Da vi påtok oss å lage en utredning om de folkerettslige rammene for norsk miljøpolitikk for Makt- og demokratiutredningen, tenkte vi at dette ville kunne gjøres unna forholdsvis raskt. Arbeidet er imidlertid blitt mer omfattende enn beregnet. Dette skyldes dels at de spørsmålene vi behandler ikke er enkle. Men vi beveger oss dessuten på et felt som ikke bare krever en framstilling av gjeldende rettsregler, men også en vurdering av de internasjonale miljørettsreglenes betydning for maktforholdene internasjonalt og i Norge. Vi har dermed som jurister måttet "strekke oss" faglig og beveget oss inn i skjæringsfeltet mot andre fag.
Denne utredningen er resultatet av et utpreget gruppearbeid. Vi har møttes jevnlig og har kommentert og diskutert hverandres bidrag. Dette har vært både inspirerende og spennende. Geir Ulfstein har vært prosjektleder og hatt hovedansvaret for kapittel 1, 2, 6, 7 og 10, Hans Chr. Bugge for kapittel 3, 5 og 8, Ole Kristian Fauchald for kapittel 4 og Inger Johanne Sand for kapittel 9. Selv om vi har fordelt de enkelte kapitlene mellom oss står vi sammen om utredningens konklusjoner.
Vi vil gjerne gi en stor takk til stud.jur. Cecilie Schjatvet for en solid og alltid tjenestevillig innsats med å skaffe fram materiale, teknisk bistand med manuskriptet og utarbeidelse av registrene. Vi takker også Steinar Andresen, Atle Fretheim og Stein Owe for kommentarer til tidligere kapittelutkast. Arild Underdal, Oran Young, Dan Bodansky og Eckhard Rehbinder ga viktige innspill på tidligere seminarer om internasjonale miljøavtaler og makt.
Oslo, 21. mars 2000
Geir Ulfstein Hans Chr. Bugge
Professor dr. juris Professor dr. juris
Ole Kristian Fauchald Inger-Johanne Sand
Postdoktorstipendiat dr. juris Førsteamanuensis dr. juris
Innholdsoversikt
1. Innledning *
2. Det folkerettslige rammeverket *
3. EØS *
4. Det internasjonale handelsregelverket *
5. Klima *
6. Hvalfangst *
7. Nordsjøen *
8. Helse- og Miljøfarlige Kjemikalier *
9. Rettslig regulering av genteknologi *
10. Konklusjoner *
Referanser 139
1. Innledning *
2. Det folkerettslige rammeverket *
2.1. Innledning *
2.2. Internasjonale beslutningsorganer *
2.3. Internasjonale forpliktelser *
2.4. Internasjonal kontroll og håndheving *
3. EØS *
3.1 Innledning *
3.2 Beslutningssystemet i EU og EØS *
3.3 Norges påvirkningsmulighet – og Stortingets rolle. *
3.4. Nærmere om EØS som materiell ramme for norsk miljøpolitikk. *
3.5 Rammer for direkte reguleringer på miljøområdet. *
3.5.1 Områder hvor EU/EØS ikke har vedtatt særlige regler. *
3.5.2 Områder hvor EU/EØS har vedtatt særlige regler. *
3.6 Økonomiske virkemidler. *
3.6.1 Miljøavgifter. *
3.6.2 Statsstøtte til miljøtiltak. *
3.6.3 Forslag om et nasjonalt system for omsettelige utslippskvoter. *
4. Det internasjonale handelsregelverket *
4.1 Generell bakgrunn *
4.2 Norges rolle og målsetninger i GATT / WTO *
4.3 Beslutningssystemer og håndhevelsesmekanismer i WTO *
4.4 Områder der norsk miljøvirkemiddelbruk kan komme under press *
4.5 Fleksibilitet for nasjonale beslutningstagere *
4.6 Forholdet mellom Stortinget og Regjeringen *
5. Klima *
5.1 Problemets karakter, optimalt beslutningsnivå og optimale virkemidler *
5.2 Utgangspunktet for Norges deltagelse i de internasjonale klimaforhandlingene *
5.3 De internasjonale klimaforhandlinger og Norges rolle *
5.3.1 Selve prinsippet om internasjonal regulering av klimaproblemet. *
5.3.2 Prinsippet om kostnadseffektivitet. *
5.3.3 Konkrete utslippsforpliktelser. *
5.3.4 Fleksibiliteten i regelverket. *
5.4. Beslutningsmekanismene under klimakonvensjonen og Kyotoprotokollen 61
5.5 Hvilken handlefrihet gir de internasjonale forpliktelsene? *
5.5.1 Innledning. *
5.5.2 Hvilken handlefrihet gir Kyotoprotokollen? *
5.6 Hva betyr Kyotoprotokollen for Norge? *
5.7 Forholdet mellom Stortinget og Regjeringen på klimaområdet *
5.8 Oppsummering *
6. Hvalfangst *
6.1. Innledning *
6.2. Samarbeidet i hvalfangstkommisjonen *
6.3. Annet internasjonalt samarbeid om hval *
6.4. Norsk hvalfangst og -eksport *
6.5. Forholdet mellom Stortinget og regjeringen *
7. Nordsjøen *
7.1. Innledning *
7.2 Det internasjonale beslutningssystemet *
7.3 Innholdet i forpliktelsene *
7.4 Forholdet mellom Stortinget og regjeringen *
7.5 Konklusjoner *
8. Helse- og Miljøfarlige Kjemikalier *
8.1 Problemets karakter. Optimalt beslutningsnivå. Optimale virkemidler. *
8.1.1 Problemets karakter. *
8.1.2 Optimalt beslutningsnivå og viktige internasjonale arenaer. *
8.1.3 Optimal virkemiddelbruk. *
8.2 De viktigste internasjonale regimer for kontroll med spredning av kjemiske stoffer. Hvilken handlefrihet har Norge? *
8.2.1 Kontroll med spredning av kjemikalier under Nordsjøsamarbeidet og OSPAR-regimet. *
8.2.2 EØS-regelverket på kjemikaliesektoren. *
8.2.3 Sammenfatning. *
8.3 Forholdet mellom Stortinget og regjeringen på kjemikalieområdet. *
9. Rettslig regulering av genteknologi *
9.1 Om utviklingen av og bruken av genteknologi *
9.2 Regulering av genteknologi i Norge og i EU *
9.3 Praktiseringen av reglene *
9.4 Anvendelse av genmodifiserte produkter i produksjon og omsetning av matvarer *
9.5 Andre internasjonale reguleringer *
9.6 Hvordan påvirkes Norge av internasjonal og europeisk regulering på dette området? *
9.7 Forholdet mellom Stortinget og Regjeringen *
10. Konklusjoner *
10.1 Innledning *
10.2 Det optimale beslutningsnivået *
10.3 Det internasjonale beslutningssystemet *
10.4 De internasjonale reguleringene *
10.5 Internasjonale kontroll- og håndhevingsordninger *
10.6 Det internasjonale sivile samfunn *
10.7 Det internasjonale samarbeidet og nasjonalstaten *
10.8 Forholdet mellom Stortinget og regjeringen *
Referanser
Miljøproblemene var tidligere først og fremst knyttet til naturødeleggelse i et begrenset geografisk område, slik som forurensning fra enkeltbedrifter eller overbeskatning av enkelte arter. I dag har imidlertid viktige miljøproblemer en internasjonal karakter. Norge er utsatt for sur nedbør og vi berøres av havforurensningen i Nordsjøen. Overbeskatning av fiskebestander, vilt og fuglearter i andre land kan også ramme ressursutnyttelsen og dyreliv i norske land- og havområder.
De norske miljøinteressene favner imidlertid videre enn beskyttelse mot skader som spesielt rammer det norske territoriet og tilgrensende farvann. I de senere år er også det globale miljøet blitt truet. Nedbrytingen av ozon-laget øker den ultrafiolette strålingen (UV-stråling), noe som kan føre til skader på planter og dyr, og blant annet til økt hudkreft hos mennesker. I 1995 la FNs Klimapanel (IPCC) fram sin andre hovedrapport, som konkluderte med at menneskeskapte utslipp med stor sannsynlighet har medført en økning i den globale middeltemperaturen. Resultatet av en videre temperaturøkning kan være en stigning i havnivået på en halv meter og at økosystemer får problemer med å tilpasse seg, noe som bl.a. kan få negative følger for matvareproduksjonen. Videre ventes økt omfang av ekstreme værforhold, slik som stormer og flom. I tillegg til utslipp av forurensende stoffer, representerer overutnyttelse av arter, økosystemer og naturområder en trussel både mot den globale matvareproduksjonen og det biologisk mangfoldet. Disse problemene berører så vel Norge som andre land.
Det kan dessuten være vanskelig å skille mellom hva som bør anses som nasjonale miljøinteresser og hva som er mer allmenne miljøinteresser. På tilsvarende måte som det internasjonale samfunnet ikke aksepterer overgrep mot mennesker uansett hvor de måtte foregå, kan verdenssamfunnet mene at en stat ikke står fritt til å gjennomføre miljøødeleggelser selv om det skjer på statens eget territorium. Dette kan gjelde alt fra å anlegge motorveier gjennom uerstattelige naturområder og kulldrift på Svalbard til utryddelse av elefanter eller fangst av hval. Dette innebærer at Norge kan tenkes å engasjere seg i saker som tidligere ble ansett som andre staters interne anliggender, og at vi kan vente oss tilsvarende "innblanding" fra andre stater.
Men selv om verdenssamfunnet har felles interesse i å løse visse miljø-problemer, trenger det ikke være enighet verken om hvor omfattende eller hvilke tiltak som skal iverksettes, eller om hvordan byrdene skal fordeles. Her spiller også nasjonale særinteresser inn, i form av sikkerhetspolitikk eller økonomiske og kulturelle hensyn. I tillegg vil en stat gjerne motstå andre staters engasjement i saker som oppfattes som nasjonale anliggender. De internasjonale rettsreglene på miljøområdet vil utformes i skjæringsfeltet mellom slike fellesinteresser og nasjonale interesser.
Det er videre nær sammenheng mellom miljøpolitikk og andre saksområder. Fattigdom i utviklingslandene truer f. eks. det biologiske mangfoldet, bl.a. gjennom nedhugging av regnskoger. Disse landenes krav om bedre leveforhold kan bl. a. innebære at industrilandene må legge ytterligere restriksjoner på utslipp av drivhusgasser. Den økte internasjonale transporten som følge av handelsliberaliseringen kan føre til økt forurensning av luft og vann. Både den økte vekt på den internasjonale konkurranseevnen og forbud i det internasjonale handelsregelverket kan hindre nasjonale miljøtiltak. Utvikling av ny teknologi kan redusere forurensning, men kan også reise nye problemer, slik vi har sett det i bioteknologien. Disse sammenhengene innebærer at hensynet til miljøet må integreres i andre områder av internasjonal politikk og –rett, og ikke behandles som en isolert sektor.
Det nasjonale beslutningssystemet er knyttet til hver enkelt stats land- og havområder, og har i meget begrenset grad mulighet til å regulere virksomhet i andre stater. De internasjonale miljøproblemene krever derfor internasjonale beslutningssystemer og tiltak. På denne måten får statene gjennom et samarbeid muligheten til å få kontroll over virksomhet som de hver for seg ikke har herredømme over. De kan i fellesskap gjenvinne noe av kontrollen over miljøet på eget territorium, oppnå innflytelse over nye miljøproblemer, slik som de globale miljøtruslene, og påvirke den miljømessige utviklingen i andre land. I denne forstand kan de internasjonale beslutningssystemene sies å representere et "tilleggsdemokrati" til de nasjonale systemene. Men selvsagt har de internasjonale systemene sin pris: Den enkelte stat blir utsatt for internasjonal påvirkning og kan bli bundet av de internasjonale forpliktelsene som måtte bli vedtatt. Dessuten oppstår spørsmålet om hvordan det internasjonale beslutningssystemet kan organiseres på en måte som er effektiv, men som samtidig oppfattes som demokratisk og legitim av de ulike deltakerne.
Vi vil i denne utredningen for det første drøfte hvilke beslutninger som bør tas på henholdsvis det nasjonale og det internasjonale planet, og i siste tilfelle om beslutningssystemet bør være av bilateral, regional eller global karakter – med andre ord, hva som er det "optimale beslutningsnivået". Fordelen med det nasjonale nivået er at en her har effektive og legitime beslutnings- og håndhevingssystemer som gir den aktuelle befolkningen adgang til å delta. Men dette hjelper lite dersom problemenes årsak finnes utenfor landets grenser. Problemstillingen om fordeling av beslutningsmyndighet mellom det internasjonale og det nasjonale planet illustreres av EUs nærhetsprinsipp ("subsidiaritetsprinsipp"), hvor beslutninger bare skal treffes av Fellesskapet dersom målene ikke kan nås i tilstrekkelig grad gjennom beslutninger på det nasjonale planet.
Organiseringen av det internasjonale beslutningsapparatet på det miljørettslige området vil også bli drøftet. Den tradisjonelle formen for samarbeid er at statene påtar seg nye forpliktelser gjennom traktater. Dette innebærer at statene bevarer sin handlefrihet gjennom at de bare er bundet av traktater de slutter seg til. Men her kan det være nødvendig med en avveining mellom ønsket om bevaring av den nasjonale handlefrihet og effektivitet mht. til å løse miljøproblemet. Et effektivt miljøsamarbeid vil ofte kreve bruk av internasjonale organer. Dermed må det tas stilling til hvor mye beslutningsmyndighet som bør overføres til internasjonalt nivå og hvordan dette beslutningsapparatet bør organiseres. Kan f. eks. bindende flertallsvedtak, slik vi kjenner det fra EU, aksepteres? Og hvordan kan den demokratiske legitimiteten til de internasjonale beslutningsorganene sikres, jfr. debatten om det "demokratiske underskuddet" i EU.
Valget mellom ulike typer internasjonale reguleringer kan også ha betydning for den nasjonale handlefriheten. Slike reguleringer skal gjerne tjene flere formål. De skal bidra til å løse et internasjonalt miljøproblem. Men samtidig er det ønskelig å få med alle berørte stater og unngå unødige inngrep i valg av virkemidler på det nasjonale planet. Det oppstår for det første spørsmål om en skal basere seg på reguleringer av ikke-bindende ("soft law") eller rettslige bindende ("hard law") karakter. Den nasjonale handlefriheten kan også beskyttes gjennom utformingen av innholdet i reguleringene. Det kan f. eks fastsettes nasjonale mål om utslippsgrenser og overlates til hver enkelt stat hvordan målet skal nås. Ved utformingen av internasjonale handelsregler kan det også være viktig å sikre landene muligheter til å fastsette nødvendige miljøtiltak. På den annen side kan hensynet til den internasjonale handelen tale for å gjennomføre harmoniserte tiltak i de aktuelle landene. Dette gjøres f. eks. i EU.
Det kan også skilles mellom krav til resultat og krav til prosess. Vi har viktige internasjonale regler på miljørettens område som ikke sier hva resultatet skal bli, men som f. eks. stiller krav om konsekvensanalyser før tiltak iverksettes eller gir borgerne rett til å delta i beslutningsprosessen eller å få prøvet vedtak for nasjonale domstoler. I den grad retten til miljø anerkjennes som en menneskerettighet, kan dette stille krav både til resultat og prosess, hvor det kan være aktuelt med krav til en minstestandard til miljøet og muligheter for borgerne til å sikre at slike krav blir overholdt.
Videre har vi spørsmålet om det bør opprettes internasjonale organer for kontroll og håndheving av at statene oppfyller sine forpliktelser, og hvilken myndighet disse bør ha. I EU- og EØS-systemet har vi både kontrollorganer og domstoler, og vi har en tvisteløsningsordning i WTO. Den europeiske menneskerettighets-konvensjonen har også sin domstol. Dette bidrar til økt etterlevelse og dermed til å effektivisere disse rettssystemene – på bekostning av den nasjonale handlefrihet. De internasjonale miljøavtalene har forholdsvis svakt utbygget kontrollordninger og gir i liten grad mulighet for forfølgning av tvister ved internasjonale domstoler. Det kan være spørsmål om slike ordninger og regler om sanksjoner ved brudd på miljørettslige forpliktelser bør utbygges.
Det internasjonale miljøsamarbeidet kan også påvirke de interne maktforholdene i et land. Regjeringen har stor grad av kontroll over initiering av nye miljøavtaler, forhandlingene om innholdet i disse, deltakelse i internasjonale organisasjoner og beslutningsorganer, og tolkning og gjennomføring av de avtaler som blir inngått og vedtak som blir fattet. Selv om viktige traktater må godkjennes av Stortinget etter grunnlovens § 26, og det er Stortinget som vedtar lover og gir bevilgninger, er det en fare for at Stortinget kan bli et sandpåstrøingsorgan for vedtak som reelt er fattet av Regjeringen i samarbeid med andre lands utøvende myndighet. Mens et tett samarbeid mellom den utøvende myndighet i ulike land kan bidra til effektive internasjonale reguleringer, kan en maktforskyvning fra det lovgivende til det utøvende organ undergrave den demokratiske legitimiteten til de internasjonale miljø-reguleringene. Vi vil gå nærmere inn på om en slik maktforskyvning har funnet sted i Norge og eventuelt hva som kan bidra til økt demokratisk kontroll.
Problemstillingene ovenfor vil bli drøftet gjennom en framstilling av det generelle folkerettslige rammeverket for internasjonal miljøpolitikk (kapittel 2), de spesielle rettssystemene vi har i EU/EØS-regelverket (kapittel 3) og i de internasjonale handelsreglene (kapittel 4). Deretter vil vi foreta fem "case studies": Klima (kapittel 5), hvalfangst (kapittel 6), Nordsjøsamarbeidet (kapittel 7), kjemikalier (kapittel 8) og genteknologi (kapittel 9). Kapittel 5, 6 og 7 skal først og fremst belyse det generelle folkerettslige regelverket, mens kapittel 8 og 9 går nærmere inn på EØS-reglene. I kapittel 10 trekkes noen generelle konklusjoner på grunnlag av den generelle framstillingen og de spesifikke studiene.
2. Det folkerettslige rammeverket
Folkeretten bygger på internasjonal sedvanerett og konvensjoner mellom statene. Vi har allerede fra begynnelsen av dette århundret enkelte konvensjoner om miljøvern, blant annet om vern av truede arter og forurensning av vassdrag. Stadig nye saksområder ble regulert, slik som havforurensning og vern av havets levende ressurser. Samtidig fikk vi en utvikling av den folkerettslige sedvanerett, særlig om forbud mot å skade nabostater ved forurensning.
Utviklingen av det folkerettslige regelverket om miljøet skjøt fart etter FNs Miljøkonferanse i Stockholm i 1972. Det finnes i dag flere hundre konvensjoner som helt eller delvis gjelder bevaring av miljøet. Dette gjelder alt fra de globale konvensjonene om klima og biologisk mangfold til mer generelle konvensjoner som Havrettskonvensjonen. I tillegg har vi både bilaterale og regionale konvensjoner. Dette innebærer at for mange miljøspørsmål vil konvensjonene inneholde de viktigste internasjonale reglene.
Konvensjonene er blitt forhandlet fram etterhvert som de ulike miljøproblemene har oppstått. Vi har imidlertid ikke noe "Earth Charter" som fastsetter generelle plikter for statene på miljøområdet, til forskjell fra for eksempel havretten og internasjonale menneskerettigheter. Mange av miljøkonvensjonene er rammekonvensjoner, som fastsetter prinsipper og etablerer det institusjonelle rammeverket for samarbeidet og som senere må utfylles med mer konkrete forpliktelser for statene.
Stockholms-erklæringen fra 1972 og den etterfølgende Rio-erklæringen vedtatt på FN-konferansen om miljø og utvikling (UNCED) i 1992 er rettslig sett ikke bindende. De kan derfor karakteriseres som "soft law". Disse erklæringene inneholder imidlertid viktige prinsipper for statenes miljøpolitikk og det internasjonale miljøsamarbeidet, slik som prinsippet om bærekraftig utvikling og føre var-prinsippet. På Rio-konferansen ble det også vedtatt et omfattende handlingsprogram for miljøsamarbeidet, kalt Agenda 21. Ikke-bindende vedtak fra internasjonale organisasjoner kan også anses som soft law, slik som World Charter for Nature , vedtatt av FNs Generalforsamling i 1982. Prinsipper i slike erklæringer og vedtak kan danne grunnlag for både senere konvensjoner og folkerettslig sedvanerett. Som vi skal komme tilbake til, kan soft law også anvendes ved fastsettelse av mer konkrete reguleringer, f. eks. om forurensning.
En del miljørettslige regler og prinsipper må anses som en del av folkerettslig sedvanerett, og dermed bindende for alle stater. Dette gjelder bl.a. forbudet mot å volde skade på nabostaters territorium, en samarbeidsplikt ved fare for slik skade og ved forvaltningen av havets levende ressurser, og sannsynligvis også prinsippet om en bærekraftig utvikling. I enkelte tilfelle kan det imidlertid være tvil om et prinsipp utviklet i soft law eller i konvensjoner også er blitt en del av folkerettslig sedvanerett. Dette gjelder f. eks. for føre var-prinsippet.
2.2. Internasjonale beslutningsorganer
Folkeretten er i utgangspunktet et horisontalt system uten lovgivende organer. Reglene bygger på frivillige avtaler i form av konvensjoner (traktater) eller hva statene har akseptert som folkerettslig sedvanerett. Statene kan imidlertid opprette internasjonale organisasjoner (IGOs) eller andre beslutningsorganer for å effektivisere vedtakelsen av internasjonale reguleringer. Vi har flere internasjonale organisasjoner som er viktige for utviklingen av internasjonal miljørett, først og fremst FN og FNs særorganisasjoner (bl.a. Den Internasjonale Sjøfartsorganisasjonen (IMO)) og underorganer (bl.a. FNs Miljøprogram (UNEP)). Men vi har også organisasjoner som ikke er knyttet til FN, slik som Den Internasjonale Hvalfangstkommisjonen (IWC) og regionale fiskeri-organisasjoner.
Veksten i den internasjonale miljøretten på 1970-tallet falt imidlertid sammen med skepsisen mot internasjonale organisasjoner. Disse organisasjonene ble ansett som dyre og byråkratiske. Samtidig var det behov for effektive beslutningsorganer. Dette har ført til at de fleste miljøkonvensjonene ikke etablerer nye internasjonale organisasjoner men i stedet oppretter beslutningsorganer i form av partsmøter (Conference of the Parties (COP), Meeting of the Parties (MOP) eller lignende) og underorganer av ulike slag, bl.a. av rådgivende og vitenskapelig karakter, organer for økonomisk og teknologisk bistand, og organer for kontroll av at forpliktelsene blir overholdt. Sekretariatet er gjerne blitt lagt til en eksisterende internasjonal organisasjon. På denne måten ble det etablert samarbeidsorganer som bl.a. kan vedta mer konkrete forpliktelser for statene. Disse organene har langt på vei tilsvarende beslutningskompetanse som det vi kjenner fra formelle internasjonale organisasjoner.
Beslutningsorganene kan for det første vedta nye forpliktelser gjennom endringer i konvensjonen ved kvalifisert flertall. Et alternativ til endring av konvensjonen vil ofte være vedtakelse av protokoller under konvensjonen, slik som Montreal-protokollen om ozon-laget. Slike protokoller er folkerettslig bindende på linje med konvensjonene. Selv om konvensjonene ikke selv sier noe om hvordan forpliktelser gjennom nye protokoller skal vedtas, vil gjerne konvensjonsorganenes prosedyreregler åpne for anvendelse av kvalifisert flertall også her.
Selv om endringer av konvensjonen eller vedtakelse av nye protokoller kan gjøres med kvalifisert flertall, er etterfølgende ratifikasjon nødvendig for at den enkelte stat skal bli bundet av de nye forpliktelsene. Dette innebærer på den ene siden et demokratisk element, ved at de nasjonale folkevalgte organene behandler endringene i konvensjonen eller den nye protokollen. Men det er ofte forskjell på stemmemakt og annen makt. Et mindretall kan hindre at de nye forpliktelsene omfatter tilstrekkelig mange og kanskje de viktigste statene. Dette kan både bety at reguleringene ikke blir effektive og at de ikke-ratifiserende statene høster fordeler som "gratispassasjerer". I tillegg kan bare et begrenset antall ratifikasjoner hindre at de nye forpliktelsene trer i kraft, ved at det ofte kreves et minimum av ratifikasjoner for ikrafttredelse. Dette dilemmaet har ført til at en i mange beslutningsorganer under miljøkonvensjoner i det lengste vil unngå en avstemning og i stedet søker å oppnå en konsensus om innholdet i nye forpliktelser.
En del konvensjoner gir beslutningsorganene myndighet til å endre lister over beskyttede dyr og planter eller forbudte stoffer uten etterfølgende ratifikasjon, slik som Konvensjonen om internasjonal handel med truede arter (CITES-konvensjonen) og London-konvensjonen om dumping til havs. Men i disse tilfellene har statene muligheten til å reservere seg mot vedtakene innen en bestemt tidsfrist, og dermed ikke bli bundet. I Montreal-protokollen om ozon-laget kan det imidlertid også vedtas "adjustments" om tidligere utfasing av produksjon og forbruk av visse ozon-nedbrytende stoffer, uten at statene har reservasjonsrett. Dette kan tas som uttrykk for at bindende flertallsvedtak kan være akseptabelt på områder av mindre vidtrekkende politisk betydning.
Muligheten til å treffe bindende vedtak ved kvalifisert flertall innebærer at internasjonale organer har fått en form for "lovgivningsmyndighet" i forhold til statene. Og selv om statene vanligvis kan unndra seg nye forpliktelser gjennom kravet om ratifikasjon eller muligheten til reservasjon, vil det være et politisk press i retning av å godta flertallsvedtak. Men dersom en stat finner at samarbeidet ikke fungerer tilfredsstillende åpner konvensjonene for at en stat kan trekke seg fra konvensjonen. Videre blir slike vedtak bare bindende på det folkerettslige plan, mens hver enkelt stat bestemmer gjennomføringen i nasjonal rett – selv om manglende gjennomføring kan representere et folkerettsbrudd. En del stater har imidlertid et "monistisk" rettssystem, hvor landets folkerettslige forpliktelser anses som en del av landets rett. I EF kan Ministerrådet treffe vedtak som blir direkte bindende for borgerne i medlemsstatene (se kapittel 3).
2.3. Internasjonale forpliktelser
I hvilken grad nasjonal handlefrihet er innskrenket kan for det første ha sammenheng med den rettslige statusen til de internasjonale forpliktelsene, om de er av politisk ("soft law") eller rettslig karakter ("hard law"). Eksempler på soft law-instrumenter er som nevnt Stockholm-erklæringen fra 1972 og Rio-erklæringen fra 1992. Disse erklæringene fastsetter prinsipper snarere enn konkrete regler. Ministererklæringene vedtatt på Nordsjøkonferansene inneholder imidlertid mer konkrete krav til statene, bl.a. om halvering av utslipp av visse stoffer (se kapittel 7). I utgangspunktet er det grunn til å anta at statene vil sette mer inn på å oppfylle hard law enn soft law, i og med at manglende oppfyllelse av hard law vil være et folkerettsbrudd. Men også de politiske bindingene representert ved soft law kan være viktige.
Det kan videre være av betydning for den nasjonale handlefriheten hvordan forpliktelsene er utformet. Det er vanlig at de internasjonale reguleringene fastsetter krav til et nasjonalt resultat, f. eks. om reduksjon av visse utslipp, men uten å bestemme hvilke virkemidler som skal brukes. Statene står da fritt til å bestemme om de skal anvende direkte virkemidler som forbud og konsesjonsordninger, indirekte virkemidler i form av skatter og avgifter, frivillige avtaler mellom myndighetene og næringslivet eller andre tiltak.
Enkelte konvensjoner fastsetter imidlertid hvilke virkemidler som skal nyttes, f. eks. fastsetter Basel-konvensjonen om transport av farlig avfall krav om nasjonal godkjenning av eksport av slikt avfall. Konvensjonen om beskyttelse av det marine miljø i det nordøstlige Atlanterhav (OSPAR -konvensjonen) stiller krav om bruk av best tilgjengelig teknologi (Best Available Technology (BAT)) i industrien (se kapittel 7). Økt bruk av slike krav i internasjonale reguleringer vil bety større innskrenkninger i den nasjonale handlefriheten.
På den annen side har vi i hva som kan kalles annen generasjons miljøavtaler sett en videre utvikling av den nasjonale handlefriheten. Det tenkes spesielt på "fleksibilitetsmekanismenene" under Kyoto-protokollen, bl.a. reglene om internasjonal omsetning av nasjonale utslippsreduksjoner. Statene kan her velge i hvilken grad de vil redusere egne utslipp av drivhusgasser eller betale for tiltak i – evt. kjøpe utslippskvoter - fra andre land.
Forholdet mellom miljø og utvikling har fått en stadig større betydning. U-landene hevder at det i hovedsak er i-landene som står for miljøødeleggelsene, særlig når det gjelder ressursbruk og forurensning per individ, og at det også er disse landene som har økonomisk og finansiell styrke til å gjøre noe med problemene. I Rio-erklæringen fikk u-landene derfor gjennomslag for prinsippet om "felles, men differensierte forpliktelser". Dette innebærer at u-landene gjerne blir underlagt lempeligere forpliktelser i globale miljøavtaler, og dermed at i-landene må bære en større del av byrden. Dette kan bety mindre villighet fra i-landenes side til å påta seg nye forpliktelser. Det amerikanske senatet har for eksempel vedtatt at Kyoto-protokollen om klima ikke vil bli godkjent før det eksisterer en "meaningful participation" fra u-landenes side. I tillegg kreves det at i-landene i stor grad dekker u-landenes utgifter ved gjennomføringen. Den "finansieringstrettheten" som har eksistert blant i-land i de senere år kan også hindre det internasjonale miljøsamarbeidet.
Endelig kan internasjonale handelsforpliktelser under EØS-avtalen og WTO sette klare begrensninger på hvilke virkemidler som kan anvendes i miljøpolitikken, bl.a. når det gjelder import- og eksportrestriksjoner, andre offentlige reguleringer, skatter og avgifter og statsstøtte (se kapitlene 3 og 4).
2.4. Internasjonal kontroll og håndheving
Folkeretten inneholder bare i begrenset grad internasjonale ordninger for kontroll og håndheving av inngåtte forpliktelser mellom landene. Det har derfor i stor grad vært overlatt til det enkelte land å fastslå om andre land overholder sine forpliktelser og aksjonere ved overtredelser. Dette kan skje gjennom politiske og rettslige tiltak, f. eks. boikott. Dersom det finnes en kompetent domstol kan det også reises sak med krav om at den folkerettsstridige handlingen eller unnlatelsen opphører og eventuell erstatning for påførte skader.
