede delen av industrien.

En annen grunn til at jeg bruker gjennomsnittet for industriarbeidere, er at det tradisjonelt har fungert som en indikator på den generelle lønnsutviklingen i samfunnet, og at dette fremdeles i hovedsak er tilfellet. Selv om det er relativt få industriarbeidere i dagens samfunn sammenlignet med de tidlige etterkrigs-årene, fungerer fremdeles industriarbeiderlønn som et referansepunkt for den vurderingen både politisk ansvarlige og vanlige folk gjør av lønnsutviklingen i samfunnet.

Før jeg starter gjennomgangen av lønnsutviklingen for ulike grupper, skal jeg vise lønnsutviklingen for mannlige industriarbeiderne i perioden(14). Figur 2.1 viser prosentvis endring i konsumprisindeksen samt gjennomsnittlig månedslønn, både nominal- og reallønn(15), fra 1985 til 1998. Tallene refererer til gjennomsnittlige endringer fra ett år til det neste.

Vi registrerer at nivået på lønnstillegg for mannlige industriarbeidere har variert til dels mye i denne perioden. Lønnsveksten, i nominelle termer, var sterkere på 1980-tallet enn i 1990-årene. Også reallønnsveksten var sterk omkring midten av 1980-tallet, men avtok sterkt mot slutten av tiåret. På 1990-tallet er den nominelle lønnsveksten mer moderat, men samtidig er hele dette tiåret kjennetegnet av en positiv reallønnsvekst.

En ny tendens viser seg med andre ord på 1990-tallet. Fra 1990 til 1998 har de nominelle tillegg vært moderate, men har hele tiden vært større enn prisstigningen. Følgelig har reallønnen økt gjennom hele denne perioden. Moderasjonslinjen har med andre ord gjort at industriarbeidere har opplevde en forbedring i sin reallønn, og forbedringen har vært jevn og stabil.

At de nominelle lønnstilleggene har vært moderate i denne perioden, skyldes flere ting. For det første ble prisstigningen kraftig redusert fra 1987 og utover på grunn av krisepakkene. Dette la grunnlaget for vekst i reallønningene uten store nominelle tillegg ved inngangen til 1990-årene. Slutten av 1980-tallet var samtidig preget av høy og stigende arbeidsledighet, noe som sannsynligvis dempet folks forventninger om store nominelle lønnstillegg. Man skal heller ikke overse at kriseforståelsen var befestet blant lederskapet i norsk fagbevegelse, noe som lettet myndighetenes politikk for å bedre norsk næringslivs posisjon på verdensmarkedet blant annet ved å begrense de nominelle lønnstilleggene.

Figur 2.1. Årlig endring i nominelle og reelle lønninger for mannlige industriarbeidere 1985 til 1998. Prosenter.

Kilde: Lønnstallene er fra Norges Offisielle Statistikk: Lønnsstatistikk, årene 1985 til 1998, Oslo: SSB. Prisindekstallene er hentet fra SSB: Statistisk årbok 1986 og 1998.

I tillegg kommer det såkalte Solidaritetsalternativet. Dette inntektspolitiske alternativet har, som jeg skal komme nærmere tilbake til, dominert lønnsdannelsen i Norge fra og med 1993 og fram til i dag. Solidaritetsstrategien, som er basert på lønnsmoderasjon i nominelle termer, ble introdusert under unntaksperioden på slutten av 1980-tallet, men strategien fikk på mange måter et institusjonalisert uttrykk under det nye inntektspolitiske regimet som ble lansert i 1992 under navnet Solidaritetsalternativet.

Relativ lønnsutvikling for sykepleiere

Sykepleierne utgjorde sammen med lærerne i videregående skole ved inngangen til år 2000 hovedtyngden av AFs medlemsmasse. Som jeg var inne på tidligere var vedtaket om å legge ned AF et resultat av en lang prosess, hvor organisasjonen hadde blitt utsatt for indre spenninger og tendens til oppløsning. Spenningene var til dels knyttet til interessemotsetninger mellom kvinne- og mannsdominerte organisasjoner. Tendensen til indre oppløsning av AF startet allerede i 1996 da Den Norske Lægeforening meldte seg ut. Situasjonen ble imidlertid mer alvorlig i 1997, da flere fulgte legene og etablerte Akademikerne. Denne splittelsen betydde at AF mistet de sentrale profesjonsorganisasjonene som var dominert av menn.

Nedturen for AF som hovedorganisasjon fortsatte med at ingeniørene som var organisert i NITO i 1999 besluttet å melde seg ut. Ved NITO beslutning om å opptre som en frittstående organisasjon, framsto AF som den mest klare kvinnedominert hovedorganisasjon i Norge. Noe av grunnlaget for NITOs utmelding i 1999 var til dels at organisasjonen som representant for et typisk mannsyrke følte at de allerede over noen år hadde blitt overkjørt i kampen om strategi i lønnsdannelsen. NITO fryktet for å bli ytterligere skadelidende hvis man fortsatte innen et AF med en enda klarere kvinnedominans enn før bruddet med Akademikerne. I dette underavsnittet skal vi se om erfaringene fra de siste ti til femten år var så positive fra sykepleiernes ståstedet som NITOs beslutning kunne indikere.

Figur 2.2 viser relativ lønnsutvikling for fire kategorier sykepleiere med ulik grad og form for spesialisering, mens figur 2.3 viser det tilsvarende bildet for ansatte med sykepleierutdanning i ledende stillinger. Figur 2.2 omfatter offentlig godkjente sykepleiere, spesialutdannede sykepleiere, jordmødre, samt helsesøstre(16), og viser at med unntak av helsesøstre, er alle gruppene bedre stilt i 1998 enn de var i 1985.

Offentlig godkjente sykepleiere, som utgjør den numerisk mest betydningsfulle kategorien blant yrker med sykepleierutdanning, har hatt en klar økning i relativ lønn over perioden. I 1985 var lønnsnivået mer enn 10 prosentpoeng under lønnsnivået til mannlige industriarbeidere, mens de i 1998 ligger litt over nivået for industriarbeidere. Spesialutdannede sykepleiere og jordmødre har opplevd en klarere vekst i sin relative lønn enn offentlig godkjente sykepleiere, med ca. 15 indekspoeng fra 1985 til 1998. Endringene for alle disse tre yrkesgruppene skjedde imidlertid hovedsakelig på 1980-tallet, fra 1985 til 1987. Den korte perioden fra midten av 1980-tallet til den inntektspolitiske snuoperasjonen ble iverksatt fra og med 1987, framstår med andre ord som en gunstig periode sette fra sykepleiernes ståsted.

Figur 2.2. Relativ lønnsutvikling for ulike kategorier sykepleiere i ikke-ledende stillinger 1985 til 1998. Indekser med gjennomsnittslønn for mannlige industriarbeidere lik 100.

Kilde: Lønns- og personalstatistikk kommunale arbeidstakere, Hovedoversikt 1. oktober 1985 til 1998, samt SSB: Lønnsstatistikk for årene 1985 til 1998.

Veksten gjennom disse årene kan imidlertid i stor grad føres tilbake til endringer i prosedyrer for registrering og rapportering av diverse tillegg til regulativlønn fra og med 1987. Slike tillegg utgjør en ikke ubetydelig andel av lønnen til enkelte grupper i helsevesenet (Høgsnes og Dale-Olsen 1997, Dale-Olsen og Høgsnes 1999). Alle gruppene sykepleiere som inngår i figur 2.2, og som har kompensasjon for ubekvem arbeidstid og andre særlige belastninger, gjør et kraftig sprang i relativ lønn fra 1985 fram til 1987. For helsesøstre, som arbeider normaltid og dermed ikke har tillegg til grunnlønn av samme omfang som de som arbeider turnus(17), var det i stedet en reduksjon i relativ lønn fra 1986 til 1987. Helsesøstre har også opplevd en moderat reduksjon i relativ lønn på ca. 3 prosent over perioden som helhet.

For de tre kategoriene sykepleiere som har bedret sin relative posisjon gjennom perioden, fant som sagt de store endringene sted på 1980-tallet.1990-årene er derimot preget av mer stabile lønnsrelasjoner. Et lite unntak finner vi mellom hovedoppgjørene i 1996 og 1998. Tre av de fire yrkene opplevde en klar forbedring i relative posisjoner i denne perioden, som samtidig markerer en tendens til brudd med moderasjonslinjen. Tatt i betraktning at fokus på kjønnsrelaterte lønnsforskjeller har vært sterke på hele 1990-tallet er det overraskende at det ikke har skjedd mer i dette tiåret. Det indikerer at det skal mer enn ord og gode intensjoner til for å løse problemet med ulik lønn i kvinne- og mannsdominerte yrker.

Figur 2.2 viser også at det har vært en økning i lønnsforskjellene internt mellom disse kategoriene sykepleiere. Mens det i 1985 var en avstand mellom de lavest og høyest lønte på noe over 10 indekspoeng, er dette økt til nesten 20 indekspoeng i 1998. Dette har skjedd til tross for at den kategorien som tjente minst i 1985, offentlig godkjente sykepleiere, har bedret sin posisjon betydelig.

At det har vært en positiv lønnsutvikling for de fleste grupper sykepleierne fra 1985 til i dag, må ikke overskygge det faktum at deres lønnsnivå er lavt sammenlignet med vår referansekategori, mannlige industriarbeidere. Til tross for flere år høgskoleutdanning ligger for eksempel helsesøstre(18) under lønnsnivået for mannlige industriarbeidere i 1998. Offentlig godkjente sykepleiere med tre års utdanning på høgskolenivå bak seg, samt spesialutdannede sykepleiere og jordmødre, som har ekstra utdanning utover den treårige grunnutdanningen, tjener nå mer enn mannlige industriarbeidere. Det er likevel ikke tale om store lønnsforskjeller. Lønnsnivået varierer fra under 5 til vel 15 prosent over industriarbeidergjennomsnittet.

Med hensyn til den lønnsmessige avkastningen av å utdanne seg til sykepleier er min foreløpige konklusjon at dagens lønnsnivå i liten grad gjenspeiler antall år investert i utdanning ut over videregående skole. Dette er noe av kjernen i hva som er likelønnsproblemet i dag, nemlig at kvinnedominerte yrker i offentlig sektor som krever høgskoleutdanning, lønnes lavt sammenlignet med mannsdominerte yrker som ikke krever utdanning utover grunnskole eller videregående skole i privat sektor(19).

Med utgangspunkt i figur 2.3 skal jeg se nærmere på hvordan sykepleiere med lederansvar kommer ut lønnsmessig. Ansvar og ledelse er, i tillegg til utdanning, blant de faktorer det er bred enighet om i det norske samfunnet at skal innebære god lønn (jfr. Høgsnes 1999). Hva slags avkastning dette gir er vist i figur 2.3. Figuren tar for seg den relative lønnsutviklingen for avdelingssykepleiere, pleie- og omsorgssjefer(20), oversykepleiere, samt sjefssykepleiere(21).

Figur 2.3. Relativ lønnsutvikling for ulike kategorier sykepleiere i ledende stillinger 1985 til 1998.

Indekser med gjennomsnittslønn for mannlige industriarbeidere lik 100.

Kilde: Lønns- og personalstatistikk kommunale arbeidstakere, Hovedoversikt 1. oktober 1985 til 1998, samt SSB: Lønnsstatistikk for årene 1985 til 1998.

Tendensen i lønnsutviklingen for sykepleierutdannede i lederstillinger er ulik den vi fant for ikke-ledere i figur 2.2. For to av gruppene er det tale om en til dels klar nedgang i relativ lønn i forhold til mannlige arbeidere i industrien, mens det for de to andre er tale om stabilitet i perioden som helhet. Kategoriene pleie- og omsorgssjef og sjefssykepleier har erfart en reduksjon i relativ lønn. Stillingsgruppene oversykepleiere og avdelingssykepleiere har samlet sett holdt tritt med mannlige arbeidere i industrien. Reduksjonen i relativ lønn henger åpenbart sammen med hvor yrkene befant seg lønnsmessig i utgangspunktet. De som lå best an i utgangspunktet, det vil si pleie- og omsorgssjefer, har tapt mest - ca. 15 indekspoeng fra 1987 til 1998. Sjefs-sykepleiere følger deretter med noe over 5 indekspoeng i tapt relativ lønn. Resultatet er at det to lederstillingene har skiftet plass i lønnshierarkiet fra 1980-tallet til slutten av 1990-årene.

Det er også likheter mellom figurene 2.2 og 2.3. For det første skjedde også det meste av endringer for sykepleiere i ledende stillinger på 1980-tallet.1990-årene er derimot mer preget av stabilitet i relativ lønn, med et mulig unntak for pleie- og omsorgssjefer, som faller litt også på 1990-tallet. Et annet fellestrekk ved figur 2.2 og 2.3 at også de ledende stillingene blant sykepleiere gjør det bra fra 1996 til 1998. Et spørsmål som melder seg på bakgrunn av dette funnet er om disse yrkene lettere får gjennomslag for sine interesser og krav når det tette inntektspolitiske samarbeidet sprekker, slik det gjorde blant annet i 1998? Jeg vil komme tilbake til dette spørsmålet i kapitlene 3 og 4.

Med hensyn til lønnsspredning er dermed tendensen i figur 2.3 litt forskjellig fra det jeg påpekte i tilknytning til figur 2.2. Blant ansatte i lederposisjon har det vært en betydelig sammenpressing av lønnsforskjeller fra 1980-tallet til 1998. Mens avstanden mellom sjefssykepleiere og avdelingssykepleiere var ca. 20 indekspoeng i 1985, mens den i 1998 er redusert til under 15 indekspoeng. Tar vi med pleie- og omsorgssjefene, som lå på topp i 1987, er reduksjonen enda større, fra nesten 30 indekspoeng til under 15. Ser vi figur 2.2 og 2.3 i sammenheng, viser disse at lønnsforskjeller internt mellom de ulike kategoriene ansatte med sykepleierutdanning er blitt betydelig redusert fra 1985 fram til i dag. Reduserte lønnsforskjeller skyldes i noen grad at de svakest stilte i utgangspunktet har bedret sin posisjon, men det henger også sammen med at ledergruppene har tapt posisjon i forhold til mannlige industriarbeidere.

Når det gjelder spørsmålet om lønnsnivå til lederkategoriene i forhold til mannlige arbeidere i industrien, kan vi fastslå at alle tjener over arbeidergjennomsnittet. Avstanden i lønn er imidlertid ikke stor. For avdelingssykepleiere ligger deres lønnsnivå mindre enn 10 prosent over gjennomsnittet for arbeidere i privat industri. For oversykepleiere er lønnsnivået i 1998 mindre enn 15 prosent høyere. For pleie- og omsorgssjefer er det noe over 15 prosent høyere, mens det for sjefssykepleiere er tale om vel 20 prosent over nivået for arbeidere i privat industri i 1998. Ansvars- og lederfunksjoner gir altså relativt moderate lønnsmessige uttellinger, både når vi sammenligner sykepleiere med lederansvar med sykepleiere uten slikt ansvar, og dernest med mannlige industriarbeidere (som heller ikke har lederansvar).

Hovedinntrykket fra figurene 2.2 og 2.3 er altså at utdanning som sykepleier, uansett stillingsnivå, gir liten lønnsmessig avkastning sammenlignet med mannlige industriarbeidere i privat sektor. Det er dessuten lite som tyder på at situasjonen entydig bedres over tid for stillinger basert på utdanning som sykepleier. Det som vinnes på bunnen av stillingshierarkiet blant sykepleiere går tapt på toppen, med en mer sammenpresset lønnsstruktur som resultat.

Lønnsutvikling for ansatte med hjelpepleierutdanning

En annen yrkesgruppe i helsevesenet av interesse i en likelønnssammenheng, er hjelpepleierne. Hjelpepleiere er ikke utdannet på høgskolenivå, slik sykepleiere er, men har yrkesutdanning fra videregående skole. I motsetning til sykepleierne, som er medlem i AF, er flesteparten (ca. tre fjerdedeler i følge Fennefoss (1999)) av hjelpepleierne medlem av Norsk Helse- og Sosialforbund (NHS), som er tilsluttet YS(22).

Figur 2.4 viser relativ lønnsutvikling for to kategorier kommuneansatte hjelpepleiere, hjelpepleier og hjelpepleier I (ledende hjelpepleier)(23). Kategorien hjelpepleier er størst, med over 30.000 personer med i tellingen. Den andre kategorien, ledende hjelpepleier, er det langt færre av, vel 2.000 i 1998 (PAI-registeret 1998). For gruppen ledende hjelpepleier finnes det kun lønnstall tilbake til 1987.

I likhet med tre av de ikke ledende sykepleierstillinger i figur 2.2, er begge hjelpepleierstillingene bedre stilt i 1998 enn de var omkring midten av 1980-tallet. Det betyr at hjelpepleiere har hatt en klart mer gunstig lønnsutvikling enn for eksempel helsesøstre og ledende sykepleierne i figur 2.3. Når det gjelder helsesøstre, er hjelpepleiere nesten på høyde med dem i 1998.

Figur 2.4. Relativ lønnsutvikling for to kategorier hjelpepleiere i kommunesektoren 1985 til 1998. Indekser med gjennomsnittslønn for mannlige industriarbeidere lik 100.

Kilde: Lønns- og personalstatistikk kommunale arbeidstakere, Hovedoversikt 1. oktober 1985 til 1998, samt SSB: Lønnsstatistikk for årene 1985 til 1998.

Som for ikke ledende sykepleiere, skjedde det meste av endringene i relativ lønn for hjelpepleiere på 1980-tallet. Vanlige hjelpepleiere gjorde et kraftig hopp i forhold til mannlige industriarbeidere mellom 1986 og 1987, på mer enn 5 indekspoeng. Dette indikerer enten et særlig godt lønnsoppgjør sent i 1986 for hjelpepleiere eller tekniske endringer i registrering av lønn(24), da det ikke ble gitt lønnstillegg i offentlig sektor i 1987 på grunn av ”det inntektspolitiske unntaksåret”, som markerte begynnelsen på strategien med lønnsmoderasjon. På 1990-tallet fram til og med 1997, har det vært en svak tendens til at hjelpepleiere har tapt en del i forhold til mannlige arbeidere i industrien. Fra 1997 til 1998 gikk det igjen bedre for hjelpepleierne, og de er i 1998 over det relative nivået fra 1990.

For ledende hjelpepleiere representerte årene 1987 til 1990 en svært gunstig periode når det gjelder endring i relativ lønn. De gikk da opp nesten 20 indekspoeng sammenlignet med mannlige industriarbeidere, og de lå noe over vanlige hjelpepleiere. Som for ordinære hjelpepleieres del hadde denne gruppen en negativ relativ lønnsutvikling på 1990-tallet fram til og med 1997, men økte en god del i forhold til industriarbeidere fra 1997 til 1998. Begge kategoriene hjelpepleiere hadde da temmelig lik lønn og kun litt under lønnsnivået for mannlige industriarbeiderne. Både ledende og vanlige hjelpepleiere befant seg som en følge av løftet mellom 1997 og 1998 nesten på høyde med helsesøstre (jfr. figur 2.2).

Et interessant trekk både ved figur 2.4 og de to foregående figurene, er antydningen om at kvinnedominerte yrker i helsesektoren ikke synes tjent med det inntektspolitiske samarbeidet som har preget 1990-tallet. Det er faktisk lønnsutviklingen fra 1997 til 1998 som redder situasjonen for hjelpepleierne på 1990-tallet sett under ett. Oppgjøret i 1998 representerte som kjent det nærmeste man kom et brudd med moderasjonslinjen gjennom det såkalte Solidaritetsalternativet som ble introdusert i 1992/93. Dette diskuteres nærmere i kapittel 3.

På samme måte som for sykepleiere, er det ikke lønnsutviklingen i seg selv som volder problemer for hjelpepleiere, i den forstand at denne har vært gunstig for de to kategoriene helsearbeidere som inngår i figur 2.4. Heller er det nivået på kvinnedominerte yrkesgruppers lønn som blir sentralt for å forstå grunnlaget for den vedvarende misnøyen som kommer til uttrykk i disse yrkesgruppene.

At den prosentvise veksten i lønn er høyere for disse gruppene enn for industriarbeidere over perioden som helhet, skyldes nok i stor grad hvor hjelpepleiergruppene i utgangspunktet befant seg omkring midten på 1980-tallet. Ordinære hjelpepleiere lå i 1985 på under 85 prosent av lønnsnivået for mannlige industriarbeidere. De var med andre ord å betrakte som en lavlønnsgruppe ut fra de kriteriene man anvendte i privat sektor. Utgangspunktet for ledende hjelpepleiere var enda lavere i 1987. I privat sektor skulle relative lønninger på et slikt nivå i følge lavlønnsgarantien gjøre yrkesgrupper berettiget til særskilt behandling ved lønnsoppgjørene mellom LO og NHO. En slik ordning har man imidlertid ikke i offentlig sektor, men begge gruppene vil automatisk dra nytte av en sterk lavlønnsprofil på lønnsoppgjør i offentlig sektor med et slikt svakt utgangspunkt.

Samtidig er hjelpepleiere en kategori ansatte som har to års videregående utdanning utover grunnskole(25). I en slik sammenheng må lønnsnivået sammenlignet med mannlige industriarbeidere i 1985 vurderes som urimelig lavt. Det relative lønnsnivået de hadde omkring midten av 1980-årene stred åpenbart mot et bredt akseptert prinsipp om at utdanning skal lønne seg. En faktor som i tillegg kan trekkes inn i en vurdering av rimeligheten av et slikt relativt lønnsnivå, er at dette er stillinger som er utsatt for større slitasjer enn det en gjennomsnittlig arbeidstaker i det norske samfunnet er utsatt for (Abrahamsen, 1997, 2000).

Fram mot inngangen av 1990-tallet kom imidlertid hjelpepleiere opp på et mindre urimelig lønnsnivå. I 1990 befant gruppene seg på et lønnsnivå mellom 95 og 99 prosent av gjennomsnittet for mannlige industriarbeidere. Samlet sett har lønnsutviklingen for hjelpepleiere med andre ord vært relativt gunstig fra midten av 1980-tallet og fram til i dag. De tjener nå nesten på nivå med hva en helsesøster har i lønn (jfr. figur 2.2). Fra sykepleiernes synspunkt kan igjen dette føles urettferdig, tatt i betraktning at de har en betydelig lengre utdanning på høgskolenivå. Forholdet mellom lønninger for helsesøstre og hjelpepleiere kan med andre ord hevdes å stride mot et prinsipp om at lønn skal avspeile investeringer i utdanning, målt etter utdanningslengde.

Her bør vi imidlertid ikke glemme at hjelpepleiere ofte går skift, slik tilfellet er for offentlig godkjente sykepleiere, og at de dermed er berettiget til tillegg for ubekvem arbeidstid. Men også sammenlignet med offentlig godkjente sykepleiere er hjelpepleiere rimelig gunstig stilt i dag. Noe av forklaringen på at stillinger ved sykehusene omdannes fra hjelpepleierstillinger til stillinger for sykepleiere, kan også ligge i den til dels ubetydelige lønnsforskjellen som det i dag er mellom disse to yrkesgruppene i kommunal sektor.

