Samvirket mellom organisasjoner og stat: Norge

Makt- og demokratiutredningens rapportserie, ISSN 1501-3065

Rapport 4, april 1999, ISBN 82-92028-05-6

Trond Nordby

Forord

I tilknytning til Makt- og demokratiutredningens rammeplan har forskergruppen bestilt oversiktsrapporter over forskningssituasjonen på utvalgte områder. Denne rapporten inngår i dette arbeidet. I den grad rapporten inneholder forslag som bør følges opp gjennom videre forskning er disse å betrakte som innspill til forskergruppen.

Innhold:

1. Problemstillinger og analyseopplegg

2. Konkurrerende teorier og begreper

3. Teoretiske presisteringer

4. Korporatisme på norsk

5. Historiske utviklingstrekk

6. Maktfordelingen Storting - regjering/forvaltning

7. Hvor går veien videre?

8. Aktuelle forsknigsoppgaver

Litteratur

1. Problemstillinger og analyseopplegg

Organisasjonene omgir oss på alle kanter. Vi selv er medlemmer av minst én av dem, og de trekkes stadig inn i offentlig politikk og administrasjon, Det skjer gjennom alt fra improviserte til fast institusjonaliserte kontakter; organisa-sjonenes representanter møter statens bak lukkede dører, over telefon, i høringer, gjennom lobbyvirksomhet og innenfor korporative organer. At organisasjonene trekkes inn på slike sammenhenger, har ført til at skillet mellom stat og samfunn er blitt mindre skarpt. Samrøret kan også undergrave demokratiske prinsipper, blant annet ved at de som er medlemmer av visse organisasjoner, får politisk innflytelse ut over den ene stemmen de avgir ved stortingsvalg. En positiv effekt har vært at det er blitt lettere å løse konflikter mellom arbeid og kapital og mellom produsenter og konsumenter.

Nå har ikke nødvendigvis alle kontakter samme harmoniserende effekt; de som fungerer slik, er kjennetegnet av det jeg kaller en korporativ organisering - til forskjell fra en pluralistisk. Hvilket begrep som svarer best til virkeligheten, avhenger av hvordan møteplassene er organisert. Ett mål for denne analysen er nettopp å drøfte om organiseringen styrker statens muligheter til å styre virksomheten (korporatisme), eller om organisasjonene gis anledning til å påvirke uten at de selv blir styrt (pluralisme). Min tese er at Norge, i hvert fall etter 1945, har stått fram som et blandingssystem - med korporative og pluralistiske sektorer side om side.

Før vi går nærmere inn på denne tesen skal jeg presentere relevante teorier og begreper. Deretter foretas en klassifikasjon av møteplassene, alt etter om de fremmer korporative eller pluralistiske løsninger. I neste omgang gis en mer inngående analyse av de korporative organene: Hvilke motiver er lagt til grunn for å opprette dem? Hvilken utbredelse de har hatt etter annen verdenskrig? Om det statlige styringspotensialet de korporative organene etter min mening åpner for, utnyttes eller ikke, avhenger av politikernes vilje og evne til å styre. De korporative innslagene i statsstyret er, i hvert fall kvantitativt vurdert, blitt kraftig innskrenket siden 1980-tallet. På denne bakgrunnen vil jeg også drøfte hvilken framtid korporatismen har i Norge.

2. Konkurrerende teorier og begreper

Det teoretiske utgangspunkt for analysen er kontroversielt. De fleste forskere vil nok godta begrepet pluralisme, men langt færre vil snakke om korporatisme i den betydningen jeg gir begrepet. Andre begreper som har preget den norske litteraturen, er nettverk, jerntriangler og segmenter. "Nettverk" impliserer åpne, mangesidige og skiftende kontakter, mens "jerntriangler" og "segmenter" står for mer permanente og lukkede strukturer. De to sistnevnte begrepene blir langt på vei brukt som synonymer. Det korporatisme-begrepet jeg legger til grunn, står nærmest disse begrepene, men avviker særlig på ett punkt - nærmere bestemt ved at staten tillegges en overgripende maktstilling vis a vis andre aktører.

Samfunnsvitenskapelige analyser av hvordan makten er fordelt mellom organisasjoner og stat, har vært preget av to konkurrerende tolkningsrammer: "interessehevding" versus "styringskapasitet". I nyere norsk statsvitenskap har organisasjonenes interessehevding stått i fokus. Dette perspektivet ligger, som vi skal se, til grunn for både Stein Rokkans arbeider og de sentrale bidragene i den maktutredningen som ble avsluttet i 1982. I sin antologi over norsk forvaltningskunnskap, sluttet Tom Christensen og Morten Egeberg seg til denne tradisjonen. De understreket riktignok at begge tolkningsrammene kunne ha gyldighet; på den ene siden er samfunnsmedlemmene opptatt av "å hevde sine interesser og å kontrollere beslutningene i det politiske systemet"; på den andre siden står det om "det politiske systemets evne til å treffe bindende beslutninger på samfunnets vegne". Da det kom til den empiriske analysen, rettet likevel forfatterne søkelyset ensidig mot "organisasjonenes interessehevding direkte overfor offentlig forvaltning". Det andre perspektivet, som tar utgangspunkt i forestillingen statens styringskapasitet, har norske samfunnsforskere stort sett latt stå uprøvd. Dette forbauser ikke minst fordi den norske staten, i et sammenlignende perspektiv, gjerne framheves som sterk. Etter mitt syn hadde Samuel H. Beer utvilsomt rett, da han understreket at "corporatism cannot constitute a complete polity and must be supplemented by some other source of will and direction such has come in the past from party government".