Dette tradisjonelle systemet egner seg ikke særlig godt i den internasjonale miljøretten. For det første kan overtredelser, f. eks. overskridelser av vedtatte forurensningsgrenser, være vanskelig å oppdage slik at det kan være behov for internasjonal kontroll. For det andre vil ofte miljøforpliktelsene være av flernasjonal karakter. Tvister bør derfor løses i et flernasjonalt forum, og ikke ved en domstol. Endelig hevdes det at tvister bør løses i dialog istedenfor ved konfrontasjon, siden en er avhengig av videre samarbeid for en fortsatt utvikling av de internasjonale reguleringene.
Kontrollen med gjennomføringen av internasjonale miljøavtaler er i stor grad basert på krav om rapportering fra statene om hvordan de har gjennomført sine forpliktelser. Men flere av de internasjonale miljøavtalene har opprettet spesielle organer som skal følge opp den nasjonale gjennomføringen. Denne overvåkingen er vanligvis basert på ikke-konfrontasjon ("soft enforcement"), hvor en heller yter assistanse enn iverksetter sanksjoner. Vi har imidlertid i den senere tid også sett bruk av strengere tiltak ("hard enforcement"), særlig ved bruk av advarsler om handelsrestriksjoner under Montreal-protokollen. I de pågående forhandlingene om overvåkingsordninger for Kyoto-protokollen drøftes også bruk av strengere sanksjoner, inkludert bøter. Slike sanksjoner kan tenkes å blir mer vanlig for inngripende internasjonale miljøreguleringer, noe som vil innebære ytterligere innskrenkninger i den nasjonale handlefriheten.
EØS-avtalen er blitt en meget viktig faktor i utviklingen av norsk miljøpolitikk. Den gir på den ene siden betydelige, positive impulser til vårt eget miljøvernarbeid, og bidrar til en styrket innsats og mer krevende regler på mange felt. På den andre siden innebærer den også begrensninger på vår nasjonale handlefrihet.
Her som ellers er regelverk og politikkutvikling i EØS en refleks av det som skjer i EU. Miljøvern var ikke blant EFs opprinnelige mål og oppgaver, men fra begynnelsen av 1970-årene er det blitt et stadig viktigere arbeidsfelt. Med Fellesakten 1986 fikk dette arbeidet et klart traktatmessig grunnlag, da Romatraktaten fikk et eget miljøavsnitt. Siden har miljøvernoppgaven fått en stadig sterkere både formell og politisk stilling, først gjennom Unionstraktaten (Maastrichttraktaten) av 1992 og senest gjennom Amsterdamtraktaten, som trådte i kraft i juni 1999. Etter Amsterdamtraktaten er "en balansert og bærekraftig utvikling" gjort til et av målene for såvel Den europeiske union (EU art. 2) som Det europeiske fellesskap (EF art. 2). Og en ny bestemmelse slår fast at "miljøkrav skal integreres i utformingen og gjennomføringen av Fellesskapets politikk og tiltak" på alle områder (EF art. 6).
Etter hvert er det blitt vedtatt en lang rekke forordninger og direktiver på miljøområdet. Formålet med dette avledede regelverket er ofte tosidig: både å bidra til et bedre miljø og å styrke det indre marked ved å bidra til størst mulig likhet i nasjonale regler og konkurransevilkår. Men en betydelig del av regelverket har som sitt viktigste formål å verne Europas natur og sikre et bedre livsmiljø for Europas befolkning. Og mens de tidligere reglene stort sett rettet seg mot enkelte stoffer, produkter eller virksomheter, er det i de senere årene lagt stor vekt på å vedta mer overgripende systemregler.
I økende grad kommer det også saker for EF-domstolen som gjelder forståelsen av miljøregelverket, forholdet mellom miljøhensynet og andre hensyn – særlig frihandelshensynet – i anvendelsen av regelverket osv. Allerede i 1985 uttalte EF-domstolen at miljøvern er ett av Fellesskapets sentrale mål. Og i sin praksis har domstolen ofte måttet avveie miljøhensynet mot andre viktige hensyn. Ved slike avveininger er miljøvernhensynet til dels tillagt betydelig vekt.
Både regelverket og rettspraksisen i EU får anvendelse og betydning innenfor EØS-avtalens vide saksområde. Selve EØS-avtalen inneholdt ved inngåelsen hele det avledede regelverket på miljøområdet som EU til da hadde vedtatt, med unntak av regler innenfor naturvern. Siden er det kommet til ytterligere forordninger og direktiver. Siden EØS-avtalen ble inngått, er flertallet av de nye forskriftene vi har vedtatt på forurensningsfeltet kommet som en følge av norsk gjennomføring av EU-regler.
Spørsmålet om fellesskapskompetanse versus nasjonal handlefrihet er et sentralt tema i EU, og dermed også i EØS. Her møtes og brytes viktige mål og prinsipper for hele samarbeidet i EU: På den ene siden målet om integrering i et indre marked, og mest mulig like konkurransevilkår. På den andre siden nærhetprinsippet (subsidiaritetsprinsippet) om at fellesskapskompetansen er subsidiær til den nasjonale kompetansen, og at Fellesskapet treffer tiltak "bare om og så langt målene for det foreslåtte tiltak ikke kan nås i tilstrekkelig grad av medlemsstatene". Dette spørsmålet er ikke minst aktuelt på miljøområdet. Det er adskillig faglig diskusjon om det optimale beslutningsnivå for miljøreguleringene innenfor Fellesskapet. Hensynet til økonomisk effektivitet taler på den ene siden for at beslutningene desentraliseres, slik at det kan tas hensyn til geografiske variasjoner og preferansene til befolkningen i det enkelte medlemsland. På den annen side ligger det her en betydelig fare for at det ikke i tilstrekkelig grad tas hensyn til grenseoverskridende virkninger. Fellesskapskompetanse på miljøområdet begrunnes gjerne primært med eksistensen av grenseoverskridende virkninger ("transnational externalities"). Det siktes her for det første til fysiske virkninger i form av forurensning m.v. over landegrensene. For det andre dreier det seg om grenseoverskridende økonomiske virkninger: Forskjellige miljøregler og krav til miljøkvalitet vil skape ulike konkurranseforhold landene imellom – noe som er uønsket ut fra målet om et indre marked. En tredje "eksternalitet" som Wils trekker frem – men som naturlig nok er kontroversiell – er den grenseoverskridende virkningen av psykologisk art som oppstår når borgerne i en del av Europa reagerer negativt på at miljøet ødelegges i en annen del av Europa. Det er uansett et faktum at flere av de eksisterende EU-reglene på miljøområdet har som hovedformål å sikre alle innbyggere i EU en viss (minste) miljøkvalitet. Dette kan sies å gjelde f.eks. direktivet om kvaliteten av drikkevann og direktivene om grenseverdier for luftkvalitet i byområder.
I sum begrunner disse hensynene at EU har betydelig kompetanse på miljøområdet. Det er også et omfattende praktisk samarbeid på miljøområdet innenfor EU, med bla. en felles institusjon for kartlegging av miljøsituasjonen m.v. (Det europeiske miljøbyrået).
3.2 Beslutningssystemet i EU og EØS
Mens den dominerende hovedregelen i EF lenge var at nye regler krevde enstemmighet, innførte Fellesakten av 1986 kvalifisert flertall som hovedregel for beslutninger som har til formål å gjennomføre det indre marked. Ved at et mindretall dermed måtte bøye seg for et flertall, ble det overnasjonale elementet i EF betydelig forsterket. Med Fellesakten fikk Romatraktaten også et miljøavsnitt med en egen hjemmel for miljøregler. Opprinnelig krevdes det enstemmighet for å treffe vedtak etter miljøavsnittet, men etter hvert er det innført kvalifisert flertall også på dette felt. Tankegangen har vært at dette er nødvendig for å få gjennomført viktige regler også på miljøområdet. I dag er regelen at miljøforordninger og -direktiver vedtas etter samme regler som "indre markedsreguleringer," nærmere bestemt med kvalifisert flertall og vetorett for Europaparlamentet.
Vedtaksreglene i EU er uten betydning for prosedyren i EØS . Det har heller ikke betydning for EØS-prosedyren om rettsakten er en forordning – som i EU har umiddelbar og direkte virkning for såvel myndigheter som borgere i EUs medlemsland, eller et direktiv – som i utgangspunktet krever en nasjonal gjennomføringsakt før det blir bindende intern rett. I EØS følges den samme beslutningsprosess for nye regler uansett hvilken hjemmel og prosedyre som er benyttet i EU. Når en ny rettsakt er vedtatt i EU, bringes den frem for EØS-komitéen. Vanligvis vil den ha vært behandlet i en av EØS-komitéens underkomitéer. I EØS-komitéen, som normalt holder møte en gang i måneden og består av tjenestemenn, vedtas rettsakten ved enstemmighet mellom Fellesskapet på den ene siden og EFTA-staten på den andre. Formelt tas den nye rettsakten inn som endring i et vedlegg til EØS-avtalen. Dersom en EFTA-stat ikke ønsker at vedkommende rettsakt skal bli gjeldende, og det således ikke oppnås enighet i EØS-komitéen, inntrer en prosedyre som er nærmere beskrevet i EØS-avtalen art. 102. Oppnås ikke enighet, skal "den berørte del" av det aktuelle vedlegget anses som midlertidig satt ut av kraft. Konsekvensene av dette kan være usikre. Det er denne situasjonen som gjerne omtales som at et medlemsland "nedlegger veto".
I praksis vil vanligvis norske myndigheter ha vurdert saken før spørsmålet kommer opp til vedtak i EØS-komitéen. Saken vil også gjerne ha vært behandlet internt i EFTA, f.eks. i EFTAs faste komité. Som oftest vil også norske representanter ha deltatt i det forberedende arbeid med saken i EUs fagorganer, jfr. nedenfor. Har Norge problemer med en rettsakt, vil dette vanligvis komme frem i forbindelse med de forberedende drøftelser, og naturligvis senest i forbindelse med behandlingen i EØS-komitéen. Men det kan også skje at motstanden først melder seg for fullt i forbindelse med den nasjonale gjennomføringsprosessen i etterkant av EØS-komitéens vedtak.
Alle rettsakter som vedtas av EØS-komitéen, må gjennomføres formelt av de kompetente norske myndigheter for å bli gjeldende norsk rett. Vi kan ha større eller mindre handlefrihet i forbindelse med gjennomføringen. Her har det for det første betydning om EU-rettsakten er en forordning eller et direktiv. Etter EØS art. 7 skal forordninger gjennomføres "som sådan" i den interne rett. Dette betyr at den vanligvis må gjengis mer eller mindre ord for ord i den nasjonale lov eller forskrift. Her er handlefriheten minimal. For direktiver er situasjonen formelt sett annerledes, fordi disse i prinsippet skal nøye seg med å fastlegge mål og "overlate til avtalepartenes myndigheter å bestemme formen og midlene for gjennomføringen" (art. 7). I praksis er imidlertid direktivene svært ofte meget presise, med tilsvarende begrenset handlefrihet for det enkelte medlemsland.
Det er EFTAs egne organer – "EFTA-pillaren" – som kontrollerer om Norge oppfyller EØS-avtalen, og f.eks. om vi har gjennomført vedtatte rettsakter i tide og på en korrekt måte. Sentralt i denne sammenheng står EFTAs overvåkingsorgan ESA (EFTA Surveillance Authority). ESA skal så å si opptre på vegne av EØS og må være nøytral i sin behandling av EFTAs medlemsland. ODA-avtalen art. 8 slår uttrykkelig fast at medlemmene skal utføre sitt verv i full uavhengighet. Når ESA blir oppmerksom på at det kan foreligge feilaktig eller mangelfull nasjonal gjennomføring f.eks. av et direktiv som er vedtatt i EØS, skal det ta saken opp med vedkommende medlemsland etter en nærmere fastlagt prosedyre. Langt på vei fungerer ESA her på samme måten som Kommisjonen i EU, og de to organene skal samarbeide, utveksle informasjon og rådføre seg med hverandre. Opprettholder ESA det syn at en nasjonal regel eller ordning er i strid med EØS-avtalen, etter at vedkommende stat har fått anledning til å uttale seg om forholdet, bringes saken frem for EFTA-domstolen til avgjørelse. EFTA-domstolen har selvstendig avgjørelsesmyndighet. Men her som ellers i EØS-retten har EU-retten – herunder avgjørelser av EF-domstolen – i realiteten en vesentlig, for ikke å si avgjørende betydning.
3.3 Norges påvirkningsmulighet – og Stortingets rolle
Hvilken mulighet har Norge til å påvirke regelgivningen i EU? Selv om Norge ikke er med når EUs organer treffer vedtak, står ikke Norge helt uten innflytelse på lovgivningsprosessen i EU. EØS art. 99 og 100 slår bl.a. fast at eksperter fra EFTA-statene skal delta i forberedelsene av nytt regelverk på samme måte som eksperter fra EU-landene. De aller fleste nye forordninger og direktiver forberedes gjennom en grundig prosess som ledes av Kommisjonen, og hvor mye arbeid foregår i uformelle ekspertkomitéer. Medlemmene kan være representanter for fagmyndighetene i de respektive land, eller eksperter utenfor forvaltningen. Norge deltar i slike komitéer på lik linje med EUs medlemsland, bortsett fra at vi ikke har stemmerett når det skal treffes vedtak. EFTA-landene deltar også i mange av de komitéene som drøfter gjennomføring og forvaltning av gjeldende direktiver. Alt i alt finnes det rundt regnet 50 ekspert- og forvaltningskomitéer på miljøområdet som Norge deltar i.
Den interne behandlingen under Rådet er lukket for EFTA-landene, men de skal konsulteres før sluttbehandlingen av sakene i Rådet.
I praksis er det også ofte kontakt i forbindelse med behandlingen av en sak i Europaparlamentet.
Den reelle innflytelsen Norge kan ha på disse beslutningsprosessene vil naturligvis variere, og bl.a. bero på de faglige kvalifikasjonene til de norske representantene, og i hvilken grad det lykkes å få støtte for norske argumenter og synspunkter.
Hva er Stortingets rolle? Det formelle utgangspunktet er at Stortinget må behandle og godkjenne slike EØS-saker som etter vår konstitusjon krever stortingsbehandling, først og fremst ny lovgivning. På samme måte som andre forslag fremmes sakene for Stortinget av Regjeringen, og Stortinget står rent statsrettslig fritt til å avvise eller endre forslaget. Men dermed oppstår den tvistesistuasjonen i forhold til EØS som er beskrevet ovenfor, med de problemer den vil kunne medføre. For at Stortinget skal kunne følge med i og – såvidt mulig – påvirke sluttbehandlingen av saker som kommer opp i EØS-komitéen, er det opprettet et eget konsultasjonsorgan for EØS-saker i Stortinget. Dette møtes en gang i måneden i forkant av møtene i EØS-komitéen og kan uttale seg om de saker som skal opp, herunder det norske forhandlingsmandatet. Men når sakene er kommet så langt som til EØS-komitéen, vil muligheten til å påvirke sluttresultatet vanligvis være små.
Det er imidlertid grunn til å understreke at en god del av den regelgivningen som foregår i EU og i EØS, gjelder relativt detaljerte og tekniske spørsmål – spørsmål som i stor utstrekning ville blitt regulert gjennom forskrifter innenfor vårt eget system. På miljøområdet har vi en utpreget fullmaktslovgivning som overlater en stor grad av myndighet til forvaltningen både når det gjelder enkeltsaker og forskrifter. Forskrifter vil vanligvis ikke bli drøftet med Stortinget på forhånd. Så selv om situasjonen er rettslig og prinsipielt forskjellig, ville neppe Stortinget hatt større faktisk innflytelse på innholdet i disse reglene, selv om beslutningsprosessen var rent nasjonal.
3.4. Nærmere om EØS som materiell ramme for norsk miljøpolitikk
Utgangspunktet i EU – og dermed i EØS– er at hvert enkelt land i betydelig grad står fritt til å fastlegge både mål og ambisjonsnivå for sin miljøvernpolitikk og til å velge virkemidler. Men når det er sagt, må det slås fast at EØS-medlemskapet medfører viktige materielle rammer for norsk miljøpolitikk og miljørett.
På den ene siden er det formelle rammer. For det første følger det begrensninger av de alminnelige regler i traktaten som skal sikre gjennomføring av de fire friheter, særlig prinsippet om ikke-diskriminering (EØS art. 4) og forbudet mot handelshindringer (EØS art. 11, jfr. art. 13), som må sees i sammenheng med den alminnelige lojalitetsplikten (art. 3). Disse reglene innebærer begrensninger særlig når det gjelder nasjonale regler m.v. om stoffer og produkter. For det andre følger det begrensninger av de mange fellesskapsregler som – i varierende grad – innebærer harmonisering av de nasjonale reglene.
På den andre siden vil det i praksis foreligge "uformelle" begrensninger: Selv om det formelt er adgang til å gi egne regler, kan det f.eks. av hensyn til næringslivets konkurranseevne vurderes som vanskelig å innføre vesentlig strengere miljøkrav for virksomheter i Norge enn det som er vanlig for tilsvarende virksomheter i andre EØS-land.
EØS-avtalen har ikke like stor betydning for alle deler av miljøpolitikken. Det er viktige felt som ikke omfattes av avtalen i det hele tatt. Arealplanlegging er foreløpig ikke et felt som er tatt opp innenfor EU, og derfor heller ikke i EØS. Vi står stort sett fritt med hensyn til hvordan vi vil bruke våre arealer. I all hovedsak vil vi derfor ikke ha bindinger med hensyn til praktiseringen av plansystemet i plan- og bygningsloven. Det samme gjelder i hovedsak forvaltningen av andre naturressurser, som f.eks. skog og vannressurser. Naturvern er tatt opp i EU, men dette feltet faller stort sett utenfor EØS. I arbeidet med forvaltning og vern av planter og dyr, og av naturområder, setter ikke EØS-avtalen grenser. Heller ikke kulturminnevernet berøres i særlig grad av EØS-avtalen.
Størst betydning har EØS-avtalen innenfor forurensningsfeltet i vid forstand: Miljøfarlige stoffer og produkter, avfall, utslipp av forurensende stoffer, og grenseverdier for forurensninger i miljøet. Utviklingen på disse feltene styres i betydelig grad gjennom EØS-regler. Som et viktig eksempel av nyere dato kan nevnes direktivet om integrert forbygging og begrensning av forurensning, det såkalte IPPC-direktivet. Direktivet trekker opp mål og prinsipper for medlemslandenes arbeid med industriforurensning. Det krever at det innføres en konsesjonsordning som gjør det mulig å vurdere alle typer forurensning for virksomheten samlet. På dette grunnlaget skal det utarbeides utslippsstandarder for alle industribransjer basert på prinsippet om best anvendbar teknologi (BAT).
Gjennom EØS-avtalen har vi også fått viktige føringer på sentrale forvaltningsrettslige områder. Et eksempel er reglene om konsekvens-utredninger ved store tiltak. I 1996 ble reglene på dette feltet i plan- og bygningsloven kap. VII-a en del endret. Endringene innebar både en skjerping og en presisering av reglene. Dette var nødvendig for å bringe våre regler i samsvar med EU-direktivet om miljøkonsekvensutredning. Også når det gjelder borgernes rett til miljøinformasjon får EU-direktivet om dette betydning for utviklingen i norsk rett. Regjeringen har som kjent nedsatt et utvalg til å utrede dette spørsmålet, blant annet med formål å bringe norsk rett i samsvar med EU-reglene.
Graden av handlefrihet varierer med hvilke spørsmål og type virkemiddel det dreier seg om. I det følgende vil vi redegjøre for dette spørsmålet i forhold til henholdsvis direkte regulering (regler om produkter, virksomhet, miljøkvalitets-normer, saksbehandlingsregler m.v.), og bruk av miljøavgifter og andre økonomiske virkemidler.
Et hovedprinsipp som gjelder for all nasjonal regulering innenfor EØS-avtalens saksområde, er prinsippet om ikke-diskriminering. Nasjonale regler kan som hovedregel ikke forskjellsbehandle egne produkter og virksomheter og produkter og virksomheter fra andre EØS-land på en måte som innebærer en fordel for egne produkter og virksomheter. Derimot er det som utgangspunkt full adgang til å pålegge egne produkter og virksomheter strengere regler enn de som gjelder for produkter og virksomheter fra andre EØS-land.
3.5 Rammer for direkte reguleringer på miljøområdet
Når man nærmere skal beskrive de formelle rammer som gjelder for norsk miljøpolitikk som følge av EØS-avtalen, er det hensiktsmessig å skille mellom på den ene siden saksområder som det ikke er gitt nærmere regler for, og områder som det er gitt regler for – gjerne omtalt som henholdsvis det "ikke harmoniserte" og det "harmoniserte" området.
3.5.1 Områder hvor EU/EØS ikke har vedtatt særlige regler.
På områder hvor EU/EØS ikke har vedtatt særlige regler, er det de alminnelige reglene i EØS-avtalen som setter grenser. Disse er i hovedsak i samsvar med regler i Romatraktaten.
I vår sammenheng er det her særlig EØS artikkel 11 som har betydning. Den setter forbud mot "kvantitative importrestriksjoner og alle tiltak med tilsvarende virkning". EU har utviklet en omfattende doktrine omkring denne regelen. Hovedpoenget er at det er forbudt å innføre regler og andre virkemidler, eller sette i verk tiltak, som enten direkte begrenser importen av varer fra andre EØS-land – det frie varebyttet – eller indirekte virker hemmende på importen.
Det er særlig tre typer av reguleringer som antas å omfattes av uttrykket "tilsvarende virkning": For det første tiltak som direkte regulerer import av varer fra andre EØS-land, eller knytter rettsvirkninger til at en vare passerer grensen. For det andre regler og tiltak som på en eller annen måte – direkte eller indirekte – forskjellsbehandler importprodukter og innenlandske varer, eller som i sin virkning hemmer import av varer fra andre EØS-land. Og for det tredje nasjonale regler som stiller bestemte krav til produkter, som f.eks. grenseverdier for innhold av visse stoffer eller andre egenskaper ved produkter, krav til merking og emballering av produkter osv. Et produkt som er produsert i samsvar med et medlemslands bestemmelser og lovlig markedsført der, skal som hovedregel kunne eksporteres til og markedsføres fritt i et annet medlemsland. Forbudet rammer altså både regler og tiltak som uttrykkelig innebærer særregler for varer fra andre EØS-land – eller knytter regler til selve importen eller eksporten – og regler og tiltak som formelt behandler egne og andre lands varer likt, men som likevel virker hemmende på importen.
Imidlertid åpner traktaten for at regler og tiltak som har en slik virkning, likevel kan tillates. Det er to grunnlag for dette. For det første tolkes selve art. 11 slik at den tillater nasjonale regler og tiltak vedrørende produkter som – til tross for at de ikke er uttrykkelig diskriminerende – likevel indirekte kan hemme importen, dersom dette kan begrunnes i "tvingende samfunnshensyn". Blant slike tvingende samfunnshensyn godtas også tungtveiende miljøhensyn.
For det andre er det en hjemmel i art. 13 for uttrykkelig handelshindrende ("diskriminerende") regler i form av forbud eller restriksjoner på import og eksport, når disse er begrunnet i bl.a. "vernet om mennesker og dyrs liv og helse, plantelivet, nasjonale skatter av kunstnerisk, historisk eller arkeologisk verdi…m.v." Regler f.eks. om restriksjoner på import av farlige kjemiske stoffer kan tenkes å være begrunnet i slike hensyn. Kjemikalieområdet vil bli behandlet særskilt nedenfor.
For begge unntakene gjelder det at de nasjonale reglene eller tiltakene som innføres, ikke må gå lengre enn det som er nødvendig for å møte det problemet man står overfor. Det må med andre ord være saklig begrunnet og proporsjonalt i forholdet til målet. Et fullstendig importforbud må anses som et sterkt virkemiddel. De nasjonale myndigheter må dokumentere at målet ikke kunne vært oppnådd ved andre og mindre inngripende virkemidler, som f.eks. regler om merking, håndtering osv. Og spesielt må reglene ikke innebære en vilkårlig forskjellsbehandling av innenlandske og utenlandske varer eller være en skjult handelshindring. I flere saker har EF-domstolen vurdert nasjonale regler og tiltak på miljøområdet opp mot disse kriteriene.
Det reiser seg her flere tvilsspørsmål. Hovedregelen er at det landet som vil innføre særregler, må vise at de er nødvendige, proporsjonale osv. Et spørsmål er her om det enkelte medlemsland selv kan bestemme hvor strengt miljøvernet skal være. Kan de bruke som argument for å innføre særregler at de rett og slett ønsker et strengere vern enn det som følger av det felles regelverk? Et stykke på vei kan det nok svares ja på dette spørsmålet. Det kan sees som et uttrykk for dette at medlemsstatene jo står temmelig fritt med hensyn til å innføre miljøavgifter, jfr. nedenfor. Men kommer saken på spissen vil EF-domstolen likevel vurdere berettigelsen av å påberope seg et høyere beskyttelsesnivå enn det som ellers gjelder. I sammenheng med dette vil det være den rådende vitenskapelig oppfatning av vedkommende problem som legges til grunn ved bedømmelsen. Men EF-domstolen har akseptert at usikkerhet om et stoff sine virkninger i seg selv kan berettige tiltak, og det vil være et visst rom for føre var-vurderinger, selv om dette foreløpig er et noe uklart felt.
Utenfor handelsområdet er utgangspunktet at de enkelte land kan føre en nasjonal miljøvernpolitikk på områder som ikke er underlagt felles regler. Hvert enkelt land står fritt i å bestemme mål for sin miljøvernpolitikk og dermed hvor høyt beskyttelsesnivå som skal tilstrebes. Men de regler eller andre virkemidler som innføres, må ikke innebære en forskjellsbehandling mellom innenlandske og utenlandske virksomheter‚ de må ikke virke direkte eller indirekte diskriminerende. Reglene må med andre ord virke "nøytralt" eller "objektivt".
3.5.2 Områder hvor EU/EØS har vedtatt særlige regler
EU har som nevnt gradvis vedtatt et omfattende regelverk på miljøområdet i form av forordninger og direktiver. Spørsmålet er så hvilken handlefrihet Norge har til å vedta sine egne regler på de områder som er dekket av dette regelverket.
Utgangspunktet er at den nasjonale handlefriheten følger av vedkommende regelverk selv.
For det første vil graden av handlefrihet som nevnt være avhengig av om det dreier seg om en forordning eller et direktiv, jfr. ovenfor. For det andre vil det være et hovedspørsmål om vedkommende direktiv åpner for at det enkelte medlemsland kan gi andre – og særlig strengere – regler enn de som følger av direktivet. Innenfor EU-retten vil dette ha sammenheng med hva slags type regler det dreier seg om. I praksis har det også betydning hvilken traktatbestemmelse direktivet er hjemlet i.
Er direktivet gitt med hjemmel i art. 95, som er den alminnelige hjemmel for harmoniseringsforanstaltninger for å gjennomføre det indre marked, vil det i alminnelighet – men ikke nødvendigvis – være tale om "totalharmonisering", dvs. at medlemslandene ikke har frihet til å gi andre regler. Denne hjemmelen brukes for regler som har som hovedformål å lette det frie varebytte, og typisk regler som gjelder produkter og produkters egenskaper. Etter endringer som ble innført ved AT åpner art. 95 nå uttrykkelig for at medlemslandene på visse nærmere betingelser både kan beholde allerede gjeldende regler som er strengere enn de som vedtas ved flertallsbeslutning etter art. 95, og kan innføre strengere regler. En bestemmelse tilsvarende art. 95 finnes ikke i EØS-avtalen, men det kan anføres gode grunner for at de samme reglene bør gjelde i hele EØS-området. Det vil imidlertid føre for langt å gå nærmere inn på dette spørsmålet og innholdet av art. 95.
Er direktivet derimot gitt med hjemmel i det såkalte miljøavsnittet – RT art. 174-176 – vil det dreie seg om en "minimumsharmonisering", og det enkelte medlemsland kan gi strengere regler. Dette vil typisk være regler som har miljøvern som hovedformål, som f.eks. regler om miljøkvalitetsnormer, prinsipper for utslippsregulering, saksbehandlingsregler for miljøsaker osv. Eventuelle strengere nasjonale regler må imidlertid "være forenlige med" traktaten. Dette innebærer at f.eks. forbudet mot handelshindringer i art. 28 setter grenser for hvilke regler som kan gis. Dermed er vi tilbake til de prinsippene for landenes handlefrihet utenfor det harmoniserte området som er omtalt i avsnittet ovenfor.
Det vil i vurderingen av om det kan gis egne nasjonale regler på områder hvor det foreligger EU-regler, ofte være spørsmål om EU-reglenes rekkevidde, om de er ment å regulere feltet uttømmende eller bare gjelde for visse produkter eller visse egenskaper osv. Dette kan ha betydning for medlemslandenes handlefrihet; handlefriheten er ikke bundet på samme måte utenfor reglenes anvendelsesområde som innenfor. Dette kompliserer bildet.
Det må også nevnes at de fleste harmoniseringsdirektiver har en "sikkerhetsklausul", som åpner adgang for medlemslandene til å treffe nasjonale tiltak dersom bestemte situasjoner oppstår – f.eks. dersom det viser seg at direktivets regler ikke er tilstrekkelig til å forhindre at det oppstår fare, eller det inntrer en akutt og uforutsett situasjon. EØS-avtalen har i sin art. 112 også en generell bestemmelse med dette formål. Rekkevidden av slike bestemmelser er imidlertid ment å være temmelig begrenset. Og de nasjonale tiltakene skal uansett rapporteres til Kommisjonen eller ESA, som vil vurdere om de er berettiget etter å ha innhentet uttalelse fra de øvrige medlemsland.
I bruk av miljøavgifter og andre økonomiske virkemidler står EØS-landene stort sett noe friere enn når det gjelder direkte regulering. Utgangspunktet er her at skatte- og avgiftspolitikk er et nasjonalt anliggende. Det har vært gjort betydelige anstrengelser i EU for bl.a. å komme frem til en felles CO2-avgift, men hittil har dette ikke gitt resultater. Det er likevel visse skranker for den nasjonale skatte- og avgiftspolitikk.
Utgangspunktet er at EØS-landene har full frihet i sin avgiftspolitikk. Men det kan ikke innføres avgifter som i realiteten virker som en toll, eller som diskriminerer produkter eller virksomheter fra andre EØS-land. Her kan det oppstå visse grensespørsmål.