Lønnsutvikling for ansatte i sosialetaten

Det neste skritt i denne empiriske gjennomgangen er en analyse av lønnsnivå og utvikling for en annen sentral etat i kommunal sektor, nemlig sosialetaten. Sosialetaten er også dominert av kvinnelige arbeidstakere. Organisasjons-messig er sosialetaten dominert av LO-forbundet Felles-organisasjonen for barnevernspedagoger, sosionomer og vernepleiere (FO).

En viktig gruppe ansatte i denne form for virksomhet er sosionomene. De har på linje med sykepleiere status som semiprofesjon, ved å ha gjennomgått en treårig høgskoleutdanning. Lengden på grunnutdanningen er med andre ord felles for de to utdanningsgruppene. Figur 2.5 viser relativ lønnsutvikling for fire kategorier sosialarbeidere med sosionomutdanning, men med ulik plassering i stillingshierarkiet: sosialkurator I, sosialkurator, sosialkonsulent og sosialsjef(26).

Figur 2.5. Relativ lønnsutvikling for ulike kategorier sosialarbeidere 1985 til 1998. Indekser med gjennomsnittslønn for mannlige industriarbeidere lik 100.

Kilde: Lønns- og personalstatistikk kommunale arbeidstakere, Hovedoversikt 1. oktober 1985 til 1998, samt SSB: Lønnsstatistikk for årene 1985 til 1998.

Hovedinntrykket fra denne figuren er at det er relativt stor variasjon i lønnsutvikling for de ulike stillingskategoriene i perioden 1985 til 1998. Det er kun den lavest lønte stillingen, det vil si sosialkurator, som har maktet å holde noenlunde tritt med mannlige industriarbeidere gjennom perioden som helhet. De tre øvrige kategoriene sosialarbeidere har hatt en klart svakere relativ lønnsutvikling sammenlignet med mannlige industriarbeidere.

Tre stillingskategorier sosialarbeidere er med andre ord dårligere stilt relativt sett i 1998 enn de var i 1985. Utviklingen har vært mest negativ for sosialsjefer og sosialkonsulenter. De har tapt mellom 15 og 20 indekspoeng fra 1985 til 1998 sammenlignet med mannlige industriarbeidere. Sosialkurator I kommer noe bedre ut, men også de har vært utsatt for en reduksjon i relativ lønn på over 10 indekspoeng fra 1986 til 1998. Med andre ord ser vi på ny at de yrkesgruppene som tjente best i utgangspunktet, er de som taper mest i relativ lønn over tid.

For den fjerde gruppen, kategorien sosialkurator, har det skjedd relativt lite over perioden som helhet. Perioden på slutten av 1980-tallet, med inntektspolitisk unntaksår og lønnslover, virket negativt for sosialkuratorer. Men til forskjell fra de andre kategoriene sosialarbeidere, har denne kategorien hatt en mer positiv utvikling på 1990-tallet. Sosialkuratorer er som resultat av dette bedre stilt i 1998 enn i 1990.

At de forskjellige yrkene har vært utsatt for en svært ulik lønnsutvikling, hvor de svakest stilte i utgangspunktet har gjort det best, og omvendt, innebærer en sterk sammentrykking av lønnsforskjeller internt blant sosionomer ansatt i kommunesektoren. Mens forskjellen mellom høyest og lavest lønte yrkesgruppe i sosialetaten var 40 indekspoeng i 1985, var gapet redusert til litt over 20 indekspoeng i 1998, det vil si nesten halvert.

Samlet sett er lønnsutviklingen for sosialarbeidere mer negativ enn det vi har dokumentert for arbeidstakere med utdanning som sykepleier eller hjelpepleier. Resultatet er at deres lønnsnivå i dag er lavere enn for grupper med sykepleierutdanning med noenlunde tilsvarende ansvar, mens det motsatte var situasjonen i 1985. Ledere, her representert ved sosialsjefer, tjente i 1985 nesten 35 prosent mer enn en industriarbeider, og litt mer enn en sjefssykepleier (se figur 2.3). På samme måte tjente en sosialkonsulent ca 20 prosent mer i 1985, noe som tilsvarte 5 indekspoeng mer enn en oversykepleier. Tilsvarende lønnsmessig rangering finner vi mellom kategoriene sosialkuratorer og offentlig godkjente sykepleiere. I utgangspunkt var yrkesgruppen sosialkurator noe bedre stilt enn regulære sykepleiere - i underkant av 5 indekspoeng høyere. I 1998 var den fordelen ansatte i sosialetaten hadde i forhold til sykepleiere snudd til det motsatte: lavere relativ lønn enn sykepleiere på noenlunde samme stillingsnivå.

Den svake lønnsutviklingen blant ansatte i sosialsektoren har relativt dramatiske konsekvenser når det gjelder deres lønnsnivå sammenlignet med mannlige industriarbeidere i 1998. Endringene i relative lønninger mellom 1985 og 1998 innebærer at sosialkuratorer på slutten av 1990-tallet ligger bortimot 10 prosent under mannlige industriarbeidere i lønn. Men også sosialkonsulenter har havnet under lønnsnivået for en mannlig industriarbeider. Det tyder på at disse yrkesgruppene ikke har noen lønnsmessig avkastning av utdanning på høgskolenivå. Allerede før man trekker inn kostnader forbundet med å ta sosionomutdanning, har gruppene tapt når man sammenligner med ansatte i privat sektor med liten formell utdanning ut over grunnskole.

Ledelse og kompetanse innen sosialsektoren gir en viss avkastning i form av høyere lønn. Men det kan betraktes som et problem at lønnsforskjeller internt mellom ulike yrker og stillinger blir mindre over tid. Det som av interessegruppene i kommunal sektor oppfattes som for lav lønnsmessig avkastning ut fra utdanning og ansvar, synes med andre ord både å være knyttet til forholdet mellom offentlig og privat sektor, og forhold innenfor offentlig sektor. Sammenlignet med privat sektor er lønnsnivået generelt for lavt for utdanningsgruppene, samtidig som den interne differensieringen mellom yrker innen offentlig sektor som krever ulik kompetanse og innebærer ulikt ansvar, er for liten.

Lønnsutvikling for ansatte i skoleverket og barnehager

På samme vis som helsesektoren har undervisningssektoren vært preget av misnøye og uro gjennom hele perioden vi her fokuserer på. Lærere og førskolelærere har hyppig vært i konflikter, og i media er det mye fokus på at undervisningssektoren i dag er utsatt både i forhold til problemer med rekruttering, og med hensyn til å holde på dyktige medarbeidere. Betydningen av egen lønn og relativ lønn for rekruttering og avgang fra læreryrket er vel dokumentert av Schøne (1999).

Når det gjelder organisasjonsmessige forhold på arbeidstakersiden, er undervisningssektoren svært interessant. Det er to store organisasjoner på arbeidstakersiden, Norsk Lærerlag (NL) og Lærerforbundet (LF). LF dominerer i videregående skoler, mens NL er hovedaktør i grunn- og førskolene(27). De to organisasjonene har dessuten ulike tilknytninger til hoved-organisasjoner. Lærerforbundet er i AF, mens Norsk Lærerlag er frittstående. NL har imidlertid hatt et nært samarbeid med LO i lønnsforhandlinger.

Alle lærergruppene i grunn- og videregående skoler har staten som forhandlingsmotpart, selv om de er ansatt i kommunene eller fylkes-kommunene. Begrunnelsen for et slikt valg finnes i prinsippet om den såkalte enhetsskolen, det vil si ønsket om å sikre like skoletilbud til alle uansett hvor i landet de bor. For å unngå geografiske lønnsforskjeller blant lærere, noe som i sin tur kunne tenkes å true målet om like skoletilbud til alle, har organisasjonene valgt å forhandle mest mulig sentralisert – det vil i praksis si at staten har ansvaret for lærerlønnen. Førskolelærerne derimot forhandler med KS, som representerer de fleste kommuner i landet ved lønnsoppgjørene. I utgangspunktet skulle vi da anta at denne forskjellen ville gi førskolelærerne større muligheter for å utnytte markedsmekanismer i lønnsdannelsen, fordi man har mulighet for å forhandle om ekstra lønn lokalt.

Figur 2.6 viser endringer i relativ lønn for tre kategorier lærere fra 1985 til 1998. De tre stillingene jeg har tatt med i figuren er (i) lærere og faglærere uten opprykk som er ansatt i kombinerte barne- og ungdomsskoler, (ii) adjunkter på ungdomstrinnet og (iii) lektorer i videregående skoler, innenfor studieretningen for allmenne fag. Dette utvalget av stillinger representerer med andre ord ulike trinn innenfor yrkeshierarkiet i skoleverket.

Figur 2.6 viser at relativ lønnsutvikling for ansatte i skoleverket i perioden som helhet er klart negativ. For alle kategorier lærere innebærer utviklingen at de har svekket sin relative lønnsposisjon fra 1985 til 1998. I 1998 er med andre ord alle stillingsgruppene dårligere stilt sammenlignet med industriarbeidergjennomsnittet enn i 1985.

Utviklingen i siste halvdel av 1980-tallet er i gjennomsnitt preget av relativ stabilitet, i den betydning at nivået i 1990 stort sett er det samme som i 1985. Lektorer og adjunkter kom meget godt ut av hovedoppgjøret i 1986, men fikk begge en kraftig nedtur i 1987, som representerte et vendepunkt for inntektspolitikken i perioden. Ved hovedoppgjøret i 1988 går det igjen bedre for disse stillingene. Noen av de samme tendensene gjenfinnes blant lærerne i grunnskolen.

Svingningene i relative lønninger antyder samtidig en viss systematikk i begynnelsen av perioden. Ansatte i skoleverket taper terreng i forhold til industriarbeidere i forbindelse med mellomoppgjørene, mens de vinner noe i forbindelse med hovedoppgjørene i begynnelse av perioden. Det de tar igjen ved disse hovedoppgjørene er imidlertid ikke tilstrekkelig til å holde fullt ut tritt med gjennomsnittet for industriarbeidere på siste halvdel av 1980-tallet(28).

Figur 2.6. Relativ lønnsutvikling for ansatte i skoleverket 1975 til 1998. Indeks med gjennomsnittlig industriarbeiderlønn lik 100.

Kilde: SSB: Lønnsstatistikk 1985 til 1998; SSB: Lønnsstatistikk skoleverket 1985 til 1989.

1990-årene representerer en mer entydig trend i lønnsutviklingen sammenlignet med siste del av 1980-årene. Nedgangen i relativ lønn fortsetter for alle tre gruppene fra 1990 til 1996/97. For lærere og adjunkter er utslagene moderate gjennom 1990-tallet som helhet. For lektorene er det imidlertid tale om et dramatisk fall, særlig fra 1993 til 1996, da på mellom 15 og 20 indekspoeng. Fra 1996 til 1998 er derimot den relative lønnsutviklingen gunstig for alle de tre lærergruppene.

Vi finner den samme tendensen for ansatte i skoleverket som jeg har pekt på for andre grupper kommuneansatte: tapet er størst for de som i utgangspunktet tjente best. I skoleverket har lektorenes relative lønn blitt redusert med over 15 indekspoeng fra 1985 til 1998, tilsvarende reduksjonen vi også fant for ledere blant sykepleiere og sosionomer. For adjunkter og lærere er tapet mer moderat, og for lærerne klart merkbart.

For lærergruppen innebærer dette at de i dag tjener under 95 prosent av gjennomsnittet for mannlige industriarbeidere. Dette er meget lavt tatt i betraktning at yrkesgruppen har tre års utdanning på høgskolenivå. Men utviklingen er samtidig påfallende lik den vi finner for enkelte sykepleiere og sosionomer med like lang utdanning. Samlet sett har lønnsforskjeller internt i skoleverket blitt kraftig redusert fra midten av 1980-tallet til i dag. Også dette har klare likhetstrekk med lønnsutviklingen i andre kommunale etater dominert av langtidsutdannede kvinner.

I figur 2.7 vises relativ lønnsutvikling for tre kategorier ansatte i barnehaver. To kategorier er førskolelærere mens den tredje er styrere ved barnehager. Den ene kategorien førskolelærere omfatter ansatte ved spesialinstitusjoner, hvor det kreves ett års spesialistutdanning(29). Lærer i førskolen har i likhet med sykepleiere en treårig grunnutdanning på høgskolenivå. Spesialutdannede førskolelærere har videreutdanning ut over dette grunnleggende nivået, på samme måte som for ulike typer spesialutdannede sykepleiere.

Figur 2.7. Relativ lønnsutvikling for ulike kategorier førskolelærere 1985 til 1998. Indekser med gjennomsnittslønn for mannlige industriarbeidere lik 100.

Kilde: Lønns- og personalstatistikk kommunale arbeidstakere, Hovedoversikt 1. oktober 1985 til 1998, samt SSB: Lønnsstatistikk for årene 1985 til 1998.

Figur 2.7 viser at for alle gruppene førskolelærere er lønnsutviklingen i perioden 1985 til 1998 meget nær den vi finner for industriarbeidere. Totalt sett kommer alle gruppene en tanke dårligere ut en det vi finner for en gjennomsnittlig mannlig industriarbeider, og utslagene for disse gruppene er nær det vi har funnet for andre høgskoleutdannede i samme lønnssjikt. Størst er utslagene for styrere og spesialutdannede førskolelærere. Deres relative lønn er merkbart lavere i 1998 enn i 1985.

Både styrere ved barnehager, regulære førskolelærere og førskolelærere med et års ekstra spesialutdanning følger stort sett industriarbeidere fra år til år. Et mulig unntak er at alle gruppene bedrer sin posisjon betydelig mellom 1985 og 1986. Men alt de vinner i 1986 går tapt fram til 1987. Når det gjelder vanlige førskolelærere er utviklingen også svakt negativ over perioden som helhet. De har imidlertid forbedret sin posisjon fra slutten av 1980-tallet og fram til i dag. De opplevde som sagt ovenfor et betydelig fall i relativ lønn mellom 1986 og 1987. De holdt seg på dette lave nivået under unntaksperioden på slutten av 1980-tallet. At de sakket akterut, skyldtes først og fremst det inntektspolitiske unntaksåret 1987.

Førskolelærere med spesialutdanning og styrere hadde også et tilbakeslag mellom 1986 og 1987, og har senere ikke maktet å komme seg opp igjen til nivået fra 1986. Som nevnt tidligere, har nok den negative utvikling som framkommer mellom 1986 og 1987, sammenheng med den utformingen ”det inntektspolitiske unntaksåret” 1987 fikk for offentlig ansatte. Det er samtidig overraskende at det ikke skjer noe merkbart positivt med lønnen til disse gruppene som følge av lønnskompensasjonen som ble gitt i offentlig sektor 1. januar 1988.

Når det gjelder 1990-tallet, er tendensen litt ulik for gruppene. Mens vanlige førskolelærere stort sett holder stillingen, er det en svak negativ tendens for spesialutdannede førskolelærere og styrere ved førskolene. Det siste gjelder særlig fra 1992 fram til 1997. Fra 1997 til 1998 er utviklingen mer positiv for førskolelærere, som for øvrige kvinnedominerte yrker i offentlig sektor.

Jeg vil likevel konkludere med at takten i lønnsveksten har vært overraskende lik for førskolelærere og mannlige industriarbeidere. Selv om det har skjedd en viss nedgang i relativ lønn, er det mest slående i denne figuren hvor parallelle kurvene er. Dette innebærer at den prosentvise lønnsvekst for gruppene har vært lik for de to gruppene. Når grupper får like prosentvise lønnstillegg, vil det nemlig komme til uttrykk som høy grad av stabilitet i relative lønninger, slik hovedtendensen er i figur 2.7.

Det mest interessante også med denne figuren er ikke så mye endringene i relativ lønn, men lønnsnivået for yrker som krever lang utdanning i offentlig sektor. For alle kategoriene førskolelærere er situasjonen i 1998 som i 1985 at de tjener mindre enn gjennomsnittet for mannlige industriarbeidere. For de to gruppene som er best stilt, styrere og spesialutdannede førskolelærere, er avstanden til arbeidere mellom 5 og 10 prosentpoeng. For vanlige førskolelærere er situasjonen enda mer ugunstig. I 1985 lå de mer enn 10 prosent under arbeiderne, og deres situasjon var ikke bedre i 1998. I hele perioden har de nærmest vært for en lavlønnsgruppe å regne. Tendensen i denne figuren bidrar igjen til å understreke at for kvinnedominerte yrkesgrupper i kommunesektoren reflekteres utdanning på høgskolenivå i liten grad i lønnsnivå når man sammenligner med privat sektor.

Ledere i barnehaver kompenseres for lederoppgavene i forhold til egen institusjon. Men når vi sammenligner med underordnede industriarbeidere i det private næringslivet, er kompensasjonen lik null eller endog negativ. At styrere i barnehager faktisk tjener mindre enn gjennomsnittet for en mannlig arbeider i privat industri, er den klareste indikatoren på det. Styrere i barnehager er nivåmessig klart verre stilt enn det vi for eksempel fant for ledere med sykepleierutdanning.

For kort å sammenfatte: Analysene så langt indikerer stort sett at man internt blant kvinnedominerte yrker i kommunesektoren følger prinsippene om at lønn skal avspeile investeringer i utdanning, først og fremst målt som utdanningslengde. Et unntak er lønnsnivået for hjelpepleiere sammenlignet med enkelte kategorier førskolelærere og sosionomer. Ansatte i ledende stillinger lønnes dessuten over underordnede(30), men avstanden i lønn mellom over- og underordnede er ofte liten. Når det gjelder avkastning av utdanning, er bildet mindre klart når man analyserer ansatte i de to hovedsektorene i arbeidsmarkedet. For enkelte utdanningsgrupper i offentlig sektor er avkastningen klart negativ.

Disse hovedtrekk indikerer at det likelønnsproblemet vi står overfor i dagens samfunn på den ene siden er et problem med belønning av langtidsutdannede i offentlig sektor sammenlignet med lønnsnivået i privat sektor. Men på den andre siden er det også et problem internt i deler av det offentlige at ansvar og ledelse gir meget svak lønnsmessig uttelling og at uttellingen dessuten svekkes over tid.

Konklusjon

Innledningsvis ble ulike forklaringer på at kvinner i gjennomsnitt tjener mindre enn menn kort belyst. Den diskusjonen dannet grunnlaget for definisjonen av likelønnsproblemet som har vært retningsgivende for gjennomgangen av lønnsutviklingen i kvinnedominerte yrker i dette kapitlet.

Det er ikke bare én tendens som gjør seg gjeldende i forhold til spørsmålet om lønnsutvikling i de kvinnedominerte yrkene. Relativ lønnsutvikling varierer både mellom de ulike utdannings- og yrkesgruppene og internt i de forskjellige utdanningsgruppene. I noen grad henger lønnsutviklingen sammen med hva slags lønnsnivå gruppene relativt sett hadde i utgangspunktet. De som tjente mest er også de som har kommet dårligst ut av perioden som helhet. Midlere og lavt lønte kvinnedominerte yrker har hatt en noe bedre lønnsutvikling.

At de som var best stilt i utgangspunktet hadde svakest lønnsutvikling, gjelder både blant personer med sykepleieutdanning, blant sosionomer og i undervisningssektoren. Det var også en tendens til at grupper som tjente tett opp til eller litt over mannlige industriarbeidere, hadde en lønnsutvikling mer på linje med eller som oftest litt svakere enn referansekategorien. På 1990-tallet finner vi denne tendensen blant flere yrker innen sykepleie, blant førskolelærere og grunnskolelærere, samt blant hjelpepleiere. Samlet har denne utviklingen medført en reduksjon i lønnsforskjellene internt i alle de etater vi har befattet oss med her.

Enkelte yrker har imidlertid klart kommet bedre ut av denne perioden enn andre. For det første gjelder det gruppen ”offentlig godkjente sykepleiere” som også på 1990-tallet har maktet å forbedre sin stilling vis a vis industri-arbeidergjennomsnittet. Det gjelder også hjelpepleierne som samlet sett over perioden som helhet har hatt en lønnsutvikling som gjør at de i dag tjener nesten på linje med enkelte sykepleiergrupper, som for eksempel helsesøstre, og befinner seg nokså tett opp til offentlig godkjente sykepleiere.

Ut fra disse hovedtrekkene er det rimelig å konkludere med at fagforbundstilknytning ikke er så sentralt som man kunne anta i utgangspunktet. Det er ikke noen enkelte yrkesgrupper med tilknytninger til bestemte hovedorganisasjoner som har kommet dårligere ut enn andre. En antagelse om at for eksempel LO bevisst har stukket kjepper i hjulene for medlemmer av andre yrkes- og hovedorganisasjoner, synes dermed å ha lite for seg.

For å ta noen konkrete eksempler: Hjelpepleiere i NHS, som er med i YS, er klart kommet bedre ut av perioden enn for eksempel sosialarbeidere som er LO-tilknyttet gjennom FO. Lærere i førskolen og grunnskolenivå, som stort sett er medlem av NL og som gjennom dette samarbeider med LO i lønnsoppgjørene, synes heller ikke å ha noe spesielt å glede seg over. Sykepleiere i NSF, som er knyttet til AF, inngår i et noe motsetningsfullt bilde når det gjelder lønnsutvikling. Sykepleiere på lavere stillingsnivå har stort sett kommet godt ut av perioden med hensyn til lønnsutvikling. Når det gjelder adjunkter og lektorer i skoleverket, som også stort sett er AF-tilknyttet gjennom Lærerforbundet, har de derimot hatt en klart svakere lønnsutvikling enn gjennomsnittet for mannlige arbeidere i industrien. Lærergrupper med universitetsutdanning synes å være offer for en logikk som også har rammet ledergruppene i de øvrige sektorer og etater i kommunene, det jeg kaller utjevningslogikken. Denne logikken innebærer at yrker med lønn godt over gjennomsnittet stadig utsettes for press gjennom omfordelingskrav til fordel for lavlønte.

Det er med andre ord ikke slik at enkeltaktører i forhandlingsspillet bevisst har handlet på en måte som rammer kvinnedominerte yrker, eller hindrer dem i å komme opp på et rimelig lønnsnivå sammenlignet med mannsdominerte yrker. At det er konkurranse om medlemmer mellom organisasjonene, gjør at man prioriterer egne medlemmer foran andres. Men en slik strategi kan ikke forklare at kvinnedominerte yrker har kommet systematisk dårligere ut i lønnskampen sammenlignet med mannlige industriarbeidere. Misunnelse og intern strid mellom fag- og yrkesorganisasjoner er med andre ord ikke grunnlaget for likelønnskravets fortsatte berettigelse i norsk arbeidsliv.

For å finne svar på spørsmålet om hvorfor likelønn fremdeles er et sentralt spørsmål i norsk lønnsdannelse, vil jeg i neste kapittel gå mer konkret inn på de enkelte lønnsoppgjørene i perioden, og se nærmere på prioriteringer som partene har gjort, hva slags forløp forhandlingene har hatt, samt hva slags utfall forhandlingene har fått. Hovedsiktemålet er å avdekke hva som gjør at selv om ingen bevisst har ønsket å motarbeide kravet om likelønn, kan likevel de faktiske prioriteringer bidra til at dette blir resultatet.