Det feltet som har vært mest utprøvd empirisk, er statlige styrer, råd, nemnder, utvalg mm. (heretter kalt statlige utvalg). Jorolv Morens forskning, som ble avsluttet tidlig på 1970-tallet, skapte et gjennombrudd i arbeidet med å kartlegge kontaktene på dette feltet. Moren lanserte i denne sammenhengen begrepet den kollegiale forvaltning. Selv var han mest opptatt av å beskrive nettverkene, og gikk lite inn på maktrelasjonene. Blant forskere som har vært mer opptatt av maktaspektet, har perspektivet interessehevding stått i fokus. Denne tradisjonen kan føres tilbake til Stein Rokkans begrep om en korporativ pluralisme - slik dette ble utviklet i artikkelen "Numerisk demokrati og korporativ pluralisme". Rokkan understreket her at regjeringen var "bare én av fire korporative enheter rundt forhandlingsbordet" og at regjeringen hadde måttet "påta seg rollen som mekler mellom motstridende interesser i samfunnet". I et seinere arbeid føyde Rokkan til at det også eksisterte en form for organisasjonspluralisme; de organisasjonene oppnådde mest som hadde "evnen til å mobilisere, kontrollere, og holde tilbake ressurser av vital betydning for opprettholdelsen av områdets politiske system".

I den forrige maktutredningen fikk begrepene segment og segmentering en framskutt plass. I artikkelen "Organisasjonssamfunnet og den segmenterte stat" hevdet de tre forfatterne Morten Egeberg, Johan P. Olsen og Harald Sætren at det i Norge var utviklet segmenter rundt visse typer av næringspolitikk (som landbruk, fiske og industri) eller rundt funksjoner som helsevesen og forsvar. I de enkelte segmentene kunne vi finne organisasjonsrepresentanter, folkevalgte knyttet til en spesiell stortingskomité, departementsansatte, representanter for forskningsinstitusjoner og media. Selv om forfatterne i liten grad kunne vise til inngående empiriske studier, hevdet de at hele det politiske systemet godt kunne beskrives som "en samling segment eller beslutningsarenaer". Påstanden ble først utformet som en arbeidshypotese, men ble seinere tatt inn i maktutredningens hovedrapport som gav inntrykk av at det dreide seg om en godt underbygd teori.

Gudmund Hernes var en av arkitektene bak den samme maktutredningen. Han har i seinere arbeider gjort nærmere greie for hva han mente var det teoretiske utgangspunktet for segmenteringstesen. Han viste i denne sammenhengen til sosiologen Stanley Lieberson, som i 1971 leverte en banebrytende analyse av det som i USA ble kalt "the military-industrial complex". Temaet hadde lenge opptatt amerikanerne: sammenkoplingen mellom rustningsindustrien, forsvars-ledelsen og deres forbundsfeller i Kongressen og i departementene. Liebersons teori gikk ut på at slike allianser utgjorde relativt fasttømrede mønstre av interessesegmenter. Hvert segment satset sine ressurser på å oppnå de best mulige resultatene for sitt eget område, mens de overlot til de andre segmentene å ivareta sine interesser.

Lieberson bygde på James S. Colemans bytteteori for kollektive beslutninger:

"[...] hvis interessegrupper hver for seg ikke er i stand til å oppnå de politiske utfall de ønsker, så blir det nødvendig for dem å danne allianser og koalisjoner med andre interessegrupper. Slike koplinger innebærer at hver interessegruppe må ofre noe for å oppnå den størst mulige netto i hjertesakene. Følgelig kan beslutningene som treffes innen et politisk system gjenspeile de intense ønsker som en minoritet har, fordi den har oppnådd støtte fra andre segmenter som bryr seg lite om utfallet fordi de har sine hjertesaker på andre felter."

Slik tolket skjer det en fragmentering, nærmere bestemt en segmentering, av offentlig politikk, der hver og en er opptatt av å mele sin egen kake.

Gudmund Hernes har også, i et annet arbeid, understreket at segmenteringen springer ut av en form for bytte, der følgende tankegang gjør seg gjeldende: "La andre stelle med sitt så lenge du får stelle med ditt. Legg deg ikke opp i alt, men konsentrer deg og ressursene dine om det som betyr mest." Den samme posisjonen må karakteriseres som nytteteoretisk. Det vil si at aktørene er drevet av egeninteresse, og de prøver å maksimere nytte i en eller annen forstand. Dette resonnementet preger Hernes’ tolkning av det han har kalt en "svarteper-økonomi": Målet er å få andre til å ta seg av forpliktelsene, mens du selv tar imot mest mulig av fellesgoder. Samtidig sørger aktørene for å finne argumenter som tildekker den snevre egeninteressen de forfølger.