Etter EØS-avtalen art. 10 er toll på import og eksport, og avgifter med tilsvarende virkning, forbudt mellom medlemslandene. Poenget er at alle avgifter eller andre økonomiske byrder som pålegges en vare fordi den krysser en grense, er forbudt innenfor EØS. Dette gjelder uansett hvilket formål avgiften har – med andre ord selv om den ikke er ment som en hindring for handelen, men f.eks. har et rent fiskalt formål.
Etter EØS-avtalens art. 14 er det også forbudt å legge interne avgifter på varer fra andre EØS-land som er høyere enn de som direkte eller indirekte pålegges tilsvarende innenlandske varer. Det er også forbudt – etter art. 14 annet ledd – å pålegge varer fra andre land avgift som indirekte fører til at nasjonal produksjon av andre varer beskyttes.
Det er derimot full adgang til å innføre miljøavgifter som behandler innenlandske og utenlandske produkter likt og konsekvent etter de samme kriterier. Men problemer vil kunne oppstå dersom en avgift som formelt sett gjelder ens for både innenlandske og utenlandske produkter, i sin virkning likevel rammer forskjellig – f.eks. fordi det produkt som avgiftsbelegges, ikke produseres nasjonalt i det hele tatt.
Et spørsmål som reiser seg i denne forbindelse er om et land med strenge miljøkrav til egen industri kan legge en avgift på varer som er produsert med lavere miljøkrav i andre land – med det formål å utligne den konkurransemessige fordel som følger av svakere miljøkrav. Dette vil det som utgangspunkt ikke være anledning til. Men EF-domstolen har godtatt en differensiering i avgifter som særlig har rammet utenlandske produkter, forutsatt at differensieringen bygger på objektive kriterier – dvs. at den eventuelt også ville gjelde for nasjonale produkter, og har et legitimt formål – dvs. at den ikke er ment som en skjult handelshindring. Her kan det oppstå tvilsomme grensetilfelle.
3.6.2 Statsstøtte til miljøtiltak.
Utgangspunktet er at statsstøtte er forbudt etter EØS-avtalens art. 61 dersom den vrir eller truer med å vri konkurransen "ved å begunstige enkelte foretak eller produksjonen av enkelte varer", og påvirker samhandelen mellom EØS-landene. Det er generelt lagt til grunn et vidt statsstøttebegrep, som også omfatter fritak for eller reduserte avgifter for noen virksomheter.
Men forbudet gjelder ikke uten unntak. Art. 61 annet ledd åpner for at flere former for statsstøtte kan godtas. Det er fastsatt ganske detaljerte regler om statsstøtte, som også åpner for statsstøtte til miljøverntiltak på nærmere vilkår. Disse er i samsvar med tilsvarende regler i EU. Det kan bl.a. nevnes at fritak for miljøavgifter er å anse som en form for driftsstøtte, som vil kunne godtas, men bare i en overgangsperiode og på nærmere bestemte vilkår.
Statsstøtteordninger må uansett notifiseres til EFTAs overvåkingsorgan som avgjør om de kan godtas.
Det er en meget omfattende doktrine og praksis i EU-retten omkring statsstøttereglene, som også har gyldighet i EØS. Det vil imidlertid føre for langt å gå nærmere inn på denne her.
3.6.3 Forslag om et nasjonalt system for omsettelige utslippskvoter.
Det er fremmet forslag om å innføre et nasjonalt kvotesystem for klimagasser, og det er reist spørsmål om EØS-avtalen setter rammer for hvordan et slikt system legges opp.
Utgangspunktet er at et slikt system, uansett hvordan det utformes, hverken formelt eller reelt kan behandle norske selskaper gunstigere enn selskaper fra andre EØS-land som vil drive virksomhet eller etablere seg i Norge. Forutsatt likebehandling vil det være få begrensninger for hvordan et kvotesystem kan utformes.
En begrensning vil imidlertid trolig følge av statsstøttereglene: Siden fritak for avgift vanligvis anses som statsstøtte, må det antas at det vil være statsstøtte dersom noen bedrifter får tildelt sine kvoter gratis, mens systemet generelt er basert på at det skal betales for kvoter. Slik statsstøtte vil kunne anses på samme måte som fritak for miljøavgift. Dette vil etter de gjeldende retningslinjene kunne godtas, men bare som en midlertidig ordning.
4. Det internasjonale handelsregelverket
Etter mislykte forsøk på å etablere multilaterale handelsregelverk i mellomskrigstiden, fikk man i 1947 tilstrekkelig oppslutning om GATT til at den kunne tre i kraft. Denne avtalen, som regulerer handel med varer, har dannet modell for bilaterale og regionale avtaler som er inngått i ettertid, f.eks. Romatraktaten (EU), EFTA-avtalen og NAFTA. De samme generelle reglene ligger til grunn for disse avtalene.
Det internasjonale handelsregelverket har etterhvert fått økt betydning for ulike politikkområder. Koblingen mellom handel og miljø kom først på dagsorden i forbindelse med FNs miljøkonferanse i Stockholm i 1972. Problemstillingen ble betraktet som lite relevant av handelsekspertene. Det var ikke før midtveis i Uruguay-runden, mot slutten av 1980-tallet, at problemstillingen for alvor kom på dagsorden igjen.
I mellomtiden var handelsregelverket blitt betydelig styrket. Den generelle nedbyggingen av tollsatsene gjorde at det ble et økt fokus på andre offentlige tiltak som kunne påvirke internasjonal handel. Det ble utviklet en del nytt regelverk under Tokyo-runden (1973-79), og dette regelverket ble styrket og nytt regelverk ble lagt til under Uruguay-runden (1986-93). I tillegg ble det under Uruguay-runden etablert et styrket institusjonelt rammeverk, blant annet med en effektiv tvisteløsningsmekanisme.
Mot slutten av Uruguay-runden kom det fra flere hold et krav om at miljøkonsekvenser av det nye regelverket måtte vurderes. Dette hadde dels sin bakgrunn i den såkalte delfin/tunfisksaken der USAs anvendelse av handelstiltak for å verne delfiner ble funnet å være i strid med GATT-avtalen, og dels sin bakgrunn i at miljøspørsmålene hadde fått sterkt fokus både i forbindelse med overgangen til et felles marked i Europa og i forbindelse med forhandlingene av NAFTA. USA og Canada gjennomførte vurderinger av miljøkonsekvensene av utfallet av Uruguay-runden, og OECD utviklet generelle retningslinjer og metodologi for vurdering av miljøkonsekvensene av handelsliberalisering. Hovedfokuset var hvilken frihet statene ville opprettholde i forhold til bruk av virkemidler i miljøpolitikken.
Mot slutten av forhandlingene av Den multilaterale avtalen om investeringer (OECD) kom miljøspørsmålene i fokus, og flere land tok initiativ til å gjennomføre miljøkonsekvensvurderinger. Også her kom fokuset til å ligge på hvilke konsekvenser avtalen ville få for virkemiddelbruken på miljøområdet. Den mangelfulle behandling av miljøspørsmålene var en av grunnene til at avtalen møtte så sterk motstand at den ble skrinlagt.
I forbindelse med oppstart av nye forhandlinger i WTO fra årtusenskiftet har det igjen blitt sterkt fokus på miljøkonsekvensvurderinger. Denne gangen ligger det an til at slike vurderinger vil bli igangsatt før selve forhandlingsprosessen starter. Det fokuseres på konsekvenser for miljøvirkemiddelbruk, men det legges i større grad enn tidligere opp til også å se på de miljøkonsekvenser som kan forventes som en direkte følge av endringer i handels-, produksjons- og forbruksmønstre.
Gjennomgangen over viser en økende erkjennelse av at det internasjonale handelsregelverket setter rammer for bruk av nasjonale miljøvirkemidler. Alle de virkemidler som benyttes i miljøpolitikken kan virke handelsvridende, og kan således i det minste i teorien komme i søkelyset i forhold til internasjonale handelsregler. Innenfor rammen av dagens handelsregler vil dette først og fremst gjelde offentlige reguleringer, skatter og avgifter, subsidier, krav til offentlige innkjøp, merkings- og informasjonsordninger, og styring gjennom offentlig eierskap. WTO-regelverket er imidlertid slik utformet og praktiseres slik at nasjonale myndigheter i praksis nyter stor grad av frihet på mange områder. Hvilken betydning WTO-regelverket kommer til å få er i stor grad avhengig av i hvilken grad statene velger å benytte seg av tvisteløsningssystemet og andre mekanismer for å sikre etterlevelse (eksempelvis "Trade Policy Review Mechanism"). Styrkingen av tvisteløsningssystemet i forbindelse med innføringen av WTO-avtalen og den økte bruken av tvisteløsning har medført at enkelte kontroversielle saker har kommet på spissen, slik som reke/skilpadde-saken og hormonbiffsaken. Foreløpig har man imidlertid vært forsiktige med å ta opp de mest kontroversielle sakene i tvisteløsningssystemet, slik som problematikken rundt genmodifiserte organismer.
Ikke bare aktiv bruk av tvisteløsningssystemet, men også trusler om bruk av det eller faren for at det vil bli tatt i bruk kan i praksis ha stor betydning for faktisk virkemiddelbruk på miljøområdet. På denne måten kan WTO-regelverket særlig ha negativ virkning i forhold til introduksjon av nye virkemidler. Det vil generelt være vanskelig å angripe virkemiddelbruk i WTO dersom den er veletablert innenfor en rekke land. Nye virkemidler som det internasjonalt ikke er bred enighet om, er det derimot større fare for at vil bli angrepet.
I tillegg innebærer handelsliberaliseringen at nasjonalt næringsliv blir stadig mer konkurranseutsatt, og dermed at konkurransehensyn blir mer fremtredende i debatten om opprettholdelse og videreutvikling av eksisterende virkemidler, og om innføring av nye virkemidler. Argumenter relatert til effekter på nasjonale virksomheters konkurranseevne står stadig mer sentralt i forhold til virkemiddelutformingen. Disse forhold gjør at vi kan forvente et sterkere press i retning av harmonisering av nasjonal virkemiddelbruk på tvers av
landegrensene, både direkte gjennom pålegg i handelsregelverket, og mer indirekte som en følge av behovet for å ivareta konkurranseevnen. En slik harmonisering vil dels skje gjennom videreutvikling av internasjonale miljøavtaler, og dels gjennom de etablerte organisasjonene for internasjonal standardisering, som ISO og Codex Alimentarius Commission.
4.2 Norges rolle og målsetninger i GATT / WTO
I forhold til hvilke holdninger Norge skal fremføre i WTO legges det vekt på at Norge er et lite land med en åpen økonomi. Det er tradisjonelt lagt stor vekt på Norges eksportinteresser, særlig innenfor fiskerisektoren, skipsfartsnæringen og kraftkrevende industri. Dette er næringsinteresser som vil stå sentralt også i den kommende forhandlingsrunden. Blant de defensive næringsinteressene, dvs. sektorer der Norge er interessert i å opprettholde stor grad av beskyttelse mot import, må landbrukssektoren fremheves. I forhold til denne sektoren er Norge blant de land som har størst bruk av handelshindre.
Generelt må det sies at eksportinteresser og defensive næringsinteresser har fått klart størst oppmerksomhet fra norske myndigheter i forbindelse med forhandlingene. Man har lagt stor vekt på behovet for å skape stabilitet og forutsigbarhet for næringslivet, og ansett GATT / WTO som et viktig verktøy for dette. Dette har gjort at det har vært forholdsvis enkelt å definere norske forhandlingsmål og å få politisk tilslutning til disse, og det har vært forholdsvis stor grad av politisk enighet rundt den rolle Norge har spilt i GATT / WTO. Etterhvert som GATT / WTO regelverket har fått og vil få økt betydning for andre politikkområder, og man må veie næringsinteresser mot andre samfunnsmessige hensyn, kan det forventes sterkere politisk uenighet om Norges rolle og målsetninger i WTO. Norge har så langt identifisert følgende temaer som sentrale i forhold til virkemiddelbruken på miljøområdet: Forholdet mellom miljøavtaler og WTO-regelverket, bruk av miljømerking, og integrering av miljøprinsipper som føre var prinsippet og prinsippet om at forurenseren skal betale.
Norge har i GATT / WTO lagt stor vekt på å opptre som brobygger og leverandør av kompromisser, særlig i forholdet mellom i-landene og u-landene. Vi er også blant de land som har en betydelig fast representasjon i Geneve med ansvar for GATT / WTO.
4.3 Beslutningssystemer og håndhevelsesmekanismer i WTO
Tradisjonelt har forhandlinger og virksomhet innenfor rammen av GATT / WTO vært preget av kjøpslåing land imellom på basis av nærings- og handelsinteresser. Dette vil også i overskuelig fremtid være et sentralt element i handelssystemet. Vi kan kalle dette den kontraktuelle siden ved WTO, ettersom det er et system der man forhandler om utveksling av økonomiske goder. Imidlertid innebærer det faktum at WTO har økende betydning for andre politikkområder at regelverket får en mer generell rettssettende funksjon, som i større grad er parallell til den funksjon nasjonal lovgivning har. Overgangen fra en kontraktuell til en rettssettende funksjon utfordrer det forhandlingssystem og den institusjonelle struktur som man har basert seg på i GATT / WTO. Generelt har forhandlingene vært lagt opp slik med hensyn til struktur og temaer at alle land skal kunne få tilfredsstilt visse viktige nærings- og handelsmessige interesser gjennom en forhandlingsprosess. Det at det blir behov for en sterkere integrering av andre hensyn enn de rent nærings- og handelsmessige, bør få betydning for hvordan relevante prosesser legges opp. Som antydet innledningsvis, er det gjort en del for å sikre integrering av miljøhensyn i forhandlingsprosessen, mens arbeidet med integrering av miljøhensyn i andre prosesser, slik som tvisteløsning, tilsynelatende har kommet kortere.
WTO baserer sitt beslutningssystem på konsensus. Den kontraktuelle naturen til WTO har gjort det mulig å oppnå konsensus på områder der sterke interesser har stått mot hverandre. Dette innebærer at det har vært ansett som viktig å koble beslutninger og forhandlingsområder på en måte som gjør at alle, eller i det minste de viktigste aktørene, får kompensasjon for det man må oppgi.
I forhold til tvisteløsning har man fullstendig forlatt konsensustilnærmingen. Den nye tvisteløsningsmekanismen kan sammenlignes med et nasjonalt domstolssystem, bortsett fra at det er liten grad av innsyn i mekanismen, og at kun statene har adgang til å fremme saker. Norge har i liten grad benyttet WTOs tvisteløsningsmekanisme for å fremme egne synspunkter og interesser (med unntak for laksesaken). Tvisteløsningsmekanismen har derimot i en del tilfelle vært brukt mot Norge (tekstilsaken, eple- og pæresaken, og sakene om bompengeringene rundt Oslo og Trondheim). Norge har også vært tilbakeholdende med å søke tredjepartsstatus i tvister mellom andre WTO-medlemmer. Dette har begrenset vår innflytelse på tolkningen av regelverket, og står i kontrast til den betydelige vekt politiske myndigheter har lagt på fordelene med et sterkt tvisteløsningssystem. Generelt har små land og ressursfattige land i praksis begrenset mulighet til aktiv bruk av tvisteløsningssystemet, ettersom aktiv bruk krever store ressurser.
4.4 Områder der norsk miljøvirkemiddelbruk kan komme under press
Det har ikke vært gjort noen generell analyse av hvilke effekter handelsregelverket har hatt for norsk miljøpolitikk. Det har vært hevdet at EØS-avtalen er mer inngripende enn WTO-regelverket, og at dette indikerer at så lenge man overholder EØS-regelverket, vil man også opptre innenfor rammene av WTO. I henhold til et slikt resonnement skulle det være begrenset behov for å se på hvilke skranker WTO-regelverket innebærer for norsk virkemiddelbruk. I tillegg har håndhevelsesmekanismene for EØS vært mer inngripende enn de tilsvarende under GATT. Til dette kan det anføres at WTO-regelverket og EØS-regelverket har stor grad av parallellitet mht. de generelle regler som kommer til anvendelse på handel med varer og tjenester. En hovedforskjell er imidlertid at mens miljøhensyn er grundig integrert i EØS-regelverket, mangler man en tilsvarende integrering i WTO-regelverket. Videre innebar Uruguay-runden en betydelig styrking av håndhevelsesmekanismene og institusjonene i handelssystemet. I tillegg er det viktig å merke seg at WTO-regelverket er avgjørende for Norges handel med våre viktigste handelspartnere utenfor EØS, og at det har stor innflytelse på det regelverk som vedtas i EU. Dette tilsier at man bør være varsom med forhastede slutninger om at WTO-reglverket er uproblematisk.
I det følgende vil det bli gjort rede for en del aktuelle problemstillinger knyttet til forholdet mellom WTO-regelverket og nasjonal bruk av miljøvirkemidler.
1) I forhold til import- og eksportrestriksjoner oppstilles det et generelt forbud i art. XI i GATT. Dette innebærer at forbud mot eller mengdebegrensning av import og eksport ut fra miljøhensyn vil være ulovlig. Importrestriksjoner kan være begrunnet i miljømessige hensyn i det landet der produktet er produsert, f.eks. produkter basert på truede dyre- eller plantearter, eller miljømessige hensyn i importlandet, f.eks. miljø- eller helsefarlige produkter. Eksportrestriksjoner kan være knyttet til miljømessige hensyn i eksportlandet, f.eks. som et ledd i et regime for å sikre forsvarlig forvaltning av ressurser, eller til miljømessige hensyn i importlandet, f.eks. forbud mot eksport av miljøskadelige produkter eller avfall til stater som ikke har forsvarlige forvaltningssystemer.
Det landet som innfører import- eller eksportrestriksjoner kan påberope seg unntakene i GATT art. XX, som kan komme til anvendelse der tiltaket er tatt for å verne menneskers, dyrs eller planters liv og helse, eller der det er tatt for å verne uttømmelige naturressurser. Unntakene i art. XX er svært generelt formulert, og de overlater en vid skjønnsmyndighet til tvisteløsningsorganene. Tradisjonelt har unntakene vært tolket snevert, og det land som påberoper seg art. XX har hatt streng bevisbyrde for å vise at tiltaket er godt begrunnet og at alternative fremgangsmåter er uaktuelle. Nyere praksis indikerer en viss oppmykning av tolkningen av art. XX, men den praktiske betydningen av denne oppmykningen er usikker. Generelt kan det antas at nasjonale tiltak tatt på grunnlag av en internasjonal miljøvernavtale som har bred oppslutning vil nyte godt av beskyttelse under art. XX, men noen klar praksis for dette finnes ikke. Det er stor usikkerhet knyttet til eksport- og importrestriksjoner som anvendes overfor stater som ikke er parter til avtalen. Videre kan det generelt antas at det skal mye til for at art. XX skal kunne rettferdiggjøre ensidige tiltak tatt for å verne miljøet i andre land, eksempelvis importforbud mot tømmer fra tropiske regnskoger. Endelig har det vært hevdet at tiltak må være godt vitenskapelig begrunnet for å kunne rettferdiggjøres under art. XX, men dette spørsmålet har foreløpig ikke vært behandlet i praksis.
2) Et annet aktuelt tema er bruken av offentlige reguleringer for å regulere omsetning, merking, kvalitet, egenskaper, bruk, avfallshåndtering, gjenbruk og resirkulering mht. produkter ut fra miljømessige hensyn. Slike offentlige reguleringer vil generelt knytte seg til miljømessige forhold i importlandet, men det kan tenkes situasjoner der reguleringen knytter seg til miljømessige forhold utenfor importlandet. Det er flere regelsett som kommer til anvendelse på slike offentlige reguleringer. For det første må de være ikke-diskriminerende i henhold til GATT art. III. Dette innebærer krav om at like produkter skal behandles likt. Rekkevidden av denne regelen er usikker, ettersom det kan være vanskelig å fastslå hvilke produkter som er like, og hva som representerer tilstrekkelig likebehandling. Praksis knyttet til bestemmelsen er uklar. Det har vært hevdet at der ulikheten mellom produkter knytter seg til forhold i eksportlandet og ikke reflekteres i produktets egenskaper, kan ikke importlandet forskjellsbehandle produkter som ellers er like. Et eksempel er strengere krav til omsetningen av produkter som er produsert på en lite miljøvennlig måte dersom dette ikke reflekteres i produktet selv. Dette spørsmålet er ikke avklart i praksis. Det som er anført over om art. XX er relevant også her.
I tillegg finnes det regler om at offentlige reguleringer ikke skal utgjøre unødige handelshindre i Avtalen om tekniske handelshindre (art. 2) og Avtalen om veterinære og plantesanitære tiltak (art. 2). Også dette kravet overlater betydelig skjønnsmyndighet til tvisteløsningsmekanismen. Disse avtalene oppstiller videre krav om at offentlige reguleringer skal baseres på internasjonale standarder der slike finnes. Dersom et land velger å fravike slike standarder, har det bevisbyrden for nødvendigheten av dette, og beviset må være vitenskapelig fundert. Disse reglene begrenser staters mulighet til å basere offentlige reguleringer på ikke-vitenskapelig baserte verdier, for eksempel etiske vurderinger, og på samfunnsnyttebetraktninger og en føre var vurdering.
3) I likhet med offentlige reguleringer er også intern bruk av skatter og avgifter på produkter underlagt et krav om ikke-diskriminering i GATT art. III. Det som er anført ovenfor i forhold til offentlige reguleringer gjelder tilsvarende i forhold til skatter og avgifter. Det som spesielt skal bemerkes i forhold til skatter er at ikke-diskrimineringsregelen kan innebære en begrensning av muligheten til å innføre unntak fra generelle skatteordninger for å redusere negative effekter for konkurranseutsatte virksomheter. Dette er gjort i stor utstrekning i forhold til miljøskatter og -avgifter.
4) Under Uruguay-runden utviklet man omfattende regelverk for kontroll med subsidier, dels generelt i form av en Avtale om subsidier, og dels spesielt innenfor landbrukssektoren. Subsidieavtalen skiller mellom:
- forbudte subsidier,
- subsidier som kan gjøres til gjenstand for mottiltak, og
- andre subsidier.
Subsidier til fremme av miljømessig ønsket adferd kan falle inn i alle disse tre kategoriene. De forbudte subsidiene er avgrenset til eksportsubsidier og subsidier som gjøres avhengig av bruk av nasjonale varer. Hvorvidt et land vil ha rett til å iverksette mottiltak mot subsidierte importvarer i form av særavgifter, avhenger av den skade importen kan påføre importlandets næringsliv. Blant de subsidier som ikke kan bli gjenstand for mottiltak finnes en sterkt begrenset referanse til miljøsubsidier (art. 8.2©). Dersom man ikke holder seg innenfor de snevre rammer som oppstilles i denne bestemmelsen, kan man risikere at subsidiene blir ansett som ulovlige eller blir møtt med mottiltak. Reglene om subsidier i landbruksektoren, der det foreløpig er vid adgang til å anvende miljøsubsidier, er ikke så inngripende som de generelle subsidiereglene. Det kan forventes en innstramning av subsidiereglene for landbruksektoren i de kommende forhandlingene.
5) Informasjonsvirkemidler vil, i den grad de er bindende, være omfattet av det som er skrevet om offentlige reguleringer ovenfor (pkt. 2). Et særspørsmål som har vært mye diskutert er hvorvidt miljømerkeordninger der offentlige myndigheter ikke eller i liten grad er involvert er omfattet av regelverket (art. 4 i Avtalen om tekniske handelshindre). På dette punkt er det en viss uklarhet, og land har sterkt motstridende syn. De beste argumenter taler for at slike miljømerkeordninger faller utenfor regelverket. Mange land har uttrykt sterk interesse for å utarbeide WTO-regler som vil begrense handelsmessige konsekvenser av slike merkeordninger.
6) Stortinget har nylig vedtatt en ny lov om offentlige anskaffelser der ressurs- og miljømessige hensyn står sentralt. Slike hensyn kan inkorporeres på ulike stadier i en anbudsprosess. Avtalen om offentlige innkjøp setter visse grenser for hvordan slike hensyn kan inkorporeres i anbudsprosessen gjennom krav til ikke-diskriminering, tekniske spesifikasjoner, prosedyren ved anbudsinnbydelse, kvalifisering av leverandører og utvelgelsesprosedyrer.
7) Bruk av statlig eierskap for miljøformål kan først og fremst komme i konflikt med WTO-regelverket der slike virksomheter har en formell eller reell monopolstilling i forhold til import og eksport av produkter. Det finnes egne regler for slike virksomheter i GATT art. XVII. Også andre regler i GATT vil kunne komme til anvendelse, slik som art. II og III. Forpliktelsen til ikke-diskriminering gjelder også her, og i tillegg er det etablert en plikt til å basere virksomheten på rent kommersielle hensyn.
8) Andre virkemidler kan være aktuelle i sammenheng med offentlige myndigheters mulighet til å benytte mer inngripende virkemidler som et "ris bak speilet". Et viktig eksempel er bruken av "frivillige" avtaler mellom næringslivsaktører og offentlige myndigheter for å nå visse miljømålsetninger. Et annet eksempel er ulike typer "oppfordringer" til miljøsertifisering og innføring av miljøstyringsystemer. Etter omstendighetene kan bruk av slike virkemidler bli å sidestille med bruk av offentlige reguleringer, og dermed være undergitt kravet om ikke-diskriminering i GATT art. III, se pkt. 2 over. I tillegg kan nevnes at bruk av frivillige standarder og retningslinjer er omfattet av visse krav i Avtalen om tekniske handelshindre, bl.a. om ikke-diskriminering og at de ikke skal utgjøre unødige handelshindringer, se art. 4 og Annex 3 i Avtalen.
9) Mange av de ovenstående regler gjelder også for tjenester, men utviklingen av WTO-regelverket har kommet kortere på dette området. Det er stor grad av parallellitet mellom reglene om ikke-diskriminering i GATT og Tjenesteavtalen. Det er sannsynlig at tjenesteregelverket vil bli videreutviklet under de forestående forhandlingene, noe som vil kunne få betydning for miljøvirkemiddelbruk innen ulike tjenestesektorer.
10) Utviklingen av et internasjonalt regelverk for investeringer har lenge stått høyt på dagsorden. Det finnes visse regler i WTO-regelverket, men disse har sterkt begrenset anvendelsesområde. Forsøket på å innføre regler i OECD strandet (se ovenfor). Det er imidlertid initiativer for å etablere et generelt regelverk innenfor WTO. Dersom slike regler etableres, vil de kunne få betydning for statenes virkemiddelbruk på miljøområdet.
4.5 Fleksibilitet for nasjonale beslutningstagere
Som vist ovenfor er nasjonale beslutningstagere stilt overfor en del formelle skranker i forbindelse med utformingen av virkemiddelbruken på miljøområdet. Det fremgår også at rekkevidden av reglene i handelsregelverket er svært uklar, og at det ofte kan være knyttet stor usikkerhet til om et virkemiddel vil være i overensstemmelse med kravene internasjonalt. Ofte vil det være uenighet og interessekonflikter knyttet til innføring av nye miljøvirkemidler, særlig når disse kan påvirke nasjonale virksomheters konkurranseevne. For den som argumenterer for innføringen av ny virkemiddelbruk vil usikkerheten kunne representere et betydelig hinder. For å kunne imøtegå innsigelser om at et forslag vil kunne komme i konflikt med internasjonale forpliktelser, må forslagsstilleren ha grundig kjennskap til internasjonalt handelsregelverk. Internasjonale forpliktelser vil også kunne benyttes til å angripe virkemiddelbruk som er innført.
4.6 Forholdet mellom Stortinget og Regjeringen
Utenriksdepartementet har hovedansvar for forhandlinger av internasjonalt handelsregelverk. Slikt regelverk har, som vist over, betydning for sentrale og lokale myndigheters virkemiddelbruk. Det er følgelig fire grupper av offentlige aktører som bør involveres i utviklingen av slikt regelverk: Stortinget, Regjeringen, kommunale og fylkeskommunale organer eller fellesrepresentanter for disse, og andre departementer.
I forbindelse med kommende forhandlinger i WTO er det igangsatt et bredt interdepartementalt arbeide, og den politiske ledelsen i departementene samt regjeringen må antas å være godt informert. I hvilken grad miljøhensyn integreres beror i stor grad på ressursprioriteringer hos myndighetene. Videre har måten forhandlingene og den nasjonale samordningsprosessen legges opp på stor betydning.
Stortinget blir normalt orientert forut for og underveis i slike forhandlinger, og det legges opp til debatter der synspunkter kan fremmes. Regjeringen bør sikre at de synspunkter som kommer fram i slike sammenhenger gjenspeiles i nasjonale posisjoner, men noen klar plikt har Regjeringen ikke med mindre det fattes vedtak i Stortinget. På grunn av den store mengden problemstillinger som er oppe i forhandlingene og den tekniske karakteren av mange av disse, har Stortinget i begrenset grad i praksis mulighet til grundig innsyn i forhandlingene. Mye taler for at Stortinget bør sette av mer tid til å behandle spørsmål knyttet til slike forhandlinger både forut for og underveis i disse, og at man bør vurdere hensiktsmessigheten av andre prosedyrer, f.eks. komite-behandling av slike saker.
Kommunale og fylkeskommunale organer er generelt ikke involvert i forbindelse med selve forhandlingene, men de inviteres til å gi uttalelser i forbindelse med ratifikasjonsprosessen.
Det kan forventes at miljøkonsekvensvurderinger vil kunne bedre informasjons-flyten og engasjementet i forhold til forhandlingene.
5.1 Problemets karakter, optimalt beslutningsnivå og optimale virkemidler
Som miljøproblem har klimaproblemet to viktige kjennetegn: Det er for det første et virkelig globalt problem; problemet knytter seg til den samlede miljøtilstand på Jorden og vil kunne omfatte og true miljøet i alle deler av verden. For det andre er det et såkalt "homogent" problem. I dette ligger at det kun er de samlede utslipp som har betydning, ikke hvor utslippene finner sted. Det er derfor også uten betydning hvor på kloden utslippsreduksjonene skjer.
Det følger av dette at problemet – i alle fall teoretisk sett – bare kan løses dersom samtlige stater deltar med de nødvendige tiltak.
Det følger videre at det overordnete målet med internasjonal regulering er en samlet begrensning – et samlet "tak" – på utslipp av klimagasser, fortrinnsvis uttrykt som en kvantitativ reduksjon fra någjeldende nivå innen en bestemt frist. Et sekundært mål er at målet nås til lavest mulig samlet kostnad – med den reservasjon at dette ikke fører til uakseptable fordelingsvirkninger mellom land og mellom rettssubjekter.