Kapittel 3. Norsk Lønnsdannelse 1985 til 1998

Norsk lønnsdannelse er i en internasjonal komparativ sammenheng kjennetegnet av sterk grad av sentral kontroll, samt at koordinering og samordning på tvers av bransjer og sektorer er sterkere enn det vi finner i de aller fleste andre land. Sentraliseringen og koordinering gjelder både i forhold til forhandlingsstrukturen og i forhold til den rolle hovedorganisasjonene i norsk arbeidsliv, samt offentlige myndigheter spiller i lønnsdannelsen. Dette systemet har hatt sterk oppslutning i det norske politiske miljøet, og ikke minst skyldes det at det er denne sentraliserte koordinering av lønnsfastsettelsen som ofte krediteres den positive situasjonen som har preget arbeidsmarkedet i Norge gjennom store deler av de siste 25 år.

I privat sektor kan de sentrale nasjonale forhandlingene foregå på to ulike måter. Den ene måten er såkalte ”samordnede lønnsforhandlinger”. Dette betyr at det er de sentrale aktørene på arbeidsgiver- og arbeidstakersiden som er de ansvarlige aktører for å forhandle fram et resultat. I privat sektor er det hovedorganisasjonene LO og NHO som leder an i denne typen forhandlinger. Avtalene som inngås i slike tilfeller dekker organiserte lønnstakere på tvers av bransjene som dekkes av disse organisasjonene i privat sektor.

Alternativet til samordnede forhandlinger er såkalte ”forbundsvise forhandlinger”, hvor det er fagforbund og arbeidsgiverorganisasjoner på bransjenivå som er ansvarlig for å gjennomføre forhandlingene. Både i forbindelse med samordnede og forbundsvise forhandlinger skal de avtaler som inngås i forbindelse med såkalte ”hovedoppgjør” godkjennes av medlemmene i organisasjonene gjennom uravstemning. Hovedoppgjør, hvor hele tariffavtalene revideres, har tradisjonelt funnet sted annet hvert år. Mellomoppgjørene forhandles derimot samordnet, og resultatet godkjennes av hovedorganisasjonene, uten avstemming blant medlemmene.

Vanligvis oppfattes forbundsvise forhandlinger for å være preget av større fleksibilitet og åpenhet enn samordnede oppgjør. De forbundsvise forhandlinger åpner for det første for større grad av tilpasning til bransjevise behov. Den sentrale kontrollen hovedorganisasjonene utøver over medlemsorganisasjonene blir dessuten med nødvendighet mindre, og dette faktum kan bidra til at utfallene lettere sprenger rammene for hva de sentrale aktørene anser som økonomisk forsvarlig.

I offentlig sektor skjer forhandlingene i samordnet form både i staten og kommunesektoren i dag. Det er hovedorganisasjonene som har forhandlings-retten i begge sektorene. Det er samtidig en forskjell mellom de to sektorene. I staten er det også hovedorganisasjonene som godkjenner eller forkaster avtalene gjennom uravstemning blant alle medlemmer av organisasjonene som er tilknyttet hovedorganisasjonen. Dette innebærer at det er hoved-organisasjonene i staten som eventuelt kommer i konflikt med arbeidsgiversiden dersom en avtale blir forkastet.

I kommunesektoren er det derimot medlemmene av de enkelte medlemsorganisasjonene som har retten til å godkjenne eller forkaste en avtale. Det betyr at enkelte organisasjoner i en hovedorganisasjon innenfor kommunesektoren kan forkaste en avtale, samtidig som andre medlems-organisasjoner innen hovedorganisasjonen godkjenner den samme avtalen. Selv om det er hovedorganisasjonene som står for de praktiske forhandlingene er det med andre ord opp til medlemmene av den enkelte fag- eller yrkesorganisasjonen å bestemme om det skal bli en konflikt eller ikke. Dette gjør nok at potensialet for åpne konflikter er noe større i kommunal sektor sammenlignet med staten.

På tross av det faktum at vi i en internasjonal komparativ sammenheng har relativt sterk sentralisering og koordinering i Norge, er det viktig å ha klart for seg at norsk lønnsdannelse også inneholder klare elementer av desentralisering. Slike desentrale komponenter i lønnsdannelsen representerer en klart fleksibiliserende faktor i et ellers nokså rigid system for lønnsdannelse (Høgsnes og Longva 1998). Dette innslaget av desentralisering representerer samtidig ikke noe ytterligere potensiale for åpne konflikter i arbeidslivet. I henhold til norsk arbeidslivslovgivning eksisterer det såkalt ”fredsplikt” i forbindelse med forhandlinger på de desentrale arenaene, noe som betyr at det ikke er lovlig å anvende åpne kampmidler som streik og lockout.

I privat sektor er systemet organisert slik at for de fleste ansatte er det muligheter for ytterligere lønnsøkning når det sentrale nasjonale lønnsforhandlingene er avsluttet. Dette skyldes at det er åpning for bedriftsvise lokale forhandlinger om lønn. For de fleste arbeidstakere som er underlagt kollektive lønnsavtaler, betyr dette at de tjener mer, og ofte betydelig mer, enn det som er nedfelt i de sentrale nasjonale avtalene. På grunn av den lokalt avtalte lønnen er høyere enn den sentralt fastsatte, snakker man om ”minstelønnsavtaler” på nasjonalt nivå for yrkesgrupper med lokal forhandlingsrett. Det motsatte er ”normallønnsavtaler” som innebærer at yrkesgrupper uten lokal forhandlingsrett blir lønnet ut fra hva som avtales i de sentrale nasjonale lønnsavtalene.

I offentlig sektor er situasjonen ganske ulik privat sektor. I staten og kommunesektoren har man siden begynnelsen av 1990-årene tre arenaer for lønnsfastsettelse. I tillegg til de sentrale nasjonale hovedforhandlingene, forhandles det i dag om lønn både i tilknytning til såkalte ”sentrale justeringsforhandlinger” og lokale forhandlinger på de enkelte ”bedrifter”. Begge følger etter de sentrale hovedforhandlingene i tid. En viktig forskjell mellom privat og offentlig sektor er at det som blir gitt i lønnstillegg på de mer desentraliserte arenaene er bestemt på sentralt nivå i staten og kommunesektoren, mens det er relativt fritt hva som blir avtalt lokalt i private bedrifter.

Hensikten med dette kapitlet er å gå gjennom hva som har skjedd i norsk lønnsdannelse i den perioden vi har analysert lønnsutvikling for i kapittel 2. Et første spørsmål er om og hvordan likelønnsproblemet har blitt behandlet innen dette systemet for lønnsfastsettelse fra 1985 fram til i dag. Er neste spørsmål er om det er forskjell mellom hva slags vekt dette spørsmålet tillegges innen de ulike kontekster hvor lønnsøkningene gis, og hvordan likelønnsproblemet defineres i ulike kontekster? Er det dessuten slik at noen arenaer er mer ”vennligsinnede” i forhold til finne fram til løsning på likelønnsproblemet enn andre? Hvis det er slik at man er mer lydhør for likelønn på enkelte arenaer, blir et neste spørsmål hvordan pengene som samlet fordeles i et lønnsoppgjør blitt spredd utover på de ulike arenaene. Til sist er det noen systematisk forskjeller mellom hovedoppgjørene og de såkalte mellomoppgjørene når det gjelder hva slags tema og profil som prioriteres?

Kapitlet er delt i tre hoveddeler. I første del skal jeg gi en kort beskrivelse av hvordan de ulike lønnsoppgjørene i perioden 1985 til 1998 har forløpt, samt hva som har vært sentrale stridstema. Herunder vil jeg også analysere om, og eventuelt hvordan, likelønnsspørsmålet i praksis har vært behandlet gjennom perioden. Gjennomgangen blir konsentrert om det såkalte LO/NHO-området, samt lønnsoppgjørene i staten og kommunesektoren. Deretter skal jeg gjennom en sammenfattende oppsummering av hva som har vært utfallene i lønnsoppgjørene se nærmere på hvordan ulike og motstridende krav i oppgjørene har fått gjennomslag i forhold til profilen på lønnstilleggene. Til slutt i kapitlet skal jeg sammenfatte og diskutere konsekvensene av hva de faktiske utfallene har betydd i forhold til likelønnsproblematikken og den mangel på løsning av preger situasjonen ved inngangen til et nytt årtusen.

Lønnsoppgjørene 1985 til 1998

Det vanlige i norsk lønnsdannelse i perioden som her er gjenstand for analyse, er at man har hovedoppgjør annet hvert år, hvor hele tariffavtalene reforhandles, mens man har forhandlinger om lønnsjustering i årene mellom hovedoppgjørene. Dette systemet gjelder både i privat og offentlig sektor i perioden 1985 til 1998. Denne perioden dekker svært ulike former for inntektspolitiske samarbeidsformer, fra de mer liberale og frie forhandlingene, uten sterk statlig innblanding som kjennetegnet årene under den borgerlige regjeringen ledet av Kåre Willoch fram til våren 1986, via de inntektspolitiske unntaksårene under Brundtland-regjeringen på slutten av 1980-tallet, til et institusjonalisert samarbeid i form av Solidaritetsalternativet på 1990-tallet. Til sist har vi også med det året hvor moderasjonslinjen for første gang på 1990-tallet fullstendig sprakk på grunn av sterk motstand på grunnplanet i fagbevegelsen, nemlig 1998-oppgjøret(31).

1985

Oppgjøret i 1985 var et såkalt mellomoppgjør som dreide seg om å komme til enighet om lønnstilleggene i andre avtaleår. I privat sektor krevde ikke LO i 1985 generelle lønnstillegg for sine medlemmer, men prioriterte de med lav inntekt. Organisasjonen krevde derfor særskilte lønnstillegg for bransjer som hadde et lønnsnivå på mellom 85 og 100 prosent av gjennomsnittet, samt lavlønnstillegg pr 1. oktober i samsvar med lavlønnsgarantien. Lavlønns-tilleggene varierte mellom 3,54 kroner pr time (innenriks sjøfart) til 0,11 kroner (gullsmedoverenskomsten). I hele LO/NAF-området utgjorde alle garantitilleggene gitt pr1. oktober en lønnsvekst på 0,2 prosent fra 1984 til 1985.

I offentlig sektor ble det i både stat og kommune enighet om et generelt tillegg på 4,5 prosent fra 1. mai. Ut over dette ble det i stat og kommune avsatt henholdsvis 0,5 og 1,2 prosent av den samlede lønnsmassen til såkalte normeringer og justeringer (NOU 1986: 14:18). Oppgjøret forløp uten konflikter i offentlig sektor.

1986

I 1986 var det hovedoppgjør, gjennomført som forbundsvist oppgjør i privat sektor. Det dette oppgjøret i ettertid vil bli husket for, er lockouten som ble iverksatt av NAF da det ble klart at mekling ikke førte fram. Lockouten omfattet ca. 100.000 arbeidere innen metallindustrien, bygg og anlegg, hotell og restaurant, elektrokjemisk industri, samt tekstil og bekledning. Grunnlaget for lockouten var uenighet om lavlønnsgarantien og spørsmålet om lik arbeidstid for arbeidere og funksjonærer. Konflikten varte en uke, inntil et nytt anbefalt meklingsforslag forelå. Avtalen som ble inngått innebar et generelt tillegg som varierte mellom kr.1,00 og 1,25 pr time. I tillegg ble arbeidstiden for arbeidere redusert fra 40 til 37,5 timers uke med full lønnskompensasjon, med virkning fra 1. januar 1987 (NOU 1987: 26:17).

Utover dette ble det innført noen mindre endringer i minste- og normallønnssatser, samt i ansiennitetstillegg. Også når det gjaldt ordningen med lavlønnsgaranti i hotell og restaurantbransjen ble det gjort endringer. Lavlønnstillegg skulle i framtida beregnes på grunnlag av gjennomsnitts-lønnen i bransjen og ikke basert på gjennomsnittslønn i industrien. I tillegg ble det enighet om å avvikle Lavlønnsfondet i løpet av 6 år (NOU 1987: 26:17-18).

Også i offentlig sektor gikk oppgjøret til mekling. I staten ble et forslag til avtale med en ramme på 8,35 prosent anbefalt av Statstjenestemannskartellet (LO) og YS-S. Forslaget ble derimot avvist av AF og NL som gikk til streik. Etter vel to ukers streik gikk disse konfliktene til tvungen lønnsnemnd. Kjennelsen fra Rikslønnsnemnda ga det samme til AF og NL som de andre organisasjonene hadde akseptert tidligere. Ut over det generelle tillegget ble det avsatt 1 prosent av lønnsmassen til justeringer pr 1. januar 1987 (NOU 1987: 26:18).

I kommunesektoren ble det enighet om en avtale med samme ramme som i statsoppgjøret mellom NKS (i dag KS) på den ene siden og AF kommune (SAK) og YS kommune (YS-K) på den andre. Norsk Kommuneforbund (NKF) forkastet forslaget og gikk til streik. Også her ble det foreslått tvungen lønnsnemnd etter vel to ukers streik, men partene (NKS og NKF) kom til et forlik før Rikslønnsnemnda hadde behandlet saken. Rikslønnsnemnda frafalt derfor behandlingen av denne konflikten.

I kommunesektoren, som i staten, ble det avsatt 1 prosent av lønnsmassen til justeringer pr 1. januar 1987. Det ble ikke enighet mellom NKS og NKF om fordeling av denne potten, og denne tvisten endte i Arbeidsretten (NOU 1987: 26:18).

1987

Mellomoppgjøret i 1987 ble meget spesielt, ved at LOs representantskap vedtok å avstå fra å kreve generelle tillegg. Norsk økonomi var inne i en dyp krise etter et kraftig fall i råoljeprisen vinteren og våren 1986. I protokollen som LO og NAF underskrev om lønnsreguleringer i 1987 står følgende:

”Etter en samlet vurdering av den alminnelige økonomiske situasjon, utsiktene for annet avtaleår og pris- og lønnsutviklingen i første avtaleår, er partene enige om at det ikke er grunnlag for å foreta lønnsregulering for annet avtaleår i henhold til den avtalte reguleringsbestemmelse” (NOU 1988: 5:55).

Det ble derimot ikke satt begrensninger på lokale forhandlinger, men bedriftene ble i et sirkulære (2/1987) som utgikk til medlemsbedriftene fra NAF sentralt formanet om å være tilbakeholdne:

”De tariffavtaler som gir adgang til lokale forhandlinger/vurderinger hjemler ingen forpliktelse til å gi tillegg. Den alvorlige økonomiske situasjon krever at bedrifter følger opp den linje som er lagt i avtalen mellom LO og NAF” (NOU 1988: 5:55).

Det ble videre forutsatt at denne moderasjonslinjen også skulle gjøres gjeldende for funksjonærer i NAF-bedrifter, samt andre grupper utenfor LO/NAF-området. Om funksjonærlønningene ble det presisert at de:

”måtte vurderes etter de samme prinsipper som det var lagt opp til for arbeidere og at det ikke måtte gis generelle tillegg for funksjonærer i NAF-bedrifter” (NOU 1988: 5:55).

Garantiordningen med lavlønnstillegg fra 1. oktober skulle derimot fortsatt gjelde.

På bakgrunn av hva som ble besluttet i LO/NAF-området kom også partene i offentlig sektor til enighet om at det ikke skulle gis sentrale lønnstillegg i løpet av 1987. Derimot skulle det forhandles om eventuelle tillegg pr 1/1 1988 ”på grunnlag av prisutviklingen og en samlet vurdering av lønnsutviklingen i arbeidslivet for øvrig” (Protokoll fra statsoppgjøret, jfr. NOU 1988: 5:56). Disse forhandlingene ledet til et generelt lønnstillegg på 2.500 kroner fra 1. januar 1988 (NOU 1988: 26:83).

1988

I 1988 var det igjen tid for et hovedoppgjør, men i likhet med 1987 fikk også dette oppgjøret en spesiell utforming. I forkant av lønnsoppgjøret la regjeringen Brundtland 29. februar fram en midlertidig lov om inntekt- og utbyttestopp som frøs inntektene på nivået pr 29. februar. Denne loven ble senere (22. april) avløst av en lov om inntekts- og utbytteregulering, som åpnet adgang til inntektstillegg i samsvar med avtalene mellom LO og NHO, avtalene i varehandelen, samt i staten (NOU 1990: 3:57).

Det hele var del av et ”forpliktende inntektspolitisk samarbeid mellom partene og Regjeringen”, og hvor Regjeringen tok mål av seg til

1. å sikre sysselsettingen,

2. dempe pris- og kostnadsveksten,

3. å legge forholdene til rette for et generelt lavere rentenivå.

En del av samarbeidet innebar at LO skulle avstå fra lokale tillegg i 1988, slik at samlet lønnsvekst skulle ned på om lag 5 prosent i løpet av 1988. De lokale lønnstilleggene i 1987 hadde blitt rekordhøye, på tross av innstendige oppfordringer fra NAF til sine medlemsbedrifter. Partene, inkludert Regjeringen, ønsket å unngå en repetisjon av denne erfaringen i 1988.

Man satte seg videre mål om en lavere prisstigning og en kostnadsvekst som ikke var høyere enn hos handelspartnerne i 1989(32). Dersom partene bidro til dette var Regjeringen innstilt på å komme opp med forslag til Stortinget om rente- og boligtiltak, en pensjonsreform, samt foreslå en utvidelse av svangerskapspermisjonen i budsjettet for 1989 (NOU 1990: 3:57-58).

I oppgjøret mellom LO og NHO ble det enighet om et generelt tillegg på kroner 1,00 pr time med virkning fra 1. april. Et ekstra tillegg på mellom kroner 0,75 og 2,50 ble gitt til grupper med lønnsnivå lavere enn gjennomsnittet i industrien som samtidig hadde hatt en spesielt svak lønnsutvikling i 1987. I tråd med Regjeringens løfter ble det dessuten etablert en avtalefestet pensjonsordning (AFP) som åpnet for at yrkesaktive kunne fratre ved fylte 66 år fra 1. januar 1989 og med senking til 65 år fra 1. januar 1990. Lavlønnsgarantien skulle dessuten videreføres uforandret i de aktuelle tariffområdene (NOU 1990: 3:58).

I staten ville ikke YS, AF og Norsk Lærerlag forhandle før Stortinget hadde behandlet inntektsreguleringsloven. Staten og Statstjenestemannskartellet kom imidlertid fram til en avtale som innebar et generelt tillegg på 1.950 kroner fra 1. april 1988, noe som tilsvarte kroner 1,00 pr time. Det skulle dessuten gis lavlønnstillegg etter mønster fra oppgjøret i LO/NHO-området. Det ble også avtalt forbedringer i forhold til svangerskapspermisjon (utvidelse til 24 uker fra 1. juli 1988 og til 26 uker fra 1. januar 1989), bedre boliglånsavtaler, midler til kompetanseoppbygging, samt en pensjonsavtale på linje med avtalen i privat sektor(33) (NOU 1990: 3:58-59).

Noe lignende skjedde i kommunesektoren, hvor en avtale ble inngått mellom NKS og LOs forhandlingssammenslutning, vel og merke etter mekling(34), uten at de andre organisasjonene hadde innflytelse på utfallet. Avtalen ble lik den i staten på de fleste punkter, som generelt tillegg, svangerskapspermisjon og pensjonsreform. Ut over dette ble det i kommunesektoren avtalt å gi lavlønnstillegg, gjennom endringer i avansementsstiger med mer, med virkning fra 1. juli 1989 (NOU 1990: 3:59).

Både i stat og kommune ble med andre ord avtalene inngått som følge av loven om inntekts- og utbyttestopp, uten at andre organisasjoner enn LO egentlig hadde vært inne i bildet. Dette skapte selvsagt grobunn for misnøye blant de som stod utenfor, først og fremst AF og YS, men lignende avtaler ble likevel inngått med disse organisasjonene i offentlig sektor.

1989

Ved mellomoppgjøret i 1989 var Staten, LO og NHO innstilt på at de andre partene måtte trekkes inn dersom man skulle skape legitimitet for fortsatt moderasjon. Regjeringen var i dialog med alle hovedaktører, blant annet gjennom Kontaktutvalget og Kontaktordningen, hvor det kom til enighet om at man skulle videreføre nedgangen i pris- og kostnadsutviklingen, gjennom et nytt moderat inntektsoppgjør. Partene henvendte seg dessuten til Regjeringen om mulige bidrag fra myndighetene i tilknytning til oppgjøret. Denne henvendelsen resulterte i et brev fra statsministeren til AF, LO, YS, NHO og KS, hvor Regjeringen særlig la vekt på å fremme tiltak rettet mot å redusere arbeidsledigheten, som på det tidspunktet var høy og økende.

Delvis skulle dette skje gjennom opptrapping av arbeidsmarkedstiltakene, blant annet gjennom ordningen med ”arbeid for trygd”. Men også ekstraordinære økninger i Husbankens og Kommunalbankens utlånsrammer, samt forsering av vedlikeholdsarbeider på statlige bygg- og anlegg inngikk i statens bidrag til et moderat oppgjør. For øvrig ville man redusere tilgangen på arbeidskraft gjennom å øke antallet studieplasser, og dessuten forsere inntaket av rekrutter i Forsvaret. I tillegg til dette inngikk også reduksjoner i arbeidsgiver- og investeringsavgiftene. Alle tiltakene var ment å inngå som rammebetingelser i de kommende forhandlingene (NOU 1990: 15:84).

Det kom ualminnelig raskt til enighet om en ny avtale mellom LO og NHO, etter bare to dagers forhandlinger. Avtalen ga et generelt tillegg på kroner 1,50 i timen til alle arbeidstakere. Ut over dette ble det avtalt ytterligere kroner 1,50 som forbundsvist tillegg der hvor det ikke var avtalt å føre såkalte lokale tilpasningsforhandlinger. I enkelte bransjer ble det gitt ytterligere én krone ekstra. Videre skulle man videreføre lavlønnsgarantien i sin eksisterende form, og det ble lagt ned forbud mot å føre regulære lokale lønnsforhandlinger (NOU 1990: 15:85).

I offentlig sektor kom også partene raskt til enighet, men forløpet ble ulikt i staten og i kommunesektoren. I staten ble partene, med unntak av AF, enige om et generelt tillegg på 7.150 kroner i året, samt at 0,1 prosent av lønnsmassen ble avsatt til sentrale justeringer. AF aksepterte senere det samme resultatet for sine medlemmer.

I kommuneoppgjøret kom det til enighet mellom KS og AF (SAK), mens LO-forbundene og YS Seksjon kommune brøt forhandlingene med KS. Begge disse oppgjørene gikk til frivillig lønnsnemnd. Kjennelsen i Rikslønnsnemnda innebar det samme generelle tillegget som i staten, og dette ble også gjort gjeldende for AF som hadde godtatt et annet tilbud fra KS i utgangspunktet (NOU 1990: 15:86).

Da disse oppgjørene var i havn, fremmet regjeringen en ny midlertidig lov som skulle regulere inntekter og utbytte i andre avtaleår, nærmere bestemt fra 1/4 1989 til 31/3 1990. Formålet med loven var å begrense inntektsveksten for grupper som ikke var omfattet av de avtalene som var inngått. Det mest sentrale punkt i loven var at inntektstilleggene ble begrenset til det som var avtalt under de kollektive forhandlingene i privat og offentlig sektor, det vil si 3 kroner pr time i 1989. Lovene i 1988 og 1989 omfattet ca. 1,9 millioner lønnstakere og de begrenset utbyttet for ca. 0,5 millioner aksjeeiere.