Slik Hernes tolket situasjonen, hadde det altså skjedd en fragmentering av offentlig politikk i Norge. Jeg tror ikke det politiske system er så fragmentert som Hernes her gir inntrykk av. Hernes stilte selv spørsmålet om det ikke skjer en politisk samordning på tvers av segmentene. Han viste blant annet til effektene av en stram finanspolitikk, og videre til at regjeringer ofte legger tyngde bak sine hjertesaker og at de spiller en aktiv rolle i budsjettarbeidet. I tillegg pekte han på samordnende organer som underutvalg av statsråder, faste og midlertidige sekretærutvalg, samt tverrdepartementale embets- og tjenestemannsutvalg. Det kritikkverdige var at verken Hernes eller andre maktutredere prøvde rekkevidden av modeller som har enhet og samordning som utgangspunkt. Slik jeg ser det, har forholdene i Norge - på flere områder - ligget godt til rette for en statlig samordning. Dette leder over til det teoretiske grunnlaget for en analyse som setter fokus på statlig styringskapasitet.

Erfaringene fra mellomkrigsårene og den andre verdenskrigen bidrog til at ord som "korporativ" og "korporatisme" lenge hadde en negativt klang - fordi de ble forbundet med Mussolinis fascistiske prosjekt. Men i dag foreligger det en omfattende forskningslitteratur som åpner for at det kan være fruktbart også å operere med demokratiske former for korporatisme. Utgangspunktet for denne nye erkjennelsen er et arbeid Philippe C. Schmitter presenterte i 1974. Schmitter stilte spørsmålet om vi fremdeles befant oss i korporatismens århundre, og svarte bekreftende. Etter nærmere angitte kjennetegn grupperte han vestlige demokratier langs en skala der samfunnskorporatisme og pluralisme utgjorde ytterpunktene. Schmitter viste dessuten til kategorien statskorporatisme, som dekket fascistiske diktaturer. Norge plasserte han nær den samfunnskorporative polen.

Pluralisme forutsetter - innenfor Schmitters teori - at organisasjonene kan opptre autonomt vis á vis staten; de har sine egne ressurser, og staten blander seg ikke inn i deres indre anliggender - bortsett fra om det måtte oppstå rettstvister. Videre konkurrerer normalt flere organisasjoner med hverandre innenfor en og samme sektor av samfunnslivet, slik at medlemmene kan bytte organisasjon om de blir misfornøyde med sin gamle. På denne måten holder medlemmene lederskapet under kontroll. Følgelig går også påvirkningsretningen innenfor vedkommende organisasjon nedenfra og oppover.

Innenfor et samfunnskorporativt system finnes ifølge Schmitter én organisasjon for hver sektor av samfunnet, eventuelt er flere organisasjoner ordnet hierarkisk i forhold til hverandre. Staten kontrollerer organisasjonene gjennom ulike sertifiserings- og finansieringsordninger. Som en motytelse får organisa-sjonene monopol på å forhandle med offentlige myndigheter. Organisasjonene er på sin side toppledet, og en relativt autonom ledelse formidler vedtak som kommer ut av forhandlingene med staten, videre til medlemmene; i henhold til Schmitters begrep virker de som "corporatist intermediaries". Medlemskapet er dessuten obligatorisk for produsentene innen vedkommende sektor; følgelig blir styringen altomfattende. Korporativ organisering er i første rekke knyttet til statsinngrep i produksjonen av varer og tjenester. Produsentorganisasjonene besitter - til forskjell fra konsumentorganisasjoner - informasjon som myndighetene trenger, og de kan streike eller nekte å samarbeide. Dermed gis det større rom for forhandlinger enn tilfellet er under statskorporative ordninger. I denne siste varianten har staten henimot full kontroll.

I et arbeid for den forrige maktutredningen satte Ole Berrefjord seg for Schmitters teori, men tok - trolig som følge av feillesing - utgangspunkt i kate-gorien statskorporatisme. Derfor var det heller ikke uventet at slutningen ble negativ: Norge var ikke et korporativt samfunn i den forstand at det forelå en tilstrekkelig grad av "sentralisert styring", som han skrev. I stedet valgte han å bygge på Rokkan-tradisjonen. Historikeren Edvard Bull, derimot, lanserte et begrep om "toppfolkenes partnerskap" som tangerte et kjernepunkt i modellen samfunnskorporatisme. I empirisk forskning, derimot, stod Schmitter lenge stått uprøvd.

3. Teoretiske presiseringer

Det hefter flere uklarheter ved Schmitters teoretiske konsept. Framfor alt er det uklart om Schmitter tenker seg at hele statsstyret fungerer korporativt eller om det finnes et større eller mindre antall korporative sektorer. Etter mitt syn hadde Allan Cawson rett, da han - med tanke på demokratiske regimer - slo fast at korporatismen ikke utgjør "a total system". For å kunne gi et mer presist svar er det nødvendig å gå inn på de konkrete samarbeidsformene mellom organisa-sjoner og stat for å finne ut hvordan de er organisert.

Min plassering av Norge nær den samfunnskorporative polen gjelder i første rekke lønnsfastsettelsen, fiskeri- og landbruksoppgjørene, samt virksomheten innenfor statlige utvalg - der offentlige myndigheter til sine tider har styrt så stramt at organisasjonene billedlig talt har vært som gisler å regne. At slike ordninger har fremmet konsensus, må i første rekke tilskrives samarbeids-formene: Generelt uttrykt har de som deltar i forhandlinger, kompromisset som målsetting; innenfor statlige utvalg diskuterer deltakerne seg fram til én uttalelse, de avgir ett råd, er med og fatter ett vedtak etc. I det hele tatt ligger det føringer i de korporative organene som åpner for samordning og enighet. Høringer, lobbyvirksomhet og uformelle kontakter fungerer helt annerledes. Her er det, sett fra organisasjonenes ståsted, kort og godt snakk om å fremme egne interesser - uten at de selv bindes. Høringene er riktignok lovfestet, i det forvaltningsloven av 1967 slår fast at alle berørte parter har krav på å bli hørt når en lov eller en ny forskrift blir utformet. Men da går ikke organisasjonene inn i direkte overlegninger verken med andre parter eller med statens repre-sentanter. Det samme er tilfellet når de folkevalgte møter lobbyister fra de organisasjoner, kommuner, primærkommuner eller andre som vil målbære sitt syn før Stortinget fatter vedtak. Det er innenfor den teoretiske rammen jeg her har trukket, tesen om Norge som et blandingssystem må forstås. Samfunns-korporative og pluralistiske ordninger eksisterer side om side.