Dette har avgjørende betydning både for beslutningsnivå og virkemiddelbruk, og dermed for graden av handlefrihet for den enkelte stat.
Når det gjelder beslutningsnivå, må det skilles mellom de forskjellige beslutninger om her skal treffes.
For beslutningen om det totale utslippsnivå er det nødvendigvis det globale nivået som er det optimale; dvs. den sammenslutning av land eller den internasjonale organisasjonen som kan få de land som samlet sett har de største utslippene, til å anse seg forpliktet av vedtakene. Dersom det er mulig, vil et beslutningsnivå som medfører deltagelse av samtlige av verdens stater, være det optimale.
Også hvilke virkemidler som skal tillates, bør ideelt sett besluttes på globalt nivå. Virkemidlene bør være slik at de stimulerer til kostnadseffektivitet over landegrenser og på tvers av sektorer, igjen med den reservasjon at dette ikke fører til uakseptable fordelingsvirkninger mellom land og mellom rettssubjekter. Om nødvendig må virkemidlene sikre det nødvendige kompromiss mellom økonomisk effektivitet og rimelig (rettferdig) fordeling av byrdene ved å redusere utslippene.
Teoretisk sett kunne det være mulig å utvikle et genuint globalt system for kostnadseffektiv reduksjon av klimagasser som ikke innebærer noen form for nasjonale vedtak: nærmere bestemt et globalt system for omsettelige kvoter, med en globalt organisert "kvotebank".
Dette er imidlertid ikke realistisk i dag. I mangel av dette er det foreløpige den enkelte stat som må sørge for at virksomheter under dens jurisdiksjon treffer nødvendige tiltak for å nå målet om utslippsbegrensning. Dette medfører at reduksjonsforpliktelsene må fordeles mellom landene. Denne fordelingen kan skje på flere nivåer. En hovedfordeling må nødvendigvis foretas av den sammenslutningen av land som er nevnt ovenfor; dvs. den sammenslutningen som omfatter flest mulig av verdens stater. En nærmere fordeling kan med fordel overlates til regionale organisasjoner, dersom disse har et tilstrekkelig godt grunnlag for å avgjøre hva som er en effektiv og rettferdig fordeling, og har mulighet til å kontrollere de enkelte staters oppfølgning. Fordelingen av en samlet kvote til EU, og deretter en intern fordeling blant EU-landene er et illustrerende eksempel.
5.2 Utgangspunktet for Norges deltagelse i de internasjonale klimaforhandlingene
I Norge begynte diskusjonen om nasjonal og internasjonal klimapolitikk for alvor umiddelbart etter at Brundtlandkommisjonen hadde lagt fram sin rapport i april 1987. I stortingsmeldingen om Norges oppfølgning av kommisjonens rapport redegjøres det fyldig for problemet slik det da fortonte seg, og det skisseres en norsk politikk, som i hovedsak uttrykkes slik:
"Norske ensidige tiltak vil ha liten betydning for det samlede utslipp av klimagasser i verden. Vår nasjonale innsats vil i global sammenheng først og fremst ha mening når den bidrar til å påskynde en bred prosess der flere land kommer med."
Regjeringen satte som mål å "redusere veksten i CO2-utslippene slik at de stabiliseres i løpet av 1990-årene og senest i år 2000. Regjeringen regner med at utslippene deretter vil kunne reduseres."
Målet skulle bl.a. nås gjennom "en gradvis utflating av det samlede energiforbruket fram mot århundreskiftet". Regjeringen presiserte at målene var "foreløpige og vil bli løpende vurdert i lys av videre utredninger, den teknologiske utvikling og internasjonale forhandlinger og avtaler". Samtidig varslet regjeringen et omfattende utredningsarbeid som skulle legge grunnlag for norsk klimapolitikk og gi premisser for norsk deltagelse i forhandlingene om globale klimaavtaler.
Stortingsflertallet (Arbeiderpartiet, Høyre, KrF og Senterpartiet) sluttet seg til regjeringens forslag om å etablere en nasjonal målsetting, og la særlig vekt på at dette vil ha en signaleffekt som "vil bidra til en bred prosess der flere land kommer med". Dette fikk tilslutning i Stortinget. Flere partier (Høyre, KrF, Sp og SV) ga uttrykk for at målsettingen burde være mer ambisiøs. Samtidig understreket flere partier at målsettingen var å anse som "foreløpig", og gjenstand for løpende vurderinger etterhvert som problemene ble nærmere utredet. Høyre gikk inn for at målet burde være en stabilisering på 1989-nivå innen år 2000. I de påfølgende år ble dette akseptert og slått fast i stortingsdokumenter under skiftende regjeringer og i stortingsdebatter – dog uten at det noen gang ble truffet et formelt vedtak i Stortinget om dette målet.
Samtidig ble det satt i gang en omfattende interdepartemental utredning om klimaproblemet og norsk klimapolitikk, og ulike sider av temaet ble stadig tatt opp i Stortinget. Det viktigste virkemidlet i denne fasen var innføring av CO2-avgift på forskjellige fossile brensel, herunder en særlov om CO2-avgift for virksomheten på kontinentalsokkelen.
5.3 De internasjonale klimaforhandlinger og Norges rolle
5.3.1 Selve prinsippet om internasjonal regulering av klimaproblemet.
Norge arbeidet helt fra 1987 aktivt for å få i stand et internasjonalt samarbeid om løsning av klimaproblemet. Det var i årene etter 1987 bred politisk tilslutning til at Norge skulle være en "pådriver" i dette arbeidet. I mars 1989 var statsminister Gro Harlem Brundtland en av initiativtakerne til det såkalte "Haag-møtet". Her ga 24 stats- og regjeringssjefer sin tilslutning til nye prinsipper i internasjonal miljørett, bl.a. at "det etableres en ny internasjonal autoritet med ansvar for å forhindre oppvarming av jordkloden… [som] skal kunne treffe beslutninger ved flertallsvedtak". Regjeringen gikk inn for at Norge skulle arbeide sammen med andre land "for å vinne bredere tilslutning til prinsippene og omsette dem i praksis". Det var i 1989 bred politisk enighet om målet om "en internasjonal klima-avtale om konkrete reduksjoner så snart som mulig", og at "arbeidet med å få i stand en internasjonal klimaavtale gis høyeste prioritet".
Da forhandlingene om en klimakonvensjon kom i gang, gikk man fra norsk side "inn for en helhetlig tilnærming med et ambisiøst, langsiktig mål for konvensjonen, konkrete utslippsforpliktelser som kunne gjøre det mulig å nå det langsiktige målet, og med forslag til virkemiddelbruk som skulle fremme en kostnadseffektiv gjennomføring av forpliktelsene". Klimarapporten fra mars 1991 pekte på behovet for en generell "styrking av det internasjonale avtalesystem" og "nye institusjonelle mekanismer og mer bindende forpliktelser".
Norge fremmet under forhandlingene flere viktige forslag i tråd med dette. I stortingsmeldingen om Rio-konferansen sies det generelt at "oppslutningen om de norske forslagene førte til at hovedelementene i det norske forhandlingsopplegget i stor grad ble reflektert i de tekster man arbeidet med". Regjeringen uttalte at Norge fikk gjennomslag for alle hovedelementene i sitt forhandlingsopplegg, med unntak av "ønsket om mer kvantitative utslippsforpliktelser og forslaget om en felles utslippsforpliktelse for OECD". Norge arbeidet med andre ord for en løsning som ville innebære konkrete utslippsforpliktelser allerede i selve klimakonvensjonen. Men målformuleringen i konvensjonen ble så lite presis at den ikke er operativ direkte.
I 1993 uttalte et klart flertall på Stortinget støtte til at Norge spiller en aktiv pådriverrolle i det internasjonale miljøarbeidet, og at det er "av stor betydning at vi arbeider for skjerping av internasjonale og overnasjonale miljøkrav, bl.a. gjennom samarbeid i EFTA, EF, ECE og KSSE".
5.3.2 Prinsippet om kostnadseffektivitet.
Prinsippet om kostnadseffektivitet – såvel nasjonalt som internasjonalt – kom tidlig inn i debatten om norsk klimapolitikk. Men innholdet i og konsekvensene av prinsippet utviklet seg gradvis. I Klimautredningen fra mars 1991 ble det uttalt at det i de internasjonale klimaforhandlingene må "arbeides for å komme fram til mest mulig kostnadseffektive avtaler, slik at det bl.a. åpnes for at land eller regioner i fellesskap kan oppfylle nødvendige målsettinger for begrensning i utslippene av klimagassene". I rapporten ble det foreslått å innføre en internasjonal klimagassavgift, og "omsettelige utslippstillatelser" ble nevnt som en mulighet. I en interpellasjonsdebatt i Stortinget 3. mai 1991 ble ordninger som omsettelige utslippskvoter og "regionale byttearrangementer" diskutert grundig. Tanken fikk tverrpolitisk tilslutning, men representanter for flere partier ga uttrykk for frykt for at slike ordninger ville kunne bli soveputer i norsk klimapolitikk.
I forhandlingene om Klimakonvensjonen spilte Norge helt fra starten en meget aktiv rolle for å få tilslutning til prinsippet om kostnadseffektivitet på tvers av nasjonale grenser. I tråd med dette prinsippet argumenterte Norge sterkt for at landene ikke måtte pålegges den samme prosentvise reduksjon, men differensierte forpliktelser i forhold til deres situasjon ("burden sharing"). Norge gikk også sterkt inn for at flere land burde kunne oppfylle sine forpliktelser i fellesskap – etterhvert omtalt som "joint implementation – felles gjennomføring". Konkret fremmet Norge bl.a. forslag om en felles stabiliseringsmålsetting for OECD-landene, og en "byttesentral" ("clearing house"), "der prosjekter som begrenser utslipp koples med finansiering fra land som ønsker å gjennomføre deler av sine utslippsforpliktelser i andre land, og dermed få kreditt for disse under egne utslippsforpliktelser", og det ble lagt frem betydelig dokumentasjon om dette og andre norske forslag. Det ble fra norsk side også foreslått en internasjonal CO2-avgift.
Prinsippet om kostnadseffektivitet og felles gjennomføring fikk etter hvert økende politisk tilslutning, særlig fra høsten 1991. Da Stortinget i mars 1993 behandlet norsk ratifikasjon, uttalte utenriks- og konstitusjonskomitéen enstemmig bl.a. at "det er viktig at konvensjonen åpner for felles gjennomføring". I tråd med dette var Norge en "sterk pådriver" for å utvikle konseptet om felles gjennomføring, bl.a. gjennom tidlig deltagelse i pilotprosjekter.
I juni 1995 la regjeringen fram stortingsmeldingen om norsk politikk mot klimaendringer, den såkalte Klimameldingen. Ved behandlingen av meldingen i januar 1996 drøftet Stortinget grundig både felles gjennomføring og omsettelige utslippskvoter. Det var tverrpolitisk tilslutning til prinsippet om felles gjennomføring, men det var klare nyanser mellom de politiske partiene. Flertallet (A og H) gikk sterkt inn for at Norge skulle arbeide aktivt for og ta i bruk dette. Som i interpellasjonsdebatten i 1991 markerte KrF og særlig SV og Sp skepsis og gikk inn for at det i alle fall måtte være en begrensning i hvor mye landene skal kunne krediteres utslippsreduksjoner som faktisk finner sted i andre land. Når det gjaldt omsettelige utslippskvoter, var meningene i Stortinget enda mer delte.
5.3.3 Konkrete utslippsforpliktelser.
Som det fremgår av det ovenstående, gikk Norge under forhandlingene om Klimakonvensjonen inn for en konvensjon "med klare forpliktelser". Da dette ikke ble oppnådd i selve konvensjonen, gikk Norge sammen med en rekke andre land inn for "å styrke konvensjonen ved å vedta nye og mer kvantitative forpliktelser, og at disse bør nedfelles i en forpliktende protokoll". Dette hadde full støtte i Stortinget. I forbindelse med behandlingen av Klimameldingen erklærte flertallet seg enig i dette og uttalte at
Norge skal være en pådriver i arbeidet for å etablere internasjonale forpliktende målsettinger om kvantitative reduksjoner i utslippene innen tidspunkter som år 2005, 2010 eller 2020. Flertallet mener at Norge må arbeide for at klimakonvensjonen blir så konkret og forpliktende som mulig.
Et viktig punkt i Klimameldingen var at regjeringen forlot det tidligere mål om stabilisering på 1989-nivå innen år 2000, uten å erstatte det med et annet klart mål, og uten at Stortinget tok klart standpunkt til hva målet i stedet skulle være, jfr. pkt. 5.6 nedenfor. Etter dette hadde Norge ikke noe klart nasjonalt reduksjonsmål som basis i de internasjonale forhandlingene.
Forhandlingene på partsmøtet i Kyoto i desember 1997 ledet frem til Kyotoprotokollen. Den inneholder en forpliktelse til å redusere industrilandenes samlede utslipp av de 6 viktigste klimagassene med minst 5 prosent sett i forhold til 1990-nivået innen perioden 2008-2012 – begge år inklusive. Protokollen fastsetter ulike forpliktelser for de forskjellige land. Det dreier seg om netto reduksjon, dvs. utslipp minus økt opptak av klimagasser ved menneskeskapt økning i biomassen. Hvert industriland "skal ha demonstrert klar framgang i å oppnå sine utslippsforpliktelser innen 2005". Allerede i 2005 skal det startes forhandlinger om nye forpliktelser for tiden etter 2012.
5.3.4 Fleksibiliteten i regelverket.
Kyotoprotokollen innebærer en betydelig grad av fleksibilitet når det gjelder oppfyllelsen. En rekke elementer tar sikte på å lette gjennomføringen for industrilandene og land med overgangsøkonomier (Øst-Europa). Disse er i stor grad utslag av prinsippet om kostnadseffektivitet.
Det er fleksibilitet i tid ved at forpliktelsen knytter seg til gjennomsnittet for 5-årsperioden 2008-2012. Den totale mengde utslipp i perioden skal sammenlignes med fem ganger 1990-nivået. Det er altså ikke fastsatt noe årlig maksimalutslipp, og det vil kunne være betydelige variasjoner fra det ene året til det andre.
Det ligger også en fleksibilitet i at protokollen omfatter 6 drivhusgasser, og forpliktelsen gjelder de samlede utslipp av disse omregnet til CO2-ekvivalenter. Det kan være lettere og billigere å redusere utslippene av enkelte av disse enn av andre.
Videre kan flere parter oppfylle utslippsforpliktelsene i fellesskap ("boble"); som eksempel gjelder det en felles forpliktelse for EU.
Av størst betydning er likevel at et land kan oppfylle sine forpliktelser helt eller delvis ved å anvende de såkalte fleksible gjennomføringsmekanismene. Protokollen åpner for og skisserer tre slike mekanismer. De skal bare utgjøre et "supplement" til nasjonale tiltak. Hvorvidt det vil bli satt et tak på en stats adgang til å benytte disse mekanismene – f.eks. som en begrensning i prosent av statens totale utslippsforpliktelser – er for tiden gjenstand for diskusjon. Dette spørsmålet vil kunne ha stor betydning for Norge. Det samme er de nærmere retningslinjene for hvordan mekanismene skal gjennomføres i praksis.
Den ene mekanismen er internasjonal handel med utslippskvoter. Dette innebærer at land eller bedrifter kan kjøpe og selge utslippskvoter over landegrensene. Land som klarer å overoppfylle sin forpliktelse, kan selge kvoter til land som i utgangspunktet har problemer med å oppfylle sin forpliktelse. Ordningen forutsetter en avtale om et internasjonalt system for kvotehandel.
Den andre er såkalt "felles gjennomføring" mellom industriland. Dette betyr i korthet at industriland A ("investorlandet") delvis kan oppfylle egne forpliktelser ved å finansiere utslippsreduserende tiltak i et annet land B ("vertslandet"). Utslippsreduksjonene krediteres landet A, som kan godskrive utslippsreduksjonene i sitt nasjonale klimaregnskap som om de var oppnådd gjennom innenlandske rensetiltak. Dette vil være aktuelt der A har relativt større kostnader med å redusere sine utslipp enn B. I praksis vil dette trolig måtte skje ved at landets myndigheter gir autorisasjon til egne bedrifter til å delta i og finansiere prosjekter i andre land.
Den tredje mekanismen er "Den grønne utviklingsmekanismen" som gir mulighet for industriland til å finansiere utslippsreduserende prosjekter i utviklingsland. Industrilandet overfører kapital, teknologi og kunnskap til et prosjekt i utviklingslandet. De utslippsreduksjoner som ressursoverføringene medfører, kan industrilandet godskrive i sitt nasjonale regnskap over klimagassutslipp som om reduksjonene var oppnådd gjennom innenlandske tiltak. Systemet er langt på vei det samme som for felles gjennomføring, men her dreier det seg altså om et prosjektsamarbeid med et utviklingsland, som foreløpig ikke har forpliktelser under Kyotoprotokollen. Prosjektet skal understøtte bærekraftig utvikling i utviklingslandet, og bidra til å oppnå Klimakonvensjonens mål.
5.4. Beslutningsmekanismene under klimakonvensjonen og Kyotoprotokollen
Klimakonvensjonen er i likhet med mange andre internasjonale miljøavtaler en rammekonvensjon i den forstand at den fastsetter mål for samarbeidet og oppretter de nødvendige samarbeidsorganene. Det øverste organet er Partsmøtet som består av alle stater som er tilsluttet Konvensjonen ("Conference of the Parties"), og i tillegg finner vi underorganer for vitenskapelig og teknologisk rådgivning ("Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice") og for implementering av Konvensjonen ("Subsidiary Body for Implementation"). Sekretariatet holdes av FN, og er lagt til Bonn.
Det er Partsmøtet som kan vedta nye forpliktelser. Dette kan enten gjøres ved endringer i Konvensjonen eller gjennom nye protokoller, som rettslig sett er nye folkerettslige avtaler. Konvensjonen fastsetter at partene skal søke å oppnå konsensus om forslag til endringer i dens regler, men dersom dette er uoppnåelig kan endringer vedtas med tre fjerdedels flertall (artikkel 15). Slike endringer blir først bindende for den enkelte part ved ratifikasjon. Konvensjonen er hittil ikke blitt endret.
Konvensjonen fastsetter ikke hvordan nye protokoller kan vedtas. Det skulle dermed være opp til prosedyrereglene å bestemme beslutningsprosessen. Partene har imidlertid ikke klart å bli enige om i hvilken grad flertallsavgjørelser kan aksepteres. Dette innebærer at protokoller må vedtas ved konsensus, noe som uansett er den vanligste beslutningsmåten under internasjonale miljøavtaler. Kyoto-protokollen ble således vedtatt ved konsensus i 1997. Den trer imidlertid først i kraft 90 dager etter ratifikasjon av 55 stater som må representere 55% av industrilandenes utslipp av drivhusgasser, og da bare for de statene som har ratifisert. USA står for 36,1% av utslippene, og særlig den amerikanske skepsisen til Kyoto-protokollen innebærer en reell fare for at den ikke vil tre i kraft.
Kyoto-protokollen må utfylles med nærmere regler, bl.a. om kvotehandel og andre fleksibilitetsmekanismer, og om regler for kontroll- og håndheving av de inngåtte forpliktelsene. Det kan være noe uklart i hvilken grad Partsmøtet kan vedta rettslig bindende regler på disse saksområdene og forskjellige betegnelser anvendes, slik som i artikkel 17 om kvotehandel hvor det sies at det skal fastsettes "principles, modalities, rules and guidelines". Bruken av ordet "rules" og disse reglenes funksjon tilsier at de er rettslig bindende. Dette innebærer i så fall en ganske vidtgående lovgivningsmyndighet, som kan bestemme det reelle innhold bl.a. i statenes muligheter til å velge mellom å foreta utslippsreduksjoner og å kjøpe utslippskvoter fra andre stater.
Men siden en ikke er enig om flertallsavgjørelser i prosedyrereglene, må disse gjennomføringsreglene fastsettes ved konsensus. De krever imidlertid ikke etterfølgende ratifikasjon med mindre partene fastsetter regler som innebærer endringer av Protokollen. Artikkel 18 fastsetter uttrykkelig at regler om kontroll og håndheving etter denne bestemmelsen som får "binding consequences" skal vedtas gjennom endring av Protokollen, men det er noe usikkert hvor langt dette kravet rekker.
Konsensus anvendes på alle felter innen dette konvensjonsbaserte klimasamarbeidet, både av mangel på prosedyregler om flertallsavgjørelser og for å sikre oppslutning fra alle stater. Men konsensus-prinsippet anvendes til dels ganske "hardhendt", slik at enkelte stater kan føle at de ikke blir hørt. Selv om vedtak ikke har vært hindret gjennom formell protest, har det skjedd at stater har tilføyet sin protest i rapporten fra møtet. Dette betyr at den reelle enigheten bak et konsensus-vedtak kan være så som så, og at det vil eksistere et sterkt politisk press i retning av å ikke hindre vedtak som kan samle stor oppslutning.
5.5 Hvilken handlefrihet gir de internasjonale forpliktelsene?
For Norge innebærer Kyotoprotokollen en internasjonal forpliktelse til ikke å øke de (gjennomsnittlig) samlede utslipp av klimagasser i perioden 2008-2012 med mer enn 1 % i forhold til nivået i 1990. Dette svarer til en reduksjon på 6 % i forhold til nivået i 1996 og 12,3 mill. tonn CO2-ekvivalenter i forhold til forventet utslipp i 2010, forutsatt "business as usual".
Kyotoprotokollen blir juridisk bindende for de landene som ratifiserer den. Det store flertallet av verdens stater har undertegnet protokollen. Men hverken Norge eller noen annen stat har hittil ratifisert den, og pr. i dag kan det virke noe usikkert om den i det hele tatt kommer til å tre i kraft. Imidlertid arbeider de fleste industriland nå ut fra den forutsetning at den vil tre i kraft, og fremstillingen i det følgende er basert på at den vil tre i kraft. Vi tar ikke opp spørsmål som kan tenkes å reise seg i en neste fase.
Rent folkerettslig får for øvrig en traktat betydning i og med at et land undertegner den. Wien-konvensjonen om traktatretten sier i art 18 at en stat som har undertegnet en traktat, ikke skal foreta handlinger som vil undergrave eller ødelegge traktatens mål og hensikt ("defeat the object and purpose"). Dette skulle innebære at et land som har undertegnet Kyotoprotokollen neppe kan fortsette å øke sine utslipp som om ingenting har skjedd, med andre ord uten engang å vurdere hvordan den skal oppfylle forpliktelsen og gjøre forberedende skritt. Men i virkeligheten blir dette lite annet enn en moralsk forpliktelse fordi den rettslige håndheving av bestemmelsen er problematisk.
5.5.2 Hvilken handlefrihet gir Kyotoprotokollen?
Kyotoprotokollen setter en ytre ramme. Forpliktelsen gjelder landets samlede utslipp for perioden 2008-2010, men ikke noe annet. Den overlater til den enkelte stat å bestemme hvordan forpliktelsen skal nås. M.a.o.: Den overlater til den enkelte stat å fastlegge klimapolitikken innenfor rammen. Kyotoprotokollen gir som nevnt adskillig fleksibilitet og handlefrihet i statenes nasjonale klimapolitikk. Særlig viktig er adgangen til å benytte de fleksible gjennom-føringsmekanismene.
Kyotoprotokollen setter ingen rammer for hvordan vi fordeler byrdene ved utslippsreduksjoner mellom de forskjellige samfunnssektorer, mellom ulike sosiale grupper, bransjer og bedrifter. Det er opp til oss å bestemme hvordan vi vil fordele utslippsreduksjonene mellom f.eks. transportsektoren, industrien, husholdningene osv.
Den stiller landene fritt også med hensyn til hvilke typer av virkemidler de vil bruke for å oppnå den nødvendige utslippsreduksjon. Det er helt opp til norske myndigheter å treffe valg mellom avgifter, omsettelige utslippskvoter, tradisjonell konsesjonsbehandling gjennom forurensningsloven, totalforbud mot visse typer virksomhet, trafikkregulering, holdningsskapende arbeid m.v. Protokollen begrenser f.eks. heller ikke adgangen til å gi statsstøtte til utslippsbegrensende tiltak i visse bransjer hvis det anses som ønskelig. Men her vil internasjonale handelsregler kunne komme inn og sette rammer, jfr. ovenfor.
5.6 Hva betyr Kyotoprotokollen for Norge?
Dersom Kyotoprotokollen blir ratifisert av Norge og trer i kraft, må vi for årene 2008-2012 i gjennomsnitt redusere våre klimagassutslipp med 3 mill. tonn CO2-ekvivalenter i forhold til 1996 og med drøye 12 mill. tonn i forhold til forventede utslipp uten nye tiltak. Dette vil utvilsomt kreve aktive tiltak. Hvor store de samfunnmessige konsekvensene blir, er blant annet avhengig av hvilken adgang det blir til å oppfylle forpliktelsene gjennom fleksible gjennomføringsmekanismer.
I stortingsmeldingen om Norges oppfølgning av Kyotoprotokollen redegjøres det for hvilke tiltak Regjeringen vil sette i verk for å oppnå dette.
De viktigste elementene (som delvis overlapper hverandre) er:
- Direkte reduksjon i utslipp fra virksomhet som i dag slipper ut drivhusgasser fra forbrenning eller industrielle prosesser. Diskusjonen i denne forbindelse gå først og fremst på valg av virkemidler for å oppnå reduksjonen på en mest mulig kostnadseffektiv måte, og uten at fordelingsvirkningene blir for store. Uansett vil dette koste penger, og kunne ha betydning for bedrifters konkurranseevne og dermed for arbeidsplasser m.v. Utslippene fra virksomheten på kontinentalsokkelen er en viktig kilde, og Kyotoprotokollen kan få betydning for kostnader, teknologiske løsninger og – til syvende og sist – lønnsomhet og omfang av petroleumsvirksomheten.
- Dempet vekst i energiforbruket og overgang til fornybare energikilder. Kyotoprotokollen vil være en vesentlig faktor bak energipolitikken i de neste tiår. Målene for den omleggingen nødvendiggjør bl.a. opptrapping av elavgiften og avgiften på fyringsolje, foruten satsing på nye energikilder gjennom forskning, tilskuddsordninger med videre, merking og normer for energibruk i ulike produkter, nye krav til bygninger for å redusere energibehovet til oppvarming med videre.
- Reduksjon i bilbruken særlig i sentrale strøk, gjennom styrking av kollektivtransporten, strengere avgasskrav fra biler og stimulering av produksjon og bruk av elbiler.
Kyotoprotokollen vil med andre ord direkte og indirekte kunne få merkbare konsekvenser for deler av norsk næringsliv, og for husholdningene. Hvordan utslagene blir på de forskjellige sektorer vil være usikre og avhengig av politikken. I og med at forpliktelsen består i å oppfylle ett samlet utslippsmål, vil det vi oppnår på ett område ha betydning for hvor mye vi må gjøre på andre områder. Hvor mye energi vi må spare, vil f.eks. kunne være avhengig av hvor mye industrien makter å få til av tiltak i andre land som kan godskrives vår kvote. Og omvendt: Det vi tillater av økt utslipp ett sted, krever en tilsvarende reduksjon et annet sted.
I tillegg til slike konsekvenser som her er nevnt, vil Kyotoprotokollen kunne få økonomisk betydning for Norge mer indirekte, ved at den må antas å påvirke prisen på fossilt brensel. Dette kan slå begge veier. Det kan tenkes å slå ut i redusert etterspørsel etter olje på verdensmarkedet. Samtidig kan etterspørselen etter gass øke sterkt, fordi mange av de landene som skal redusere sine utslipp, ser overgang fra kull til gass som en viktig mulighet. Dette forholdet gjør at produksjonen av gass på norsk sokkel representerer et dilemma i forhold til Kyotoavtalen, og illustrerer hvordan fleksible gjennomføringsmekanismer er både naturlige og nødvendige for Norge.
5.7 Forholdet mellom Stortinget og Regjeringen på klimaområdet
Klimapolitikken er et felt som Stortinget har interessert seg sterkt for helt fra begynnelsen - dvs. etter at Brundtlandrapporten kom. Skiftende regjeringer har lagt frem for Stortinget den ene stortingsmelding etter den andre som har behandlet dette spørsmålet. Temaet har vært tatt opp i og drøftet i forbindelse med de årlige miljøpolitiske redegjørelser, og har vært gjenstand for en rekke interpellasjoner og spørsmål. Gasskraftsaken, hvor klimapolitikken og de internasjonale forhandlingene var et viktig element, har vært oppe til behandling i Stortinget flere ganger i løpet av de siste årene. Hovedbildet er med andre ord at Stortinget har fulgt Regjeringens arbeid tett, og at Regjeringen stort sett har hatt bred støtte i Stortinget for hovedtrekkene i den norske klimapolitikken og opplegget for de internasjonale forhandlingene.
Den opprinnelige målsettingen om utflating av CO2-utslippene i løpet av 1990-årene som ble fastlagt i 1989, ble i realiteten forlatt med Klimameldingen fra juni 1995. Her sier Regjeringen at selv om målsettingen om stabilisering på 1989-nivå innen år 2000 fortsatt vil "ligge til grunn for Regjeringens politikk på klimaområdet", vil det "ikke [være] mulig å legge opp til en politikk som vil sikre en stabilisering i våre samlede CO2-utslipp i år 2000". Realiteten i Stortingets behandling av meldingen var at stortingsflertallet aksepterte at målsettingen ikke kan nås, men formuleringene i komitéinnstillingen er kryptiske.
Det har hele tiden vært et klart og tverrpolitisk ønske i Stortinget at Norge skulle spille en aktiv rolle i de internasjonale klimaforhandlingene med sikte på å komme frem til en mest mulig forpliktende avtale. Det har også vært full støtte i Stortinget til den norske forhandlingslinjen, med bl.a. byrdefordeling, felles gjennomføring og fleksible mekanismer som viktige punkter. Til dels kan det hevdes at Stortinget har vært en viss pådriver for fleksible mekanismer.
Stortinget har spilt en selvstendig rolle i utformingen av de nasjonale virkemidlene. Det gjelder særlig omfang og anvendelse av CO2-avgiften, hvor Stortinget bl.a. har snevret inn anvendelsen i forhold til Regjeringens forslag, særlig av hensyn til konkurranseutsatt industri. Stortingets rolle var særlig viktig ved behandlingen av stortingsmeldingen om Norges oppfølgning av Kyotoprotokollen og stortingsproposisjonen om Grønne skatter. Regjeringen hadde foreslått en utvidet anvendelse av CO2-avgiften som et hovedvirkemiddel. Men Stortingsflertallet avviste dette og krevet i stedet en utredning av et nasjonal kvotesystem for klimagasser.