1990

I 1990 var det igjen et hovedoppgjør, og denne gangen skulle det skje etter mer normale prosedyrer. Høsten 1989 fikk Norge en ny borgerlig regjering under ledelse av Jan P Syse. I utgangspunktet er ikke-sosialistiske regjeringer mer tilbakeholdne med å blande seg direkte inn i lønnsdannelsen, og Syse-regjeringen var ikke noe unntak. Regjeringen gikk før oppgjøret ut og sa at den ikke ville gå inn med konkrete tiltak, som for eksempel skattelettelser, finansiert over statsbudsjettet.

LOs krav var bedring av kjøpekraften for bredere grupper, med prioritering av de på lavere og midlere nivå. Dette innebar lavlønnsprofil på tilleggene. LO gikk videre inn for å få tilbake ”frie lokale forhandlinger”, men med en tidsfrist, som var i tråd med NHOs krav. Videre ønsket LO et samordnet oppgjør, men med forbundsvise tilpasninger.

Hovedoppgjøret i privat sektor mellom LO og NHO skjedde følgelig i tre faser. I den første fasen forhandlet man sentralt om rammene for hele lønnsoppgjøret. Deretter fulgte såkalte forbundsvise tilpasningsforhandlinger. Og til sist lokale forhandlinger, der det var hjemmel for slike. En indeksklausul skulle videre sikre kjøpekraftsutviklingen (NOU 1991: 22:71).

I de sentrale forhandlingene kom LO og NHO raskt til enighet om rammene for oppgjøret. De samlede lønnstilleggene ble differensiert ut fra hvor godt gruppene tjente i utgangspunktet. Man delte LO/NHO-området inn i tre grupper. Det best lønte (over 170.000 kroner) fikk en ramme på kroner 2,50 pr time, mens de midlere lønte (mellom 137.000 og 170.000 kroner) fikk 3 kroner i timen. For lavt lønte (under 137.000 kroner) ble tillegget satt til 4 kroner i timen. Grupper som hadde rett til lokale forhandlinger fikk sine sentrale tillegg beskåret med 50 prosent. Oppgjøret fikk med andre ord den klare lavlønnsprofilen som forutsatt av Representantskapet i LO da de behandlet kravene før oppgjøret startet (NOU 1991: 22:71).

I offentlig sektor gikk oppgjørene i både stat og kommune til mekling. I begge delene av offentlig sektor kom man fram til enighet gjennom meklingen(35). De forslagene meklingsmannen la fram, ble senere akseptert gjennom uravstemning. Forslagene var en blanding av prosenttillegg og kronetillegg i både staten og kommunesektoren. Alle lønnstrinn fikk et tillegg på 0,5 prosent. Kronetilleggene varierte fra 3.400 kroner til 5.500 kroner, og de grupper som hadde høyest lønn i utgangspunktet (fra lønnstrinn 19 til 31) fikk de største kronetilleggene. Lederstillinger i staten (lønnstrinn 38 og over) ble dessuten tatt ut av tariffavtalen.

Lavlønnsprofilen ble imidlertid også ivaretatt i offentlig sektor ved at de som lå på de laveste lønnstrinn (lønnstrinn 10 til 18) fikk ett ekstra lønnstrinn opprykk. I staten var dato for dette opprykket satt til samme tidspunkt som de øvrige tillegg gitt i de sentrale nasjonale forhandlingene, det vil si 1. mai. I kommunesektoren ble datoen satt til 1. oktober. Som i privat sektor inneholdt også avtalene i offentlig sektor en indeksklausul (NOU 1991: 22:72-73).

I oppgjøret i kommunene ble det i tillegg avsatt 0,28 prosent av lønnsmassen til lokale justerings- og normeringsforhandlinger med virkning fra 1. oktober. Et interessant aspekt ved denne lokale potten var at 60 prosent av potten ble øremerket stillinger i lønnstrinn 16 eller lavere, samt at ”[p]artene forutsatte at det ble tatt hensyn til kvinneyrker og omsorgsyrker” (NOU 1991: 22:73). Dette er, ut fra TBUs rapporter, første gang at temaet likelønn eksplisitt blir nevnt i en lønnsavtale i offentlig sektor. At det var blitt sterkere fokus på kjønnsrelaterte lønnsforskjeller ved inngangen til det nye tiåret, ble også demonstrert i Vedlegg B til rapporten fra TBU, med tittelen ”Sammenligning av kvinne- og mannslønninger” (NOU 1991: 22:74-87)(36).

1991

Mellomoppgjøret i 1991 ble også gjennomført uten noen form for forpliktende inntektspolitisk samarbeid med myndighetene. Dette skjedde selv om Arbeiderpartiet på nytt hadde kommet i regjeringsposisjon. Man var imidlertid åpen for drøftinger med partene om oppgjøret. Dette var i tråd med Representantskapet i LO og dets uttalelser i forkant av oppgjøret, om at oppgjøret skulle foregå på ordinær måte uten spesielle begrensninger (NOU 1991: 23:71).

Fra LOs side var kravene videre en kjøpekraftsforbedring, men formulert slik at de kom grupper med lavere og midlere inntekter til gode. NHO la derimot vekt på at det ikke var rom for reallønnsøkning, at konkurranseevnen fortsatt burde bedres hvis ledighetsproblemene, som på den tiden var betydelige, skulle løses. NHO ønsket dessuten fortsatt begrensning på de lokale forhandlingene.

Det kom raskt til brudd i oppgjøret i privat sektor, og oppgjøret gikk dermed til mekling. En skisse til løsning som ble lagt fram av Riksmeklingsmannen etter en ukes mekling ble anbefalt av partene og senere vedtatt av Representantskapet i LO og Hovedstyret i NHO. Som i 1990 tok man i avtalen hensyn til om hva slags lønnsnivå grupper hadde, samt om de hadde rett til lokale forhandlinger eller ikke. De som tjente minst (under 165.000 kroner) og ikke hadde rett til lokale forhandlinger, fikk et tillegg på kroner 2,25 pr time. Lavlønte med lokal forhandlingsrett fikk kroner 1,20 i tillegg. De som tjente over det angitte nivået, men samtidig ikke hadde rett til lokale forhandlinger fikk 1,75 pr time, mens de som hadde lokal forhandlingsrett kun fikk 1 krone i timen i sentralt tillegg. Ut over dette ble det gitt et separat lavlønnstillegg på 50 øre timen fra 1. april (NOU 1992: 4:68-69).

Det ble ikke satt tidsbegrensninger på de lokale forhandlingene slik tilfellet var i 1990, men det ble presisert at:

”Lokale forhandlinger skal føres på basis av de enkelte overenskomster og slik at tillegg skal gis på grunnlag av den enkelte bedrifts økonomiske virkelighet, dvs. bedriftenes økonomi, produktivitet, framtidsutsikter og konkurranseevne” (NOU 1992: 4:69).

Det ble videre avtalt å sette ned et felles utvalg med sikte på å forberede tariffoppgjørene i 1992. Dette utvalget skulle på fritt grunnlag:

gjennomgå eksisterende lavlønns- og garantiordninger.
vurdere Regjeringens rolle og partenes samarbeid med myndighetene i forbindelse med tariffoppgjørene.
vurdere modeller og prosedyrer for lokale drøftelser/forhandlinger.

I dette utvalget lå kimen til det som senere skulle bli kjent som Solidaritetsalternativet i norsk lønns- og inntektspolitikk.

I offentlig sektor kom det raskt til en avtale mellom partene, uten at Riksmeklingsmannen måtte tre støttende til. Hovedelementet i avtalene i både stat og kommune var kronetillegg som varierte omvendt med lønnsnivå. Det vil si at de høyeste tilleggene (1.600 kroner) kom på de laveste lønnstrinn (1-28), og de laveste tilleggene (500 kroner) på de høyeste lønnstrinn (31 og over), mens de på lønnstrinn 29 og 30 fikk 1.000 kroner pr år.

I staten fikk alle ut over disse kronetilleggene ett lønnstrinn opprykk fra 1. september, samt at henholdsvis 0,3 og 0,25 prosent av lønnsmassen til henholdsvis sentrale justeringer og lokale forhandlinger pr 1. september og 1. oktober(37). I kommunesektoren ble det, ut over de generelle tilleggene, avsatt 0,3 prosent til lokale forhandlinger pr 1/1 1992 (NOU 1992: 4:69-70).

1992

I 1992 var tiden igjen kommet for et hovedoppgjør. Regjeringen uttrykte på ny at den ville holde seg utenfor, og at gjennomføringen av inntekts-oppgjørene var organisasjonenes ansvar. Fra LO ble kjøpekraftforbedring satt øverst på listen over krav, men med særlig hensyn til de laveste og midlere lønte. LO krevde videre lokale forhandlinger på vanlig måte, samt forbedringer av AFP-ordningen. NHO var av den oppfatning at det ikke var rom for sentrale tillegg, og at eventuelle lokale lønnstillegg skulle begrenses til bedrifter med god lønnsomhet og konkurranseevne (NOU 1993: 7:66-67).

Etter en god del forhandlinger ble det brudd mellom LO og NHO og oppgjøret gikk til mekling. Riksmeklingsmannen la så fram en skisse til løsning som ble anbefalt av partene, og senere godkjent i uravstemning. Som i 1991 ble lønnstilleggene differensiert ut fra både lønnsnivå i utgangspunktet og adgang til lokale forhandlinger. De lavest lønte (mindre enn 157.000 kroner) med adgang til lokale forhandlinger fikk 60 øre timen, mens de gruppene som tjente over dette nivået og hadde rett til lokal forhandlingsrett ikke fikk sentrale tillegg i det hele tatt. I områder uten lokal forhandlingsrett fikk de midlere og lavere lønte (under 185.000 kroner) et tillegg på kroner 1,20 i timen, mens de som tjente over dette nivået, ikke fikk sentrale tillegg, selv om de ikke hadde lokal forhandlingsrett. Dette innebar at kun 20 prosent av arbeidstakerne i hele LO/NHO-området fikk sentrale tillegg i 1992. For øvrig ble det enighet om å flytte utbetalingstidspunktet for lavlønnsgarantien fra 1. oktober til den enkelte overenskomsts utløpstidspunkt (NOU 1993: 7:66-67).

Ut over dette inneholdt avtalen i privat sektor en forbedring av ordningen med avtalefestet pensjon (AFP), som første gang ble forhandlet fram i 1988. Man holdt fast ved aldersgrensen på 65 år(38), men nivået på pensjonen ble økt fra 52 prosent av gjennomsnittlig årslønn til 60 prosent for arbeidere med full opptjening. Statens tidligere forpliktelser i forhold til denne ordningen ble opprettholdt, med finansiering av 40 prosent av kostnadene.

I offentlig sektor inngikk staten etter mekling en avtale med alle motparter, noe som innebar null i generelle tillegg. Det ble derimot avsatt 0,1 prosent av lønnsmassen til lokale forhandlinger pr 1. oktober 1992, samt henholdsvis 0,2 og 0,1 prosent til sentrale justeringer og lokale justeringer pr 1. januar 1993. Ordningen med AFP skulle avklares i samsvar med hva som skjedde i LO/NHO-området (NOU 1993: 7:68).

I kommunesektoren la Riksmeklingsmannen også fram et forslag til avtale som AF og YS, med unntak av Norsk Hjelpepleierforbund (NHF), godkjente. Skissen fra Riksmeklingsmannen innebar stigeendringer og ett lønnstrinn opprykk for alle direkte plasserte stillinger. Videre ble det avsatt 0,45 prosent av lønnsmassen til lokale forhandlinger pr 1. mai, samt 0,3 prosent lokalt pr 1. januar 1993.

LOs forhandlingssammenslutning i kommunesektoren (LOK) sa også nei, og LOK og NHF gikk ut i streik. Begge konfliktene endte i tvungen lønnsnemnd. Kjennelsen forelå høsten 1992 og innebar at LOK i hovedsak fikk de samme lønnstillegg som AF og YS (som sagt unntatt NHF som streiket) hadde oppnådd. I konflikten mellom KS og NHF gikk Rikslønnsnemnda overraskende inn for å gi hjelpepleierne et lønnstillegg ut over det som fulgte av forslaget fra Riksmeklingsmannen og som AF og YS hadde akseptert (NOU 1993: 7:69)(39).

1993

I mellomoppgjøret i 1993 hadde LO et moderat mål om å opprettholde kjøpekraften kun for de lavlønte. Sysselsettingsutvalgets innstilling lå på bordet, og Solidaritetsalternativet var nå etablert som et institusjonalisert uttrykk for linjen med moderate lønnsoppgjør, som hadde preget perioden etter 1986/87. Bidraget fra myndighetene var sysselsettingsskapende tiltak over statsbudsjettet for å få bukt med arbeidsledigheten.

Med hjelp fra Riksmeklingsmannen ble det raskt enighet mellom LO og NHO om lønnstilleggene. På nytt ble det i avtalen skilt mellom arbeidstakere med og uten lokal forhandlingsrett. De som ikke hadde adgang til lokale forhandlinger fikk 1 krone i timen i lønnstillegg, mens de med lokale forhandlinger fikk 60 øre i timen i sentrale tillegg. Det ble dessuten avtalt at lavlønnstillegg skulle gis som vanlig fra 1. oktober (NOU 1993: 26:64).

Under oppgjøret var det løpende kontakt mellom Regjeringen og Riksmeklingsmannen og partene. En sentral del av denne kontakten dreide seg om utvidelse av AFP-ordningen. Under forutsetning av at det ble anbefalt et moderat forhandlingsresultat var Regjeringen, i følge brev fra Finans-ministeren til Riksmeklingsmannen, innstilt på å bidra til å løse en fastlåst situasjon i meklingen gjennom å foreslå for Stortinget en utvidelse av statlig bidrag til finansiering av AFP-ordningen. Dette skulle skje både i form av direkte tilskudd og som skattereduksjoner for AFP-pensjonister (NOU 1993: 26:65).

I offentlig sektor ble det også raskt enighet mellom partene, uten at Riksmeklingsmannen måtte tre støttende til. I både stat og kommune fikk man et generelt tillegg på alle lønnstrinn på 2.100 kroner. I staten ble det ellers avtalt å sette av henholdsvis 0,7 og 0,35 prosent til sentrale justeringer og lokale forhandlinger. I kommunesektoren ble det avsatt 0,28 prosent av den samlede lønnsmassen til ”endringer i lønnsrammesystemet/stillings-regulativet”, noe som innebar at enkelte grupper fikk et opprykk på 1-3 lønnstrinn fra 1. oktober (NOU 1993: 26:65). Likelønn ble ikke nevnt eksplisitt i disse avtalene, men Rapport nr. 2 1993 fra TBU (NOU 1993: 26) hadde igjen et omfattende vedlegg om ”Sammenligning av kvinne- og mannslønninger” (Vedlegg B).

1994

Hovedoppgjøret i 1994 ble for første gang siden 1986 gjennomført som et forbundsvist oppgjør i privat sektor(40). LOs krav var som vanlig konsentrert om økning av kjøpekraften for lavere og midlere inntekter, samt å videreføre og utvikle garantiordningene. LO ville også gjennomføre de lokale forhandlingene på vanlig måte. Ut over dette var både LO og NHO enige om å kreve en varig statlig medfinansiering av AFP (NOU 1994: 14:62).

De forbundsvise forhandlingene i privat sektor ble som vanlig åpnet av Fellesforbundet og Teknologibedriftenes Landsforening (TBL). Dette med varig statlig medfinansiering av AFP ble tatt opp i et felles brev fra Fellesforbundet og TBL til Regjeringen tidlig i forhandlingene. Det resulterte i et møte mellom disse partene og statsministeren om finansieringen av AFP, og senere et svarbrev fra statsministeren til Fellesforbundet/TBL. I følge brevet var Regjeringen positiv til dette kravet forutsatt at ”oppgjøret legger til rette for fortsatt lav kostnadsvekst og bedring av konkurranseevnen, og dermed styrker grunnlaget for økt sysselsetting” (NOU 1994: 14:63).

Selv om finansieringen av AFP på et tidlig tidspunkt ble avklart med Regjeringen, kom det til brudd i verkstedindustrien og påfølgende mekling. Et forslag til løsning ble framsatt av Riksmeklingsmannen og anbefalt av begge partene. Det generelle tillegget ble fastsatt til 1 krone pr time. Det ble ingen endringer i lavlønnsgarantien eller reglene for lokale forhandlinger. Videre ble det en økning i overtidssatsene for de to første timene fra 40 til 50 prosent, samt at skifttillegget økte med 5,1 prosent. Resultatet i forhandlingene mellom TBL og Fellesforbundet dannet mønster for de øvrige overenskomster i LO/NHO-området (NOU 1995: 7:60).

I offentlig sektor ble det enighet mellom partene om et generelt tillegg på 2.100 kroner pr år fra 1. mai. I staten ble det avsatt 0,35 prosent av lønns-massen til lokale forhandlinger pr 1. september, samt 0,2 prosent til endringer av lønnsrammesystemet med virkning fra 1. juli. Ut over dette ble med relevans for temaet i denne rapporten leseplikten for lærere over 60 år redusert. Det ble også avsatt en egen pott til kompetanseutvikling på 30 millioner. Avtalen ble godkjent i uravstemningen som fulgte(41).

I kommunesektoren ble det også enighet mellom partene om å føre lokale forhandlinger innenfor en ramme på 0,5 prosent med virkning fra 1. oktober. Ved uravstemning ble imidlertid avtalen forkastet av fem AF-forbund. Følgende kvinnedominerte forbund sa nei til avtalen: Norsk Sykepleier-forbund, Norske Fysioterapeuters Forbund, Norsk Ergoterapeutforbund, Norsk Radiografforbund og Norsk Bioingeniørforbund. Etter 3 dagers streik fremmet Regjeringen forslag om tvungen lønnsnemnd, og kjennelsen i Rikslønnsnemnda ga medlemmer av disse organisasjonene samme lønnstillegg som andre grupper i kommunesektoren (NOU 1995: 7:61)(42).

1995

Ved mellomoppgjøret i 1995 var målet for LO, utover kravet om kjøpekraftsforbedringer for lavere og midlere inntekter som stort sett går igjen, at man skulle prioritere lønnsutjevning mellom kvinner og menn. For øvrig gikk LO inn for å tilpasse lønnsveksten til den enkelte bedrifts økonomiske og konkurransemessige forutsetninger. De understreket videre at små grupper med sterk markedsposisjon ikke måtte gis anledning til å utnytte dette til å presse fram lønnstillegg som ville bidra til undergrave ansvarligheten i norsk arbeidsliv. LOs hovedstyre nevnte eksplisitt lederes og funksjonærers lønnsutvikling, og at den måtte avpasses lønnsutviklingen til andre ansatte i bedriftene(43).

Kvinneprofilen ble hevdet ivaretatt gjennom en klar lavlønnsprofil på avtalen som ble anbefalt av begge partene etter mekling. Avtalen ga et generelt lønnstillegg til alle på 80 øre i timen. I de såkalte minstelønnsområdene ble det gitt ytterligere tillegg ut fra hvor lav lønnen var i utgangspunktet. De lavest lønte (under 75,90 kroner) fikk kroner 1,30 ekstra i timen, mens de litt bedre stilte (mellom 75,90 og 85,38 kroner) fikk 80 øre ekstra i timen, det vil si totalt 1,60 kroner i timen. I områder med normallønnsavtaler, hvor lønnen i hovedsak ligger under 90 prosent av gjennomsnittlig industriarbeiderlønn, fikk alle 85 øre ekstra pr time, det vil si totalt 1,65 kroner i timen (NOU 1996: 4:58).

Målet om likelønnsprofil i LO/NHO-området ble med andre ord kun ivaretatt gjennom en lavlønnsprofil på lønnstilleggene, og ikke gjennom spesielle tiltak rettet mot å kompensere kvinnedominerte yrker. At tilleggene ble gitt på individuelt grunnlag, og dermed økte treffsikkerheten når det gjaldt lavlønnsprofilen, rokker ikke ved denne konklusjonen. Eventuelle bidrag til likelønn kom med andre ord ene og alene som en bieffekt av lavlønnsprofilen.

Også i staten og kommunesektoren ble prioritering av kvinner satt på dagsordenen. Det kom i staten til enighet mellom Administrasjons-departementet og Statstjenestemannskartellet, samt Norsk Lærerlag og YS, Seksjon stat, om et generelt tillegg på 3.600 kroner i året på alle lønnstrinn. Videre ble det avsatt 1 prosent av lønnsmassen til sentrale justeringer med virkning 1. juli, samt 0,35 prosent til lokale forhandlinger pr 1. september. Det var også ”enighet om at kvinner skulle få en større andel av potten enn en proratafordeling tilsa både pr 1. juli og pr 1. september” (NOU 1996: 4:58).

I kommunen skjedde noe lignende. KS ble enige med LO-K og YS-K om et generelt tillegg på 3.600 til alle. I tillegg ble arbeidstakere i stillingskoder med en kvinneandel på 75 prosent eller mer tilgodesett med 2.200 kroner ekstra fra 1. mai. For første gang ga med andre ord et lønnsoppgjør et ekstra lønnsløft for kvinnedominerte yrker.

AF brøt forhandlingene i både stat og kommune, noe også førskolelærerne i Norsk Lærerlag gjorde i forhold til KS. Heller ikke mekling førte fram i første omgang, og det betydde streik blant medlemmer av AF i både stat og kommune, samt blant førskolelærerne i NL(44). Etter få dagers streik vedtok Regjeringen å fremme forslag om tvungen lønnsnemnd for AF i både stat og kommunesektoren. Kjennelsen som forelå høsten 1995 ga AF de samme tillegg som andre organisasjonene hadde oppnådd gjennom forhandlinger, men med en forsinket virkningsdato, 7. juni(45) (NOU 1996: 4:59). Gjennom en ytterligere runde med mekling ble det enighet om samme tillegg for førskolelærerne som for andre, og streiken ble avsluttet uten lønnsnemnd.

1996

I privat sektor ble hovedoppgjøret i 1996 gjennomført som et forbundsvist oppgjør, som i 1994. Som vanlig var reallønn i fokus for LOs krav. Man ønsket økt kjøpekraft for lavere og midlere inntekter opp til 250.000 kroner, mens opprettholdelse av kjøpekraften for andre grupper var målet. På ny ville LO gå inn for å jevne ut lønnsforskjeller mellom kvinner og menn. Man satset også friskt på sosiale reformer, som at AFP skulle utvides ved at aldersgrensen skulle senkes fra 64 til 62 år, og at man ville innføre en etter- og videreutdanningsreform (EVU). NHOs Hovedstyre gikk på sin side inn for å videreføre Solidaritetsalternativet, og understreket at ledere og høyere funksjonærer måtte avpasse sin lønnsutvikling etter andre ansatte (NOU 1997: 13:59).