Schmitter er heller ikke tilstrekkelig inngående når det gjelder maktrelasjonene mellom statlige myndigheter og organisasjoner. På organisasjonssiden kan maktens tyngdepunkt ifølge Schmitter ligge på ett av to nivåer: hos lederskapet eller hos medlemmene. Staten, derimot, behandler han som én blokk, samtidig som han bare i grove termer angir hvordan offentlige myndigheter utøver sin makt. Denne heller ureflekterte bruken av statsbegrepet er ikke enestående; som Peter J. Williamson skriver: "Til tross for at staten inntar en sentral posisjon i all korporatismeteori, er det allment akseptert at det per i dag ikke er utviklet en tilfredsstillende teori om staten under korporatismen." For å kunne svare på denne utfordringen er det nødvendig å trekke det elementære skillet mellom parlament på den ene siden og utøvende myndighet ved regjering og forvaltning på den andre. Med tanke på møteplasser som er direkte knyttet til utøvende myndighet, og som har gjennomløpt en viss institusjonalisering, vil maktanalysen i siste instans måtte dreie seg om forholdet parlament-regjering/forvaltning. Om vi på organisasjonssiden fastholder Schmitters enkle dikotomisering mellom ledelse og medlemmer, får vi følgende mulige konstellasjoner:

Tabell 1. Maktens forankring i organisasjoner og stat: mulige konstellasjoner

Alternativ (1) vil være en fruktbar modell for flere vestlige demokratier. Maktens forankring i den parlamentariske kanalen sikrer en basal pluralisme for styreformens del. Forutsetningen er at det praktiseres frie valg med konkurrerende partier, og at parlamentet ivaretar sine funksjoner som lovgivende, bevilgende og kontrollerende myndighet. Innenfor en slik styreform kan likevel enkeltsektorer fungere korporativt, ved at utøvende myndighet, i møtet med organiserte særinteresser, ivaretar den samordningen Schmitters kategori "samfunnskorporatisme" legger opp til. Vi har med andre ord å gjør med korporative sektorer innenfor en pluralistisk styreform. Som nevnt vil denne varianten gjelde institusjonaliserte møteplasser innenfor det norske systemet. Hvorvidt all virksomhet som finner sted innenfor korporative organene, er underlagt Stortingets kontroll, er et spørsmål det gjenstår å etterprøve empirisk.

Alternativene (2) og (3) utgjør rene former henholdsvis for korporatisme og pluralisme. Under (2) har vi å gjøre med korporatisme under en autonom eksekutivmakt - en variant som først og fremst har relevans for fascistiske regimer. Under (3) støtter de interne maktforholdene både i stat og organisasjoner opp under den pluralistiske dimensjonen. Alternativene (1) er trolig av rent hypotetisk karakter - uten gyldighet for noe kjent politisk system.

Videre må Schmitters teori kritiseres for at de som tar del i korporative organer, ikke er likeverdige som forhandlingspartnere, slik han gir inntrykk av. I hvert fall indikerer erfaringene med det norske systemet at offentlige myndigheter hele tiden har et potensielt overtak. Regjeringen, eventuelt enkeltstatsråder, organiserer det meste av virksomheten i de organene det her gjelder; folk fra forvaltnigsstaben representerer ofte sine egne departementer; Stortinget er den bevilgende myndighet, og gir de lovene som eventuelt omhegner virksomheten. De korporative arrangementene har med andre ord først og fremst bygd opp under den statlige styringskapasiteten; i det minste sikrer de staten et betydelig styringspotensial. På den annen side kan det heller ikke nektes for at de organisasjonene som slippes til, øker sine muligheter til å påvirke offentlig politikk og administrasjon. Min påstand understøttes dels gjennom mer allmenne argumenter, dels gjennom en operasjonalisering som åpner for empiriske tester (se nedenfor).

Schmitter er heller ikke tilstrekkelig oppmerksom på organisasjonsinterne forhold. Nyere forskning har vist at korporative ordninger bidrar ikke bare til å styrke den statlige styringskapasiteten, men at de også virker inn på organisasjonenes indre oppbygning: Økt deltakelse i korporative organer fører nødvendigvis til at sekretariatene utvides og at det trekkes inn i administrasjonen eksperter som kan fungere som forhandlere og gi organisasjonene råd på de samfunnsområdene som krever et engasjement. For organisasjoner som har et bredt engasjement, kan denne spesialiseringen medføre at organisasjonene tilpasses den gjeldende departementsstrukturen. I det hele tatt vil en rekke forhold kunne fremme det som er blitt betegnet som en "likedanning" mellom organisasjoner og stat - på statens egne premisser. Lovgivning på et område kan også bidra til å styre virksomheten, og i enkelte tilfeller blir organisasjonene pålagt bestemte oppgaver. De ulike formene for tilpasning fremmer med andre ord spesialisering og differensiering - noe som medfører at organisasjonenes administrative sentra oppnår en mer autonom stilling i forhold til medlemmene.