Som et virkelig (homogent) globalt problem, må klimaproblemet reguleres gjennom internasjonale ordninger som omfatter flest mulig av verdens stater. Klimakonvensjonen og Kyotoprotokollen oppfyller dette.
Norge har vært en pådriver for å få en verdensomspennende og forpliktende internasjonal avtale om tiltak for å motvirke drivhuseffekten. I det alt vesentlige er Klimaavtalen og Kyotoprotokollen godt i samsvar med det Norge tilstrebet under forhandlingene.
Norge har hele tiden argumentert sterkt for prinsippene om byrdefordeling og internasjonal kostnadseffektivitet, og for forskjellige former for fleksible gjennomføringsmekanismer for å oppnå dette. Kyotoprotokollen er på dette punkt godt i samsvar med norske forhandlingsmål.
Selve utslippsmålet (1% økning fra 1990-nivået, som gjennomsnitt i perioden 2008-2012) er bindende, og det vil kreve betydelige tiltak. Målet må imidlertid sies å være i hovedsak på linje med det som har vært målsetting i Regjeringens og Stortingets nasjonale klimapolitikk.
Det er bare selve utslippsmålet som forplikter landene som slutter seg til Kyotoprotokollen. Protokollen gir statene en meget høy grad av valgfrihet med hensyn til hvordan utslippsmålet nås. Den enkelte stat kan både redusere utslipp av klimagasser og øke opptak gjennom skogplanting, og står fritt med hensyn til hvordan de fordeler utslippsreduksjoner mellom de 6 klimagassene som Kyotoprotokollen omfatter. Den står fritt når det gjelder valg mellom sektorer og virksomheter som skal bære byrdene med nødvendige reduksjoner, og i valg av virkemidler. Men andre internasjonale regler kan sette rammer i så måte.
Det må kunne slås fast at Stortinget på dette felt har hatt en meget høy grad av reell styring med norsk politikk. Herunder har Stortinget ønsket en forpliktende internasjonal avtale, og den måten Norge har influert på avtalens innhold på, har hatt full støtte i Stortinget. Konklusjonen – litt spissformulert – er at Norge med Kyotoprotokollen langt på vei har fått det Norge har bedt om, og at Stortinget har fått det Stortinget har bedt om.
Hvalfangsten har århundrelange tradisjoner i Norge. Etter den massive overutnyttelsen av de store hvalartene i Antarktis på 1960-tallet hvor mange land deltok, gjensto imidlertid bare kystfangsten av vågehval. Denne fangsten har svært begrenset nasjonaløkonomisk betydning. I 1998 deltok 31 fartøyer, det ble tatt 624 dyr til en verdi av 27 mill. kr. I de aktuelle kystsamfunn kan imidlertid fangsten være viktig, både for fartøyene som deltar og for de lokale foredlingsbedriftene.
Vågehvalen er én av 77 hvalarter. Den nordøstatlantiske bestanden vandrer over store havområder, fra Nord-Atlanteren til De vestindiske øyer. Den internasjonale hvalfangstkommisjonen (IWC), som ble opprettet ved Hvalfangstkonvensjonen av 1946, har ansvaret for den internasjonale forvaltningen av større hvalarter, også vågehval. I Havrettskonvensjonen fra 1982 fastsettes det at kyststatene har rett til å regulere hvalfangsten i sine 200 mils soner (artikkel 65). Til forskjell fra andre levende ressurser er det imidlertid bestemt at kyststatene ikke har plikt til optimal utnyttelse av hval. Det er derfor ikke noe i veien for å frede hvalen i 200 mils sonen. Men kyststatene har en plikt til å samarbeide om forvaltningen og skal "in particular work through the appropriate international organizations". Siden det vises til organisasjoner i flertall, kan det hevdes at samarbeidet ikke nødvendigvis trenger å skje gjennom Hvalfangstkommisjonen.
6.2. Samarbeidet i hvalfangstkommisjonen
Den internasjonale hvalfangstkommisjonen kan treffe vedtak om bevaring og forvaltning av hval med ¾-flertall (artikkel III (2) jfr V). I 1982 traff Kommisjonen vedtak om et moratorium for kommersiell hvalfangst. Dette vedtaket må forstås ut fra den tidligere overutnyttelsen av de store hvalartene i Antarktis. Men i tillegg kommer den økte motstanden mot all hvalfangst overhodet. Endelig er det innvendinger mot fangstmetodene som nyttes. Hvalfangstkommisjonens vedtak blir ikke bindende for stater som har reservert seg (artikkel V (3)). Norge benyttet seg av denne reservasjonsadgangen i forhold til moratoriet når det gjelder vågehval, og har således fortsatt rett til å drive fangst av denne hvalarten.
Begrunnelsen for reservasjonen var at Norge mente det ikke var et vitenskapelig grunnlag for å forby fangst av vågehvalen. På tross av at den nordøstatlantiske bestanden i dag er beregnet til omtrent 112.000 dyr, er fangstforbudet opprettholdt. Norge mener at i stedet for å basere samarbeidet på prinsippet om en bærekraftig utvikling, har Hvalfangstkommisjonen blitt en ren verneorganisasjon. Norge har hevdet retten til bærekraftig utnyttelse på et vitenskapelig grunnlag og videre at fangstmetodene er mer humane enn i mange former for landbasert jakt. Det er fastsatt regler som skal sikre en forsvarlig fangst, hvor det bl.a. stilles krav om kurs og skyteprøve, og det gis regler om fangstutstyr og avlivingsmåte.
Striden i Hvalfangstkommisjonen kan ses som en konflikt mellom tradisjonelle fangstnasjoner som Norge, Japan og Russland og land som utelukkende betrakter hvalen ut fra natur- og dyrevernsynspunkter. På denne måten kan konflikten ha en sentrum/periferi-dimensjon, hvor verneaspektet blir viktigere for mer urbaniserte stater. Ut fra norsk synspunkt kan kravet om absolutt vern og idealiseringen av hvalen som dyr ses som bymenneskets fremmedgjøring fra naturen:
Land med store bybefolkninger, som lever et liv fjernt fra naturens egne matkilder, står på denne måten i en kulturkollisjon med en spredt bosatt kystbefolkning som i generasjoner har vært vant til at høsting av havets ressurser er en naturlig og selvfølgelig del av livsgrunnlaget.
Tilsvarende verdikonflikter kan oppstå i andre miljøspørsmål, slik som i forholdet mellom landbruk og rovvilt. På denne måten kan andre staters holdninger til miljøspørsmål sette grenser for hva som på norsk side oppfattes som legitime former for ressursutnyttelse, landbruk og fiskeri.
Erfaringene i Hvalfangstkommisjonen gir også grunn til å spørre om hvem som bør delta i det internasjonale hvalsamarbeidet. Et slikt samarbeid bør omfatte alle hvalfangstnasjoner, og kyststater hvor hvalen befinner seg. Dette skulle tilsi at The North Atlantic Marine Mammal Commission (NAMMCO), etablert av Norge, Island, Grønland og Færøyene, ikke har et tilstrekkelig omfattende medlemsskap. Medlemsskapet i Hvalfangskommisjonen er åpent, noe som skulle gi mulighet for bred deltakelse. Men dette har ført til et tilsig av nye medlemsstater som ikke har annen interesse i hvalfangst enn vern av hvalen. Deltakelse i samarbeidet under Antarktis-traktaten som "konsultativ part" krever til sammenlikning at vedkommende stat utfører "substantial scientific research" (artikkel IX (2)). Slike ordninger sikrer at bare stater som har en reell interesse i vedkommende saksområde deltar i samarbeidet.
Videre er det internasjonale hvalfangstsamarbeidet et godt eksempel på miljøorganisasjonenes gjennomslagskraft. Enkelte miljøorganisasjoner har gjort kampen mot hvalfangst til en av sine hovedsaker og de har hatt stor betydning for vedtakelsen av moratoriet. Det hevdes også at enkelte miljøorganisasjoner, spesielt Greenpeace, var en viktig årsak til økning i antallet stater som deltar i IWC, gjennom å bidra til medlemskontingenten og representasjon i delegasjonene til enkelte fattige småstater. Slike organisasjoner har hatt betydelig økonomisk gevinst av den økte interessen for hvalsaken.
Det kan også stilles spørsmålstegn ved funksjonsmåten til Hvalfangst-kommisjonen. Hvalfangstkonvensjonen fastsetter at et av hovedformålene er "the proper conservation of whale stocks and thus make possible the orderly development of the whaling industry" (fortalen) og at vedtakene skal fattes på grunnlag av "scientific findings" (artikkel V (2) (b)).
Norge mener at Kommisjonen gjennom det vedvarende fangstforbudet ikke har vist villighet til å holde seg til Hvalfangstkonvensjonens regler for samarbeidets grunnlag.
Det kan derfor hevdes at det internasjonale samfunnet gjennom Hvalfangst-kommisjonen har fått et forum til å fordømme norsk politikk på politisk, og ikke rettslig grunnlag. Mindre stater kan lett bli offer for et maktspill. Dette kan reise spørsmål om det er behov for en form for "konstitusjonell kontroll" med lovligheten av internasjonale vedtak, slik vi har det på det nasjonale plan. Tilsvarende problemstillinger har for øvrig oppstått i forhold til domstolskontroll med vedtak av FNs Sikkerhetsråd. EF-domstolen har slik myndighet i forhold til vedtak truffet av EF-organene (artikkel 230).
Endelig viser dette samarbeidet at selv om det eksisterer et press i retning av konsensus, er Norge villig til å benytte sin reservasjonsrett dersom spørsmålet anses som viktig – og de negative konsekvensene ikke blir altfor omfattende. Hvalfangsten har riktignok bare lokal betydning i Norge. Men dette har også vært oppfattet som en prinsippsak om retten til å utnytte egne ressurser på grunnlag av en bærekraftig utvikling og om respekt for internasjonale avtaler.
6.3. Annet internasjonalt samarbeid om hval
Fangst og omsetning av hvalprodukter behandles også i annet internasjonalt samarbeid enn Hvalfangstkommisjonen. Konvensjonen om internasjonal handel med truede dyre- og plantearter (CITES) fra 1973 er en global konvensjon som tar sikte på å verne dyr og planter gjennom å regulere den internasjonale handelen med disse. Konvensjonens Appendix I omfatter de arter som er truet med utryddelse og hvor internasjonal handel bare unntaksvis godtas. Appendix II gjelder arter som ikke nå er truet med utryddelse, men hvor det er behov for å regulere handelen. Appendix III inneholder arter som er regulert fra én parts side, og hvor det er nødvendig med samarbeid om reguleringen.
Konvensjonens artikkel XI oppretter partsmøtet ("Conference of the Parties") som etter artikkel XV kan vedta endringer i appendiksene med 2/3-flertall. Men også her har partene en rett til å reservere seg mot vedtaket. Partsmøtet vedtok i 1983 å ta vågehval inn på Appendix I. Norge reserverte seg mot dette vedtaket og er derfor bare bundet av den tidligere oppføringen på Appendix II. Dette innebærer at retten til eksport av hvalprodukter for Norge er opprettholdt, men det legges strenge importrestriksjoner på alle de land som ikke har reservert seg mot vedtaket. I tillegg kommer de politiske belastningene ved eventuell eksport. Norge har fremmet forslag både på partsmøtet i 1994, 1997 og nå i 2000 om overføring av den nordøstatlantiske og nordatlantiske sentrale bestanden av vågehval fra Appendix I til Appendix II. I 1997 oppnådde forslaget flertall, men ikke det nødvendige 2/3 flertall.
6.4. Norsk hvalfangst og -eksport
På grunnlag av sin reservasjon mot Hvalfangstkommisjonens moratorium mot hvalfangst har Norge rett til å fortsette med sin fangst av vågehval. Norge innstilte likevel denne fangsten etter at moratoriet trådte i kraft. Det hevdes at hovedgrunnen til den norske fangststoppen var at USA truet med handelssanksjoner. Forbudet mot fangst ble fulgt opp av nærmere vitenskapelige undersøkelser av bestandssituasjonen foretatt av en internasjonal ekspertgruppe oppnevnt av Norge. Da Hvalfangstkommisjonens Vitenskaps-komité i 1992 enstemmig kom til at den nordøstatlantiske bestanden av vågehval var på mellom 61 000 og 117 000 dyr, med et såkalt punktestimat på 86 700 dyr, fant Norge at det var tilstrekkelig grunnlag for å gjenoppta fangsten fra 1993. I 1999 var kvoten på 753 dyr. Norge har imidlertid ikke benyttet seg av sin rettslige mulighet til å eksportere hvalproduktene.
Den norske fangsten møtte motstand internasjonalt, først og fremst fra USA, som truet med handelsboikott av norske fiskeprodukter. USA har imidlertid ikke iverksatt handelssanksjoner og eventuelle sanksjoner kan være i strid med GATT-regelverket. Dersom sanksjoner blir vedtatt, har Norge forbeholdt seg å "vurdere alle muligheter som GATTs regelverk gir oss". Dette må også innebære bruk av tvisteløsning i WTO. Både tvisteløsningsordningen i det tidligere GATT og den nåværende ordningen under WTO har i flere saker underkjent slike ensidige importrestriksjoner. I en avgjørelsen fra 1998 ble ikke USAs importrestriksjoner for å beskytte skilpadder tatt som bifangst i rekefisket godtatt. Vi ser dermed at GATT-regelverket kan fremme en bærekraftig utnyttelse av ressursene.
Også miljøorganisasjonene har truet med og iverksatt aksjoner mot norsk hvalfangst. De mest dramatiske har vært forsøk på å ødelegge norske fangstskuter, slik som "Nybræna" i 1992. I tillegg har det vært aksjoner på fangstfeltet utført av Greenpeace. Dette har resultert i bøter og inndragning. Endelig har vi forsøk på forbrukerboikott. De to første aksjonsformene har altså fra norsk side vært møtt av straffeapparatet, mens en i forhold til den siste har lagt vekt på informasjonskampanjer. Selv om miljøorganisasjonene har hatt stor innflytelse på beslutningene i Hvalfangstkommisjonen, har aksjonene mot fangstskutene og markedene hatt begrenset betydning. Dette siste synes forskjellig fra effektiviteten til aksjonene mot Shell i forbindelse med dumpingen av Brent Spar-plattformen (se kapittel 7). Den manglende suksessen med forbrukerboikott skyldes nok delvis at det kan være vanskeligere å identifisere norske fiskeprodukter på det internasjonale markedet enn å rette aksjoner mot et enkelt oljeselskap med sine bensinstasjoner.
6.5. Forholdet mellom Stortinget og Regjeringen
Det har ikke vært motsetninger mellom Stortinget og Regjeringen i holdningen til norsk hvalfangst. I forbindelse med at hvalfangsten ble gjenopptatt, holdt utenriksministeren en redegjørelse i Stortinget, hvor alle partilederne fikk anledning til en kort kommentar. Alle partiene sluttet opp om den norske linjen. Kaci Kullmann Five (H) kritiserte imidlertid regjeringen for ikke å ha konsultert Stortinget før prinsippbeslutningen om å gjenoppta fangsten ble tatt. Hvalsaken har også vært behandlet i Stortinget på grunnlag av spørsmål fra enkeltrepresentanter. Disse spørsmålene har alle gått i retning av støtte til norsk hvalfangst. Spørsmålene har gjeldt vedtakelsen av moratoriet under IWC, forholdet til USA, sabotasje mot norske hvalfangstskuter, forbudet mot internasjonal handel med hvalprodukter under CITES, og ønske om økt informasjonsarbeid. Det har altså vært enighet om at Norge bør ha en offensiv holdning med sikte på fangst av vågehval innenfor prinsippet om en bærekraftig utvikling, mens ingen har tatt til orde for vern av hvalen på prinsipielt grunnlag eller ut fra internasjonal motstand mot fangsten.
Hvalsaken ble tillagt så vidt stor betydning fra statsminister Gro Harlem Brundtlands side at hun selv tok en ledende rolle i utformingen av den norske politikken. Hun hadde tidligere fått en høy internasjonal miljøprofil med Brundtland-rapporten fra 1987 og dens lansering av uttrykket "bærekraftig utvikling". Selv om Fiskeridepartementet har det generelle ansvaret for forvaltningen av de marine ressurser medførte hvalsakens utenrikspolitiske sider at det var Utenriksdepartementet som ble det ansvarlige departement for gjennomføringen av den norske politikken på dette området. Dette illustrerer at enkelte miljøsaker på tross av deres begrensede økonomiske betydning kan anses som viktige ut fra deres prinsipielle sider.
Nordsjøen er et delvis innelukket gruntvannsområde med gjennomsnittsdybder som varierer mellom 30 og 200 meter. På tross av at dette havområdet er relativt lite, er dets biologiske produksjon og fangster av fisk blant de høyeste i verden.
Det tett befolkede Europa innebærer store belastninger på Nordsjøens miljø. Omtrent 65 millioner mennesker lever i områder med avløp til Nordsjøen, og et stort antall byer og virksomheter har brukt området som avfallsplass. I tillegg kommer forurensning forbundet med at Nordsjøen omfatter noen av de mest trafikkerte seilingsleder for skip og ved de senere tiårs oljevirksomhet. Kystsonen er også viktig for rekreasjon. Som et resultat av dette har Nordsjøen blitt utsatt for overgjødsling, oljeforurensning, og forurensning av kjemikalier og radioaktive stoffer.
Norge har en spesiell interesse av det internasjonale samarbeidet ved å være en netto-importør av forurensning gjennom havstrømmene i Nordsjøen. Norge har videre en interesse på linje med de andre nordsjøstatene i beskyttelse av havmiljøet i Nordsjøen, bl.a. ut fra våre fiskeriinteresser. På den annen side illustrerer spørsmålet om fjerning av oljeinstallasjoner etter bruk at Norge også kan ønske å begrense omfanget av internasjonale forpliktelser.
7.2 Det internasjonale beslutningssystemet
Nordsjøen består av nasjonale kontinentalsokler og 200 mils økonomiske soner. Statene har etter Havrettskonvensjonen av 1982 både en plikt å beskytte havmiljøet og å samarbeide om dette (artikkel 192 flg.). I tillegg til at det eksisterer en folkerettslig plikt til samarbeid, er et slikt samarbeid nødvendig for å utvikle gjensidige og samordnede tiltak.
Samarbeidet foregår for det første ved et direkte samarbeid mellom nordsjøstatene i de såkalte Ministerkonferansene for Nordsjøen. Den første Ministerkonferansene ble holdt i Bremen i 1984, og siden har det vært holdt konferanser i London (1987), Haag (1990) og Esbjerg (1995). Alle disse konferansene har vedtatt deklarasjoner, først og fremst om reduksjon av utslipp av næringssalter og miljøgifter. London- og den etterfølgende Haag-deklarasjonen fastsatte at utslippene av 36 miljøgifter skulle reduseres med minst 50% fra 1985 til 1995. Utslippene av de fire farligste stoffene skulle reduseres med 70%. Videre skulle utslippene av næringssaltene nitrogen og fosfor til utsatte deler av Nordsjøens kystområder reduseres med ca. 50% i samme tidsrom. I Esbjerg-deklarasjonen fastsettes det som mål at utslippene av miljøgifter skal stanses innen en generasjon (25 år). Den neste konferansen planlegges holdt i Norge i år 2002.
Nordsjøkonferansene har gitt muligheter til en helhetlig tilnærming til miljøproblemene i Nordsjøen. I Esbjerg-deklarasjonen behandles forurensning fra både land, virksomhet på kontinentalsokkelen og skipsfart, så vel som beskyttelse av truede arter og bærekraftige fiskerier. Ettersom samarbeidet skjer på politisk nivå, skulle dette saksområdet sikres offentlig oppmerksomhet og gi gode muligheter for nasjonal gjennomføring av vedtakene. På den annen side kan samarbeidet kan være sårbart for skiftende politisk konjunkturer. Samarbeidet er imidlertid nå til en viss grad institusjonalisert ved at det skal holdes jevnlige møter blant embetsmenn, kalt Committee of North Sea Senior Officials (CONSSO), som har et sekretariat i det norske Miljøvern-departementet.
I disse Ministerkonferansene har det vært mulig å komme svært langt, basert på enighet mellom partene. Det skal mye til for at en stat hindrer vedtakelse av forpliktelser dersom disse er akseptable for de andre statene. En mellomløsning har imidlertid vært å inkludere fotnoter med reservasjoner. Norge tok således en reservasjon til Esbjerg-deklarasjonens krav om at oljeinstallasjoner etter bruk skulle bringes til land for opphogging. Videre fastsetter deklarasjonene bare politiske forpliktelser – de er ikke folkerettslig bindende. Dette har gjort det mulig å fastsette svært ambisiøse utslippsreduksjoner som ikke nødvendigvis er vitenskapelig fundert, slik som reduksjon med 50%.
Nordsjøsamarbeidet gir et interessant eksempel på samspillet mellom direkte samarbeid mellom statene gjennom Ministerkonferansene og institusjonelt samarbeid gjennom regionale internasjonale organisasjoner. OSPAR-konvensjonen ble undertegnet i 1992 og trådte i kraft i 1998. Den erstatter den tidligere Oslo-konvensjonen fra 1972 om dumping og Paris-konvensjonen fra 1974 om landbasert forurensning. OSPAR-samarbeidet gjelder ikke bare Nordsjøen, men omfatter det nordøstlige Atlanterhav. Alle nordsjøstatene og EF er parter i konvensjonen. Konvensjonen oppretter et sekretariat og en kommisjon som kan treffe vedtak. I tillegg er det vedtatt opprettet flere underorganer og arbeidsgrupper.
Kommisjonen kan fastsette folkerettslig bindende "decisions" og ikke-bindende "recommendations". Ved slike "decisions" er viktige – men ikke alle - deler av Nordsjødeklarasjonene gjennomført på det folkerettslige plan. Inntil 1997 hadde OSPAR vedtatt omtrent 10 "decisions" som gjennomfører elementer fra Nordsjødeklarasjonene. Ved det direkte samarbeidet i Nordsjøkonferansene kan det altså trekkes opp ikke-bindende mål, som så kan gjennomføres ved bindende vedtak i OSPAR. Den tidligere sekretariatslederen i Paris-kommisjonen har således uttalt om arbeidet i OSPAR:
The value of the Commissions’ adopting Decisions and Recommendations, either in furtherance of broad Ministerial objectives […] or to consolidate politically agreed concepts, is that they give the Conference Declarations a firmer footing in international law. The work of the Commissions is therefore valuable, indeed essential, to transfer the political commitments entered into by Ministers into legal obligations incumbent on Contracting Parties under international law.
Mens Ministerkonferansene baserer seg på enstemmighet, åpner OSPAR for vedtak med 3/4-flertall av partene. I praksis søker en imidlertid å oppnå konsensus også i OSPAR-samarbeidet. "Decisions" blir bindende for de statene som har stemt for dem, dersom de ikke reserverer seg innen en bestemt frist (artikkel 13). Dette innebærer at statene formelt sett har full frihet til å bestemme om de skal godta vedtatte forpliktelser. Men dersom et vedtak er truffet, kan dette innebære et stort press på enkeltstater mot å reservere seg. Regjeringen viste bl.a. til et slikt forventet press da den anbefalte at Norge ikke burde reservere seg mot vedtaket i 1998 om at oljeinstallasjoner etter bruk som hovedregel ikke skal etterlates eller dumpes i havet:
Dersom Stortinget ikke godkjenner beslutningen og Norge således blir stående utenfor må det forventes et vedvarende politisk press på Norge i fremtidige disponeringssaker.
Spørsmålet om fjerning av oljeinstallasjoner etter bruk viser også hvor stor betydning miljøorganisasjonene kan ha. Unnlatelse av fjerning – og spesielt dumping av oljeplattformer - ble langt på vei politisk umulig etter at Greenpeace klarte å hindre dumpingen av Brent Spar-lastebøyen i 1995. Dette skjedde gjennom okkupasjon av lastebøyen, og ikke minst trusselen om boikott av Shell-stasjoner på kontinentet. Greenpeace gjorde da også krav på en historisk seier ved OSPAR-vedtaket om forbudet mot etterlatelse og dumping av oljeinstallasjoner. Aksjonene mot Brent Spar sammen med protestene mot Shells virksomhet i Nigeria førte for øvrig til at selskapet erkjente sitt ansvar både for beskyttelse av miljøet og menneskerettigheter.
7.3 Innholdet i forpliktelsene
Bruken av ikke-bindende forpliktelser ("soft law") i Nordsjødeklarasjonene istedenfor bindende avtaler ("hard law") gir større fleksibilitet ved den nasjonale gjennomføringen, siden det ikke oppstår et folkerettsbrudd dersom målene ikke nås. Innholdet i forpliktelsene er til dels også noe vage, f. eks. at Haag-deklarasjonens krav om 50% reduksjon i utslipp av næringssalter fastsettes som et "aim" og forpliktelsen kvalifiseres ved at den skal gjelde "in the order of" en slik kvantifisert reduksjon. Regjeringen uttaler:
Det at deklarasjoner som dette ikke er absolutt forpliktende i sin form, bør videre gi rom for å vurdere de konkrete forpliktelsene i forhold til deklarasjonens intensjon for å unngå utilsiktede effekter som kan følge av denne type generelle bestemmelser. Med dette som utgangspunkt burde forutsetningene være til stede for å sikre et nasjonalt oppfølgingsarbeid som er mest mulig i tråd med de prioriteringer som er gjort i det langsiktige arbeidet med å få bukt med miljøproblemene.
Dette tilsier at en vil søke en lojal oppfølging av deklarasjonene, men altså ikke gjennomføre forpliktelsene dersom de får "utilsiktede effekter". Særlig er det klart at Norge ikke vil oppnå en 50% reduksjon av nitrogenutslippene de nærmeste år. En slik mer fleksibel gjennomføring gjelder ikke for forpliktelser som er gjort bindende og mer presise gjennom vedtak i OSPAR.
Det hevdes imidlertid at betydningen av forskjellen mellom "hard law" og "soft law" ikke bør overdrives:
International North Sea policy shows an interesting example of the co-existence of non-legal and legal orders. The above analysis suggests that the fact that particular norms are drafted in non-legal forms does not, in itself, tell us very much about their normative strength and legal effect. Much depends on the features with which they are endowed (e.g., follow-up procedures) and their connection to legal norms. In particular cases the difference between the two orders can be slim indeed. This notion is not revolutionary – it is reflected in regime theory in international relations (that mostly treats law on a par with non-law) and certain writings of legal scholars.
Nordsjøsamarbeidet har vært basert på føre var-prinsippet siden London-deklarasjonen, og dette prinsippet er også inntatt i OSPAR-konvensjonen . Artikkel 2 (2) (a) sier således at traktatpartene skal legge til grunn:
"føre var"-prinsippet, som går ut på at det skal treffes forebyggende tiltak når det er rimelig grunn til bekymring for at stoffer eller energi som direkte eller indirekte tilføres det marine miljø kan sette menneskenes helse i fare, skade levende ressurser og marine økosystemer, skade omgivelsene eller forstyrre annen rettmessig bruk av havet, selv om det ikke foreligger avgjørende bevis på en årsakssammenheng mellom handling og konsekvens.
Dette har vært karakterisert som et av de viktigste elementene i konvensjonen, bl.a. ved at det refereres til "fare" og ikke til "skade", at denne faren ikke trenger å være alvorlig, og at tiltakene ikke trenger å være kostnadseffektive for å gjennomføres. Føre var-prinsippet har bl.a. hatt betydning for forbudet mot dumping, hvor det i henhold til prinsippet er blitt krevd at de som ville dumpe har bevisbyrden både for at dumping ikke vil skade havmiljøet og for at det ikke eksisterer praktiske alternativer i form av land-deponering.
OSPAR-konvensjonen innebærer krav om bruk av best tilgjengelig teknologi (Best Available Technology, eller BAT-prinsippet) og beste miljøpraksis (Best Environmental Practice, eller BEP-prinsippet), jfr. artikkel 2 (3) (b). Innholdet i disse kravene skal defineres nærmere i de programmer og tiltak som blir vedtatt av partene, og det er bl.a. definert slike krav i bestemte industriprosesser. Bruk av BAT- og BEP-prinsippet gir mindre fleksibilitet ved gjennomføringen av internasjonale miljøforpliktelser enn når det utelukkende stilles krav om nasjonale utslippsreduksjoner. Men anvendelse av disse prinsippene kan ha sine fordeler ved at konkurransevilkårene innenfor bestemte næringssektorer blir like og ved at prosentvise reduksjoner kan være vanskeligere å kontrollere. Konvensjonen krever også at partene anvender forurenseren betaler-prinsippet (artikkel 2 (2) (b)).
Nordsjødeklarasjonene og OSPAR-vedtakene fastsetter like forpliktelser til utslippsreduksjoner for alle stater som grenser til Nordsjøen, og er dermed hva en har kalt en første generasjons miljøavtale. Svovel-protokollen av 1994 under Konvensjonen om Lang-Transportert Grenseoverskridende Luftforurensning (1979) kan derimot kalles en annen generasjons avtale ved at den fastsetter differensierte forpliktelser basert på landenes ulike bidrag til miljøødeleggelser. Også i Nordsjøen bidrar statene i ulik grad til forurensningssituasjonen, hvor bl.a. norske utslipp pga. landets geografiske plassering bare i begrenset grad forverrer miljøtilstanden. Norge mener ideelt at en bør anvende differensierte forpliktelser også i Nordsjøen ut fra hvor de gir størst miljømessig effekt og koster minst. Dette forutsetter imidlertid et faktisk kunnskapsgrunnlag om effekten av utslipp i ulike lokaliteter og de kostnadsmessige forskjeller mellom landene når det gjelder utslippsreduksjoner, i tillegg til enighet mellom statene om en slik tilnærming. Disse forutsetningene er hittil ikke tilstede. En har heller ikke muligheten til internasjonal omsetning av utslippsforpliktelser eller felles gjennomføring, slik vi kjenner det fra Kyoto-protokollen om klima (se kapittel 5). Slik fleksibilitet er imidlertid betydelig vanskeligere å gjennomføre når effekten av utslippene avhenger av hvor de skjer.
7.4 Forholdet mellom Stortinget og Regjeringen
Miljøtruslene i Nordsjøen har ikke fått samme oppmerksomhet i den offentlige debatt i Norge som for eksempel ødeleggelse av fiskevann gjennom sur nedbør eller klimaproblemene. Stortinget har heller ikke engasjert seg som pådriver for å få til forpliktelser på det internasjonale planet.