Oppgjøret ble som vanlig åpnet av Fellesforbundet og TBL i midten av mars. Etter nesten to ukers forhandlinger kom det til brudd. Gjennom mekling kom man deretter fram til et forslag til avtale mellom Fellesforbundet og TBL som partene kunne anbefale. Ved uravstemningen blant LOs medlemmer i Fellesforbundet ble imidlertid forslaget forkastet, og det kom til streik i metallindustrien for første gang i etterkrigstiden. Etter en ukes streik ble det ny mekling, og forslaget som Riksmeklingsmannen nå la fram ble godkjent i en ny uravstemning. Forslaget innebar et generelt tillegg på kroner 1,50 i timen, samt at skifttilleggene ble oppjustert med 10 prosent. Offshoretillegget skulle være på minst 32 kroner timen. AFP skulle gjelde fra 63 år fra 1. oktober 1997 og fra 62 år fra 1. mars 1998.

Lønnsoppgjøret i hotell og restaurantbransjen gikk også til mekling. Heller ikke i denne bransjen unngikk man streik, da man i første omgang ikke kom fram til et anbefalt meklingsforslag. Etter nesten to ukers streik ble meklingen gjenopptatt og det ble enighet om et anbefalt forslag. Forslaget innebar det samme generelle tillegget som i verkstedindustrien, kroner 1,50 pr time. Ut over dette fikk de ansatte et lavlønnstillegg på kroner 1,50 i timen fra 1. mai, samt at minstelønnssatsene ble hevet med 2 kroner i timen fra 1. mai. Det ble også gjort endringer i fagarbeideravlønningen i hotell- og restaurantbransjen (NOU 1997: 13:59-60).

I stat og kommune ble partene enige om et generelt tillegg på 6.000 kroner i året. I staten skulle det videre føres sentrale justeringsforhandlinger innenfor en økonomisk ramme på 1,3 prosent pr 1. august, samt lokale forhandlinger om 0,45 prosent av lønnsmassen pr 1.september. I staten var det ”enighet om at kvinner skal få en større andel av potten enn en proratafordeling tilsier både pr 1. august og pr 1. september” (NOU 1997: 13:60). I kommunesektoren var tallene henholdsvis 1,8 prosent og 0,5 prosent pr 1. august og 1. oktober (NOU 1997: 13:60).

1997

Som vanlig ble mellomoppgjøret i 1997 gjennomført som sentrale forhandlinger mellom LO og NHO. Representantskapet i LO ønsket å videreføre kjøpekraftforbedringen for lavere lønte og andre prioriterte grupper, samt arbeide for videre utjevning av lønnsnivået mellom kvinner og menn. Fokus var i tillegg på AFP og dens finansiering. Hovedstyret i NHO satte fram sine ønsker ved å vektlegge at lønnsveksten måtte tilpasses den enkelte bedrifts økonomiske situasjon. På nytt ble det presisert at leder- og funksjonærlønninger måtte tilpasses andre gruppers lønnsvekst. NHO ønsket videre en sterkere målretting av AFP (NOU 1998: 2:65).

Etter brudd i forhandlingene kom det til mekling og et meklingsforslag som partene anbefalte. Forslaget fra Riksmeklingsmannen innebar et generelt tillegg på 80 øre i timen. For arbeidstakere som tjente over ett gitt nivå (mer enn 185.000 kroner), men ikke hadde rett til lokale forhandlinger, ble det gitt 40 øre ekstra, det vil si totalt 1,20 kroner pr time. For de som tjente under dette nivået, ble det gitt henholdsvis 70 øre og 1 krone ekstra alt etter om de hadde lokale forhandlinger eller ikke. I hotell og restaurantbransjen ble minstelønnssatsene økt med 50 øre i timen. Garantitillegg ble avtalt på vanlig måte i samsvar med lavlønnsgarantien (NOU 1998: 2:65).

Det andre sentrale spørsmålet i 1997 gikk på tidligpensjon for 62- og 63-åringer. LO og NHO ønsket at ordningen skulle bli mest mulig lik den som gjaldt for AFP-pensjonister over 63 år, og de ble enige om en delpensjon innen rammene for AFP. Regjeringen hadde sagt fra at den ikke ville bidra til ytterligere finansiering av AFP ut over det som gjaldt arbeidstakere over 64 år. Regjeringen kunne likevel være med på å utrede tidligpensjonsordningen i forhold til lovverket og spesielt Folketrygdens regelverk (NOU 1998: 2:66).

I offentlig sektor gikk også oppgjørene til mekling, og på samme vis som i privat sektor la Riksmeklingsmannen fram et forslag som ble anbefalt av partene. I staten innebar forslaget et generelt tillegg på 2.500 på alle lønnstrinn. Lavlønte (trinn 7- 24) fikk et ytterligere tillegg på mellom 100 og 900 kroner. Til sentrale justeringsforhandlinger ble det i staten avsatt 1,2 prosent av lønnsmassen pr 1. august. Ut over dette ble det avsatt 0,55 prosent av lønnsmassen til lokale forhandlinger pr 1. august. I sammenheng med både de sentrale justeringsforhandlingene og de lokale forhandlingene ble også likelønn nevnt: ”Hensynet til virksomhetens rekrutterings- og konkurransesituasjon, samt likelønn på ale nivåer, skal ivaretas i disse forhandlingene. Kvinner skal ha en større andel av lønnsmidlene enn en proratafordeling tilsier”, og i forhold til den lokale potten: ”[K]vinner bør få en større andel av potten enn en proratafordeling tilsier” (NOU 1998: 2:67).

Det samme generelle tillegget som i staten ble resultat i kommunesektoren, inkludert det ekstra som ble gitt til lavlønte. Den lokale potten i kommuneoppgjøret ble betydelig mindre enn i staten, kun 0,12 prosent av lønnsmassen gitt med virkning fra 1/11(46). Denne lille potten skulle imidlertid løse mange problemer: ”Lavlønn, likelønn og oppfølging av nytt stillings-regulativ samt lønnsmessige skjevheter skal vektlegges ved de lokale forhandlingene” (NOU 1998: 2:67). AFP-ordninger på linje med det som var avtalt mellom LO og NHO ble også avtalt i offentlig sektor.

1998

Hovedoppgjøret i 1998 ble som i 1996 gjennomført som et forbundsvist oppgjør i privat sektor. Kravene fra LO var som vanlig bedring av kjøpekraften for alle grupper, men mest for de med årslønn opp til 250.000 kroner. I tillegg krevde LO særlige tillegg for å heve lavlønte og fremme likelønn. NHO på sin side la vekt på at konkurranseeksponerte bedrifter var de som måtte angi rammen for lønnsutviklingen, og at lønnsutviklingen her i landet derfor ikke burde være høyere enn hos konkurrentene. Ut over dette understreket NHO på nytt at ledere og høyere funksjonærers lønnsvekst måtte tilpasses øvrige gruppers lønnsutvikling (NOU 1999: 12 75-76).

Selv om oppgjøret skulle gjennomføres forbundsvist, ønsket LOs ledelse å føre sentrale forhandlinger med NHO i forkant av de bransjevise oppgjørene. Disse skulle ta opp spørsmål som, ut fra tradisjonell norsk tenkning, vanskelig lot seg behandle på bransjenivå. Eksempel på slike spørsmål er etter- og videreutdanningsreformen (EVU), avtalefestet pensjon (AFP), samt lærling-ordningen.

Igjen gikk det en henvendelse fra LO og NHO direkte til Regjeringen, som fra høsten 1997 var ledet av Kjell Magne Bondevik. Hovedspørsmålet i brevet var hvordan Regjeringen stilte seg til elementer i en framtidig EVU-reform. I et langt svarbrev stilte Regjeringen seg i prinsippet positivt til å være med i en videre drøfting av en slik reform (NOU 1999: 12:76-77).

De forbundsvise forhandlingene ble som vanlig innledet av Fellesforbundet og TBL . Det kom til brudd og deretter mekling som munnet ut i et forslag fra Riksmeklingsmannen som begge partene anbefalte. Forslaget ga et generelt tillegg på 3 kroner timen(47). Videre ble skifttilleggene økt, og beregningen av offshoretillegg endret. Forslaget ble godkjent ved uravstemningen som fulgte.

Det samme generelle tillegget ble gitt etter mekling i hotellnæringen. Ut over dette fikk ansatte i denne næringen et lavlønnstillegg på 2 kroner timen. Det ble også foretatt endringer i minstelønnssatsene i hotellnæringen, med heving fra 1 til 3 kroner timen. Det var dessuten enighet om en særskilt pott til bruk for likestillingstillegg i den enkelte bedrift innen hotell- og restaurantnæringen. Potten skulle bygges opp gjennom avsetning av 1 krone pr time ut fra gjennomsnittlig timetall arbeidet i en måned, basert på arbeidstiden de siste 12 måneder (NOU 1999: 12:78)(48).

Også i offentlig sektor gikk oppgjøret til mekling, og et forslag til løsning ble lagt fram av Riksmeklingsmannen. Forslaget ble anbefalt av partene, med unntak av AF, som tok ut grupper i streik i både statlig og kommunal sektor. I kommunal sektor ble forslaget til avtale også forkastet av NHS(49) (YS), som organiserer hjelpepleierne, samt av Maskinistforbundet (YS).

Avtalen i staten innebar et generelt tillegg på 10.000 kroner på alle lønnstrinn fra 1. mai, samt at topplønnen i regulativet ble økt med fire lønnstrinn. Innen stillinger med lønnsramme ble det også gjort endringer i begynnerlønningene med virkning fra 1. august, tilsvarende 0,17 prosent av lønnsmassen. 2,0 prosent ble avsatt til sentrale justeringer med virkning fra 1. august. Til lokale forhandlinger pr 1.september ble det avsatt 0,55 prosent. Kvinner og skoleverket ble i forhold til begge disse pottene eksplisitt nevnt som grupper som skulle ”ha [få] en større andel av lønnsmidlene [potten] enn en proratafordeling tilsier” (NOU 1999: 12:78-79).

I kommunesektoren ble det gitt et generelt tillegg tilsvarende det i staten. Det ble samtidig avsatt 2,7 prosent til sentrale justeringer av lønnsrammer og lønnsstruktur med virkning 1. september. Ellers inneholdt den kommunale avtalen en pott til lokale forhandlinger pr 1. november på 0,78 prosent (NOU 1999: 12:79).

Flere oppgjør endte i åpen konflikt og ble avgjort ved tvungen lønnsnemnd: (i) NHS og KS, (ii) NSF, Norsk Radiografforbund (NRF), NITO og KS, (iii) AF og staten, samt (iv) LO-Stat/Tele og dataforbundet og NAVO. For andre grupper som var i streik i 1998 kom det til løsninger etter nye forhandlinger. I konflikten mellom NSF, NRF, NITO på den ene siden og KS på den andre, innebar Rikslønnsnemndas kjennelse kun at den sentrale potten pr 1. september økte med 0,12 prosent (NOU 1999: 12:79). De øvrige organisasjonene som fikk sine tvister avgjort i Rikslønnsnemnda, fikk de samme tilleggene som andre hadde akseptert tidligere.

Oppgjørenes profil

I tabellene 3.1 til 3.3 er de viktigste resultater av lønnsoppgjørene i perioden oppsummert. Av disse tabellene går det klart fram at stort sett hele perioden har vært dominert av målsettingen om fordeling til fordel for lavlønte. Målet om likelønn har med andre ord måtte vike for målet om lavlønn. Dette betyr at interessene til kvinnedominerte yrker kun er ivaretatt for så vidt som de har kunnet klassifiseres som lavlønnsyrker.

I privat sektor (LO/NHO-området) har omfordeling til fordel for lavlønte skjedd gjennom en kombinasjon av tre strategier. På den ene siden generelle tillegg i form av et fast kronetillegg, for det andre i form av spesielle lavlønnstillegg, og for det tredje gjennom å differensiere lønnstillegg ut fra om arbeidstakerne har rett til lokale forhandlinger eller ikke. Når det gjelder spesielle lavlønnstillegg har de igjen vært gitt ulike former; til dels som avtalt gjennom lavlønnsgarantien som første gang ble inngått mellom LO og NAF i 1980, og til dels ved at sentrale tillegg er blitt differensiert ut fra størrelsen på lønnen i utgangspunktet, slik at de lavest lønte har fått mest i de sentrale forhandlingene.

Av tabell 3.1 går det samtidig fram at lønnstillegg gitt lokalt har spilt en betydelig rolle i privat sektor i hele perioden, og stort sett utgjør en større andel av samlet lønnsvekst enn sentrale tillegg. Dette er bakgrunnen for at man har differensiert sentrale tillegg ut fra adgang til lokale forhandlinger eller ikke. Det er nemlig en sammenheng mellom hvem som har lokale forhandlinger og lønnsnivået i privat sektor. Det er stort sett de lønnsmessig relativt bedre stilte arbeidstakerne som har denne retten.

Det at de som tjener godt har mer å hente i lokale tillegg enn de som tjener mindre, har samtidig bidratt til at omfordelingen til fordel for lavlønte ikke har blitt så dramatisk som profilen på de sentrale tilleggene kunne indikere. Men som sagt har man på 1990-tallet begynt å ta mer høyde for hva lokale tillegg betyr, ved at man gir ekstra lønnstillegg til grupper som er lav- og middelslønte, men ikke har lokal forhandlingsrett. Det samme gjelder som det går fram av tabellen for grupper som lønnes i henhold til normallønnsavtaler ved lønnsoppgjøret i 1995. At man differensierer sentrale tillegg på denne måten er igjen en indikator på hvor sterkt fordelingsproblematikken har stått i norsk lønnsdannelse i senere år. Men det er også en indikator på at det arbeidstakere i privat sektor ikke får ut sentralt, det tar de igjen, og vel så det, i lokale forhandlinger.

Tabell 3.1. Lønnstillegg i privat sektor 1985-1998, samlet og fordel på ulike arenaer

År	Sentrale tillegg (virkn.1.4)	Sosiale reformer	Lokale tillegg*	Totalt*
1985	0 generelt Lavlønnstillegg		6,9%	7,4%
1986	Kr. 1-1,25 generelt	Arbeidstidsreduksjon	6,9%	10,5%
1987	0 generelt		7,3%	7,5%
1988	Kr. 1 generelt Lavlønnstillegg: Kr.0,75-2,50	Avtalefestet pensjon: 66 år 1/1 1989 65 år 1/1 1990	1,4%	3,2%
1989	Kr. 1,50 generelt + kr. 1,50 uten lf**		0,9%	5,0%
1990	>170.000; kr. 2,50 137. 000- 170.00; kr.3,00 <137.000; kr.4,00		3,5%	6,7%
1991	Uten lf og <165.000; kr. 2,25 Med lf og <165.000; kr. 1,20 Uten lf og >165.000; kr.1,75 Med lf og >165.000; kr.1,00 Lavlønnstillegg: kr. 0,50		2,3%	3,9%
1992	Med lf og <157.000; kr. 0,60 Uten lf og <185.000; kr.1,20 Ellers 0	Avtalefestet pensjon: Fra 52% til 60%	2,0%	2,4%
1993	Uten lf; kr. 1,00 Med lf; kr.0,60	Avtalefestet pensjon: 64 år 1/10	2,2%	2,9%
1994	Kr. 1,00 generelt		1,6%	2,9%
1995	Kr. 0,80 generelt <85,38; kr. 0,80 <75,90; kr. 1,30 Normallønn; kr. 0,85		3,1%	4,2%
1996	Kr. 1,50 generelt Skifttillegg + 10% Lavlønnstillegg; kr. 1,50 Minstelønnssats; kr. 2,00	Avtalefestet pensjon: 63 år 1/101997 62 år 1/3 1998	1,6%	3,6%
1997	Kr. 0,80 generelt Uten lf og >185.000; kr. 0,40 Med lf og <185.000; kr. 0,70 Uten lf og <185.000; kr.1,00		2,6%	3,5%
1998	Kr. 3,00 generelt Lavlønnstillegg; kr. 2,00 Minstelønnssatser (hot/rest); kr.1,00	Etter- og videreutdanning Avtalefestet pensjon	-	5,0%***

Noter:

1. kvartal ett år til første kvartal neste år
* lf=Lokale forhandlinger
** Anslag i NOU 2000: 4

Kilder: NOU 1986: 14, NOU 1987: 26, NOU 1988: 5, NOU 1990:3, NOU 1990: 15, NOU 1991: 22, NOU 1992: 4, NOU 1993: 7, NOU 1993: 26, NOU 1994: 14, NOU 1995: 7, NOU 1996: 4, NOU 1997: 13, NOU 1998: 2, NOU 1999: 12, NOU 2000: 4

Tabellen viser også hvordan hele perioden har vært karakterisert av sosiale reformer som en del av lønnsoppgjørene. Det begynte med arbeidstids-reformen i 1986, som ga lik arbeidstid for arbeidere og funksjonærer. Denne reformen, i tillegg til striden om lavlønnsgarantiens framtid, var bakgrunnen for at NAF fattet beslutningen om lockout i 1986. Lockouten endte som kjent med et kraftig nederlag for NAF. Nederlaget i 1986 markerte begynnelsen til slutten på denne organisasjonens eksistens som selvstendig organisasjon, og åpnet veien for etableringen av NHO som viktigste representant for arbeidsgiversiden i Norge.

Fra 1988 av og ut perioden har, som det framgår av tabellen, spørsmålet om tidlig eller såkalt avtalefestet pensjon vært et sentralt tema. Dette systemet har blitt trappet opp jevnt og trutt fra 1988 fram til i dag. Og her er vi ved et annet viktig aspekt ved norsk lønnsdannelse gjennom de siste årene, nemlig at man prøver å vinne oppslutning om moderasjonslinjen ved å innføre sosiale reformer som kommer arbeidstakerne til gode. I forhold til pensjons-spørsmålet har også staten spilt en sentral rolle i forhold til å finansiere reformen, noe som har vist seg å bli mye dyrere enn først antatt ved at flere enn forventet har benyttet seg av ordningen.

Den siste reformen som er lansert som en gulrot i tilknytning til lønnsoppgjørene er den såkalte etter- og videreutdanningsreformen (EVU) som første gang var tema i forhandlingene i 1998. Lanseringen av den viser samtidig at det er meget problematisk å få til et reelt bytte mellom moderasjon i et lønnsoppgjør og sosiale reformer dersom ikke forhandlingene skjer på same arena. I 1998 ble LO-ledelsens plan om et samordnet lønnsoppgjør torpedert, og lønnsveksten ble i stedet fastsatt i forbundsvise forhandlinger. Disse forhandlingene sprengte fullstendig rammene som var satt i forhold til Solidaritetsalternativet. De sentrale forhandlingene mellom LO og NHO om EVU-reformen kom det meget lite ut av, bortsett fra noen relativt uforpliktende protokolltilføyelser om gode intensjoner for det framtidige arbeid med å få reformen på bena.

Forholdet knyttet til bytte av moderasjon i lønnskrav mot sosiale reformer er imidlertid også interessant i forhold til spørsmålet om relasjonen mellom sentral moderasjon og lokal lønnsdannelse. Som jeg var inne på ovenfor betyr lokale lønnstillegg stort sett betydelig mer for samlet lønnsvekst enn sentrale lønnstillegg. Hvis det er slik at sentral moderasjon blir kompensert ved sterkere lokal lønnsvekst, får det klart betydning for temaet i denne rapporten. De sentrale tilleggene som blir gitt i privat sektor gir retning på oppgjørene også i offentlig sektor, hvor de kvinnedominerte yrkene hovedsakelig befinner seg. De lokale tilleggene må eventuelt kompenseres i ettertid, og dette innebærer at selv om man skulle enes om en likelønnsprofil i offentlig sektor, kan denne systematisk undergraves på grunn av de lokale forhandlingene i privat sektor. Dette ser vi når lønnsveksten samlet sett sammenlignes mellom ansatte i privat og offentlig sektor.

Tabellene 3.2 og 3.3 oppsummerer noen av de samme trekkene i offentlig sektor som vi har diskutert i forhold til LO/NHO-området. Tabellene for staten og kommunesektoren har mange fellestrekk med det vi kan observere for privat sektor, og først og fremst er dette knyttet til profilen på de sentrale oppgjørene. Men utviklingen i offentlig sektor avviker også på sentrale punkter, og avviket er særlig knyttet til at desentrale arenaer spiller mindre rolle i offentlig sektor. Når det gjelder interne forhold i offentlig sektor er det på den ene siden til dels sammenfall mellom staten og kommunesektoren. I særlig grad gjelder det når vi sammenligner utfallene av de sentrale nasjonale hovedforhandlingene. Når det gjelder hva som skjer på mer desentrale arenaer er det imidlertid klare forskjeller mellom stat og kommune. Over tid synes de desentrale komponenter i lønnsveksten å ha fått en sterkere rolle i staten enn i kommunene. I det følgende skal jeg utdype disse trekk i tabellene.

Av tabellene går det fram at bortsett fra 1985, 1986 og 1990 er det faste kronetillegg som dominerer utfallene av de nasjonale sentrale forhandlingene i både staten og kommunesektoren. Når det avvikes fra flate kronetillegg, er det likevel en eksplisitt lavlønnsprofil på oppgjørene ved at det, som i 1988, 1991 og 1997, gis ekstra lønnstillegg til lavlønte. En slik profil på oppgjørene bidrar entydig til å redusere lønnsspredningen internt i offentlig sektor, og dette har også vært en uttalt målsetting fra blant annet LO.

En slik profil på oppgjørene vil dermed med nødvendighet stride mot interessene til ansatte i yrker som tjener over gjennomsnittlig lønnsinntekt i samfunnet. De som rammes inkluderer med andre ord flere av de kvinnedominerte yrkene vi analyserte lønnsutviklingen for i kapittel 2. Og en slik profil på oppgjørene slår desto mer negativt ut jo høyere opp i lønnshierarkiet en yrkesgruppe befinner seg i utgangspunktet. Dette forklarer med andre ord noe av de ulikheter i lønnsutvikling vi for eksempel observerte for ledende sykepleiere sammenlignet med ikke-ledende sykepleiere, samt at lektorer i skolen kommer betydelig dårligere ut enn grunnskolelærere.