Resten av artikkelen er konsentrert om områder der vi kan forvente å finne korporative organisasjonsformer. Så lenge kategorien statskorporatisme ikke har særlig relevans for demokratiske regimer, benyttes fra nå av kortformen korporatisme som synonym for samfunskorporatisme.

4. Korporatisme på norsk

Til de viktigste områdene for korporativ organisering hører for det første en "forhandlingskorporatisme", som praktiseres når lønninger og tariffer fastsettes:

I offentlig sektor er staten arbeidsgiver, og inngår selv avtaler med de ansatte gjennom deres organisasjoner.

I privat sektor er det i utgangspunktet arbeidsgivernes og arbeidstakernes organisasjoner som forhandler, mens staten opptrer som mekler. Men i nyere tid har staten også ved en rekke oppgjør etter annen verdenskrig gått inn med tilbud om blant annet prissubsidier på konsumvarer. Intensjonen har vært å få partene til å nøye seg med moderate lønnsøkninger. Jeg reserverer betegnelsen korporativ for forhandlinger der staten opptrer som én aktiv part som stiller krav og kommer med tilbud.

Gjennom store deler av etterkrigstiden har staten forhandlet jevnlig med organisasjonene for landbruk og fiskerier om økonomiske støtteordninger.

Forhandlingene på de nevnte områdene har i nyere tid gjennomgått en vidtgående institusjonalisering, framfor alt gjennom hovedavtalene - som gir regler for hvordan partene kan gå fram. Videre forutsettes det at forhandlingene fører fram til en avtale. I denne prosessen sitter staten med åpenbare fortrinn. Det er forvaltningen, sammen med Stortinget, som fastsetter de bevilgningsrammene som legges til grunn - eksempelvis for jordbruksavtalene. Ved lønnsforhandlinger spiller riksmeklingsmannen hele tiden en aktiv rolle. Dessuten har staten, dersom tarifforhandlingene ikke fører fram, anledning til å diktere utfallet ved lønnslov eventuelt tvungen voldgift - som hele tiden fungerer som et ris bak speilet. På samtlige områder har staten grepet inn i avgjørelser som tradisjonelt ble regnet som det frie markedets domene. Effekten har som nevnt vært en harmonisering av interessekonfliktene.

For det andre er det utviklet en "korporatisme under forvaltningen", der organisasjoner fra nær sagt alle områder av samfunnslivet deltar i et stort antall statlige utvalg. Ved siden av de politiske og administrative institusjonene Grunnloven fastsetter, utgjør slike utvalg i dag et permanent innslag i statsstyret. De er koblet direkte til forvaltningen, og nedsettes enten av regjeringen i statsråd eller av et departement. Etter annen verdenskrig har en eller flere organisasjoner, når vi ser hele perioden under ett, vært til stede grovt regnet i omlag halvparten av alle eksisterende utvalg. Ofte deltar også staten selv i utvalgene med egne representanter, som fortrinnsvis hentes fra departementenes egne rekker - embets- og tjenestemenn.

Betegnelsen statlig utvalg dekker et mangfoldig organisasjonsmønster. Noen utvalg fungerer innenfor en fastlagt tidsramme, som regel inntil et avgrenset oppdrag er utført; disse kalles "midlertidige". Hit hører i første rekke utvalg som er med på å forberede lover. Andre utvalg sitter sammen på ubestemt tid, og har ansvar for et bestemt saksområde; disse kalles "permanente" (ett eksempel er Norges Eksportråd). Virksomheten omfatter ulike geografiske områder; de fleste utvalgene driver en landsomspennende virksomhet, og regnes da som nasjonale, mens andre utvalg tar seg av lokale, regionale eventuelt internasjonale funksjoner. Arbeidsoppgavene varierer. Noen utvalg kan drive utrednings- og lovforberedende arbeid, fungere som styrer og råd for offentlige institusjoner, eller opptre som rådgivende ekspertorganer overfor forvaltningen. Andre griper direkte over inn i den omtalte forhandlingskorporatismen (ett eksempel er Det tekniske beregningsutvalg som fastsetter de realøkonomiske rammene for lønnsoppgjørene før de egentlige lønnsforhandlingene starter).

Statlige utvalg er organisert på en måte som gir offentlige myndigheter - regjering og departementer - stor kontroll. Myndighetene oppretter og nedlegger utvalg, og de har en eksklusiv rett til å utforme mandatene. Selv om organisasjonene har sine pressmidler, gir denne initiativretten myndighetene et overtak. Dessuten bekjemper ofte konkurrerende organisasjoner hverandre. En regjering, derimot, opptrer mer en enhet - forutsatt at den holder fast på partiets, eventuelt partienes, arbeidsprogram og sitt eget langtidsprogram.