Stortinget har ikke i forkant vært forelagt spørsmålet om Norge burde gå inn på de omfattende utslippsreduksjonene som Nordsjødeklarasjonene representerer. Det er heller ikke forfatningsrettslig påkrevet at Stortinget på forhånd godkjenner slike soft law-forpliktelser. Selv om Nordsjødeklarasjonene bare innebærer politiske, og ikke folkerettslige forpliktelser, kan det imidlertid hevdes at det etableres så vidt inngripende politiske forpliktelser at Stortinget burde behandlet saken i forkant. Stortingets forretningsorden krever uansett at behandling bør skje i Stortingets utvidede utenrikskomité før "viktige beslutninger" fattes (§ 13).
Det første vedtaket som Regjeringen uttrykkelig ba om Stortingets tilslutning til, er OSPAR-vedtaket om fjerning av oljeinstallasjoner av 1998. Mens tilslutning til viktige traktater etter grunnloven § 26 krever Stortingets samtykke, gjelder dette ikke for vedtak av internasjonale organisasjoner – selv om Norge har reservasjonsrett. I slike tilfeller anses Stortingets samtykke å være gitt i og med godkjenningen av det norske medlemsskapet i organisasjonen. I dette tilfellet talte imidlertid gode grunner for at godkjenning ble innhentet pga. sakens økonomiske konsekvenser.
Stortinget har behandlet Nordsjømiljøet på grunnlag av meldinger fra Regjeringen, først og fremst St. meld. Nr 64 (1991-92) Om Norges oppfølging av nordsjødeklarasjonene. Denne meldingen ble imidlertid først utarbeidet etter vedtakelsen av den viktige Haag-deklarasjonen i 1990. Videre har Stortinget hatt mulighet til å uttale seg ved behandlingen av St. meld. Nr. 58 (1996-97) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling, og i de årlige miljøpolitiske redegjørelsene fra miljøvernministeren. De siste skal nå ta form av en årlig stortingsmelding, hvor den første er St. meld. Nr. 8 (1999-2000) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand. Det generelle inntrykket er at Stortinget støtter opp om en aktiv innsats på det internasjonale plan fra Regjeringens side, og det er vanskelig å se noen forskjell i tilnærmingen mellom Stortinget og Regjeringen på dette planet, og heller ikke mellom ulike partier. Et mindretall fra Fremskrittspartiet uttrykte imidlertid bekymring for "de enorme kostnader" som blir påført Norge ved OSPAR-vedtaket om fjerning av oljeinstallasjoner.
I tillegg til behandlingen av Regjeringens meldinger kommer Nordsjøsamarbeidet opp i Stortinget gjennom spørsmål fra stortingsrepresentanter i Stortingets spørretime. Her har en bekymring vært kommunenes økonomiske mulighet til å gjennomføre nødvendig kommunal rensing. Denne problemstillingen var bakgrunnen for den eneste stortingsdebatten på grunnlag av et initiativ fra en stortingsrepresentant. Det har også vist seg at landbruket har store problemer med å gjennomføre de nødvendige utslippsreduksjoner, noe som sannsynligvis ikke bare gjelder i Norge. Dette kan illustrere behovet for å knytte til seg de lokale myndigheter og berørte sektorer før internasjonale forpliktelser inngås, dersom slike myndigheters og sektorers medvirkning er nødvendig for gjennomføringen av forpliktelsene.
I forbindelse med den kommunale gjennomføringen har det vært vist til vitenskapelig uenighet om den miljømessige effekten av reduksjon av de norske utslippene. Dette illustrerer at vitenskapelig uenighet ikke bare kan få betydning for muligheten til å treffe internasjonale vedtak, men også for gjennomføringen av disse.
Det kan videre være grunn til å spørre om viljen til gjennomføring på lokalt nivå hadde vært større dersom det hadde vært differensierte forpliktelser mellom statene. Det er en vanskeligere pedagogisk oppgave å få gjennomført omfattende tiltak dersom de norske utslippene bare har begrenset miljømessig betydning. Stortinget har imidlertid vært enig med Regjeringen i at Norge skal være en pådriver i Nordsjøsamarbeidet, og at dette krever at vi "feier for egen dør".
Endelig er det en forbindelse mellom Norges forpliktelser gjennom Nordsjøsamarbeidet og EØS-forpliktelsene, ved at viktige forpliktelser til oppfylling av Nordsjøsamarbeidet er inntatt i EF-direktiver som er gjeldende for Norge gjennom EØS-avtalen . Stortingets – og Norges innflytelse - ved gjennomføringen er dermed avhengig av mulighetene til å påvirke innholdet i direktivene gjennom EØS-samarbeidet.
Ut fra norske interesser må Nordsjøsamarbeidet betegnes som et "tilleggs-demokrati", ved at Norge har fått muligheter til å påvirke virksomhet som berører viktige norske interesser, men som befinner seg utenfor norsk territorium og havområder. Men til gjengjeld har vi selvsagt måttet akseptere at andre stater kan påvirke beslutninger innenfor norsk jurisdiksjon. Dette siste har hatt størst betydning når det gjelder forpliktelsen til å fjerne oljeinstallasjoner etter bruk.
Nordsjøsamarbeidet må kunne sies å være en suksess i den forstand at vidtrekkende reguleringer har blitt vedtatt og miljøsituasjonen er blitt bedret. Dette gjelder selv om ikke alle reguleringene er fullt gjennomført i praksis, særlig gjelder dette utslipp av nitrogen.
Det direkte politiske samarbeidet gjennom Nordsjøkonferansene har hatt avgjørende betydning for framdriften av arbeidet. Dette kan gi grunnlag til å stille spørsmålet om i hvilken grad det er nødvendig å opprette internasjonale institusjoner og avgi nasjonal selvbestemmelse f eks til organer som kan treffe avgjørelser ved flertall. Nordsjøsamarbeidet illustrerer imidlertid samspillet mellom det direkte politiske samarbeidet og samarbeidet gjennom internasjonale institusjoner, i dette tilfellet organene opprettet i Oslo-, Paris- og senere OSPAR-konvensjonen. Disse institusjonene kan følge opp det politiske samarbeidet gjennom rettslige bindende vedtak og har mulighet for flertallsavgjørelser, riktignok med reservasjonsrett for statene. Spørsmålet om fjerning av oljeinstallasjoner viser for øvrig hvilken betydning miljø-organisasjonene kan ha for hvilke vedtak som fattes.
Nordsjøsamarbeidet illustrerer også Norges forhold til EU. Gjennomføringen av Nordsjøforpliktelsene skjer i stor grad gjennom norsk oppfølging av EF-direktiver, noe vi er forpliktet til gjennom EØS-avtalen. Dette reiser for det første det mer generelle spørsmålet hvilken mulighet Norge gjennom EØS-avtalen har til å påvirke innholdet i EFs direktiver. Men i tillegg kommer spørsmålet om de spesielle organene for Nordsjøsamarbeidet hadde vært nødvendig dersom Norge hadde vært medlem av EU. Dersom Norge hadde vært medlem, kunne bindende vedtak treffes ved flertallsavgjørelser i EFs Ministerråd (artikkel 175 (3)). Dette kunne gitt større mulighet til å få vedtatt effektive og bindende tiltak, og det ville gitt bedre mulighet til å kontrollere gjennomføringen på nasjonalt nivå. I denne forstand kunne altså et EU-medlemsskap gi et ytterligere "tilleggs-demokrati". På den annen side innebærer det eksisterende Nordsjøsamarbeidet at Norge formelt er en likeverdig partner med EU, med de muligheter for innflytelse dette gir. Plasseringen av sekretariatet for samarbeidet i det norske Miljøverndepartementet bør ses på bakgrunn av et norsk ønske om å opprettholde dette institusjonelle samarbeidet.
Selv om deler av norskekysten er utsatt for overgjødsling og algeoppblomstring er ikke Norge blant de land som har vært hardest rammet ved forurensning av Nordsjøen, og den norske opinionen har ikke vært sterkt opptatt av samarbeidet. Stortinget har heller ikke engasjert seg aktivt, og det har ikke vært viktige partipolitiske skiller i holdningen til arbeidet på det internasjonale planet. Stortinget fikk seg først forelagt de betydelige utslippsreduksjonene vedtatt i Nordsjødeklarasjonene i etterkant, men har da gitt regjeringen støtte i det internasjonale arbeidet og den nasjonale oppfølgingen. Men i hovedsak er det nok grunn til å si at det internasjonale Nordsjøsamarbeidet fra norsk side har vært drevet av embetsverket. Fjerning av oljeinstallasjoner er imidlertid et spørsmål som berører Norge sterkt. Her tok Norge først en reservasjon i Esbjergdeklarasjonen i 1995, men aksepterte det endelige vedtaket i OSPAR i 1998. Denne saken er det eneste eksemplet på at regjeringen formelt har bedt om Stortingets samtykke til at Norge påtar seg forpliktelser i Nordsjøen.
Nordsjøsamarbeidet har støtt på problemer med gjennomføringen på nasjonalt plan, også i Norge. Dette kan vise hvordan utenrikspolitikken kan få betydning for kommunalpolitikken, altså et eksempel på internasjonaliseringen ("globaliseringen"). Men det illustrerer også betydningen av å inkludere lokale aktører og berørte sektorer ved utformingen av den internasjonale politikken. Dessuten viser samarbeidet problemene som kan oppstå ved vitenskapelig usikkerhet og ved manglende bruk av differensierte forpliktelser.
8. Helse- og Miljøfarlige Kjemikalier
8.1 Problemets karakter. Optimalt beslutningsnivå. Optimale virkemidler
Spredningen i miljøet av helse- og miljøfarlige kjemikalier har vært ansett som en av de aller viktigste miljøtruslene helt siden midten av 1960-årene. Det er et felt det har vært arbeidet med lenge, både nasjonalt og internasjonalt. Likevel må det kunne konstateres at utviklingen stort sett har gått i feil retning. Over de siste 40 år har økningen i produksjon og bruk av kjemikalier vært dramatisk, og belastningen i miljøet er økt av de fleste kjemiske stoffer.
Det er store variasjoner i helse- og miljøvirkningen av kjemiske stoffer. De viktigste egenskapene er giftighet og nedbrytningstid i miljøet. Den direkte helsevirkningen er først og fremst knyttet til stoffets giftighet. De stoffene som er farligst for miljøet, er stoffer som både har høy giftighet, kan påvirke reproduksjonsevne og arvestoffer, har lang nedbrytningstid og evne til å akkumuleres i levende organismer. Slike stoffer kan forbli i miljøet i flere generasjoner, og de spres etterhvert over store geografiske områder, i atmosfæren, i verdenshavene og i jordsmonnet langt fra opprinnelsesstedet. Alle levende organismer utsettes for kjemisk påvirkning og tar til dels kjemiske stoffer opp i seg. Konsentrasjonen kan bli meget høy, særlig i fugler og pattedyr som står høyt oppe i næringskjeden. For slike vil de være både direkte livstruende og kunne påvirke arvestoffet.
Kjemiske stoffer kommer ut i miljøet på mange måter. Tidligere var direkte utslipp fra industriproduksjon kanskje den viktigste kilden. Etterhvert er en stor del av slike utslipp kommet under kontroll, i alle fall i vår del av verden. Til gjengjeld øker tilførselen av kjemikalier til miljøet fra produkter; fra bruken av produkter og når produkter blir avfall. Dels skjer tilførselen helt bevisst, som når det i landbruket tas i bruk plantevernmidler og ugressmidler. Dels er tilførselen en uønsket sidevirkning av normal bruk og disponering av dagligdagse og i og for seg nyttige produkter – produkter som stadig øker i antall. Kjemikalieproblemet er nært forbundet med hele vårt produksjons- og forbruksmønster. Dette gjør at kontroll med kjemikalier er en meget sammensatt og vanskelig oppgave.
8.1.2 Optimalt beslutningsnivå og viktige internasjonale arenaer
Av flere grunner er internasjonalt samarbeid og internasjonal regulering helt nødvendig for å få kontroll med kjemikaliespredningen.
For det første spres kjemikaliene i miljøet over landegrensene, til dels globalt. Vi i Norge kan kontrollere utslippskilder og produktmønster i vårt eget land, og for en del av kjemikalieproblemet vil dette i seg selv kunne ha stor betydning. Men vi har likevel ingen mulighet til å forhindre at våre havområder, luftmassene, og jordsmonnet i Norge blir påvirket, og dermed også alle levende organismer i vårt miljø. Vi kan bare beskytte oss ved at det skjer et internasjonalt samarbeid om å redusere tilførslene.
For det andre er spredningen av kjemikalier en direkte konsekvens av internasjonal handel. Mange kjemikalier og produkter som inneholder farlige stoffer omsettes og transporteres over hele verden. Nasjonal regulering av kjemikalieområdet vil lett komme i konflikt med regler som skal sikre frihandel regionalt og globalt. Harmonisering av regler om kjemikalier og produkter som inneholder kjemiske stoffer er et naturlig mål for internasjonal regulering på dette området.
Disse forholdene gjør at det ideelt sett burde være globale regler for å kontrollere produksjon, bruk og disponering av kjemikalier. I løpet av de siste 15 årene har vi da også sett en fremvekst av globale konvensjoner på kjemikalieområdet. Den første globale konvensjonen av betydning var Wien-konvensjonen om beskyttelse av ozonlaget av 1985, som er rammen for Montreal-protokollen av 1987. Ved denne protokollen ble det innført begrensninger på produksjon og forbruk av de viktigste ozonnedbrytende kjemikaliene, og som er ytterligere strammet inn gjennom senere endringer. I 1989 vedtok FN en global konvensjon om handel med miljøfarlig avfall over landegrensene ("Baselkonvensjonen"). Et sentralt prinsipp i denne konvensjonen er prinsippet om informasjon og forhåndssamtykke ("prior informed consent") fra den staten som evt. skal motta miljøfarlig avfall. I 1998 vedtok FN en egen konvensjon som innfører dette prinsippet som et generelt prinsipp for handel med visse kjemiske produkter, særlig plantevernmidler ("Rotterdamkonvensjonen"). I FN-regi er det nylig også tatt opp et arbeid med en global konvensjon om persistente organiske miljøgifter som f.eks. PCB og DDT ("POPs-konvensjonen").
Lenge virket det lite realistisk å få til globale konvensjoner om begrensning av utslipp og bruk av farlige stoffer. Man måtte konsentrere seg om å få til regionale ordninger for å få bukt med de mest presserende problemene, særlig problemene med kjemisk forurensning av viktige havområder. Et viktig første skritt i denne utviklingen var Konvensjonen mot dumping av avfall i det nordøstlige Atlanterhav ("Oslo-konvensjonen") fra 1972. Dette arbeidet ble videreført med en konvensjon om bekjempelser av forurensning i det samme havområdet fra kilder på land ("Paris-konvensjonen") i 1974. Felles for disse konvensjonene var at de innførte reguleringer av utslipp av bestemte kjemiske stoffer; utslipp av noen stoffer skulle stanses helt innen en viss frist, mens utslipp av andre stoffer skulle begrenses. I 1992 ble de to konvensjonene slått sammen til én ("OSPAR-konvensjonen " - jfr. kap. 7 ovenfor).
Innenfor EF ble omsetning og bruk av kjemikalier tidlig gjenstand for regulering. Det første direktivet om klassifisering, emballering og merking av farlige stoffer kom allerede i 1967. Opprinnelig var dette arbeidet særlig begrunnet i handels- og arbeidsmiljøforhold. Hensynet til det ytre miljø kom sterkere inn etter hvert, og idag er dette et meget viktig felt innenfor EUs miljøpolitikk og miljørett. Det er et felt hvor sterke handelsmessige og miljømessige hensyn langt på vei lar seg kombinere. I EU har man lagt hovedvekten på å utvikle systemer for kontroll med kjemikaliebruken gjennom regler om registrering, utredning av konsekvenser, merking og så videre. For Norge har EØS-medlemsskapet medført omfattende nye forpliktelser på dette feltet, som også innebærer rammer for handlefriheten, jfr. nedenfor. I tillegg er det etterhvert kommet en del regler om forbud eller utfasing av produksjon og bruk av visse stoffer. I hovedsak er dette regler for gjennomføring av de globale og regionale konvensjonene på området, som også Norge er forpliktet av, uavhengig av EØS-medlemsskapet.
Et viktig trekk er at også FNs økonomiske kommisjon for Europa (ECE) har tatt opp et arbeid på dette feltet. ECE omfatter foruten Vest-Europa også USA, Canada og de østeuropeiske land, som det er meget viktig å få med i dette arbeidet. Organisasjonen har nylig vedtatt to protokoller under Konvensjonen om langtransportert luftforurensning om utslipp av henholdsvis persistente organiske forbindelser ("POPs") og tungmetaller.
Hva som er optimale virkemidler på kjemikalieområdet vil naturligvis variere med type av stoffer, deres farlighetsgrad og øvrige egenskaper. Samtidig må det legges til grunn at mange av stoffene har viktige positive egenskaper som vi har behov for. Det er ikke noe mål å fjerne alle kjemikalier, men å få slik kontroll med bruk og spredning som er nødvendig i forhold til de forskjellige stoffenes egenskaper. De farligste stoffene – og særlig de som er både sterkt giftige og langsomt nedbrytbare – vil måtte totalforbys, eventuelt gjennom en plan for gradvis utfasing. For andre stoffer vil det kunne være tilstrekkelig med en viss reduksjon i bruken. Da vil flere virkemidler kunne være aktuelle, også bruk av avgifter. For atter andre er det sentrale ikke å begrense bruken i seg selv, men å hindre at stoffet kommer på avveie og spres utilsiktet i miljøet. Her vil informasjon om stoffet til brukere, regler om merking, emballering og transport. være viktige virkemidler. Rent praktiske ordninger for mottak og behandling av miljøgifter som avfall, kombinert med god informasjon, er også viktig.
8.2 De viktigste internasjonale regimer for kontroll med spredning av kjemiske stoffer. Hvilken handlefrihet har Norge?
8.2.1 Kontroll med spredning av kjemikalier under Nordsjøsamarbeidet og OSPAR-regimet
Det politiske Nordsjøsamarbeidet og den rettslig bindende OSPAR-konvensjonen er beskrevet ovenfor i kap. 7. Disse institusjonene har vært meget viktige i arbeidet med å redusere spredning av kjemiske stoffer i miljøet. Samarbeidet mellom nordsjølandene anses som "den klart viktigste drivkraften for å føre miljøgiftarbeidet framover i Europa". Til dels er det forberedende og politiske arbeidet skjedd innenfor rammen av Nordsjøsamarbeidet. Ved å føre det inn i OSPAR kan forpliktelsene gjøres rettslig bindende.
Utviklingen startet som nevnt ved at det på Nordsjøkonferansene i 1987 (London) og 1990 (Haag) ble fastsatt mål om 50% eller 70% reduksjon i utslippene av en rekke av de farligste stoffene. På den fjerde konferansen i Esbjerg i 1995 ble det vedtatt et mål om utfasing av visse stoffer innen nærmere bestemte frister, og et generelt mål om at spredning til havet av de farligste kjemikaliene skal stanses i løpet av en generasjon (25 år).
Arbeidet er nå igang under OSPAR med å fastsette frister for utfasing av ulike stoffer innenfor konvensjonen. Prosessen kan sies å ha to faser, idet det på en ministerkonferanse i 1998 (Sintra) ble vedtatt en prinsipperklæring og en omfattende strategi for det videre arbeid med reduksjon og utfasing av de viktigste kjemikaliene. Disse vedtakene er ikke rettslig bindende, men vil ligge til grunn for de enkelte lands videre arbeid, og vil gradvis bli gjort bindende gjennom beslutninger ("decisions") i OSPAR.
Disse prosessene har avgjørende betydning for Norges arbeid med å redusere bruk og utslipp av miljøgifter. De setter klare minstekrav til hva vi skal gjøre på dette feltet. Men det dreier seg om minimumsregler. Innenfor rammen av Nordsjøsamarbeidet og OSPAR er det full adgang for Norge til å innføre strengere krav og sette kortere frister for utfasing av et stoff. I så måte er det en viktig forskjell mellom dette samarbeidet og det som følger av vårt EØS-medlemsskap.
8.2.2 EØS-regelverket på kjemikaliesektoren
EU har et omfattende arbeid på kjemikalieområdet, som gjennom EØS har stor betydning også for norsk politikk og norske regler på området. EU-reglene er delvis gjennomføring av forpliktelser som EU og EUs medlemsland har påtatt seg som part i internasjonale avtaler som ozon-regelverket og Nordsjøsamarbeidet/OSPAR. Men viktige EU-regelverk står også på egen grunn.
I 1976 vedtok EU det første generelle direktiv om begrensning av markedsføring og bruk av farlige stoffer og produkter. Direktivet er et kortfattet rammedirektiv. Hovedprinsippet er at EU for bestemte farlige stoffer fastsetter regler om hvordan stoffene skal markedsføres og brukes. I vedlegg til direktivet fastsettes de materielle reglene om dette for bestemte stoffer. Opprinnelig gjaldt direktivet bare for et fåtall sterkt miljøgiftige stoffer. Etter hvert er mange stoffer føyet til. Det er likevel fortsatt et stort antall kjemikalier som ikke er omfattet av dette regelverket.
EU har særlige regler om plantevernmidler. I 1979 ble det innført forbud mot markedsføring og bruk av visse plantevernmidler som inneholdt visse særlig miljøfarlige stoffer.
Som nevnt gjaldt de aller første reglene på dette felt i EU klassifisering, emballering og merking av farlige stoffer og preparater. Direktivet fra 1967 med senere endringer etablerer felles regler for hvordan stoffer klassifiseres og for hvilke krav til merking og emballering som skal stilles. Reglene er meget omfattende, detaljerte og teknisk preget. Imidlertid er det viktig å få frem noen hovedpunkter:
Det sentrale i dette regelverket er at alle nye kjemiske stoffer og preparater som aktes markedsført, skal meldes til myndighetene. Meldingen skal inneholde de opplysninger som er nødvendige for å vurdere stoffets risiko for mennesker og miljø, og de mulige skadevirkninger det kan ha. Det dreier seg om ganske omfattende opplysninger. Informasjonen samles i en felles europeisk databank. Myndighetene har en frist til å gripe inn med evt. forbud eller restriksjoner. Videre er det detaljerte regler om stoffers klassifisering og merking, med angivelse av felles faresymboler og sikkerhets- og risikosetninger for de enkelte stoffer. Det er også felles regler om emballering og om blandt annet beskyttelse av forretningshemmeligheter og begrensninger i reklame-adgangen.
Et prinsipielt viktig element i arbeidet med kjemikalieproblemet er arbeidet med å kartlegge virkningen av og risikoen ved stoffer som var på markedet allerede før EU-regelverket trådte i kraft. En forordning fra 1993 innførte et system for vurdering av eksisterende stoffer, særlig stoffer som er miljøfarlige og som handles i store mengder. Dette har imidlertid vist seg meget vanskelig å gjennomføre i praksis, og arbeidet er foreløpig kommet kort.
Hvilken handlefrihet har Norge i forhold til de forskjellige EØS-reglene på kjemikalieområdet?
Rammedirektivet om begrensning av markedsføring og bruk av farlige stoffer og produkter omfatter bare en del stoffer og er ikke ment som en uttømmende regulering av alle miljøfarlige stoffer. Følgelig må medlemslandene kunne gi regler om forbud eller restriksjoner på markedsføring og bruk for andre stoffer innenfor de generelle rammer som følger av traktatens regler om kvantitative handelsrestriksjoner, jfr. ovenfor i kap. 3. Hvorvidt direktivet innebærer en totalharmonisering eller minimumsharmonisering for de stoffer som er omfattet, er nok noe usikkert. Det er med andre ord usikkert om Norge kan ha strengere regler for de forskjellige stoffer enn de som gjelder etter direktivet. Trolig må det som hovedregel legges til grunn at direktivet innebærer en totalharmonisering, og at landene derfor ikke kan gi ytterligere, evt. strengere, regler om markedsføring og bruk. Skal staten gripe inn med strengere tiltak, må det evt. foreligge forhold som rettferdiggjør bruk av direktivets "beskyttelsesklausul". Vanligvis vil dette bare muliggjøre midlertidige ordninger.
Under forhandlingene om EØS-avtalen ble det klart at Norge hadde strengere regler enn EU på noen områder, bl.a. for kreft- og allergifremkallende stoffer. Resultatet ble at Norge fikk adgang til å beholde disse reglene, foreløpig i en periode på 4 år. Tanken var at det i mellomtiden skulle skje et arbeid som ville kunne føre til at reglene kunne harmoniseres. Stort sett har disse unntakene blitt videreført og står fortsatt ved lag.
Reglene om klassifisering, emballering og merking av farlige stoffer og preparater er ment å skulle komme til anvendelse på alle stoffer og preparater som faller inn under de aktuelle fareklasser. Det dreier seg om i størrelsesorden 100.000 stoffer og preparater. Dette er et typisk eksempel på regler som tar sikte på totalharmonisering, slik at det er et enhetlig klassifisering-, emballering- og merkingssystem i hele EØS . Intet land skal kunne stanse varer ved grensen f.eks. med den begrunnelse at emballeringen eller merkingen ikke oppfyller nasjonale krav. Norge er med andre ord bundet til å følge disse reglene, som for øvrig er gjennomført gjennom flere omfattende forskrifter.
Nye farlige stoffer og preparater må gjennom en prosedyre hvor egenskaper, virkninger, farlighetsgrad m.v. utredes, og det vurderes om stoffet eller preparatet skal godkjennes, eller om det skal forbys eller underlegges nærmere regler. Arbeidet med dette ledes av det land hvor stoffet eller preparatet produseres eller først importeres, men i prosedyren har alle EØS-land adgang til å uttale seg. Norge har med andre ord en påvirkningsmulighet helt på linje med EU-landene i spørsmålet om et stoff eller preparat bør tillates eller ikke, evt. hvilke regler om klassifisering, emballering eller merking, emballering som bør gjelde. Har landene forskjellige vurderinger av disse spørsmål, vil avgjørelsen måtte tas ved avstemning i den aktuelle EU-komité – hvor Norge deltar i diskusjonene, men ikke har stemmerett. Er Norge uenig i vedtaket i EU, blir det en sak for EØS-komitéen. I praksis er det imidlertid sjelden at det oppstår uenighet og problemer når det gjelder vurderingen av nye stoffer.
Når et stoff eller preparat på denne måten er godkjent med en viss klassifikasjon, emballasje eller merking, er utgangspunktet at det skal kunne omsettes fritt innenfor EØS . Det enkelte medlemsland kan ikke uten videre forby det, eller gjøre gjeldende strengere merkeregler e.l. Dette ville være å innføre en handelshindring som er forbudt etter art. 11. Men som nevnt gjelder ikke dette forbudet uten unntak. For det første kan læren om "tvingende samfunnshensyn" ("Cassis-prinsippet") gi åpning for at et land innfører strengere regler dersom dette er begrunnet i viktige miljøhensyn som det er vitenskapelig grunnlag for, reglene må anses som et nødvendig og forholdsmessig tiltak, og ikke en skjult handelshindring eller vilkårlig forskjellsbehandling. For det andre kan bestemmelser som uttrykkelig regulerer importen av vedkommende stoff være tillatt etter unntaksregelen i artikkel 13. Det vises til fremstillingen av disse reglene ovenfor i kap. 3.
Det er altså ikke utelukket at Norge kan innføre strengere regler enn det som gjelder i EU, og eventuelt ligge i forkant med å regulere stoffer. Det kan føre til innsigelser fra andre land, men det kan også føre til at andre land og EU tar opp et arbeid i tråd med det norske initiativet.
Kjemikaliefeltet er et felt innenfor miljøpolitikken som i stor grad er påvirket av internasjonalt samarbeid og internasjonale reguleringer. For et stort antall helse- og miljøfarlige stoffer er Norge forpliktet til å treffe bestemte tiltak. Dels dreier det seg om reduksjon av og evt. forbud mot produksjon, bruk og/eller utslipp, og dels dreier det seg om systemer for forhåndskontroll, klassifisering og merking. Når det særlig gjelder det siste, må det være riktig å si at EØS-medlemsskapet har tvunget fram en betydelig opprusting og skjerping av innsatsen.
Det lar seg ikke gjøre enkelt å beskrive Norges handlefrihet på dette området. I så måte står vi overfor et temmelig sammensatt bilde. Noen av de internasjonale normene er ikke strengt juridisk bindende. Blant de juridisk bindende reglene, er det noen som må anses som minimumsregler, som tillater Norge å innføre strengere regler. Andre regler – først og fremst innenfor EØS – må trolig anses som totalharmonisering, og da vil adgangen til egne nasjonale regler være meget begrenset. Og også utenfor de områder som er regulert, gjelder det alminnelige forbud mot handelshindringer – med visse muligheter for unntak.
8.3 Forholdet mellom Stortinget og regjeringen på kjemikalieområdet
Kjemikalieområdet har vært blant de minst kontroversielle felt innenfor miljøpolitikken. Mål og virkemidler på dette området har f.eks. i liten grad vært gjenstand for debatt i Stortinget i de senere år.
I forbindelse med oppfølgningen av Verdenskommisjonens rapport gikk Brundtland-regjeringen generelt inn for å styrke kontrollen med kjemikalier, blant annet ved å
- sette klare måltall for reduksjon i ozon-nedbrytende stoffer,
- redusere utslippene av miljøgifter til Nordsjøen med 70 % på 10 år, med hovedvekt på 13 av de farligste og mest brukte miljøgiftene, og
- innføre en generell meldeplikt for virksomheter som framstiller og bruker giftige stoffer og produkter.
Disse forslagene fikk full støtte i Stortinget, og var i liten grad gjenstand for kommentarer og debatt.
Fra 1992 har det vært gitt fyldige redegjørelser om arbeidet med kontroll med miljøgifter i Miljøverndepartementets budsjettproposisjoner – og fra og med budsjettet for 1995 har helse- og miljøfarlige stoffer vært et eget resultatområde i budsjettet. Til dels er det gitt detaljerte oversikter over mål for reduksjon og utfasing av forskjellige stoffer. Emnet har i de senere årene også vært tatt opp i miljøvernministerens årlige miljøvernpolitiske redegjørelse. I all hovedsak har Stortinget gitt full tilslutning til forslagene.
Regulering av farlige stoffer ble imidlertid et aktuelt politisk spørsmål i forbindelse med EØS-forhandlingene. Det viste seg at det ikke var fullt samsvar mellom EU-regelverket og nasjonale regler i EFTA-landene, herunder Norge, på dette området. EFTA-landene fikk en generell adgang til å opprettholde nasjonale regler som var strengere enn EU-reglene, formulert som å "fritt kunne begrense adgangen til sine markeder i henhold til kravene som eksisterer i deres lovgivning" på tidspunktet for EØS-avtalens ikrafttredelse, dog med en uttrykkelig forutsetning om at situasjonen skulle vurderes i 1995.