Tabell 3.2. Lønnstillegg i statlig sektor 1985-1998, samlet og fordelt på ulike arenaer

År	Sentrale tillegg (virkn.1.5)	Sentrale justeringer (+ normering)	Lokale tillegg	Totalt (inkludert overheng)*
1985	4,5%	0,5% + 0,2% pr 1/5		7,0%
1986	4,85% + 1 ltr. pr 1/7	0,5% pr 1/9		9,2%
1987	0	1,0% pr 1/1		7,3%
1988	2.500 kr. pr 1/1, 1.950 kr. + 0,75-2,50 kr./t lavlønnstillegg			3,3%
1989	7.150 kr.	0,1%		4,8%
1990	0,5% + 3.400-5.500 (kr. 3.400 kr. + for ltr. 19-31)	Ltr. 10-18, 1 trinn pr 1.5 + 585 kr. pr 1/12	-	5,4%
1991	1.600 kr. Ltr. 1-28, 1.000 kr. Ltr.29-30, 500 kr. ltr. 31-> + 1 trinn alle pr 1/9	0,3% pr 1.9	0,25% pr 1.10	4,9%
1992	0	0,2% pr 1.1-93	0,1% pr 1.10; 0,1% pr 1.1-93	4,3%
1993	2.100 kr.	0,7% pr 1.5	0,35 pr 1.5	2,6%
1994	2.100 kr.	0,2% pr 1.7	0,4% pr 1.9	2,2%
1995	3.600 kr.	1,0% pr 1.7	0,35% pr 1.9	3,1%
1996	6.000 kr.	1,3% pr 1.8	0,45% pr 1.9	4,4%
1997	2.500 kr. + 100-900 kr. for ltr. 7-24	1,2% pr 1.8	0,55% pr 1.8	4,2%
1998	10.000 kr. + 0,17% pr 1.8 (begynnerlønn)	2,0% pr 1.8	0,55% pr 1.9	6,0%**

Noter:

Tabell 3.1 i NOU 1995: 22 og NOU 1999: 12
* Anslag i NOU 1999: 12

Kilder: NOU 1986: 3, NOU 1987: 6, NOU 1988: 5, NOU 1990:3, NOU 1990: 15, NOU 1991: 22, NOU 1991: 23, NOU 1992: 4, NOU 1992: 27, NOU 1993: 26, NOU 1994: 14, NOU 1995: 22, NOU 1996: 19, NOU 1997: 24, NOU 1998: 13, NOU 1999: 12

Tabell 3.3. Lønnstillegg i kommunal sektor 1985-1998, samlet og fordelt på ulike arenaer

År	Sentrale tillegg (virkn.1.5)	Sentrale justeringer	Lokale tillegg	Totalt (inkludert overheng)*
1985	4,5%	1,2%		7,3%
1986	4,85% + 1 ltr. pr 1/7	0,5% pr 1/9		10,0%
1987	0	1,0% pr 1/1		7,5%
1988	2.500 kr. pr 1/1, 1.950 kr. + lavlønnstillegg pr 1/7			3,6%
1989	7.150 kr.			4,7%
1990	0,5% + 3.400-5.500 (kr. 3.400 kr. + for ltr. 19-31) pr 1/6	Ltr. 10-19, 1 trinn pr 1.10 + 585 kr. pr 1/12	0,28% pr1/10	4,3%
1991	1.600 kr. ltr. 1-28, 1.000 kr. ltr.29-30, 500 kr. ltr. 31-> pr 1/9		0,3% pr 1.1-92	5,5%
1992	1 ltr.		0,45% pr 1.5;	2,9%
1993	2.100 kr.	1,1% pr 1.10		2,5%
1994	2.100 kr.	0,5% pr 1.10		2,4%
1995	3.600 kr. pr ¼ + 2.200 kr. til kvinneyrker**			2,8%
1996	6.000 kr.	1,8% pr 1.8	0,5% pr 1.9	4,4%
1997	2.500 kr. + 100-900 kr. for ltr. 7-24 pr 1/6		0,72% pr 1.11	3,9%
1998	10.000 kr.	2,7% pr 1.9	0,78% pr 1.11	6,0%***

Noter:

Tabell 3.1 NOU 1995: 22 og NOU 1999: 12
* Kvinneyrker ble definert som yrker med en kvinneandel på minst 75 prosent
** Anslag i NOU 1999: 12

Kilder: NOU 1986: 14, NOU 1987: 26, NOU 1988:26, NOU 1990: 15, NOU 1991: 22, NOU 1991: 23, NOU 1992: 4, NOU 1992: 27, NOU 1993: 26, NOU 1994: 14, NOU 1995: 22, NOU 1996: 19, NOU 1997: 24, NOU 1998: 13, NOU 1999: 12

I tabell 3.3 har vi kun ett eksempel på at kvinnedominerte yrker tilgodeses med ekstra penger i et lønnsoppgjør i perioden vi analyserer. Det er i 1995, da ansatte i såkalte kvinneyrker i kommunal sektor fikk 2.200 kroner ut over det generelle tillegget på 3.600 kroner. Av figurene i kapittel 2 så vi imidlertid at dette ikke ga seg betydelige positive utslag i lønnsutviklingen for de kvinnedominerte yrkene sammenlignet med mannlige industriarbeidere fra 1995 til 1996.

Hovedgrunnen til at de positive utslagene uteblir på tross av denne typen ekstraordinære tiltak er i noen grad knyttet til hva som skjer lokalt i privat sektor. Den store betydningen lokale tillegg har sammenlignet med sentrale i privat sektor, mer enn oppveier for slike spesielle virkemidler. Det betyr samtidig at det må eventuelt sterkere virkemidler til for å gi de kvinnedominerte yrkene det lønnsløft som må til for å overkomme likelønnsproblemet i norsk lønnsdannelse.

Et annet forhold som spiller inn for å forklare at kvinnedominerte yrker tenderer mot å bli hengende etter i lønnsutvikling sammenlignet med mannlige arbeidere i privat industri, er knyttet til de andre arenaene for lønnsforhandlinger i offentlig sektor, nemlig sentrale justeringer og lokale forhandlinger. Men som vi ser av tabellene er det som avsettes til slike mer desentrale arenaer lite sammenlignet med privat sektor. Mens det i privat sektor er snakk om at godt over halvparten av samlet lønnsvekst bestemmes utenfor de sentrale oppgjørene, er situasjonen i offentlig sektor stort sett at det dreier seg om betydelig mindre enn halvparten.

På den ene siden, som nevnt tidligere i kapitlet, har det blitt vanlig at man fastslår at ”kvinner [og skoleverket] bør få en større andel av potten enn en proratatildeling tilsier” (NOU 1998: 13:70) i forbindelse med sentrale justeringer og lokale forhandlinger. Dette har sikkert bidratt til at situasjonen i kvinnedominerte yrker ikke er enda mer negativ enn den faktisk er. Men når slike prioriteringer ikke får mer positive utslag skyldes det at det som avsettes blir for lite.

Et lite lyspunkt i så henseende er utviklingen over tid når det gjelder betydningen av de ulike arenaene. Både i staten og kommunesektoren er det en klar tendens til at betydningen av sentrale justeringer og lokale forhandlinger øker fra tidlig på 1990-tallet til slutten. I både 1996 og 1998 var for eksempel det som ble avtalt sentralt i kommunesektoren av mindre betydning for samlet lønnsvekst enn det som gikk til justeringsforhandlinger og lokale forhandlinger. Også i staten er det en klar tendens til at desentrale arenaer betyr mer i de senere år enn på begynnelsen av 1990-tallet.

Konklusjon

Spørsmålet jeg stilte innledningsvis var hva som er årsaken til at problemet med likelønn er like aktuelt og presserende i dag som for femten år siden. Analysen av lønnsoppgjørene i perioden 1985 til 1998 har avdekket at flere forhold spiller inn når dette spørsmålet skal besvares. For det første skyldes det profilen på lønnstilleggene som gis på det nasjonale nivå. Lønnstilleggene er klart rettet mot at de skal føre til en omfordeling av lønn til fordel for lavlønte i både privat og offentlig sektor. Kvinnedominerte yrker som ikke er lavlønnsyrker er dermed utsatt for den samme lønnsmessige nivellering som andre yrker som tjener over gjennomsnittslønnen i samfunnet. Lavlønnsprofil og målet om lønnsutjevning i de sentrale nasjonale lønnsoppgjørene kommer med andre ord i konflikt med likelønnsmålet.

Dette problemet blir særlig merkbart i offentlig sektor, hvor hovedtyngden av yrkene som er dominert av kvinner befinner seg. I staten og kommunene mangler den samme graden av fleksibilitet i lønnsdannelsen som kjennetegner privat sektor, gjennom det betydelige omfanget av lokale lønnstillegg i næringslivet. I privat sektor motvirkes og oppheves mye av de utjevnende tendenser fra de sentrale oppgjørene gjennom den lokale lønnsdannelsen. Mekanismen med et slikt potensiale for fleksibilitet har man i prinsippet også i offentlig sektor, gjennom adgangen til sentrale justeringer og lokale lønnsforhandlinger. Men så langt har ikke arbeidsgiverne i offentlig sektor prioritert å utnytte den mulige fleksibilitet disse arenaene representerer.

Dette peker mot at potten som avsettes til mer desentrale forhandlinger i offentlig sektor er for liten. Selv om kvinnedominerte yrker spesielt skal tilgodeses i slike forhandlinger, er rammene for både justeringsforhandlinger og lokale forhandlinger for små til å gi de ønskede effekter i forhold til målet om likelønn. De mest fokuserte kvinnedominerte yrker i stat og kommune, som for eksempel sykepleiere og lærere, er samtidig ofte betydningsfulle i antall og dermed kostnadskrevende å særbehandle positivt. Med lite penger avsatt til de mer desentrale arenaene blir dermed enkelte kvinnedominerte yrker spesielt utsatt for lønnsmessig skvis. Et mulig lyspunkt i denne mørke tunnelen er at det er tendenser i materialet til, og signaler i tiden om, at de mindre sentrale arenaene får økende betydning og at de skal vektlegges enda mer i årene som kommer. Resultatet av lønnsoppgjøret i 2000 peker også klart i en slik retning.

Kapittel 4. Likelønn, makt og utilsiktede konsekvenser

For å gi svar på spørsmålet om hva som er årsaken til likelønnsproblemets fortsatte aktualitet, er det nødvendig å se det norske forhandlingssystemet i en helhetlig sammenheng. Dette systemet er komplekst i sin oppbygging, med mange sentrale aktører med ulik innflytelse og makt. Samtidig er systemet satt til å ivareta en rekke hensyn som til dels kan komme i konflikt med hverandre.

LOs prioriteringer styrer åpenbart mye av det som skjer i tilknytning til de sentrale nasjonale forhandlingene både i privat og offentlig sektor. LOs vekt på solidariske prinsipper og lønnsutjevning legger sterke føringer på utfallene av oppgjørene. At dette er til fordel for mange lavlønte yrker i privat sektor som samtidig er kvinnedominerte, er udiskutabelt. Men det rammer samtidig kvinnedominerte yrker i offentlig sektor som har mellomlang eller lang utdanning, og som tjener omkring eller over gjennomsnittslønnen i samfunnet.

Et nærliggende spørsmål i denne sammenheng er hvorfor arbeidsgiversiden aksepterer en slik fordelingsprofil på de sentrale lønnsoppgjørene. Det er for eksempel umiddelbart ikke innlysende hvorfor NHO skulle akseptere lønnsutjevning så lenge arbeidsgiversiden prinsipielt er for en lønnsdannelse som mest mulig reflekterer bedrifters lønnsevne og produktivitetsutvikling. Det er heller ikke klart hvorfor staten og KS går inn på en fordelingspolitisk linje i de sentrale lønnsoppgjør som i neste omgang skaper vansker, både med hensyn til rekruttering av arbeidskraft og det å holde på kompetente arbeidstakere. Tentative svar på disse spørsmålene må nødvendigvis bli noe spekulative i denne omgang.

Når det gjelder NHOs holdning, er svaret sannsynligvis sammensatt. NHO primære målsetting er å få et lønnsoppgjør som er så billig som mulig for medlemsbedriftene. Hvis denne målsettingen kan realiseres i samarbeid med LO, har NHO et pragmatisk syn på hva slags intern fordeling av lønnstillegg på ulike sjikt i lønnspyramiden utfallet av forhandlingene får. Et viktig moment i denne sammenheng er også at NHO vet at eventuelle uheldige fordelingseffekter i forhold til bedriftenes behov for differensiering av lønn, kan rettes opp i tilknytning til de lokale forhandlingene på bedriftsnivå. Disse betyr, som vi har sett, mer enn de sentrale tillegg for total lønnsvekst fra år til år i privat sektor. Hvis derfor LO setter som krav for å gå med på et moderat oppgjør i de sentrale forhandlingene at det skal ha en ”sosial profil”, er det ikke noen viktig grunn til at NHO skal motsette seg dette.

Men hensyn til offentlig sektor er svaret sannsynligvis noe forskjellig. Et første poeng er at selv om det foregår separate forhandlinger i statlig og kommunal sektor, så skjer det en sterk koordinering bak kulissene. Indikatoren på det er at de sentrale tilleggene gitt i de to delene av offentlig sektor stort sett er sammenfallende. Det betyr imidlertid ikke at forklaringen på hva som skjer i de to delene av offentlig sektor er den samme.

Fra statens side, som inntektspolitisk ansvarlig instans, er det viktig at den ikke foretar seg noe som kan provosere de mest sentralene aktørene i et forhandlingsspill rettet mot mest mulig moderasjon i nominelle lønnstillegg, nemlig LO og NHO. Hensynet til samfunnsøkonomisk utvikling og næringslivets behov for moderate tillegg i lønn bidrar med andre ord til at staten ikke har interesser, i kraft at ansvarlig myndighet, i å gjøre noe annet enn det LO og NHO har blitt enige om i sin del av arbeidsmarkedet.

I tillegg kommer statens rolle som arbeidsgiver. Staten er en arbeidsgiver med en utdanningstung arbeidsstyrke. Det betyr at staten faktisk kommer billigere ut av et lønnsoppgjør ved å akseptere en lavlønnsprofil på oppgjøret, framfor å prioritere yrkesgrupper med lang og mellomlang utdanning.

Når det gjelder KS, er det vanskeligere å svare på hvorfor de aksepterer en lavlønnsprofil på de sentrale avtalene. Kommunesektoren har ikke de samme egeninteresser knyttet til en slik profil på oppgjørene. KS-området er kjennetegnet av en meget høy andel lavlønnede, og dette betyr at det blir dyrt for kommunesektoren med lønnsoppgjør kjennetegnet av en profil til fordel for lavlønnede. For KS er det også åpenbart at dette leder til rekrutteringsproblemer og vansker med å holde på kompetent arbeidskraft. Derfor er det rimelig at vi må gå utenom den umiddelbare forhandlingskonteksten, hvor KS møter representanter for arbeidstakersiden, for å finne svar på hvorfor de går inn på en slik fordelingsprofil på de sentrale oppgjørene. I denne sammenheng er det ikke mulig å komme utenom Riksmeklingsmannen og hans sentrale rolle på de fleste arenaer av norsk lønnsdannelse. Det er mer regelen enn unntaket at Riksmeklingsmannen må tre støttende til i norske lønnsforhandlinger.

Formelt sett er Riksmeklingsmannen en nøytral tredjepartsaktør som skal bidra til å øke muligheten for utfall av lønnsoppgjør uten åpne konflikter. Hans initiativ og innsats i de ulike forhandlingskontekster kan imidlertid ikke ses i isolasjon fra hverandre. Dette gjelder ikke minst i et system som det norske med normsettende forhandlinger som følger foran de øvrige i tid. Her kommer også hans rolle som statlig embetsmann inn. Det vil i denne rollen være meget problematisk for Riksmeklingsmannen å fremme en skisse til en løsning i et avtaleområde som fullstendig bryter med moderasjonslinjen som preger de normgivende avtalene. Et slikt utfall ville bidra til å undergrave moderasjonslinjen i LO/NHO-området. Profilen i privat sektor legger med andre ord føringer på Riksmeklingsmannens handlingsmuligheter.

Det er viktig i denne sammenheng å ha klart for seg at LO er den mest sentrale aktøren i lønnsforhandlingene både i privat sektor, staten og kommunesektoren. Innen LO er det allerede før forhandlingene åpnes i privat sektor, fattet vedtak om hva slags fordelingsprofil oppgjørene skal ha, på tvers av bransjer og sektorer. Følgelig vil en annen profil på oppgjørene i offentlig sektor enn det som preger privat industri, virke provoserende på LO-kollektivet samlet og derigjennom undergrave muligheten for et nytt moderat oppgjør ved neste korsvei.

Som statens forlengede arm tvinges derfor Riksmeklingsmannen til ikke kun å ta hensyn til rammene satt i privat sektor, men også av profilen når det kommer til mekling i offentlig sektor generelt og KS-området spesielt. Dette er vel noe av bakgrunnen for at vi ofte får følelsen av at KS føler seg tatt på senga gjennom de skisser til løsning Riksmeklingsmannen fremmer. Slike skisser kommer gjerne på overtid, og KS blir derfor nærmest tvunget til å akseptere skissen for å unngå en opprivende konflikt. Dessuten vet aktørene ut fra erfaring at dersom en konflikt blir utfallet, vil regjeringen før eller senere gripe inn med tvungen lønnsnemnd, og kjennelsen fra Rikslønnsnemnda vil med stor grad av sannsynlighet stadfeste innholdet i en slik meklingsskisse.

På denne bakgrunn er det ikke overraskende at effektene av denne såkalte solidariske lønnspolitikken er særlig synlige under inntektspolitiske regimer, preget av at sentrale aktører har ambisjoner om sterk styring og moderasjon når det gjelder nominell lønnsvekst.

Resultatene indikerer at det går litt bedre for de kvinnedominerte yrkene når moderasjonslinjen tenderer mot å sprekke, slik tilfellet var i 1996, eller at den direkte blir sprengt, slik tilfellet var i 1998(50).

Kravet om prioritering av lavlønte har vært særlig sterk i tilknytning til sentrale nasjonale forhandlinger. På 1990-tallet har LO som oftest bevisst krevd flate kronetillegg til alle ansatte i forbindelse med disse oppgjørene både i privat og offentlig sektor. Effekten av en slik profil på oppgjørene er imidlertid begrenset i privat sektor, da sentrale funksjonærgrupper i næringslivet er unndratt det kollektive avtaleverket og får fastsatt sin lønn individuelt på den enkelte bedrift. Når et slikt krav vinner fram, bidrar det derfor først og fremst til å svekke den lønnsmessige posisjonen til grupper med høyere utdanning i offentlig sektor. Disse gruppene tjener omkring eller noe over middels og tenderer mot systematisk å tape relativ lønn. De kvinnedominerte yrkene som i dag sterkest krever likelønn, utgjør hovedtyngden av slike yrkesgrupper.

Når det gjelder forhandlinger på mer desentrale nivåer, er det sannsynligvis også en forskjell mellom offentlig og privat sektor. I privat sektor har lokale forhandlinger vært av større betydning i mannsdominerte høytlønnsbransjer enn i kvinnedominerte bransjer preget av lav lønn. Lokale avtaler i privat sektor har dermed tendert mot å kompensere de mannsdominerte yrkesgruppene. Deres relative posisjon har følgelig ikke blitt svekket som følge av profilen på de sentrale avtalene. Det man har jevnet ut i forbindelse med sentrale avtaler med lavlønnsprofil, er tatt igjen lokale forhandlingene på bedriftsnivå.

I offentlig sektor har tilsvarende mekanismer på lokalt nivå i det store og hele vært fraværende. Det innebærer at virkningen av desentrale forhandlinger på ingen måte fullt ut har kompensert for utjevningseffektene i de sentrale avtalene. De mindre sentrale komponentene ved lønnstillegg som er gitt i offentlig sektor, har imidlertid helt sikkert bidratt til at den lønnsmessige posisjonen for typiske kvinnedominerte yrker i dag ikke er enda svakere enn den faktisk er. Som vi så i forrige kapittel har kvinnedominerte yrker vært prioritert i forbindelse med både sentrale justeringer og lokale forhandlinger i offentlig sektor.

At lavlønnsprofil på lønnsoppgjørene får ulik virkning i forhold til kvinner i de to hovedsektorene av arbeidsmarkedet skyldes at lønnsstrukturen i forhold til kjønnsfordeling på yrker er ulik i de to delene av arbeidsmarkedet. I privat næringsliv er kvinner ofte konsentrert i ufaglærte yrker som samtidig også er de mest typiske lavlønnsyrker. Det er ikke tilfellet i offentlig sektor, der det ofte er tale om semiprofesjoner, gjerne med høgskoleutdanning eller lavere universitetsnivå, som representerer de yrkene som er dominert av kvinner og som utgjør kjernen i likelønnsproblematikken.

Krav om likelønn, for så vidt som det er noe annet enn bedring av lavløntes posisjon, faller med andre ord gjennom i offentlig sektor når det prioriteres i forbindelse med lønnsoppgjørene. Og her er vi ved kjernen av et hovedproblem i det norske systemet for lønnsdannelse i dag, nemlig at utfallet av forhandlingene skal ivareta for mange og til dels motstridende hensyn. Systemet tenderer mot å bli overbelastet, og det kan føre til at det i neste omgang sprenges på grunn av indre spenninger(51).

Dagens system for lønnsdannelse inngår som en sentral del av den makroøkonomiske politikken i Norge. I praksis innebærer det at målet i de sentrale forhandlingene er å holde den nominelle lønnsveksten nede, samtidig som man skal få til en rimelig reallønnsvekst for brede lønnstakergrupper. Som den mest sentrale aktøren på arbeidstakersiden har LO vært en av hovedarkitektene bak denne strategien.

Som nevnt i kapittel 1, har LO tradisjonelt hatt en særstilling i det norske korporative systemet for lønnsforhandlinger. Organisasjonen har ofte sittet som eneste representant for lønnstakerne i organer, som for eksempel som TBU og Arbeidsrettsrådet, og dette har bidratt til at LO har satt dagsorden for hva slags tema og spørsmål som er blitt behandlet(52). I noen grad finnes det rasjonelle grunner til denne særstillingen LO har hatt i det norske korporative systemet. Men noe skyldes også tradisjoner, som tiden allerede har løpt fra for lengst(53).

Korporative institusjoner og organer i lønnsdannelsen har som oppgave å skape en ramme eller atmosfære omkring lønnsoppgjørene som skal gjør det enklere å finne fram til løsninger på interessekonflikter. Slike løsninger skal samtidig være preget av høyest mulig grad av konsensus eller enighet (jfr. Goldthorpe 1984). Dette går for eksempel også fram i mandatet til TBU fra 1994, som ble gjentatt i 1999:

”Utvalget skal i tilknytning til inntektsoppgjørene legge fram det best mulige tallmessige bakgrunnsmateriale og presentere det i en slik form at uenighet partene i mellom om økonomiske forhold så vidt mulig kan unngås” (NOU 2000: 4:3).

Målet om at man skal unngå åpne og opprivende konflikter i arbeidslivet gjelder ikke bare i tilknytning til forberedelsene av lønnsoppgjør, men mer generelt i det norske systemet for lønnsdannelse. Eksempel på dette er at det dominerende prinsipp i norsk arbeidslivslovgivning er fredsplikten. Det innebærer for det første at såkalt arbeidskamp ikke kan anvendes i forbindelse med rettstvister, og for det andre at åpne kampmidler som streik og lockout i interessetvister kun kan anvendes når gitte kriterier er tilfredsstilt (jfr. Arbeidstvistloven § 6 nr. 3). I samme retning peker den meget sentrale rolle Riksmeklingsmannen har i det norske lønnsdannelsessystemet. Hans oppgave er å bygge bro over uenighet slik at man kan fremme kompromissløsninger og unngå åpen strid mellom partene.

Drøftinger og overlegninger både i forkant og under selve forhandlingene blir dermed viktigere i et korporativt system for lønnsfastsettelse, sammenlignet med systemer hvor den sterkestes rett gjelder. Systemer som er basert på ren forhandlingsstyrke og der maktforholdet mellom partene alene er avgjørende, er det Goldthorpe (1984) omtaler som ”dualistiske systemer”. I slike systemer står man tilbake med klare vinnere og tapere i lønnskampen, mens det etter intensjonen ikke er tilfellet i et korporativt system.