Mye tyder også på at statsadministrasjonens representanter i utvalgene vanligvis holder løpende kontakt med sin politisk ledelse mens arbeidet pågår. Dette kom fram for offentligheten da innstillingen fra Grønn skattekommisjon (utredningsutvalg) ble diskutert på forsommeren 1996. Opposisjonsgrupper i Stortinget påstod at Finansdepartementet, gjennom kommisjonens nestleder, ekspedisjonssjef Thorvald Moe, hadde forsøkt å holde tilbake innstillingen inntil Stortinget hadde behandlet det omstridte forslaget om å bygge to gasskraftverk. Dersom Moe hadde lykkes, ble det sagt, ville ikke Stortinget i tide fått vite at kommisjonen, mot regjeringens ønske, foreslo å legge en CO2-avgift på gassproduksjon. Kritikerne mente dessuten å vite at regjeringen hadde prøvd å presse de medlemmene som kom fra forvaltningen, til å skifte standpunkt - i siste fase av utredningsarbeidet.

Kommisjonens leder, Bernt H. Lund, bekreftet offentlig at Thorvald Moe hadde bedt om utsettelse. Moe selv uttalte: "Jeg er lojal overfor min arbeidsgiver, og så derfor ingen problemer med å overbringe en slik anmodning." Han mente selv han bare hadde fulgt etablert praksis: "Det er vanlig at man holder ledelsen i departementet orientert om arbeidet i et offentlig utvalg og drøfter konklusjonene med dem." Daværende finansminister, Sigbjørn Johnsen, gav Moe rett, og slo fast at den politiske ledelsen vanligvis holdes løpende "orientert", og at de ansatte "drøfter standpunkter" med den. I neste omgang måtte statsminister Gro Harlem Brundtland svare i Stortinget for det som hadde skjedd. Erik Solheim spurte om det var sant at departementets representanter var kalt inn på hennes kontor og "presset til å endre syn imot sin overbevisning". Statsministeren bekreftet det som tidligere hadde kommet fram, blant annet fra Sigbjørn Johnsens side. Hun presiserte: "Det er departementene som er representert i kommisjonen, ikke representantene som enkeltpersoner."

Denne praksis Sigbjørn Johnsen viste til, ble for Finansdepartementets del regelfestet så seint som i mars 1998. Det skjedde gjennom et strateginotat som blant annet slo fast at departementsansatte, i det ble oppnevnt til medlemmer av statlige utvalg, bør "det klart framgå av vedtaket om en medarbeider er oppnevnt som representant for FIS eller om en er oppnevnt som mer uavhengig fagperson". I tilfelle vedkommende representerte departementet, har han "orienteringsplikt":

"Det skal derfor jevnlig utarbeides notater om utviklingen i utvalget, hvilke problemstillinger som drøftes og hvilke standpunkter som tas mm. En eventuell instruks fra statsråden om standpunkttakelse skal være skriftlig etter at medarbeideren skriftlig har begrunnet sitt syn. Notatet går via departementets administrativ ledelse."

Jeg har ikke etterprøvd om tilsvarende retningslinjer er utarbeidet for andre departementer. Men ansatte i andre departementer stod, mens debatten om hva som hadde skjedd under Grønn skattekommisjons arbeid, fram og sa at departementsansatte som deltar i utvalg, normalt konfererer med sin politiske ledelse - på alle stadier, fra mandatet tolkes og til endelig uttalelse blir avgitt.

Det er også nødvendig, når vi diskuterer maktrelasjoner, å ha for øye at organisasjonene kun deltar i første fase av beslutningsprosessen. Departementene og regjeringen har det siste ordet, før Stortinget fatter endelig vedtak - i saker som bringes dit. På mange måter er for øvrig utvalgene som forvaltningsmessige bastarder å regne. De utvalgsmedlemmene som rekrutteres fra departementskontorene, trer ut av byråkratrollen og tar del i overlegninger om saker de kanskje møter igjen på et seinere stadium - da som departementsansatte. Med andre ord opptrer de med forskjellige hatter. Det foreligger heller ingen retningslinjer for hvordan utvalgene skal settes sammen, og det er ikke utarbeidet prosedyrer som må følges når de fatter vedtak. Følgelig er det fritt fram for en regjering som vil utnytte sitt maktpotensial.

Også numeriske forhold peker i retning av at utvalgssystemet styrker statens styringskapasitet. Jeg har foretatt nærstudier av i alt 229 permanente nasjonale utvalg med organisasjonsdeltakelse som var virksomme ved utgangen av 1989. Statsadministrasjonen hadde ett eller flere medlemmer i omlag 2/3 av disse utvalgene, og den satt med 1/5 av medlemmene. Organisasjonene hadde på sin side nærmere 50 % av den totale medlemsmassen, men deres representasjoner var spredt på et stort antall organisasjoner. Bare arbeidstakernes organisasjoner (i første rekke LO) kom i nærheten av samme medlemstall som statsadministrasjonen. Dessuten opptok statsadministrasjonen 35 % av lederstillingene i de utvalgene som hadde en leder. Til sammenligning satt organisasjonene med bare 15 % av lederstillingene.

Selvsagt oppnår organisasjonene innflytelse. Sett fra deres ståsted kan det være en fordel å komme med i et utvalg - framfor å bli stilt utenfor. Likevel fungerer utvalgene på en måte som gjør at det med rette kan snakkes om en gisseleffekt, slik ledelsen i Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) gjorde da organisasjonen i 1991 vurderte å trekke seg ut av alle utvalg. For Sveriges del har statsviteren Bo Rohtstein påvist at de som i årene 1974-1983, på vegne av Svenska Arbetsgivarorganisationen (SAF) deltok i "statliga styrelser", var med på å fatte vedtak som lå langt bortenfor organisasjonens ideologiske plattform. I 1991 sa da også SAF "Farväl till korporatismen!", slik tittelen var på en av organisasjonens egne publikasjoner. NHO turte ikke, da det kom til stykket, å gjøre det samme. Blant annet var ledelsen redd for å la motparten, Landsorganisasjonen (LO), sitte alene igjen i utvalgene.