Politikerne var generelt meget opptatt av at EØS-medlemsskap ikke skulle medføre et svakere vern av helse og miljø. Det var lenge en nærmest tverrpolitisk enighet om at Norge på området helse- og miljøstandarder måtte sikres "varige unntak". Dette ble et viktig tema i debatten om EØS-avtalen , og det er neppe tvil om at Regjeringen under forhandlingene var under et klart press fra deler av Stortinget i disse spørsmål. Resultatet – adgangen til å beholde nasjonale regler som nevnt – ble funnet tilfredsstillende av det stortingsflertallet som stilte seg positivt til EØS-avtalen, mens EØS-motstanderne konkluderte med at "EØS-avtalen ikke tilfredsstiller målsettingene om å kunne sette høyere standarder for helse, sikkerhet og miljø".
Temaet kom opp igjen i forbindelse med forhandlingene om EU-medlemsskap. Muligheten for å føre en nasjonal miljøvernpolitikk (underforstått en strengere politikk enn i EU) ble som kjent et viktig punkt i hele medlemsskapsdebatten, og adgangen både til å beholde og innføre strengere regler om miljøgifter var en viktig del av dette. Dette ble derfor også et politisk viktig punkt under forhandlingene. Forhandlingsresultatet ble at Norge fikk en overgangsordning på 4 år for opprettholdelse av nasjonale regler. Forutsetningen fra norsk side var at EU skulle revurdere sitt regelverk med sikte på å skjerpe reglene. Skulle det ikke skje, var Regjeringen innstilt på at overgangsperioden skulle videreføres. I stortingsmeldingen om EU-medlemsskap uttalte Regjeringen:
For Norges del vil det ikke være aktuelt å senke nivået på eksisterende nasjonale standarder som berører helse, sikkerhet og miljø.
Også under stortingsbehandlingen av medlemsskapsspørsmålet var som kjent miljøvernet et felt hvor det var relativt klare skillelinjer mellom tilhengere og motstandere av medlemsskap. Tilhengerne – flertallet – mente medlemsskapet ville være til fordel for miljøsaken. Motstanderne fant derimot "ut fra en helhetsvurdering at miljøhensyn taler mot norsk medlemsskap i EU", og pekte bl.a. på at EUs vedtak om matsminke i strid med Danmarks vilje viste at "miljøvennlige EU-land kan bli nedstemt og påtvunget lover som svekker miljø- og helsehensyn".
Dette illustrerer at spørsmålet om Norges handlefrihet på dette felt har vært omfattet med betydelig politisk interesse, og kan vel sies å ha hatt enn ikke ubetydelig symbolverdi. Men bortsett fra i diskusjonene om EØS- og EU-medlemsskap er det bare noen spredte eksempler på at Stortinget har spilt en aktiv pådriverrolle på kjemikaliefeltet. I 1994 tok f.eks. representanter fra SV opp en rekke forslag til nye tiltak for å redusere utslipp av ozonreduserende stoffer. Forslagene avstedkom en bred gjennomgang av problemer og muligheter på dette området. Det var – med visse unntak – stort sett bred tilslutning i Stortinget til å treffe nye tiltak, som til dels gikk lengre enn Regjeringen gikk inn for. Resultatet ble bl.a. vedtak om en ny innsamlings- og gjenvinningsordning for hvitevarer og kjøleanlegg. Et annet eksempel er en interpellasjon fra representanten Hillgaar i 1996 om kontroll med miljøgifter i matvarer og forbruksartikler, som bl.a. førte til et enstemmig vedtak med anmodning til Regjeringen om en stortingsmelding om disse spørsmål.
En bred presentasjonen overfor Stortinget av arbeidet med helse- og miljøfarlige kjemikalier kom i St. meld nr. 58 (1996-97) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling. Her setter Regjeringen opp klare mål for arbeidet og redegjør for en rekke virkemidler. Det langsiktige målet er å bringe konsentrasjonene av de farligste kjemikaliene ned mot naturlige bakgrunnsnivå for naturlig forekommende kjemikalier, og tilnærmet null for menneskeskapte syntetiske forbindelser. Her kommer bl.a. målene fra Nordsjø-samarbeidet til uttrykk. Regjeringen legger opp til at Norge også her skal ha en pådriverrolle i det internasjonale arbeidet for å redusere og utfase utslippene av helse- og miljøfarlige kjemikalier. Da meldingen ble behandlet i Stortinget fikk både målene og forslagene om virkemidler full og tverrpolitisk støtte i Stortinget. På ett punkt – opprydding i PCB-utslipp – etterlyste komitéen en sterkere prioritering.
Hovedinntrykket er at Stortinget gjennomgående i og for seg står for en streng linje på dette feltet. Men det er Regjeringen som er pådriver. Dynamikken i dette arbeidet skapes av det internasjonale arbeidet hvor det er Regjeringen – dvs. særlig Miljøverndepartementet og SFT – som deltar. Det må også pekes på at feltet er sterkt teknisk preget. Analyser av kjemiske stoffers egenskaper og virkninger, og vurderinger av hvordan de bør kontrolleres og håndteres, er typiske fagspørsmål. På et slikt område er politikerne helt avhengige av de råd de får fra ekspertene, og det er vanskelig å gjøre gjeldende egne oppfatninger. Dette er kanskje den viktigste årsaken til at det er Regjeringen og byråkratiet som her spiller den sentrale rollen.
9. Rettslig regulering av genteknologi
9.1 Om utviklingen av og bruken av genteknologi
Utviklingen og anvendelsen av bio- og genteknologi har særlig i løpet av 1980 og –90-tallet blitt et sentralt satsningsområde så vel internasjonalt som i Norge både innenfor industri og forskning. Innenfor EU-området er det antatt at bruken av bioteknologi vil være en vesentlig faktor for mulighetene for en videre økonomisk vekst i det neste århundret. Det er preget av på den ene side en betydelig optimisme med hensyn til anvendelsesmulighetene blant annet med hensyn til økt matvareproduksjon og økonomisk vekst og på den andre siden en erkjennelse av at det også kan være en betydelig usikkerhet med hensyn til de langsiktige konsekvenser for helse og miljø i hvert fall for noen av anvendelsesformene. Dette gjelder spesielt for anvendelsen av genteknologi. Det økende omfanget av anvendelsen av genteknologi innenfor matvare- og medisinproduksjon kombinert med de mulige risiki bidro etter hvert til en erkjennelse av at det var et behov for å lovregulere dette området. EFs direktiver om anvendelsen av genteknologi, dir. 90/219 og 220, kom i 1990. Den norske loven om genteknologi er av 2. april 1993.
Det er flere typer av usikkerhet knyttet til anvendelsen av genteknologi:
- Faren for ukontrollert spredning av den genmodifiserte organismen til andre biologiske felt med mulige usikre ringvirkninger for det øvrige miljøet,
- Faren for ukontrollert spredning av den genmodifiserte organismen til andre nært beslektede organismer,
- Bruk av genmodifiserte organismer i matvarer med mulig og langsiktige negative bivirkninger, som for eksempel bruken av antibiotika-resistente markører,
- Faren ved bruk av mikro-organismer med mulig sykdomsfremkallende virkninger og stor, men også vanskelig predikerbar og kontrollerbar spredningsevne,
Noen av de usikre virkningene kan også ligge langt fram i tid og være vanskelige eller umulige å forutse. Det har dels å gjøre med at stabiliseringen av genmodifiseringen kan ta tid og dels at spredningene kan skje på svært varierende måter og med upredikerbare forløp, blant annet fordi det biologiske mangfoldet kan være betydelig og sterkt varierende.
Genteknologi er en avansert og sterkt spesialisert teknologi som har vært utviklet i og fremdeles forskes på i internasjonale miljøer. Det betyr også at viten om de mulige risiki utvikles og formidles i internasjonale sammenhenger. Den industrielle anvendelsen har kommet på områder med betydelig eksport og handel på tvers av landgrensene. Virkningene blir dermed også raskt internasjonale selv om den initiale produksjonen skulle foregå i primært ett eller noen få land. I 1999 er det rapportert at 60% av produksjonen av soya-bønner i USA besto av genmodifiserte planter. Prosentandelen av mais-produksjon var også relativt høy. Både mais og soya produsert i USA eksporteres og brukes i et betydelig omfang i matvareproduksjon også i Europa. Så vel teknologiutviklingen som bruken av utsatte og produserte genmodifiserte organismer har derfor en betydelig spredning på tvers av landegrenser. Teknologiutvikling og –utveksling som i betydelig grad foregår på tvers av landegrensene, kan også fungere som et press til å ta slik teknologi i bruk også i land der det kan være ulike motforestillinger mot dette. Regulering eller mangel på regulering i ett bestemt land eller område kan dermed også ha viktige konsekvenser langt ut over grensene for dette landet. Manglende eller utilfredsstillende regulering i for eksempel USA kan derfor potensielt sett ha betydning direkte eller indirekte både i Norge og i andre europeiske land på grunn av USAs stilling som matvareprodusent.
Den internasjonale (WTO/GATT) og den europeiske reguleringen (EF/EU/EØS ) av fri handel og konkurranse har også konsekvenser for reguleringen av miljø og helse generelt og dermed også for genteknologi spesielt fordi den ut fra behovet for å opprettholde fri konkurranse setter krav til hvilke beskyttelsestiltak som kan aksepteres. GATT har opprettholdt et regelverk og en praksis med strenge krav til vitenskapelige bevis for skade på miljø og helse for å akseptere beskyttelsestiltak. Ut fra dette kan europeiske land som Norge bli tvunget til å akseptere import fra USA selv om norske myndigheter måtte mene at det foreligger et behov for en langt mer omfattende bruk av føre-var-prinsippet på områder med ukjente og langsiktige virkninger.
9.2 Regulering av genteknologi i Norge og i EU
Den norske genteknologi-loven av 2. april 1993 nr. 38 omfatter både innesluttet bruk og utsetting av GMO´er, inkludert bruk i markedet. I denne loven er beskyttelse av helse og miljø og en anvendelse av føre-var-prinsippet helt sentralt med hensyn til om godkjennelser for bruk skal gis etter konkrete søknader. Hensynet til en etisk og samfunnsmessig forsvarlig gjennomføring og til bærekraftig utvikling og samfunnsmessig nytte er også inkludert i lovteksten som faktorer det skal legges vekt på.
Samtidig er Norge også forpliktet til å følge EUs direktiv, 90/220, om innesluttet bruk, aktiv utsetting og bruk i markedet av GMO´er. Dette direktivet er en del av EUs indre marked. Det vil si et direktiv som tar sikte på å harmonisere medlemslandenes beskyttelseslovgivning på området – innenfor rammene av en konkurranseregulering. Motivene for reguleringen er derfor både å skape en enhetlig regulering for å hindre ulike konkurranseforhold og å beskytte miljøet. Beskyttelsestiltak ut over det direktivet hjemler vil derfor i utgangspunktet være traktatstridig. Direktivet fra 1990 er gitt før EØS-avtalen og dermed på et tidspunkt da Norge ikke hadde noen politiske eller rettslige muligheter til å påvirke innholdet av det.
Direktivet hjemler et godkjennelsessystem med et omfattende regelverk for behandlingen av søknader. Det skal foretas risiko-analyser både fra søkeren og fra de kompetente myndigheter. Bare dersom en søknad kan ansees for å være til fare for helse og miljø ut fra vitenskapelige bevis, kan den avslås. Det er ikke gitt andre materielle kriterier for å vurdere dette. Det er lagt stor vekt på å utvikle kriterier for hva risiko-analyser er, og hvilke undersøkelser de samt de øvrige delene av en søknad om godkjenning skal omfatte. Dette er det gitt regler om i Annex II i det någjeldende direktiv og Annex II og III i det nye forslaget. I disse reglene vil dermed også viktige premisser for hva som er "vitenskapelig" være gitt. Føre-var-prinsippet er nevnt i fortalen, men ikke i selve direktiv-teksten. Det må dermed antas å ha mer karakter av en retningslinje for implementeringen av direktivet enn en rettsregel. Det er også generelt sett uklart hva som skal til for å anvende føre-var-prinsippet innenfor de ulike områder og i de ulike tilfelle. Det vil bl.a. si hva slags tvil med hensyn til miljø-sikkerhet som vil være tilstrekkelig for å utløse anvendelsen av det. Det er åpenbart at prinsippets betydning er svekket ved at det bare står i fortalen og ikke i direktivets tekst.
I EUs mer generelle policy-dokumenter om matvarepolitikk er det lagt vekt på flere og innbyrdes motstridende argumenter: - betydningen av å bruke bioteknologi, - holde et høyt beskyttelsesnivå, - og å gjøre det ved primært hjelp av omfattende og vitenskapelige risiko-analyser. Føre-var-prinsippet er dels utelatt og dels behandlet på en relativt vag måte sett i forhold til de øvrige hensyn. Problemstillingen med situasjoner med "utilstrekkelig eller ikke fullstendig ("incomplete") vitenskapelig bevis" er også behandlet og akseptert som en problemstilling i dokumentene, men det er ikke gjort rede for hvordan slike situasjoner skal behandles i forhold til de aktuelle direktiver. De mulige løsninger synes da å være dels bruk av miljø-garantien i selve traktaten, TEF (traktaten om det europeiske fellesskap) art. 95 nr. 4 og 5, dels adgang til midlertidige beskyttelsestiltak i de enkelte direktiver (som i dir. 90/220, art. 16) og dels midlertidige (uformaliserte) utsettelser. I flere dommer fra EU-domstolen er det likevel akseptert at situasjoner med noe, men ikke fullstendige vitenskapelig bevis kan utløse beskyttelsestiltak. Betingelsene her er likevel at noe (men relativt sett tilstrekkelig) bevis av vitenskapelig art foreligger. I fortalene til de siste endringsforslagene til dir. 90/220 fra 1998 og 1999 (COM (98) 85 og (99) 139) er det også en klar tendens til en økt framhevelse av betydningen av både forbrukernes usikkerhet og føre-var-prinsippet.
I de ovenfor nevnte forslagene til endring av direktivet er det også tatt inn forslag om bestemmelser om plikt til å konsultere den aktuelle vitenskapelige komité under kommisjonen om hver enkelt søknad, samt en mulighet for å konsultere en etisk komité. Det er forutsetningen at begge typer av komitéer skal bringe inn etiske vurderinger i saken. Det er likevel fremdeles bare hensynene til en beskyttelse av helse og miljø som er inntatt som materielle vurderingskriterier i behandlingen av søknader etter direktivet. Ut fra dette kan det derfor sies å være en viss tendens både i policy-dokumenter og i lovendringsforslag i retning av en mer "nordisk" orientert politikk på dette området.
I en tilleggsprotokoll til EØS-avtalen er det likevel inkludert dels en beskyttelsesklausul (som delvis svarer til den såkalte miljøgarantien, art. 95 nr. 4 i EU-traktaten) og dels en bestemmelse om at EFTA-landene skal kunne fortsette å bruke egne lover på dette området dersom de adresserer andre forhold enn helse og miljø, og "i den utstrekning lovgivningen er forenlig med denne avtale". Fra norsk side er det lagt til grunn at dette gir en mulighet til fullt ut å kunne vurdere søknader om bruk av GMO´er ut fra den norske lovgivningen som også omfatter kriterier som bærekraftig utvikling, samfunnsmessig nytte og etisk forsvarlighet. Sett i et EU- og EØS-rettslig lys er det langt mer usikkert hva dette forbeholdet omfatter. Det må antas at det er EØS-avtalen generelt det vises til. Det betyr at forbeholdet etter sin ordlyd må sies å være i strid med avtalens artikkel 11 og 13. Det må likevel antas at forbeholdet er ment å gi EFTA-landene en mulighet til å opprettholde lovgivning på dette området i den utstrekning den går ut over "helse og miljø", ellers ville det være meningsløst. Det betyr imidlertid igjen at det er usikkert om EFTA-landene vil kunne bruke krav til "bærekraftig utvikling" som argument siden dette antagelig må ansees som en del av miljø-hensynet. De øvrige hensyn i den norske loven om krav til samfunnsnytte og etiske vurderinger må antagelig i utgangspunktet kunne legges til grunn. Problemet er igjen hvilken rekkevidde de vil ha, og hvordan de kan tolkes. Det er skjønnsmessige begreper som det i alle fall er vanskelig å fastlegge grensene for, og som det kan være godt begrunnete, men ulike meninger om. Det må nok også være slik at de retningslinjer som for øvrig er utviklet i EU-retten når det gjelder tolkningen av TEU artikkel 28 (tidl. 30) og 30 (36), tilsvarende EØS-avtalens artikkel 11 og 13, må gjelde også for tolkningen av anvendelsen av de hensyn som kommer inn under forbeholdet. Disse hensynene må derfor ikke anvendes ut over det som antas å være strengt nødvendig, på en uforholdsmessig måte eller slik at det reelt sett er en beskyttelse av nasjonale behov og dermed i strid med konkurranseprinsippet. De hensyn som er nevnt i den norske lovgivningen er både skjønnsmessige og vanskelige å tolke og av en nokså annen karakter enn de hensyn som er nevnt i TEU artikkel 30 (36), EØS-avtalen art. 13. Hva som vurderes som samfunnsnyttig, og når en slik samfunnsnytte eventuelt har en nasjonal eller proteksjonistisk karakter, vil nok typisk kunne vurderes svært ulikt også i ulike europeiske land. Det må derfor antas at det svært lett kan oppstå tolkningsuenighet om forbeholdets rekkevidde mellom EU- og EFTA-landene. De norske reservasjonene er formulert på en slik måte at det er usikkert hvordan de vil bli tolket av EU og av EU-rettslige eksperter fra EU-land.
I EU-området er det foreløpig gitt 16 tillatelser ut av 31 søknader, der de øvrige stort sett fremdeles er til vurdering. Her er det slik at de enkelte medlemslandene har en plikt til å akseptere de søknader som er blitt godkjent etter den felles behandlingen der alle medlemsland har hatt anledning til å komme med innsigelser. Østerrike og Luxembourg har likevel ikke villet godta godkjennelsen av utsetting av genmodifisert mais, og de har påberopt seg miljøgarantien her. EU-kommisjonen og rådet har så langt ikke forfulgt dette rettslig overfor disse landene.
EFTA-landene har egne vurderingsprosedyrer, men vurderingene skal foretas på bakgrunn av det samme regelverket materielt sett, jfr. ovenfor. En del av det prosedurale regelverket gjenstår det også å bli enige om, herunder hvordan man skal behandle uenigheter om de enkelte søknader mellom EU- og EFTA-landene. Norge har hittil bare godkjent to søknader om utsetting av GMO´er, en tobakks- og en nellikplante, nektet godkjenning av fem av de i EU gitte tillatelsene (herunder mais med antibiotikaresistente markører) og er i ferd med å avslå ytterligere tre (herunder soya). Norge har gjort det klart at man vil nekte godkjenning av GMO´er som inneholder antibiotika-resistente markører. Alle norske avslag er gjort ut fra en begrunnelse om beskyttelse av helse og miljø. Det vil si i utgangspunktet i samsvar med kriteriene i EUs direktiv. De konkrete norske vurderingene av beskyttelsesbehovet har likevel vært annerledes enn i EU. Sannsynligvis har det å gjøre med at Norge aksepterer en større vektlegging av føre-var-prinsippet innenfor rammen av de vitenskapelige vurderingene av helse og miljø, mens EU foreløpig har en mer strengt vitenskapelig vurdering av dette.
Det er forutsatt i EØS-traktaten at det skal være rettsenhet mellom EU- og EFTA-landene. Det gjelder også direktivet om genteknologi og praktiseringen av dette, herunder vurderingene av hva som kan være til skade for helse og miljø. De konkrete vurderingene av hver søknad skjer likevel innenfor de to organisasjonene, men de skal følge det samme regelverket, og det er forutsetningen at det skal praktiseres likt. Miljøgarantien kan også påberopes, men i EU har det vært strenge kriterier for å bruke den. Norges nektelser av søknader som har vært godtatt i EU, har så langt ikke vært forfulgt av verken EU-kommisjonen eller ESA. Det har nok hatt sammenheng med at det heller ikke ennå har vært reagert overfor Østerrike og Luxembourg, som igjen indikerer at flere av medlemslandene vegrer seg for å gjennomføre vedtak mot de enkelte medlemslandenes vilje i denne saken.
Mer grunnleggende har nok den manglende reaksjonen overfor disse landene også å gjøre med at EUs politiske og administrative organer har erkjent at det er flere former for usikkerhet knyttet til bruken av slik teknologi som ikke er tilstrekkelig utforsket ennå, og at det i alle fall er en betydelig skepsis og opplevelse av usikkerhet i befolkningen.
De samme begrunnelsene ligger nok bak EUs beslutning fra juni 1999 om et uformelt tre års moratorium på utsetting av nye genmodifiserte planter. Bekymringer for om et slikt vedtak kunne fattes innenfor rammene av direktivet (90/220) var en del av bakgrunnen for at vedtaket ble gjort som en uformell utsettelse og ikke som en formalisert beslutning i henhold til direktivet. Det er likevel interessant nok at EU også tar i bruk slike uformaliserte beslutninger for å kunne forholde seg mer fleksibelt til sitt eget regelverk.
Europeiske forbrukeres skepsis over matvarer med genmodifiserte deler eller tilsetningsstoffer har fått flere europeiske matvare- og distribusjonskjeder til å nekte å distribuere slike matvarer. Det har igjen fått verdens største matvareprodusent, det amerikanske selskapet Monsanto, til å endre sin politikk. De har dels bedt en del av sine egne produsenter om å gå bort fra bruk av GMO´er og dels gått inn i dialoger med europeiske forbruker- og miljøorganisasjoner for å kunne sette seg inn i disse holdnings-endringene. Politikken på disse områdene føres dermed også av transnasjonale selskaper og NGO´er.
9.4 Anvendelse av genmodifiserte produkter i produksjon og omsetning av matvarer
Dersom det besluttes å anvende produkter som selv er genmodifiserte eller produkter fra planter som er det uten at genmodifiseringen har påvirket arvestoffene i de bestanddelene som brukes, da kommer spørsmålet om merking opp. Dette har det tidligere ikke vært en lovregulering av i Norge, men det har vært gitt forskrifter i medhold av andre lover om kontroll av matvarer. I EF/EU er dette behandlet i dir. 97/258 om nye matvarer ("novel foods" direktivet). Her er det gitt regler om obligatorisk merking av matvarer som er "endret" slik at deres egenskaper kan være annerledes enn tidligere, har andre sammensetninger, andre ernæringsmessig egenskaper og så videre, jfr. direktivets artikkel 8. Det er likevel flere forhold som er uklare etter dette direktivet, blant annet om merking kan kreves når en bestanddel er produsert av en plante som er genmodifisert, men uten at dette kommer med i den bestanddelen som brukes, og om det kan sies å være en minstegrense for den prosentvise andel av genmodifiserte bestanddeler i en bestemt matvare før dette utløser krav om merking. Det er heller ikke gitt regler om mulighetene for å merke varer som garanteres fri for genmodifiserte bestanddeler.
Stortinget har i vedtak sluttet seg til forslag om obligatorisk merking av alle genmodifiserte matvarer uten noen slik nedre grense om prosentvis bestanddel. Dette har også vært lagt til grunn av Regjeringen i dens arbeid så langt. Det har likevel vært påpekt at det kan være praktisk vanskelig å håndheve et så strengt krav, og at det heller ikke nødvendigvis er formålstjenlig. Norge vurderer fortsatt hvordan man skal forholde seg til dette merkedirektivet parallelt med direktivene om bruk av tilsetningsstoffer.
Dette er et område der Norge har lagt stor vekt på å følge sin egen linje for en høy grad av matvaresikkerhet, og det har det vært politisk oppslutning om. Det kan likevel være ulike syn på hvordan en slik linje skal iverksettes. Det viser seg også at dette er et område der EUs politikk er i endring i retning av en mer norsk eller nordisk orientering med større vekt på matvaresikkerhet og strenge krav. Utsettelser av vedtak vil derfor på noen slike områder kunne være like virkningsfullt, både innad og utad som påvirkning av andre, som bruk av vetoretten. Det er for eksempel i gang saker for EU-domstolen både når det gjelder ett av direktivene om tilsetningsstoffer og patent-på-liv direktivet.
9.5 Andre internasjonale reguleringer
WTO/GATT har ingen særskilt regulering av bruk av genteknologi. Såvel den generelle GATT-traktaten som de supplerende traktater om tekniske handelshindringer og om sanitær og phyto-sanitær beskyttelse vil imidlertid kunne komme til anvendelse på en generell basis med hensyn til vurderinger av om de nasjonale reguleringene av genteknologi er i samsvar med traktatene. Det har foreløpig ikke vært gjort, men USA har i noen sammenhenger antydet at en stans i den europeiske importen fra USA av matvarer produsert fra eller med bestanddeler av GMO´er ville være i strid med GATT-avtalen, og at de da eventuelt ville anlegge søksmål eller gå til mottiltak. Det har også vært antydet at det uformelle moratoriet som er vedtatt i EU om en treårig foreløpig stans av utsetting av genmodifiserte planter, ville gi en tilstrekkelig grunn til dette. I øyeblikket ser det likevel ut til at USA har lagt planer om handelsmessige mottiltak eller saksanlegg til side. Det har imidlertid vært andre lignende saker oppe for WTOs konfliktløsningsorganer, jfr. saken mellom USA/Canada og EU om bruken av veksthormoner i produksjon av kjøtt. Her har det vært lagt en helt entydig vekt på at det skal være framskaffet klare vitenskapelige bevis for skade på miljø eller helse for å kunne begrunne beskyttelsestiltak. I denne saken ble EUs nekting av å importere slikt kjøtt kjent traktatstridig fordi det ikke forelå vitenskapelig bevis for skade. Norge var hjelpeintervent på EUs side i denne saken.
I januar 2000 er det oppnådd enighet om et utkast til en protokoll om "Bio-safety" knyttet til FN-traktaten om biodiversitet (Convention on Biological Diversity, 1992). Protokollen gjelder regler om flytting og dertil knyttet behandling og bruk av genmodifiserte organismer. Ifølge forslaget skal det alltid tas hensyn til konservering og en bærekraftig behandling av biologisk diversitet og til mulige risiki for den menneskelige helse. Her er det også eksplisitt foreslått at det skal kunne tas beslutninger om beskyttelsestiltak selv om det ikke foreligger vitenskapelig sikre bevis, men bare utilstrekkelig relevante vitenskapelige opplysninger ("insufficient relevant scientific information") om slik fare som nevnt ovenfor, traktatens art. 10 pkt. 6 og art. 11 pkt. 8. Dette er et gjennomslag i internasjonal rettsutvikling for også å ta hensyn til situasjoner med noe, men utilstrekkelige vitenskapelige bevis for fare. Traktaten er imidlertid fremforhandlet helt nylig og ennå ikke ratifisert og trådt i kraft. Det er derfor mange usikkerhetsmomenter med hensyn til hvordan den vil virke.
9.6 Hvordan påvirkes Norge av internasjonal og europeisk regulering på dette området?
Norge har beholdt sin egen lovgivning på dette området og samtidig tatt inn forbehold i EØS-traktaten overfor EU-direktivet om fortsatt å kunne inkludere de hensyn som er inkludert i norsk lovgivning og ikke i EU´s. Norges tilslutning til EU´s direktiv skulle derfor ikke kunne hindre at Norge ivaretar de hensyn som er nedfelt i den norske loven. Det er likevel noe usikkert hvor langt disse forbeholdene vil holde i en EU-rettslig sammenheng dersom dette ble satt på spissen i en rettssak. Hittil har Norge begrunnet sine vedtak om avvisninger av godkjennelser som har vært gitt i EU, med hensynet til helse og miljø. Det er sannsynligvis i anvendelsen av føre-var-prinsippet at avvikene i forhold til EUs vurderinger ligger, så langt. Norge har for eksempel konsekvent sagt nei til GMO´er med antibiotika-resistente gener hvilket EU ikke har gjort.
EU har hittil vært tilbakeholden med å forfølge Norges avvikende posisjoner her. De har heller ikke iverksatt rettslig forfølgning overfor Østerrike og Luxembourg som har påberopt seg miljøgarantien i forhold til saken om genmodifisert mais. En vesentlig grunn til dette er antagelig at det i EUs medlemsland også er en tiltakende uro blant forbrukerne om sikkerheten ved genmodifiserte matvarer, og en økende forståelse fra politikernes side for å ta dette alvorlig. Det er også i hvert fall blant noen av politikerne en aksept av at det er en ikke ubetydelig usikkerhet på flere nivåer i forhold til bruken av GMO´er. EU har ut fra dette også selv kommet til en foreløpig, men uformalisert stans i behandlingen av nye søknader om utsetting av genmodifiserte planter for de neste tre år. Begrunnelsen er å få tid til mer forskning som kan gi noe mer viten om usikkerheten både ved den mulige spredningen av GMO´er ved utsetting i naturlige omgivelser og i forhold til mulige giftige virkninger av organismene.
USA har en betydelig produksjon innenfor landbruket av genmodifiserte planter, særlig soya og mais, men også en rekke andre. De har derfor også en betydelig økonomisk interesse på dette området allerede. De har også fortsatt opprettholdt et syn om at det ikke foreligger noen fare for helse og miljø i forhold til mange genmodifiserte organismer som er tatt i bruk i USA. De har derfor i noen sammenhenger varslet at de vil kunne komme til å vurdere tiltak i forhold til EU og andre land med en mer restriktiv holdning. Foreløpig er disse reaksjonene trukket tilbake.
Dette illustrerer at dette er et område som er i bevegelse teknologisk, industrielt, politisk-juridisk og etisk. De økonomiske interesser på området er ulikt fordelt på regioner. Det gjelder også de politiske og etiske vurderingene av utsetting og bruk av GMO´er. Foreløpig har føre-var-prinsippet fått et visst gjennomslag, men det er svært usikkert hvilke praktiske utslag dette vil få. Det har vist seg å være vanskelig å praktisere og sanksjonere føre-var-prinsippet i enkeltsaker i internasjonale og europeiske sammenhenger blant annet fordi det lett vil kunne være svært ulike vurderinger av hva som er tilstrekkelig "før-var", og det er vanskelig å lage tilstrekkelig gode og funksjonsdyktige standarder i forhold til dette. Disse ulike vurderingene kan blant annet være knyttet til ulikhet i økonomiske interesser og til sosiale og kulturelle ulikheter.
Norge kan derfor fortsatt vente mulige rettslige mottiltak overfor sine holdninger på dette området, og den rettslige situasjonen både i EU og GATT/WTO er i alle fall uklar. I den aktuelle situasjonen er det nok GATT/WTO-traktatene som kan volde de største problemene både rent rettslig, men også fordi det her vil være medlemsland med mindre respekt for norske holdninger på dette området.