Det å være til stede som fullverdig aktør i de sentrale korporative fora hvor viktige drøftinger foregår og beslutninger fattes blir derfor avgjørende for å vinne fram med sine synspunkter og interesser. I forhold til temaet i denne rapporten kan det faktum at LO har hatt en spesiell stilling innen det korporative systemet, og inntektspolitikken mer allment, ha hatt direkte følger for i hvilken grad målet om konsensusløsning i bred forstand er nådd(54). Én ting er at man har nådd fram til forhandlingsløsninger som LO, NHO og myndighetene har sett seg fornøyd med. Noe ganske annet er spørsmålet om de andre hovedaktørene i forhandlingsspillet har bitt kraftig forfordelt. For eksempel har de andre hovedaktørene inntil nylig vært holdt utenfor sentrale korporative fora, som for eksempel TBU, noe som synes å ha virket inn på hva dette utvalget har fokusert på i forhold til likelønnsproblematikken, samt hva de har utelatt å sette fokus på.

Det er flere grunner til at LO har kunnet opprettholde en spesiell rolle i norsk lønnsdannelse. At LO har hatt en mer sentral rolle enn andre aktører på arbeidstakersiden ligger til dels i Aukrust-modellen (Aukrust 1970) for lønnsdannelse, som skal bidra til en balansert lønnsutvikling i en åpen økonomi. Modellen har vært sterkt retningsgivende for norsk lønnsdannelse siden begynnelsen på 1970-tallet, og den er også et viktig grunnlag for den mer institusjonaliserte moderasjonslinjen som ble introdusert med Solidaritetsalternativet. Denne strategien har stort sett blitt akseptert som premiss av hovedaktørene i lønnsdannelsen i Norge på 1990-tallet.

I følge Aukrust-modellen skal den delen av næringslivet som er utsatt for konkurranse fra utlandet være lønnsledende i forhold til den skjermede delen. I praksis betyr dette at for eksempel offentlig sektor, som utgjør den kanskje viktigste delen av skjermet sektor, i prinsippet får takten på lønnsutviklingen bestemt av partene i privat sektor, som representerer de bedriftene som er eksponert for utenlandsk konkurranse.

I en slik sammenheng blir det sentralt hvem som forhandler på vegne av aktørene i denne delen av næringslivet. Det er hevet over tvil at LO fremdeles, på tross av mange tilbakeslag gjennom de siste tiårene når det gjelder å organisere lønnstakere, har tilnærmet monopol på organiseringen av arbeidere i den konkurranseutsatte industrien. Det er med andre ord den rolle den konkurranseutsatte sektoren er tillagt i Aukrust-modellen som gjør at LO vil tendere mot å få en mer sentral posisjon enn andre organisasjoner i vårt system for lønnsdannelse.

Aukrust-modellen tar altså sikte på å sikre en lønnsvekst som er i samsvar med bedriftenes og økonomiens bæreevne. I det såkalte Arntsen-utvalgets innstilling fra 1999 (NOU 1999: 14) kommer dette til uttrykk som en anbefaling om at nominell vekst i lønn i Norge i kommende år må holdes på nivå med konkurrentlandene. Lav lønnsvekst er ikke et mål i seg selv, men et middel til å unngå tap i sysselsetting og derav økende og høy arbeidsledighet. Gulroten for arbeidstakerne er at de skal få en vekst i reallønn, selv om den nominelle lønnsveksten holdes innenfor de rammene som blir satt av målsettingen om å unngå svekkelse av industriens konkurranseevne.

I kraft av sin organisatoriske stilling i denne delen av arbeidsmarkedet får derfor LO stor innflytelse på lønnsveksten i hele det norske arbeidsmarkedet. Det vil si at LO får makt som går ut over deres umiddelbare område for organisering av arbeidstakere; Organisasjonen bestemmer i sterk grad lønnsutviklingen også for grupper som er medlemmer i organisasjoner utenfor LO. Det ligger med andre ord innbakt i selve tanken bak norsk inntektspolitikk og Aukrust-modellen at organisasjoner som er strategisk plassert, får en spesiell status. Særstillingen har de som sagt i kraft av å organisere og representere ansatte i den konkurranseutsatte industrien.

LO har helt legitimt forsøkt å bytte moderasjon i sentrale hovedforhandlinger mot en gunstig utvikling i reallønn og kjøpekraft for sine medlemmer. Dette har organisasjonen fremmet gjennom en fordelingsprofil på oppgjørene som har betydd omfordeling i sentrale nasjonale oppgjør til fordel for lavlønte. Det er vel ikke å ta for hardt i å si at denne form for lønnsdannelse har fungert positivt fra LOs ståsted gjennom de siste par tiårene. Men at LO har vunnet fram når det gjelder å oppnå reallønnsforbedring for sine medlemmer, er bare en liten del av det totale bildet.

Et viktig problem i denne sammenhengen er at LOs rolle og strategi også berører andre sentrale spørsmål enn lavlønnsproblemet i norsk lønnsdannelse. Et stikkord her er strid om relativ lønn i vid forstand. Striden om relative lønninger involverer som oftest medlemmer av andre organisasjoner enn LO. Kampen om relativ lønn mellom medlemmer av ulike hovedorganisasjoner er i dag den mest sentrale konflikten i norsk lønnsdannelse.

Kampen og konflikten om relative posisjoner preger også likelønns-problematikken. Allerede det faktum at reallønn er målestokken på om man har lykkes eller ikke i dagens inntektspolitikk, indikerer at rammene for denne politikken ikke er det mest egnede middel til å løse problemet omkring likelønn. Likelønn er åpenbart et spørsmål om relativ lønn på gruppenivå, uansett hva man legger i begrepet forøvrig.

Kampen om relative posisjoner reflekteres i det faktum at Norge for tiden har hele fire hovedsammenslutninger for lønnstakere. En sentral faktor i sammenheng med den korporative lønnsdannelsen er derfor hvordan man takler kontrollproblemet gitt flere og konkurrerende aktører på arbeidstaker-siden. Den privilegerte rolle LO har hatt i systemet fremmer åpenbart tendenser i retning av såkalt gratispassasjeradferd blant dem som føler seg forfordelt av systemet. De som er utenfor den indre krets, vil forsøke å undra seg den moderasjonen som LO, NHO og staten er de fremste talsmenn for.

Når slike forsøk ofte strander, skyldes det en utstrakte bruk av tvungen voldgift mot organisasjoner utenfor LO, samt at Rikslønnsnemnda stort sett idømmer de som går til streik den samme avtalen som andre (les: LO, og til dels YS) har akseptert i utgangspunktet uten konflikt. Omfanget og resultatet av bruk av tvangsmidler mot de aktørene denne rapporten har konsentrert seg om, er vist i tabell 4.1. Av tabellen ser vi at det har vært brukt tvungen voldgift mot kvinnedominerte yrkesgrupper ved fem av de fjorten oppgjørene vi har analysert her. Dessuten var streikeretten formelt sett suspendert i perioden 1987 til 1989, slik at lønnsnemnd har vært anvendt i nesten halvparten av de normale lønnsoppgjørene i perioden.

Kun i ett tilfelle har en streikende organisasjon fått nevneverdig uttelling - Norsk Hjelpepleierforbund (NHF) i 1992. 1992 er samtidig også det eneste året i hele perioden det finnes eksempel på at tvungen voldgift har blitt brukt mot en LO-tilknyttet organisasjon. At det stort sett er organisasjoner utenfor LO som blir møtt med voldgift, indikerer at en viktig rolle til voldgifts-instituttet er å holde disse organisasjonene innenfor rammene av LOs lønns- og fordelingspolitikk.

Tabell 4.1. Forekomst og utfall av bruk av tvungen lønnsnemnd mot sentrale organisasjoner i kvinnedominerte yrker i stat og kommune fra 1985 til 1998

År	Staten	Kommunesektoren	Resultat
1986	AF og NL		Dss LO og YS-S
1992		NHF og LO-K	LO-K dss AF og YS; NHF ekstra tillegg
1994		Fem AF-forbund: NSF, NFF, NEF, NRF, NBF	Dss LO-K og YS-K
1995	AF	AF	Dss LO og YS
1998	AF	Tre AF-forbund: NSF, NRF, (samt NITO) og NHS (YS)	AF dss LO og YS; NSF, NRF, (NITO) + 0,12% sentr. just.; NHS dss LO

Kilde: Kapittel 3 i denne rapporten

Noter: Forkortelser på fagforbund står for følgende: NL: Norsk Lærerlag, NHF: Norsk Hjelpepleierforbund, NSF: Norsk Sykepleierforbund, NFF: Norske Fysioterapeuters Forbund, NEF: Norsk Ergoterapeutforbund, NRF: Norsk Radiografforbund, NBF: Norsk Bioingeniørforbund, NITO: Norsk Ingeniør- og Teknikerorganisasjon, NHS: Norsk Helse- og Sosialforbund. NITO er i tabellen satt i parentes da det ikke er en kvinnedominert organisasjon.

Særlig har praksisen rammet AF og dens medlemsorganisasjoner. Denne praksis har helt klart virket negativt i forhold til målet om å fremme likelønn for yrkesgrupper med mellomlang og lang utdanning i Norge. Lærere, sykepleiere og andre helsearbeidere har gang på gang blitt utsatt for tvungen lønnsnemnd, og stort sett har de ikke fått ett eneste øre igjen for å vise sin kampvilje(55).

Et annet forhold av relevans i sammenheng med likelønnsproblemet er konsekvenser av moderasjonsstrategien som ikke er intenderte av noen av aktørene. Moderasjonen i de sentrale hovedforhandlingene er nemlig ikke gratis. Som vist er den som oftest knyttet opp til relativt kostnadskrevende reformer, som avtalefestet pensjon og EVU-reformen. Rent konkret betyr det at for grupper som i sin helhet får fastsatt rammene for lønnsveksten sentralt, blir det ikke mye igjen å forhandle om når det kommer til spørsmål om urimelige skjevheter i relative lønninger, som de facto spørsmålet om likelønn dreier seg om. Det blir med andre ord for lite penger til overs når de generelle tilleggene er bestemt til at andre presserende skjevheter i belønnings-strukturen kan bli rettet opp.

På mange måter er det rimelig å hevde at det norske systemet for lønnsdannelse gjennom de senere år i stor grad har vært rettet inn mot andre oppgaver enn det et system for lønnsfastsettelse vanligvis er satt til å ivareta. De viktigste oppgavene et lønnssystem har er todelt: på den ene siden å holde på arbeidskraft det er behov for, og på den andre siden å sørge for en tilfredsstillende rekruttering til ulike yrker. På begge disse punktene svikter dagens lønnssystem i offentlig sektor. Avgangen fra enkelte yrker er stor, og rekrutteringen, både kvantitativt og kvalitativt er svak. Målet om generelt mindre lønnsforskjeller mellom yrker har fått overskygge alle andre hensyn.

Både helsevesenet og skoleverket er i dag kjennetegnet av mangel på arbeidskraft, avgang fra yrkene og svak rekruttering til denne typen utdannelser. Selve markedssituasjonen burde derfor få de ansvarlige for lønnsdannelsen til å reagere. Man kunne med andre ord ha gjort store framskritt i retning av likelønn ved bare å følge de signaler markedet allerede gir om at lønnen er for lav i disse yrkene. Det er også et tankekors at LO som sier å stå som fremste forsvarer for en konkurransedyktig offentlig sektor, gjennom den lønnspolitikken organisasjonen har stått for, representerer den kanskje mest umiddelbare trusselen mot en funksjonsdyktig offentlig sektor.

Hva er det så som kreves for at vi skal nærme oss målet om likelønn mellom kvinner og menn eller mer presist manns- og kvinnedominerte yrker? Jeg skal nevne noen punkter som vil kunne bidra til å lukke lønnsgapet mellom kvinne- og mannsdominerte yrker.

1)Fjerne systemet med flate kronetillegg til alle ansatte i sentrale avtaler, og føre inn prosenttillegg som for funksjonærer i næringslivet..

2)Prosentvise tillegg vil over tid gjøre striden om relative lønninger mindre presserende.

3)Legge mer av lønnsveksten ut på mer desentrale arenaer eller lokalt, slik at takten i lønnsveksten for ulike yrkesgrupper i sterkere grad reflekterer behov for å holde på ansatte og hensynet til en rimelig rekruttering til ulike yrker.

4)Frigjøre systemet for lønnsfastsettelse fra omfordelingsoppgaver som egentlig hører politikken til.

5)Fjerne sosiale reformer som en del av forhandlinger om lønn, da lav lønnsvekst blir et byttemiddel for å få kostnadskrevende sosiale reformer.

6)Lønnsforhandlinger må konsentreres om lønn, og ikke dreie seg om alt mulig annet.

Ut over dette er det åpenbart behov for ekstra innsats som engangsfenomener der hvor skjevheter har fått utvikle seg over lang tid. Hva som skjedde med lærerlønningene ved årets oppgjør, hvor særlige forhandlinger ble ført mellom staten og organisasjonene ved siden av de regulære forhandlingene, kan danne mønster for andre yrkesgrupper og ikke minst de kvinnedominerte.

En slik tiltaksliste viser klart tilbake på en hovedårsak til de problemene vi står overfor i forhold til likelønnsmålet, nemlig de utstrakte forsøk på å endre relative lønninger i Norge til fordel for lavlønte. Dette var en praksis som for alvor ble satt ut i livet fra midten av 1970-tallet og framover, og den kom særlig til å ramme utdanningsgruppene ansatt i offentlig sektor. At det var disse gruppene som særlig ble rammet, har med kontroll å gjøre. I offentlig sektor har de sentrale representanter for arbeidsgiverne full kontroll med lønnsveksten når en avtale er inngått på nasjonalt nivå. Rammene for både sentrale justeringer og lokale tillegg fastsettes sentralt nasjonalt. For ansatte med høy utdanning i privat sektor er dette ikke tilfellet. Der er så å si alt bestemt på den enkelte bedrift, utenfor kontroll av NHO eller andre sentrale representanter for arbeidsgiversiden.

Forsøk på å endre relative lønninger som slår ulikt ut alt etter hvor man er ansatt, leder med nødvendighet til turbulens i lønnsdannelsessystemet. Ingen grupper finner seg i å tape posisjon vis a vis andre uten å gjøre motstand. Dette representerer i dag den største trusselen mot det norske lønnsdannelsessystemets fortsatte funksjonsdyktighet(56). Et system av korporativ type, som er basert på konsensusløsninger, tåler ikke store tap i relative posisjoner som oppfattes som illegitime i brede lag av arbeidstakerne.

I debatten om norsk lønnsdannelse i framtiden trekkes ofte Østerrike fram som et land vi har grunn til å hente inspirasjon fra. Erfaringer fra Østerrike, som tradisjonelt har hatt en enda mer sentralisert lønnsdannelse enn den norske, viser på den ene siden at det ikke er sentralisering i seg selv som er problemet. Sentralisert lønnsdannelse, med høy grad av moderasjon har fungert utmerket der i hele etterkrigstiden. Men til forskjell fra Norge har partene og myndighetene i Østerrike hele tiden vært på vakt mot at enkeltgrupper forfordeles og blir misfornøyde. Der får alle yrkesgrupper samme prosentvise tillegg ved enhver forhandlingsrunde, og av den grunn har de maktet å holde en moderat lønnsvekst som har muliggjort prisstabilitet og fast vekselkurs i forhold til D-mark (se Veiden 2000).

Hvorfor kan man ikke da bare enes om at vi nå går over til et lignende system i Norge i dag? Til det er å si at den lønnsnivellering som enkeltgrupper i Norge har blitt utsatt for gjennom flere tiår har satt oss i en situasjon der en god del må endres før man igjen kan snakke om å få til fordelingsprofiler på lønnsoppgjørene som alle kan enes om. Hva som er i ferd med å skje gjennom oppgjøret i 2000 er et skritt på veien, men mye tyder samtidig på at dette oppgjøret markerer slutten på Solidaritetsalternativet, og at tiden for de sentralisert og sterkt koordinerte lønnsoppgjørene basert på moderasjon er forbi.

Referanser

Abrahamsen, Bente (1997), ”Daglig arbeidspress blant leger, sykepleiere og hjelpepleiere”. Søkelys på arbeidsmarkedet, 14:189-196, Oslo: Institutt for samfunnsforskning

Abrahamsen, Bente (2000), Yrkesinnsats og karriereutvikling: En studie av et utdanningskull hjelpepleiere. Dr. polit-avhandling, Oslo: Institutt for samfunnsforskning

Aukrust, Odd (1977), ”Inflation in the open economy: A Norwegian model”, Artikler nr 96. Oslo: Statistisk sentralbyrå

Barth, Erling og Arne Mastekaasa (1991), ”Lønnsforskjeller mellom kvinner og menn 1980-1991: Hvilken betydning har utdanningsnivået?” Søkelys på arbeidsmarkedet, 10:77-82

Barth, Erling & Hang Yin (1994), ”Karriere- og lønnsforskjeller mellom kvinner og menn i departementene”. Søkelys på arbeidsmarkedet, 11:141-145

Bråten, Stein (1973), ”Model Monopoly and Communication”. Acta Sociologica 16:98-107

Bråten, Stein (1984), ”The Third Position: Beyond Artificial and Autopoetic Reduction”. Kybernetes 13: 157-63. Reprinted in: F. Geyer & J. Van der Zoven (eds.), Sociocybernetic Paradoxes. London: Sage 1996:193-205

Dale-Olsen, Harald og Geir Høgsnes (1999), Kjønnsforskjeller i tilleggslønn. Rapport 1999:7, Oslo: Institutt for samfunnsforskning

Fennefoss, Arvid (1988), Lønnstakerorganisering. Oslo: FAFO

Fennefoss, Arvid (1998), ”Endringer i organisasjonsgraden og organisasjonsmønsteret blant norske lønnstakere 1977-1996”. Søkelys på arbeidsmarkedet 15: 101-109

Fennefoss, Arvid (1999), ”Organisasjonsgrader blant hjelpepleiere”. Upublisert notat, Institutt for sosiologi, Universitetet i Oslo. Trykt som kapittel 13, NHS og NKF: En utredning om organisasjonsforhold og arbeidsmåter i Norsk Helse- og Sosialforbund og Norsk Kommuneforbund

Goldthorpe, John (1984), ”The End of Convergence”. I John Goldthorpe (ed.): Order and Conflict in Contemporary Capitalism, Oxford: Oxford University Press

Hernes, Gudmund (1978), ”Makt, blandingsøkonomi og blandingsadministrasjon”. I Gudmund Hernes (red.): Forhandlingsøkonomi og blandingsadministrasjon. (S. 11-60) Oslo: Universitetsforlaget

Høgsnes, Geir og Harald Dale-Olsen (1997), Fastlønn og tilleggslønn for utvalgte yrkesgrupper i norsk arbeidsliv. Rapport 97:21, Oslo: Institutt for samfunnsforskning

Høgsnes, Geir og Frode Longva (1998), ”Norsk lønnsdannelse - institusjonalisert fleksibilitet? ” Søkelys på arbeidsmarkedet 15:49-57

Høgsnes, Geir (1999), Krone for krone. Lønnsforhandlinger og fordelinger. Oslo: ad Notam Gyldendal

LO (1999), Hva er riktig og rettferdig lønn for langtidsutdannede. Landsorganisasjonen i Norge, Samfunnspolitisk avdeling

Merton, Robert K. (1936), ”The Un-anticipated Consequences of Purposive Social Action”. American Sociological Review, 1:894-904

Myrvold, Trine Monica (1989), ”Lønnsforskjeller mellom kvinner og menn i staten: Forklarbare forskjeller eller reell ulikelønn”, Søkelys på arbeidsmarkedet 2/89:37-42

NOU 1986: 3, Foreløpig grunnlag for inntektsoppgjørene 1986. Oslo: Forbruker- og administrasjonsdepartementet

NOU 1986: 14, Om grunnlaget for inntektsoppgjørene 1987. Oslo: Forbruker- og administrasjonsdepartementet

NOU 1987: 6, Foreløpig grunnlag for inntektsoppgjørene 1987. Oslo: Forbruker- og administrasjonsdepartementet

NOU 1987: 26, Om grunnlaget for inntektsoppgjørene 1987. Oslo: Forbruker- og administrasjonsdepartementet

NOU 1988: 5, Om grunnlaget for inntektsoppgjørene 1988. Oslo: Forbruker- og administrasjonsdepartementet

NOU 1988: 24, Inntektsdannelsen i Norge. Oslo: Forbruker- og administrasjonsdepartementet

NOU 1988: 26, Om inntektsoppgjørene 1988. Oslo: Forbruker- og administrasjonsdepartementet

NOU 1990: 3, Om grunnlaget for inntektsoppgjørene 1989. Oslo: Forbruker- og administrasjonsdepartementet

NOU 1990: 15, Om grunnlaget for inntektsoppgjørene 1990. Oslo: Arbeids- og administrasjonsdepartementet

NOU 1991: 22, Om grunnlaget for inntektsoppgjørene 1991. Oslo: Arbeids- og administrasjonsdepartementet

NOU 1991: 23, Etter inntektsoppgjørene 1991. Oslo: Arbeids- og administrasjonsdepartementet

NOU 1992: 4, Om grunnlaget for inntektsoppgjørene 1992. Oslo: Arbeids- og administrasjonsdepartementet

NOU 1992: 26, En nasjonal strategi for økt sysselsetting i 1990-årene. Oslo: Finansdepartementet

NOU 1992: 27, Etter inntektsoppgjørene 1992. Oslo: Arbeids- og administrasjonsdepartementet

NOU 1993: 7, Om grunnlaget for inntektsoppgjørene 1992. Oslo: Administrasjonsdepartementet

NOU 1993: 17: Levekår i Norge. Er graset grønt for alle? Oslo: Finans- og tolldepartementet

NOU 1993: 26, Etter inntektsoppgjørene 1993. Oslo: Administrasjons-departementet

NOU 1994: 14, Etter inntektsoppgjørene 1994. Oslo: Administrasjons-departementet

NOU 1995: 7, Om grunnlaget for inntektsoppgjørene 1995. Oslo: Administrasjonsdepartementet

NOU 1995: 22, Etter inntektsoppgjørene 1995. Oslo: Administrasjonsdepartementet

NOU 1996: 4, Om grunnlaget for inntektsoppgjørene 1996. Oslo: Administrasjonsdepartementet

NOU 1996: 19, Etter inntektsoppgjørene 1996. Oslo: Administrasjonsdepartementet

NOU 1996: 14: Prinsipper for ny arbeidstvistlov. Oslo: Kommunal- og arbeidsdepartementet

NOU 1997: 10: Arbeidsvurdering som virkemiddel for likelønn. Oslo: Barne og familiedepartementet

NOU 1997: 13, Om grunnlaget for inntektsoppgjørene 1997. Oslo: Planleggings- og samordningsdepartementet

NOU 1997: 24, Etter inntektsoppgjørene 1997. Oslo: Planleggings- og samordningsdepartementet

NOU 1998: 2: Om grunnlaget for inntektsoppgjørene 1998. Oslo: Arbeids- og administrasjonsdepartementet

NOU 1998: 13, Etter inntektsoppgjørene 1998. Oslo: Arbeids- og administrasjonsdepartementet

NOU 1999: 12: Om grunnlaget for inntektsoppgjørene 1999. Oslo: Arbeids- og administrasjonsdepartementet

NOU 1999: 14: Forberedelse av inntektsoppgjøret 1999. Oslo: Arbeids- og administrasjonsdepartementet

NOU 2000: 4: Om grunnlaget for inntektsoppgjørene 2000. Oslo: Arbeids- og administrasjonsdepartementet

Petersen, Trond & Laurie Morgan (1992), ”Lønnsforskjeller mellom kvinner og menn - hva skyldes de?”. Søkelys på arbeidsmarkedet 9:134-142

Petersen, Trond, Lars-Erik Becken & Vemund Snartland (1993), ”Kjønnssegregering og lønnsgapet mellom kvinnelige og mannlige funksjonærer”, Søkelys på arbeidsmarkedet 10:54-64

Petersen, Trond, Lars-Erik Becken & Vemund Snartland (1994), ”Lønnsforskjeller mellom kvinner og menn i privat sektor”, Tidsskrift for samfunnsforskning 35:155-189

Schøne, Pål (1999), Avgang og rekruttering i undervisningssektoren – hva betyr lønn? Rapport 99:12, Oslo: Institutt for samfunnsforskning

Snartland, Vemund, Lars-Erik Becken & Trond Petersen (1994), ”Lønnsforskjeller mellom kvinner og menn i bank og forsikring”, Søkelys på arbeidsmarkedet 11:47-56

Steen Jensen, Ragnhild (1994), “Er stillingsvurdering et verktøy for likelønn?”, Søkelys på arbeidsmarkedet 11:41-46

Stokke, Torgeir Aarvåg (1998), ”Hva vet vi om tariffavtaledekningen i Norge”. Søkelys på arbeidsmarkedet 15:209-215

Stokke, Torgeir Aarvåg (2000), ”Organisasjonsgrader i arbeidslivet 1945-1998”. Søkelys på arbeidsmarkedet 17:95-103

Valla, Gerd Liv (1977), Likelønnens elendighet. Hovedoppgave i statsvitenskap, våren 1977, Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo

Veiden, Pål (2000), ”The Austrian Social Democratic Party”. I Ton Notermans (ed.), Social Democracy and Monetary Union. Kommer på Berghahn Books, Oxford & New York

Noter

(1) Hvor sentralt spørsmålet om likelønn står i Norge, er ytterligere understreket av det faktum at millioner av kroner årlig er brukt på forskning rettet mot å avdekke årsaken til kjønnsbaserte lønnsforskjeller.