Som vi har sett, bygger de strukturelle trekkene som hefter ved korporative arrangementer opp under påstanden om at de styrker statens styringspotensial. Hvorvidt myndighetene utnytter dette potensialet, avhenger om de har vilje til å styre. Med unntak for den debatten som utspant seg i kjølvannet av Grønn skattekommisjon, har jeg ikke studert hvordan de skiftende regjeringer har opptrådt. Men på et generelt grunnlag er det trolig dekning for å si at viljen har vært størst under Arbeiderparti-styre. Så kan da også den mest omfattende korporativiseringen av styreformen føres tilbake til dette partiets storhetstid mellom 1945 og 1965.

5. Historiske utviklingstrekk

Myndighetenes framstøt for å trekke organisasjonene inn i beslutningene kan sammenfattes under følgende grunnmotiver: å utvide kunnskapsgrunnlaget for offentlig politikk; å gi statsinngrep legitimitet ved gjøre de berørte partene medansvarlige; å bringe sosiale spenninger under kontroll; å delegere arbeidsoppgaver til eksterne organer etter hvert som staten utvidet sitt arbeidsområde. De første utvalgene ble etablert allerede under intervensjonsstatens og organisasjonssamfunnets framvekst på slutten av 1800-tallet. Lønns- og jordbruksforhandlingene fant sin korporative form først etter 1945. Trolig gjelder samme tidfesting - med tanke på korporativiseringen - utvalgssystemet.

Korporative organer har bare unntaksvis har inngått i mer omfattende programmer, og det er det gitt få ideologiske begrunnelser for at slike opprettes. Det eneste bevisste framstøtet som nedfelte seg i institusjoner av en viss varighet, var knyttet til Arbeiderpartiets forsøk etter annen verdenskrig på å skape et planstyre. Et utgangspunkt for denne planleggingen var et utkast som den tidligere motdagisten Aake Anker Ording i 1942 formet på vegne av LO-sekretariatet. Ordings forslag bar tittelen Norsk arbeidsliv etter gjenerobringen. Forslaget ble i neste omgang bearbeidet av Arnfinn Vik og deretter av Haakon Lie. Etter at sistnevnte hadde avsluttet redigeringen rundt årsskiftet 1943-1944, ble det sendt til Stockholm og trykt som Framtidens Norge.

Iverksettingen startet straks etter frigjøringen. Det sentrale, koordinerende organet skulle være Det økonomiske samordningsrådet var tiltenkt rollen som det sentrale, koordinerende organet. Dette rådet ble opprettet i 1945, det var bredt sammensatt, og ble trukket inn i regjeringens utforming av pris-, lønns-, jordbruks- og valutapolitikken. Ikke minst sørget regjeringen sentralt for å fastsette lønninger og priser. Samlet vurdert pekte disse planpolitiske framstøtene i retning av statskorporatisme - i hvert fall fram mot 1950. På den annen side fungerte Stortinget fortsatt som det øverste organet. Arbeiderpartiets regjering hadde helt fram til 1961 mer enn halvparten av Stortingets representasjon i ryggen. Likevel måtte partiet gjentatte ganger ta hensyn til opposisjonen - blant annet fordi dens krav kunne føre til tap av stemmer ved kommende valg. Dette rører ved den grunnleggende pluralistiske dimensjonen i den norske styreformen, som er knyttet til den valgdemokratiske kanalen.

Det var også klare grenser for hvor langt regjeringen kunne gå på tvers av det organisasjonene ville akseptere; ikke engang det skreddersydde Samordnings-rådet klarte Einar Gerhardsen i det lange løp å manipulere, fordi det oppstod faste konstellasjoner - med en sta opposisjon i permanent mindretall. De indre rivningene undergravde dessuten legitimiteten til rådet. Tidlig på 1950-tallet stod det klart for regjeringen at den ikke tålte flere store konfrontasjoner. Den stramme regulerigspolitikken lot seg heller ikke forene verken med ønsket om å bli integrert i vestlig økonomi eller med de betingelsene amerikanske myndigheter knyttet til Marshallhjelpen. Allerede rundt 1950 måtte Arbeiderpartiet oppgi de mest ambisiøse sidene ved planpolitikken. Samordningsrådet ble lagt dødt i 1952 og formelt oppløst i 1954.

Samarbeidet mellom organisasjoner og stat ble likevel trappet opp under Arbeiderpartiets regjeringstid fram mot 1965. Tallet på statlige utvalg med organisasjonsdeltakelse steg kraftig, samtidig som forhandlingskorporatismen antok fastere former. Lignende tendenser er påvist innenfor sammenlignende statsvitenskap: Korporatismen er mest utbredt der hvor sosialdemokratiske reformpartier har stått sterkt. Etter at samordningsrådet var avviklet, ble likevel korporative løsninger innarbeidet som en del av den politiske felleskulturen - og de ble etablert som ad hoc-løsninger. Per Bortens koalisjonsregjering, som styrte mellom 1965 og 1971, fulgte således samme kurs som Einar Gerhardsens regjering.