Selv om Norge måtte nyte full respekt for sin regulering, så har likevel både den faktiske og den rettslige situasjonen på dette området i andre land og verdensdeler stor betydning også for Norge på flere måter. Fortsatt teknologisk utvikling vil i seg selv kunne virke som et pressmiddel i forhold til mer skeptiske land. Det samme gjelder fortsatt industriell utnyttelse av teknologien i andre land. Ved fortsatt betydelig produksjon med GMO´er i andre land vil det også kunne by på problemer over tid å hindre at slike matvarer kommer inn i Norge, og Norge er avhengig av en betydelig matvareimport.
Det kan også hevdes at på dette området så kan det være vanskelig å snakke isolert om norske interesser knyttet til det som foregår på norsk territorium. Dersom bruk av GMO´er blir utbredt i mange andre land, vil dette kunne påvirke biodiversiteten og eventuelle helseproblemer i disse landene. Dette kan dels ha spredningseffekter til Norge over tid, men det kan også hevdes mer generelt at norske borgere har en interesse i utviklingen av miljø og helse også i andre land fordi de nære sammenhenger mellom avgrensete territorium og tilsvarende grupper av borgere er i ferd med å endres. Det er omfattende forbindelse på tvers av landgrensene på mange forskjellige måter. Norges avhengighet av matvareimport er et eksempel på dette. Vi kan dels få problemer med å hindre import av genmodifiserte matvarer, og vi har dels også et medansvar for hvordan matvareproduksjon som vi også trenger, foregår i andre land.
Ut fra dette kan det hevdes at det også er et problem at Norge ikke deltar i de politiske prosessene i EU på områder som dette. Vi unndras dermed mulighetene for en mer betydelig deltakelse i og påvirkning av de felles reguleringsprosessene i Europa på slike områder. Dette har en helt annen betydning på områder der konsekvensene uansett har internasjonale eller europeisk dimensjoner og ikke på noen klar måte kan avgrenses territorielt og nasjonalstatlig.
9.7 Forholdet mellom Stortinget og Regjeringen
Stortinget har vært relativt aktivt når det gjelder matvarepolitikk og hvordan Norge bør tilpasse seg EUs direktiver og beslutninger samt regelverket fra GATT. Det har kommet flere plenarvedtak med anmodninger til Regjeringen om å følge opp en svært restriktiv politikk når det gjelder import av genmodifiserte matvarer, herunder å iverksette en obligatorisk merking av alle matvarer som enten inneholder eller er produsert fra genmodifiserte organismer, jfr. Dok.nr. 8: 69 (1996-97). Det er antagelig slik at den siste gruppen ikke vil fanges opp av EUs direktiv om nye matvarer og merking med mindre det kan påvises konkret fare for helseskade. På den andre siden er plenarvedtaket problematisk fordi det ikke setter noen nedre grense for bestanddeler av GMO´er eller av elementer produsert fra GMO´er i ferdige matvareprodukter. Stortingets standpunkter har her blitt lagt til grunn av departementene med ansvar for implementering og forberedelser av nye vedtak. Det vil likevel alltid være slik at regjering og embetsverk vil ha en betydelig innflytelse på den nærmere utforming av politikken når det er rammelover eller –direktiver eller andre generelle vedtak som skal implementeres. Det vil alltid måtte gjøres nyanseringer som kan være viktige. Det er også regjering og embetsverk som har den direkte kommunikasjon med så vel kommisjonen i EU som EFTAs sekretariat, ESA og EØS-komitéen. Her ligger det også et problem knyttet til at Stortinget kan fatte korte plenarvedtak i saker som har viktige prinsipielle sider, men som også kan være praktisk sett svært kompliserte og ikke alltid godt nok forberedte. Når regjering og departementer skal iverksette vedtakene, vil de i de aller fleste tilfelle måtte ta hensyn til også en rekke andre forhold. Det kan både gjelde den rent praktiske gjennomføringen og også traktatmessige forpliktelser som kan ha mer kompliserte implikasjoner og konsekvenser enn det Stortinget har kunnet vurdere når plenarvedtak som en eventuell og relativt rask saksbehandlingsmåte benyttes.
Bruken av slike plenarvedtak kan betraktes som en fornuftig måte for Stortinget å utøve sin makt på samt å markere prinsipielle standpunkter nettopp for å skjære igjennom i forhold til ulike implikasjoner som kan betegnes som mer detaljerte. Samtidig kan det også skape betydelige problemer at slike saker ikke er tilstrekkelig godt nok forberedte. Andre implikasjoner eller konsekvenser av vedtaket kan også gjelde svært viktige forhold som burde vært tatt i betraktning. De kunne også ha begrunnet andre formuleringer eller avveinger som ikke nødvendigvis hadde ødelagt for de mer prinsipielle sidene. Manglende forberedelser ved bruk av plenar-vedtak eller private lov-forslag kan også skape betydelige, og noen ganger unødvendige, problemer i forholdet mellom Storting og regjering. Regjeringen skal ha og har en grunnleggende lojalitet og plikt til å følge opp Stortingets vedtak. Samtidig kan Stortingets manglende vurdering av eller stillingtaken til viktige konsekvenser ved vedtaket by på betydelige problemer for Regjeringens videre arbeid med saken. Normalt vil de da måtte gå tilbake til Stortinget med de nødvendige opplysninger i nye meldinger eller proposisjoner. Med det svært utstrakte internasjonale samarbeidet og traktatmessige forpliktelser kan det imidlertid også ligge noen problemer her med hensyn til rolle- og arbeidsfordelingen mellom statsmaktene. Regjeringen (og embetsverket) vil nok ha en større nærhet til de internasjonale forpliktelsene fordi det er de som i første rekke har kontakten til disse og skal kommunisere med dem. Stortinget kan lettere, ut fra sin arbeidsmåte, innta mer prinsipielle holdninger og også være mer orientert mot den norske politiske diskusjonen. Tolkningen av de traktatrettslige forpliktelsene kan lett oppfattes som teknisk-juridiske mer enn politiske elementer. Mange internasjonale traktater er også relativt kompliserte, og de kan ha innebygde kompromisser og en språkbruk som det ikke alltid er like lett å sette seg inn i, heller ikke for politikere. Den økende betydningen av internasjonale traktater for stadig flere politiske områder som også tradisjonelt sett er utpreget innenrikspolitiske kan derfor medføre en del problemer for innenrikspolitikken og for forholdet mellom Storting, regjering og embetsverk. Med den mer forpliktende og omfattende rettslige strukturen som ligger både i EU- og i EØS-traktaten må det legges til grunn at disse problemene er svært aktuelle. Stortinget kan ha behov for å videreutvikle sine arbeidsformer i forhold til det internasjonale området.
Det er stadig større deler av miljøpolitikken i Norge som får en internasjonal dimensjon. Dette skyldes både at norsk territorium blir direkte berørt av virksomhet som skjer i andre land og at vi i likhet med andre land er utsatt for de globale miljøtruslene. Det kan også skje mer indirekte påvirkninger, f. eks. ved at det gjennom genteknologien utvikles ny kunnskap og nye produkter som ønskes tatt i bruk og omsatt i Norge. Endelig er det slik at miljøspørsmål som ikke har spesiell tilknytning til norsk territorium i økende grad opptar den norske opinion og norske myndigheter.
De internasjonale miljøproblemene kan ikke løses gjennom beslutninger på det nasjonale planet. Norge så vel som andre land har interesse av et internasjonalt beslutningssystem og regelverk for å løse problemer som berører det enkelte land eller som av andre grunner anses å være av internasjonal karakter. Men for å kunne påvirke disse internasjonale miljøspørsmålene må det enkelte land akseptere at det internasjonale samfunnet får innflytelse over den nasjonale miljøpolitikken og at det settes politiske og rettslige krav til utformingen av denne politikken.
I dag er det få områder av miljøpolitikken som er uberørt av internasjonale regler og institusjoner. De internasjonale forpliktelsene er også av stadig mer inngripende karakter både i økonomisk, distriktspolitisk og kulturelt henseende. Eksempler kan være fjerning av oljeinstallasjoner etter bruk, utslipp av drivhusgasser, bygging av renseanlegg langs kysten og fangst av hval. Videre innebærer den økende verdenshandelen og handelsreglene at det settes faktiske og rettslige rammer for hvilke nasjonale virkemidler som kan anvendes, også i miljøpolitikken.
10.2 Det optimale beslutningsnivået
De internasjonale miljøproblemene reiser spørsmålet om hva som er "det optimale nivå" for beslutningene. En del problemer er av en bilateral eller regional karakter, og kan behandles på dette planet. En stadig større del av miljøproblemene er imidlertid globale, slik som oppvarmingen av jorda eller trusselen mot det biologiske mangfold. Miljøproblemer i skjæringsfeltet med internasjonal handel, slik som eksport av farlig avfall, bruk av tilsetningsstoffer og kjemikalier i varer, eller eksport av genmodifiserte organismer vil ut fra hensynet til verdenshandelen ofte også bli løst på globalt nivå.
Ønsket om en effektiv løsning på internasjonale miljøproblemer kan altså tilsi et beslutningsnivå fjernere fra statenes egne organer. Men dette medfører både at veien fra borgerne til beslutningsorganene øker og at beslutningene i stor grad vil tas av organer som ikke er direkte folkevalgte; effektiviteten kan altså gå på bekostning av den demokratiske legitimitet. Det kan dermed være behov for et internasjonalt nærhetsprinsipp (subsidiaritetsprinsipp) hvor beslutningene tas av det internasjonale organet som er nærmest borgerne. En tilnærmingsmåte kan være at globale organer trekker opp rammene, men at den nærmere gjennomføringen overlates til det regionale eller nasjonale nivået.
10.3 Det internasjonale beslutningssystemet
Det internasjonale regelverket og beslutningssystemet bygger i stor grad på avtaler mellom statene, i form av konvensjoner. Statene velger dermed selv om de vil slutte seg til avtalene og som regel også om de vil trekke seg ut. USA er f. eks. verken part i Basel-konvensjonen om transport av farlig avfall eller Konvensjonen om biologisk mangfold. Island har trukket seg fra Den internasjonale hvalfangstkonvensjonen (IWC). Norge er ikke medlem av EU, men har en spesialtilknytning i form av EØS .
I formell forstand kan altså det internasjonale samfunnet karakteriseres som anarkistisk. Reelt sett er imidlertid omfanget og oppslutningen om internasjonale miljøavtaler og beslutningssystemer mer slående. Det internasjonale miljøsamarbeidet er gjennomorganisert på både det globale og det regionale planet – selv om en kunne ønske seg et mindre mangfold og mer effektive avtaler og beslutningsorganer. Grunnene til oppslutningen om systemet er et felles ønske om å løse miljøproblemene og at å stå utenfor kan medføre en politisk belastning og begrense innflytelsen i internasjonal politikk. USA har da også deltatt som en aktiv observatør, bl.a. i samarbeidet under Konvensjonen om biologisk mangfold. Visse internasjonale miljøavtaler inneholder også handelsrestriksjoner mot stater som ikke er parter, f. eks. gjelder dette Montreal-protokollen om ozon-laget.
Det internasjonale beslutningssystemet er knyttet til mellomstatlige organisasjoner, eller mer uformelle konvensjonsorganer, slik som partsmøter og lignende. Utgangspunktet er at det kreves konsensus for å treffe beslutninger, altså samtykke fra de deltakende statene. I så måte fravikes ikke prinsippet om at stater ikke er bundet av andre forpliktelser enn de som uttrykkelig er akseptert. Den nasjonale friheten til å nekte å underkaste seg forpliktelser er altså ikke formelt beskåret. Men på samme måte som det kan være politisk belastende å stå utenfor samarbeidet, kan det være vanskelig for enkeltstater å hindre konsensus om et vedtak som samler stor oppslutning blant statene. Klima-samarbeidet gir også eksempler på at det kan være liten villighet til å anerkjenne motstand fra slike enkeltstater, med mindre de nedlegger formell protest mot vedtaket.
EF gir et viktig eksempel på en organisasjon hvor bindende avgjørelser kan treffes ved flertallsvedtak. EØS-avtalen gir formelt Norge muligheten til ikke å akseptere EF-vedtak som dekkes av avtalens saklige område, men reelt skal det mye til for at Norge benytter seg av denne "veto"- eller "reservasjonsretten". Dette har sammenheng med at et slikt veto kan medføre at deler av EØS-avtalen blir satt ut av kraft, men det kan også være en trussel mot det politiske grunnlaget for hele avtalen. Denne realiteten gjelder selvsagt også på miljøområdet.
Visse internasjonale miljøavtaler gir også muligheter til flertallsavgjørelser kombinert med en reservasjonsrett. Selv om det gjerne vil eksistere et politisk press i retning av å ikke reservere seg, viser den norske reservasjonen mot Den internasjonale hvalfangstkonvensjonens moratorium mot kommersiell hvalfangst at selv mindre land kan finne at saken er viktig nok til å begrunne en reservasjon.
Montreal-protokollen er et eksempel på bindende beslutninger uten reservasjonsadgang. Det har vært hevdet at det kreves større grad av slik internasjonal "lovgivningsmyndighet" for å løse miljøproblemene, f. eks. klimaproblemet. Slike forslag har også vært kombinert med ønsket om en World Environment Organisation (WEO), mer eller mindre på linje med World Trade Organisation (WTO). Vi har hittil ikke sett en mer generell utvikling i retning av økt lovgivningsmyndighet i det internasjonale miljøsamarbeidet. Men det kan tenkes at slike bindende flertallsvedtak kan bli mer vanlig for vedtak av mindre politisk betydning. De overordnede rammene kan da trekkes opp ved konsensus, mens de konkrete tiltakene kan vedtas ved ulike former for flertallsvedtak. En slik internasjonal myndighet kan bli mer akseptabelt etter hvert som samarbeidet har skapt økt tillit mellom statene, slik vi har sett i EU-samarbeidet.
Økt grad av internasjonal lovgivningsmyndighet kan bidra til en mer effektiv løsning av de internasjonale miljøproblemene. Dette gir statene en form for makt som de ikke besitter når de opptrer hver for seg. Men samtidig må de være villige til å underkaste seg flertallsvedtak. Desto mer makt som overføres til internasjonale organer, jo mer grunn er det til å spørre om deres demokratiske legitimitet. Dersom internasjonale organer får økt myndighet kan det også være grunn til å kreve større grad av kontroll med vedtakenes lovlighet. De norske innvendingene mot lovligheten av Hvalfangstkommisjonens moratorium kan tjene som eksempel.
Det er imidlertid slående hvor langt en har kommet i internasjonal miljøpolitikk uten bruk av en internasjonal lovgivningsmyndighet, selv om det gjenstår viktige problemer som ikke har funnet en tilfredsstillende løsning, slik som klimaproblemet og vern av biologisk mangfold. De oppnådde resultatene skyldes dels en felles vilje til å løse miljøproblemene. I tillegg kommer den politiske belastningen dersom en stat velger å stå utenfor samarbeidet eller gå imot vedtak som samler stor oppslutning. Men etableringen av internasjonale organer som en fast møteplass for å diskutere løsningen av konkrete miljøproblemer, med et sekretariat og gjerne med vitenskapelige og andre underorganer, kan i seg selv virke befordrende på muligheten til å oppnå resultater.
Den internasjonale miljøpolitikken viser også at vitenskapelige argumenter og godt begrunnede policy-argumenter kan være viktige for å oppnå en løsning. Samarbeidet om ozon og klima har i stor grad vært vitenskapelig basert, mens naturvitenskapen ikke har hatt like stor gjennomslagskraft i Hvalfangstkommisjonen. Argumenter om kostnadseffektivitet fra det økonomiske fagmiljøet har vært viktige i klima-sammenheng, og "fleksibilitetsmekanismene" i Kyoto-protokollen er sannsynligvis av avgjørende betydning for at visse stater kunne slutte seg til et vedtak om bindende forpliktelser om reduksjon av utslipp av drivhusgasser. Dette tilsier at innflytelsen på det internasjonale planet også har sammenheng med hvilken faglig kompetanse som er bygd opp nasjonalt. Dette gjelder også for ekspertsamarbeidet under EØS-avtalen, men her er Norge utelukket fra den videre politiske beslutningsprosessen i EU.
10.4 De internasjonale reguleringene
De internasjonale reguleringene kan være av politisk ("soft law") eller rettslig ("hard law") karakter. Den formelle forskjellen er at brudd på hard law er et folkerettsbrudd og kan gi grunnlag for rettslige sanksjoner fra andre stater og søksmål ved en folkerettsdomstol. I praksis trenger ikke forskjellen bli så stor. Men mange stater vil nok anse hard law som en større reell begrensning av den nasjonale handlefriheten. Inngripende globale reguleringer, slik som Kyoto-protokollen og dens fleksibilitetsmekanismer er vanskelig å tenke seg uten slike bindende rettsregler. Nordsjøsamarbeidet gir et eksempel på et fruktbart samspill mellom de politiske Nordsjø-deklarasjonene (soft law) og bindende vedtak under OSPAR-konvensjonen (hard law).
Når det gjelder innholdet i de folkerettslige miljøforpliktelsene har en på forurensningssiden stort sett nøyd seg med å fastsette nasjonale grenser for utslipp, og overlatt virkemidlene til statene. Dermed gjøres det bare et begrenset inngrep i den nasjonale handlefriheten. Vi har imidlertid også flere eksempler på miljøavtaler som fastsetter hvilke virkemidler som skal anvendes, f. eks. Basel-konvensjonens og CITES-konvensjonens krav om tillatelse for henholdsvis eksport av farlig avfall og truede dyr- og plantearter. Det kan også pekes på Espoo-konvensjonen som stiller krav om konsekvensanalyser for tiltak som kan ha grenseoverskridende virkninger og Århus-konvensjonen om retten til informasjon, deltakelse i beslutningsprosessen og adgang til rettsapparatet i miljøsaker. Vi ser altså at det i den internasjonale miljøretten stilles krav både til resultat og prosess. Vi har også et par dommer fra Den europeiske menneskerettighetsdomstolen som stiller krav til beskyttelse av enkeltindivider mot miljøinngrep (Lopez Ostra v. Spain (1994) og Guerra v. Italy (1998)).
EØS-forpliktelsene vil gi ulik grad av handlefrihet avhengig av om EF har truffet vedtak i form av forordninger eller direktiver. I første tilfelle skal vedtaket gjøres gjeldende "ord for ord", mens direktiver gir staten et visst skjønn ved gjennomføringen. Når det gjelder vedtak som også har betydning for handelen, vil en gjerne bruke harmoniseringstiltak som ikke gir adgang til nasjonale avvik. Som vi har vært inne på kan også WTO-regelverket legge sterke bindinger på valg av nasjonale virkemidler. I tillegg innebærer den økte handelsliberaliseringen at stater vil være tilbakeholdende med å pålegge konkurranseutsatt virksomhet ensidige miljøkrav. Samlet innebærer dette at den nasjonale handlefriheten hva gjelder virkemidler til dels er sterkt begrenset gjennom det internasjonale miljø- og handelsregelverket, og at handlefriheten stadig minker.
10.5 Internasjonale kontroll- og håndhevingsordninger
Det er bygd opp systemer for kontroll og håndheving av at statene oppfyller sine internasjonale miljøforpliktelser. Under internasjonale miljøavtaler er kontrollen imidlertid i stor grad basert på de enkelte statenes rapportering av hvordan de har gjennomført sine forpliktelser. Dessuten har reaksjonen på eventuelle brudd vært av ikke-konfronterende karakter, hvor en har søkt å bistå landet i å oppfylle sine forpliktelser framfor å iverksette sanksjoner. Vi har imidlertid sett en tendens i retning av mer håndfast håndheving i Montreal-protokollen. Det pågår også forhandlinger under Kyoto-protokollen hvor en vil ha elementer både av "myk" og "hard" håndheving. Strengere håndhevingsordninger kan være en forutsetning for at statene vil påta seg mer omfattende forpliktelser, selv om de samtidig får sin handlefrihet innskrenket.
I EF/EØS-systemet eksisterer både kontroll- og domstolsordninger. Vi har også en effektiv tvisteløsning i WTO. Slike ordninger kan gjøre statene tilbakeholdende med å iverksette tiltak som er på grensen av det lovlige. Politiske forhold, slik vi har sett det med den utbredte skepsisen til bruk av og handel med genmodifiserte dyr og planter, kan imidlertid begrense søksmål og andre aksjoner fra kontrollorganer eller andre stater.
10.6 Det internasjonale sivile samfunn
Ikke-statlige internasjonale miljøorganisasjoner (NGOs) er også viktige aktører i internasjonal miljøpolitikk. Eksempler på deres innflytelse er vedtakelsen av Hvalfangstkommisjonens moratorium og forbudet mot dumping av oljeinstallasjoner i Nordsjøen. NGOenes deltakelse er anerkjent i FN-systemet og de er aktivt med i de fleste internasjonale miljøforhandlingene, selv om gjennomslagskraften kan variere mellom ulike saksområder. I denne forstand er det "sivile samfunn" relativt godt utbygd på miljøområdet. En viktig innvending mot WTO-forhandlingene i Seattle høsten 1999 var imidlertid den manglende mulighet for deltakelse av NGOer. Og selv i miljøsammenheng har NGOene begrensede rettigheter som observatører. Et eksempel på en sterkere formell status for NGOer – i dette tilfelle organisasjoner for urbefolkninger - er Arktisk Råd, hvor de i stor grad deltar på lik linje med stater, bortsett fra at de ikke har stemmerett.
10.7 Det internasjonale samarbeidet og nasjonalstaten
Det kan etter dette spørres om det internasjonale samarbeidet er så omfattende at vi ser slutten på nasjonalstaten. Denne framstillingen har vist at det internasjonale samarbeidet er basert på stater og at nye reguleringer i stor grad krever samtykke fra statene. I tillegg kommer at siden de internasjonale reglene – bortsett fra EF-reglene – ikke er direkte bindende i det enkelte land, er en avhengig av statene for gjennomføringen av disse reglene. Og selv i EU er samarbeidet basert på medlemsstatene. Det er derfor mer treffende å si at det internasjonale beslutningssystemet er en tilleggskanal for statene for saker de ikke har kontroll over gjennom det nasjonale beslutningssystemet.
Men når dette er sagt, er det grunn til å framheve at det er vokst fram også andre aktører enn statene i det internasjonale samarbeidet. Vi har allerede pekt på NGOenes betydning. I tillegg må det nevnes at industri og næringsliv er aktivt engasjert i og benytter store ressurser på å påvirke internasjonale forhandlingsprosesser. De internasjonale organene som opprettes får også en egentyngde, bl.a. i form av aktive sekretariater. Det kan være vanskelig å vurdere hvem som har hatt opphavsretten til ulike miljørettslige begreper og prinsipper, slik som føre var-prinsippet og bærekraftig utvikling. De internasjonale beslutningsprosessene og organene innebærer ofte mer permanente forhandlingssituasjoner og dermed en ny dynamikk som fører til noe mer og noe annet enn det som kommer fra de enkelte statene.
10.8 Forholdet mellom Stortinget og Regjeringen
Det økte internasjonale samarbeidet gir det enkelte land innflytelse som det ellers ikke ville hatt til å løse miljøproblemene. I denne forstand gir samarbeidet landene økt makt. Men på det nasjonale planet vil det internasjonale miljøsamarbeidet gjerne styrke den utøvende makt på bekostning av den lovgivende makt. Dette skyldes dels at det er denne makt som etter statsforfatningen skal opptre i de internasjonale forbindelser hvor beslutningene treffes. I Norge følger dette av grunnloven § 26. Men i tillegg kommer at det er den utøvende makt som besitter ressurser i form av personell og fagkompetanse.
Det internasjonale miljøsamarbeidet er blitt en del av forvaltningens hverdag, noe som kan innebære at deltakerne føler en samhørighet med de andre internasjonale representantene. En slik samhørighet kan være nødvendig for at effektive internasjonale vedtak skal kunne treffes. Men den kan gå på bekostning av en lojalitet mot Stortinget.
Grunnloven inneholder visse forfatningsrettslige garantier for at Stortinget skal gi sitt samtykke før Norge påtar seg internasjonale forpliktelser. § 26, 2. ledd sier at slikt samtykke skal innhentes før det inngås traktater av særlig viktighet, eller som krever lovgivning eller annen stortingsbeslutning, f. eks. bevilgninger. Men denne bestemmelsen gir ikke grunnlag for å påvirke forhandlingene om traktatene. Det blir et spørsmål om å si ja eller nei, og det å nekte samtykke kan skape vanskeligheter på det utenrikspolitiske planet.
Dessuten kreves det sannsynligvis ikke slikt samtykke dersom internasjonale beslutningsorganer treffer vedtak, selv om dette gjøres ved enstemmighet. Samtykket anses da for gitt ved tilslutningen til den traktaten som ligger til grunn for samarbeidet. Stortingets samtykke kreves derfor ikke når bindende forpliktelser treffes om utslipp til havet etter OSPAR-konvensjonen eller fredning av dyrearter etter Bern-konvensjonen. Samtykke kreves heller ikke dersom Norge skal inngå politiske forpliktelser i form av "soft law". Et eksempel er de omfattende utslippsreduksjonene som ble vedtatt på Nordsjøkonferansene. I praksis kan imidlertid slike politiske forpliktelser langt på vei binde opp Norge på tilsvarende måte som folkerettslige forpliktelser.
Stortinget har også mulighet til å behandle det internasjonale miljøsamarbeidet på grunnlag av meldinger fra Regjeringen. Dette skal nå komme inn i faste former ved at Regjeringen årlig presenterer en melding om Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand. Regjeringen kan videre fremme meldinger på spesielle saksområder, slik som St meld nr 29 (1997-98) Norges oppfølging av Kyoto-protokollen. Endelig har vi konsultasjonsorganene mellom Stortinget og Regjeringen i form av Den utvidete utenriks- og konstitusjonkomitéen og EØS-komitéen. Gjennom meldinger til Stortinget og disse samarbeidsordningene kan Regjeringen finne det politisk hensiktsmessig å sikre seg godkjenning selv om det ikke strengt tatt er rettslig påkrevet.
Stortingsrepresentantene vil gjerne føle ansvar først og fremst overfor nasjonale spørsmål og sitt valgdistrikt, og i mindre grad overfor internasjonale miljøproblemer. Internasjonaliseringen av miljøproblemene gjør imidlertid at det ikke blir så lett å skille mellom utenriks- og innenrikspolitikk. Reduksjon av utslipp av drivhusgasser kan som sagt ha både viktige nasjonaløkonomiske og distriktspolitiske sider, etablering av renseanlegg på kysten kan være av betydning for den kommunale økonomien, og internasjonalt handelsregelverk setter grenser for utviklingen av grønne innkjøpsordninger i lokalforvaltningen. Den økte internasjonale kontakten gjør også at politikerne får øynene opp for globale miljøproblemer og miljøproblemer i andre land.
Det er imidlertid et spørsmål om i hvilken grad den lovgivende makt kan ha en effektiv styring og kontroll med det internasjonale miljøsamarbeidet. Ved siden av de grunnlovsbestemte kravene til Stortingets medvirkning, behandlingen av Regjeringens meldinger og drøftelser i konsultasjonsorganene mellom Stortinget og Regjeringen, kan stortingsrepresentanter selv ta opp internasjonale miljøvernsaker gjennom interpellasjoner, i spørretimen eller ved såkalte Dokument 8 forslag.
I klimapolitikken har Stortinget hatt en viktig funksjon i utformingen av de norske holdningene på det internasjonale planet. Stortinget har også vedtatt instrukser til regjeringen på det bioteknologiske området. Men det generelle inntrykket i de saksområdene vi har gjennomgått er at Stortinget har vært mer reaktiv enn initierende.
Det mest nærliggende virkemiddelet for å sikre Stortinget en mer fortløpende styring og kontroll over utformingen av Regjeringens politikk på det internasjonale området er en utbygging av konsultasjonsorganene mellom Stortinget og Regjeringen. Dette reiser for det første spørsmålet om forholdet mellom behandling i konsultasjonsorganene og det samlede Stortinget. Men det er også et spørsmål om i hvilken grad Stortinget bør gi instrukser til Regjeringen på dette området. Det kan dels spørres om Stortinget besitter den nødvendige fagkompetansen og dels om hvor mye Regjeringen bør bindes opp i internasjonale forhandlinger. Det er tvilsomt om Stortinget kan sikres full styring, og hensynet til Regjeringens handlefrihet i slike forhandlinger kan tilsi at Stortinget ikke bør ta sikte på å tilta seg dette.
En kunne tenke seg at medlemmer av Stortinget deltok i den norske delegasjonen til internasjonale forhandlinger. Dette kunne sikre Stortinget økt kontroll gjennom førstehånds innsikt i forhandlingssituasjonen. Men det kan både gjøre forhandlingene vanskeligere og bidra til at ansvarsforholdet mellom Stortinget og Regjeringen blir uryddig.
Det demokratiske elementet i internasjonale organer kan økes ved etablering av folkevalgte organer på det internasjonale planet. Dette kan gjøres ved indirekte valg slik at de nasjonale forsamlingene utpeker representantene, noe vi bl.a. kjenner fra Europarådets parlamentarikerforsamling. Alternativt kan det opprettes direkte folkevalgt organer, slik som Europa-parlamentet i EU. Slike organer kunne gis et overordnet ansvar for å vedta internasjonale reguleringer. Dette reiser imidlertid spørsmålet om forholdet mellom nasjonal handlefrihet og overnasjonalitet. Debatten om det "demokratiske underskuddet" i EU viser også at det ikke er enighet om demokratisk kontroll best fremmes gjennom beslutningskompetanse hos organet hvor den utøvende makt er representert, Ministerrådet, eller hos Europa-parlamentet.
Økt folkelig deltakelse kan også skje gjennom frivillige organisasjoner. Det kan her tenkes endringer i form av å gi NGOene større rettigheter til å delta i det internasjonale beslutningssystemet. Statene vil nok imidlertid være tilbakeholdende med å gi alle organisasjoner fulle deltakerrettigheter på linje med statene. På miljøområdet kan det bare minnes om Norges skepsis til enkelte miljøorganisasjoner som har engasjert seg i hvalfangsten. Men det er grunn til å diskutere både prosedyrer og krav til hvilke organisasjoner som skal gis adgang, og om disse skal gis rettigheter til mer aktiv innflytelse. Også i forholdet til det nasjonale regelverket kan en vurdere om NGOene skal sikres økt rett til innsyn og innflytelse i internasjonale miljøforhandlinger.