(2) Eksempel på dette synet på lavlønn og likelønn finner vi i vedtaket fra LOs representantskap foran oppgjøret i 1998. Et sentralt punkt var: ”bedring i kjøpekraften for alle grupper, mest for de med årslønn opptil kr 250 000 bl a gjennom særlige tillegg for å heve lavlønte og fremme likelønn” (NOU 1998: 13:67).

(3) Dokumentasjon av dette finnes blant annet i Myrvold (1989), Petersen & Morgan (1992), Petersen et al. (1993), Snartland et al. (1994), Petersen et al. (1994), samt Barth & Yin (1994). Om funnene hadde vært andre ville det dessuten indikert at arbeidsgivere brøt Likestillingsloven, noe som umiddelbart ville framprovosert sanksjoner fra myndighetene.

(4) Det er uklart om de som forfekter slike krav mener at ekstra lønnstillegg skal gå til alle som er sysselsatt i de kvinnedominerte yrkene, eller om det er kun kvinner og ikke menn som skal nyte godt av ekstra penger. Hvis man mener det skal skilles mellom individers biologiske kjønn med hensyn til å nyte godt av ekstra lønnstillegg, vil det i alle tilfeller bryte med et grunnleggende prinsipp i norsk lønnsdannelse som innebærer ”lik lønn for likt arbeid”. At beløpet har gått ned med 5.000 kroner fra 1994 til i dag, indikerer samtidig at det er en bevegelse i retning av mindre lønnsforskjeller relatert til individuelle arbeidstakere med ulikt kjønn.

(5) I de to første tiår etter andre verdenskrig var det åpenbart tale om at kvinner i arbeidslivet var utsatt for direkte diskriminering. Bakgrunnen for dette var at kvinner ble antatt å ha mindre behov for lønn enn menn. Familiens økonomiske grunnlag var basert på en lønnsinntekt, og for så vidt som kvinner gikk ut i arbeid, ble de betalt etter en tariff som var lavere enn det som gjaldt for menn (for en nærmere drøfting se Valla 1977). En praksis hvor man begynte å betale individuelle kvinner ekstra sammenlignet med menn i samme stilling ville bety å snu dette på hodet og på ny introdusere direkte kjønnsdiskriminering, men nå av menn.

(6) Innslaget av private profittbaserte skoler og sykehus er i dag alt for lite i Norge til at det høyere lønnsnivået i slike institusjoner trekker lønnen i disse yrkene opp i offentlig sektor.

(7) Separate tariffavtaler for kvinner og menn eksisterte tidligere i Norge, men ble avskaffet i løpet av 1960-årene. Likestillingsloven setter i dag forbud mot å forskjellsbehandle arbeidstakere lønnsmessig ut fra kjønn.

(8) På den bakgrunn er det eiendommelig at rapportene fra TBU gir informasjon kun om lønnsforskjeller mellom kvinner og menn innen bransjer og sektorer, men ikke inneholder sammenligning av lønn mellom yrker dominert av kvinner og menn. Heller ikke etter at alle hovedaktørene i norsk arbeidsliv ble med i TBU fra 1999 skjedde det endring på dette punktet. I noen grad er dette overraskende, i og med at AF, Akademikerne og YS har andre prinsipper for organisering enn LO. LO har tradisjonelt stått som forsvarer av såkalte ”horisontale lønnsavtaler”, som dekker alle ansatte innen en bransje eller sektor på tvers av yrker, så er de andre hovedorganisasjonene mer bygd opp etter en ”vertikal modell”, hvor avtalene dekker enkeltyrker innen et hierarki av yrker innen bransjer og sektorer. Ut fra en horisontal tankegang blir det ganske rimelig å se kjønnsrelatert lønn som et problem knyttet til biologisk kjønn, men dette er ikke tilfellet i forhold til en vertikal logikk hvor yrkesgrupper er det sentrale.

(9) Akademikerne er her holdt utenfor da det i hovedsak er hendelser før deres tid som blir gjenstand for analysere i denne rapporten.

(10) Som de fleste vil kjenne til vant lærerne gjennom med sitt krav om ekstra penger utenom de ordinære lønnsforhandlingene. Fra deres ståsted ble oppgjøret i 2000 tidenes lønnsfest med nesten 30.000 kroner i gjennomsnittlig lønnstillegg. Når LO motsatte seg at sykepleiere og lærere skulle tilgodeses med noe ekstra utenom oppgjøret, må det ses i lys av det faktum at LOs medlemmer i mindre grad vil nyte godt av slike ekstra lønnsmidler. Som vi skal se i kapittel 2, er det hevet over enhver tvil at et ekstra løft i lønn for de to nevnte gruppene ville ha vært et svært viktig skritt på veien mot å realisere målet om likelønn i det norske samfunnet.

(11) YS vil bli svekket som kvinnedominert organisasjon hvis NHS skulle bestemme seg for å slå seg sammen med NKF. Fra 1999 har det samtidig foregått samtaler på høyt nivå mellom AF og YS om en fusjon. Hvis det hadde blitt en realitet, så ville vi i Norge ha fått en ny hovedorganisasjon som ville vært mer forpliktet i forhold til målet om likelønn enn noen nåværende organisasjon har vært. I juni 2000 ble det imidlertid klart at forhandlingene mellom AF og YS hadde strandet, med den følge at AF vedtok sin egen oppløsning. At NHS samtidig forhandlet med NKF om å gå inn i LO, var knapt et godt utgangspunkt for at en fusjon mellom AF og YS skulle lykkes.

(12) I en slik sammenheng er det interessant at samtidig med at LO har tapt kraftig i kampen om medlemmer i forhold til de andre hovedorganisasjonene (se Fennefoss 1998, Stokke 2000), har deres posisjon i forhandlingssystemet ikke blitt svekket. Snarere det motsatte har vært tilfellet gjennom de siste ti årene under Yngve Hågensens ledelse. LO har vel knapt noen gang i løpet av de siste 25 årene hatt så sterk makt i forhandlingssystemet som gjennom 1990-årene. For eksempel er Solidaritetsalternativet i norsk inntektspolitikk et typisk barn av LO. Dessuten, når LO til slutt aksepterte å ta inn AF, Akademikerne og YS i TBU, var det sannsynligvis ikke minst med tanke på å binde disse aktørene opp til de inntektspolitiske målsettingene som ligger innebygd i Solidaritetsalternativet. Kronen på verket for LO ville være at myndighetene gikk inn på de endringer i Arbeidstvistloven som Arbeidsrettsrådet foreslår i innstillingen fra 1996 (NOU 1996: 14). Endringene som lanseres ville på mange måter formalisere den makt LO har hatt i forhold til å sette normen for alle andre aktører i det norske forhandlingssystemet.

(13) Dette er et problem som også LO i dag erkjenner. En utredning av en bredt sammensatt gruppe fra LOs organisasjoner og ledet av nestleder i LO, Gerd Liv Valla, med tittelen Hva er riktig og rettferdig lønn for langtidsutdannede og som ble avgitt høsten 1999, retter nettopp oppmerksom-heten mot problemene knyttet til avlønning av utdanningsgrupper i offentlig sektor .

(14) En innvending mot å benytte kategorien “mannlig industriarbeider” som referansepunkt er at den i noen grad er gjenstand for endringer med hensyn til sammensetning. Det er en tendens til at andelen fagarbeidere øker over tid, og dette trekker gjennomsnittslønnen for kategorien mannlig industriarbeider oppover. Endringen i sammensetningen er imidlertid ikke sterk i den perioden vi her ser på. Samtidig er det en tendens til at lønnsforskjellene mellom faglærte, ufaglærte og hjelpearbeidere reduseres over tid, og dette gjør at effekten av endringer i sammensetning av kategorien mannlige industriarbeider minker. Reduserte lønnsforskjeller mellom arbeidergruppene bidrar med andre ord til å dempe effekten i retning av høyere lønn blant arbeidere som skyldes den indre forskyvningen internt i gruppen i retning av større andel fagarbeidere.

(15) Reallønn er ganske enkelt beregnet ved å deflatere nominallønnstallene med konsumprisindeksen. Det er ikke tatt hensyn til endringer i skatter, avgifter, overføringer og rentenivå over perioden. Reallønnsbegrepet jeg opererer med her, er følgelig ikke identisk med begrepet disponibel realinntekt å gjøre.

(16) I PAI-registeret er dette henholdsvis lønnskodene 7174, 7218, 6209 og 6185.

(17) Lønnen til helsesøstre består stort sett av regulativlønn uten særlig innslag av faste eller variable tillegg (Høgsnes og Dale-Olsen 1997:77).

(18) En helsesøster har fire års utdanning på høgskolenivå, det vil si ett år ekstra sammenlignet med offentlig godkjente sykepleiere.

(19) En annen del av likelønnsproblemet er knyttet til forholdet mellom manns- og kvinnedominerte yrker med noenlunde lik utdanningslengde. Det spørsmålet blir ikke nærmere behandlet her, men jeg viser til Høgsnes (1999, Kapittel 7) for en sammenligning langs denne dimensjonen.

(20) For denne kategorien ansatte med sykepleierutdanning finnes det ikke opplysninger om lønn lenger tilbake enn til 1987.

(21) I PAI-registeret er dette henholdsvis lønnskodene 7021, 7461, 7139 og 7424.

(22) NHS er siden 1999 i forhandlinger med Norsk Kommuneforbund (NKF) om en fusjon. Våren 2000 var det uklart hva som ville komme ut av disse fusjonsforhandlingene, men den negative holdningen NHS viste i forhold til å føre forhandlingene mellom AF og YS fram til en sammenslåing av de to hovedorganisasjonene, kunne tyde på at det ville bli en fusjon mellom NHS og NKF.

(23) I PAI-registeret henholdsvis lønnskodene 7076 og 7476.

(24) Noe av forklaringen når det gjelder lønnsløftet fra 1986 til 1987 for hjelpepleiere kan skyldes nye måter å registrere tillegg til grunnlønn. Dette lanserte jeg som en viktig forklaring i tilknytning til tendensen i lønnsutviklingen for noen sykepleieryrker. Hvis tekniske endringer når det gjelder registrering av lønn er forklaringen på veksten fra 1986 til 1987, betyr det at det har skjedd relativt lite med relative lønninger for hjelpepleiere i perioden som helhet.

(25) Dette er vel og merke den vanlige veien til hjelpepleierkompetanse. Det finnes imidlertid en alternativ vei, hvor man etter to års praksis som ufaglært pleiemedhjelper tar et 10 måneders kurs som så gir kompetanse som hjelpepleier. Denne veien var mer vanlig tidligere og benyttes i dag stort sett av eldre arbeidstakere som ønsker å oppnå kompetanse som faglært hjelpepleier.

(26) I PAI-registeret er dette henholdsvis lønnskodene 7438, 7168, 6809 og 7411.

(27) I tillegg til disse to numerisk store organisasjonene har vi Skolenes Landsforbund (SL) som er tilknyttet LO, samt det nyetablerte Norsk Lektorlag (NL) som søker seg til Akademikerne. Rekrutteringsbasen for SL er de tidligere yrkesskolene som i dag hører til i det videregående skolesystemet. NL derimot rekrutterer ensidig blant akademikere med hovedfag fra universitetene. Med hensyn til å sette rammene for hva som skjer i lønnsdannelsen i skoleverket er disse to organisasjonene alt for små for øyeblikket.

(28) Igjen kan det imidlertid være snakk om en teknisk forklaring. Som nevnt før ble det ikke gitt tillegg i offentlig sektor i det inntektspolitiske unntaksåret 1987. I stedet fikk offentlig ansatte et ekstra lønnstillegg 1/1 1988, og dette tillegget påvirket sikkert endringene i relative lønninger i 1988 i en retning som vi her observerer. Slike forhold betraktes nærmere i kapittel 3.

(29) I PAI-registeret er dette lønnskode 6805.

(30)

Det er ikke slik at relative lønninger internt i førskoler strider mot prinsippet om lønn etter kompetanse og ansvar. Statistikken viser for eksempel at en styrer i 1998 tjente 2.000 kroner mer pr måned enn en vanlig førskolelærer. I forhold til assistenter i barnehager tjener de nesten 5.000 kroner mer pr måned (jfr. PAI 1998 tabell 8a).

(31) I så måte representerte 2000 oppgjøret en ytterligere bekreftelse på de legitimitetsproblemer som strategien med moderate lønnstillegg og Solidaritetsalternativet i dag blir møtt med. Lønns-oppgjøret i 2000 er faktisk tredje hovedoppgjør på rad hvor grunnplanet i LO har markert sin motstand mot videre moderasjon, og mer alvorlig fra de som ønsker å videreføre denne lønns-politiske strategien, er at motstanden synes å forsterkes over tid. Årets kraftige nei-flertall gjør det vanskelig for den neste LO-lederen å komme tilbake med en ny moderasjonspakke ved neste korsvei, i 2002.

(32) Av dette ser vi at ideene bak Solidaritetsalternativet og Arntsen-utvalget (jfr. NOU 1999: 14) allerede ble lagt med de første lønnslovene i 1988. Det som skjedde senere på 1990-tallet var på mange måter kun en institusjonalisering av det inntektspolitiske samarbeidet som lå bakt inn i disse forpliktende utsagn fra Staten, LO og NHO i 1988.

(33) Dette er en god indikator på hvordan det norske forhandlingssystemet tenderer mot å overbelastes av tema som egentlig hører andre steder til. Et lønnssystem skal primært ivareta hensynet til rekruttering av arbeidskraft og hvordan man mest effektivt allokerer arbeidskraften i samfunnet som helhet. Jeg skal komme nærmere tilbake til dette spørsmålet i kapittel 4.

(34) Hvorfor man meklet i en slik situasjon er relativt merkelig, da det meste var gitt med de innspill som var gitt via Regjeringens lover.

(35) Et unntak var oppgjøret for politi og lensmenn, som ble avgjort av Rikslønnsnemnda, da de ikke hadde streikerett.

(36) Det er et eiendommelig trekk med den brede gjennomgangen som gjøres i dette vedlegget, nemlig at fokus ensidig er på gjennomsnittsforskjeller i lønn mellom kvinner og menn innen bransjer og sektorer, og at relativt lønnsnivå i yrker dominert av kvinner knapt berøres.

(37) Lokale forhandlinger ble innført som noe nytt i staten i 1991, i samsvar med innstillingen fra den såkalte lønnskomiteen.

(38) Det var samtidig prinsipiell enighet mellom partene om at aldersgrensen skulle ned til 64 år fra 1. oktober 1993.

(39) I figur 2.4 framkommer dette som en oppgang i relativ lønn for hjelpepleiere fra 1991 til 1992. Det er mulig kjennelsen i Rikslønnsnemnda ble fattet ut fra et kjønns- eller likelønnsperspektiv. Det har imidlertid også blitt hevdet at beslutningen skyldtes en glipp og en regnefeil under Rikslønnsnemndas behandling av konflikten.

(40) I offentlig sektor er det alltid samordnede forhandlinger mellom hovedorganisasjonene og arbeidsgiversiden. I kommunene er det derimot de enkelte medlemsorganisasjonene som avgjør om utfallet er akseptabelt eller ikke. Dette gjør at man kan få konflikt med noen organisasjoner i en hovedorganisasjon, mens andre godtar resultatet.

(41) Det kom ikke til enighet mellom staten og politiets organisasjoner, heller ikke gjennom mekling. Da politiet ikke har streikerett, ble oppgjøret brakt inn for Rikslønnsnemnda, og kjennelsen ble lik det de andre hadde akseptert i forhandlingene, 2.100 kroner i lønnstillegg (NOU 1995: 7:61).

(42) Rikslønnsnemnda ga imidlertid etter for enkelte krav disse organisasjonene hadde stilt angående forbedringer av lønn i forbindelse med fødselspermisjon. LO og YS hadde reforhandlingsklausuler, og de fikk de samme endringer inn i sine avtaler.

(43) Dette markerer et nytt skritt på veien når det gjelder hva slags grupper ansatte LOs krav blir avveid mot. Dette med funksjonærlønninger og lederlønninger har ved senere oppgjør stått sentralt. At LO nå trekker inn lederlønninger så sterkt inn, kan ha bidratt til å forsterke de problemer moderasjonslinjen har møtt i de senere år. Det man i dagens debatt omtaler som grådighetskulturen i ledersjiktet i næringslivet er nok blitt mer framtredende de senere år, men jeg antar at et så sterkt fokus på ledere og deres lønnsbetingelser som vi har hatt den senere tiden også ville skapt problemer tidligere. Det jeg mener er at legitimiteten for lønnsforskjeller av den størrelse vi her diskuterer har vært svak i Norge i meget lang tid.

(44) Også i forhandlingene med Norsk Politiforbund og Lensmannsetatens Landslag kom det til brudd og påfølgende voldgift. Resultatet av Rikslønnsnemndas behandling ble de samme tillegg som andre hadde oppnådd gjennom forhandlinger.

(45) Det samme skjedde i forhold til Norsk Politiforbund og Lensmannsetatens Landslag. Det andre fikk fra 1. mai, ble først gitt fra 3. juni, bortsett fra de i politiet som ikke kan streike som fikk tillegget fra 1. mai.

(46) Med et såpass sent virkningstidspunkt blir det mer å fordele enn det tallet 0,12 prosent umiddelbart tilsier. Fordelt på to måneder betyr det at det skulle forhandles om hele 0,72 prosent 1. november 1997.

(47) Dette generelle tillegget i verkstedoverenskomsten ble oppfattet å ligge langt utenfor rammene for det moderasjonslinjen skulle tilsi.

(48) Ikke alle næringer opplevde 1998-oppgjøret konfliktfritt. I rutebilnæringen ble det streik som endte med et generelt tillegg på hele 9 kroner timen.

(49) Norsk Hjelpepleierforbund (NHF) skiftet navn til Norsk Helse- og Sosialforbund (NHS) i 1994.

(50) Det samme kan vi si om lønnsoppgjøret i 2000. Det faktum at det kom til et klart nei-flertall i privat sektor og en klar økning i de generelle tilleggene i den neste meklingsskissen, bidro til at det ble noe mer rom for selvstendighet innen staten og kommunesektoren, med det resultat at oppgjøret ble karakterisert som ”tidenes oppgjør” både av representanter av læreryrkene og sykepleierne.

(51) Det som har skjedd i de sentrale hovedoppgjørene de tre siste gangene er en indikator på at det eksisterende systemet er utsatt med hensyn på å overleve på sikt. I 1996 ble et anbefalt forslag i metallindustrien nedstemt ved uravstemningen. I 1998 sprakk hele moderasjonslinjen i det forbundsvise oppgjøret, og i år ble ledelsen i LO møtt med et kraftig nei til et forslag til avtale den hadde anbefalt til medlemmene. Jeg kan vanskelig se at man ved neste korsvei om 2 år kan komme med et nytt opplegg for et moderat lønnsoppgjør.

(52) I rapportene fra Det tekniske beregningsutvalg er det for eksempel slående hvordan LOs prioriteringer og krav blir systematisk presentert, mens de øvrige hovedaktørene på arbeidstakersiden stort sett forbigås i taushet.

(53) At hovedorganisasjonene AF, Akademikerne og YS ble tatt inn i TBU i 1999, sammen med KS og HSH er en indikator på at denne erkjennelsen også til slutt nådde LO, NHO og myndighetene.

(54) Den særstilling LO har hatt, har åpenbart også videre konsekvenser mer generelt i forhold til striden om lønn i Norge, ikke minst i forhold til akademikergrupper i offentlig sektor som er de klareste tapere i kampen om relative posisjoner gjennom de siste tjue fem årene (Høgsnes 1999).

(55) At det er lite å hente gjennom streik for de grupper det her er snakk om, burde muligens mane til ettertanke om framtidig bruk av slike midler. Hvis streik ikke gir uttelling er det på tide å tenke nye strategier for å fremme medlemmenes interesser. Streik er en meget kollektivistisk strategi, og når den feiler er det muligens på tide å reflektere over mer lokale og individualistiske strategier i lønnskampen.

(56) I en diskusjon jeg hadde i mai, 2000 med professor Lloyd Ulman ved UC Berkeley om dette med manipulasjon av relative lønninger, brukte han en kjent scene fra Charlie Chaplins film Diktatoren for å anskueliggjøre hva som skjer når man begynner å endre relative posisjoner på det viset som kjennetegner Norge. Scenen viser Hitler og Mussolini sittende i hver sin stol hos barbereren. Det som utløser et problem er at ingen av dem vil sitte lavere enn den andre. Begge jekker opp stolene de sitter i for å unngå å komme lavest, og til slutt har de kommet så høyt at de som skal barbere dem ikke lenger når opp. Enden på denne form for konkurranse er med andre ord at jobben ikke kan gjøres på en tilfredsstillende måte.

Tilbake til innholdsfortegnelse for rapport 16

Tilbake til Makt- og demokratiutredningens startside

Publisert 25. nov. 2010 13:52