På slutten av 1970-tallet inntraff en strømkantring. Forhandlingskorporatismen i tilknytning til lønnsfastsettelsen ble midlertidig stanset i 1978 gjennom bruk av tvungen lønnsnemnd og en lønns- og prisstopp som varte i 16 måneder. Etter den tid har staten i varierende grad intervenert i lønnsoppgjør. Men selv når staten har opptrådt med det mål for øye å styre lønnsfastsettelsen, har forutsetningene samfunnskorporatisme vært mindre. Dette skyldes at Aka-demikernes Fellesorganisasjon (AF) og Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS) har framstått som seriøse konkurrenter til LO. AF ble dannet i 1976, og hadde som mål å kjempe for at lønn, i større grad enn det LO la opp til, skulle avspeile utdanningens lengde. YS ble stiftet i 1977, og skulle i motsetning til LO være "partipolitisk uavhengig".

Den første kritikken mot utvalgssystemet ble satt fram i 1981 - i det langtids-programmet Arbeiderpartiets regjering da la fram. Dette understreket at det hadde oppstått "‘trippelallianser’ mellom organisasjonene og ‘deres’ departement og stortingskomité", og at sektorinteressene var blitt styrket "på bekostning av helheten". Resonnementet lød som et ekko fra maktutredningen - som også var inspirasjonskilden. Det langtidsprogrammet Kåre Willochs koalisjonsregjering presenterte i 1985, og som hvilte på samme virkelighetsoppfatning, tok til orde for å "begrense den kollegiale forvaltningen med styrer og råd".

Regjeringen Willoch begynte å gå kritisk gjennom bruken av slike utvalg straks den, etter stortingsvalget i 1981, hadde tatt over styret. I desember samme år gikk det ut et brev fra Forbruker- og administrasjonsdepartementet til statsministerens kontor og de andre departementene med beskjed om at det "umiddelbart skulle startes en gjennomgang av samtlige statlige utvalg, styrer og råd". Hensikten var, som det het, "å få til en sanering, forenkling og effektivisering av råds og utvalgssystemet". Samme departement la dessuten fram to meldinger om utvalg som hadde vært virksomme i 1980 og 1981. Her ble det slått fast at utvalgene "...utgjør et ‘forslagsmaskineri’ på stadig leting etter nye behov å dekke". Administrasjonens og organisasjonenes folk kom sammen innenfor utvalg som beskjeftiger seg med "deres" saker, het det, og krevde at nettopp deres område fik "høyere prioritert i den offentlige politikk".

På den andre siden ble det understreket at myndighetene hadde behov for å samarbeide med organisasjonene:

"Et nært og tillitsfullt samarbeid mellom myndighetene og organisasjonene er ... en avgjørende faktor for stabilitet og evne til å løse konflikter i et samfunn, og dermed for både den sosiale og politiske stabilitet."

Følgelig var det ikke ønskelig å svekke samarbeidet "på vesentlige punkter". I dette utsagnet lå det en begrensning i det mandatet fagdepartementene fikk da de skulle gå kritisk gjennom utvalg som var underlagt dem. Målet var ikke å gjennomføre en "radikal nedbygging av det kollegiale forvaltningssystemet".

Figur 1 viser variasjonene i tallet på statlige utvalg - fra 1930-tallet og fram til 1996.

Figur 1. Alle statlige utvalg (permanente og midlertidige) som var virksomme i utvalgte år 1936–1996

Figur 1 omfatter alle permanente og midlertidige utvalg. De midlertidige er skravert mørkt, de permanente lyst. Jeg skal etter hvert gi mer presise anslag, men inntil videre nøyer jeg meg med å slå fast at en eller flere organisasjoner i det tidsrommet figuren dekker, har deltatt i grovt regnet mellom 40% og 60 % av de utvalgene det her gjelder (permanente og midlertidige sett under ett). Som vi ser, var mange statlige utvalg virksomme allerede før Arbeiderpartiet kom til makten, men at tallet skjøt kraftig i været i løpet av de tjue årene partiet satt med regjeringsmakten etter 1945. Videre får vi bekreftet hvordan virksomheten ble trappet opp under Per Bortens regjering. Dernest registrerer vi det markante vendepunkt som inntraff på 1980-tallet, og at nedgangen har fortsatt helt fram til 1996.

For å kunne etablere et klarere bilde av den slankeprosessen som startet på 1980-tallet, er det nødvendig å se studere fordelingen av nedleggelser og nyopprettelser. Figur 2 viser hvor mange permanente og midlertidige utvalg som ble opprettet og nedlagt hvert år mellom 1980 og 1996. Opprettede utvalg har plussverdier, de nedlagte er gitt minusverdier.

Figur 2. Antall opprettede og nedlagte utvalg per år 1980-1989 (permanente og midlertidige). Opprettede utvalg har plussverdier, de nedlagte er gitt minusverdier.

Av figur 2 går det fram at det gjennomgående ble lagt ned langt flere permanente utvalg enn det ble opprettet nye, men med unntak for 1980 og 1985. Da inntraff en nettoøkning. Særlig resultatet for 1985 overrasker; bare 28 utvalg ble lagt ned dette året, mot hele 43 nyopprettelser. Dette skjedde under Kåre Willoch, samme år som hans regjering la fram det langtidsprogrammet som varslet reformer i motsatt retning. For øvrig registrerer vi at det var store årlige variasjoner i antall nedleggelser. Spesielt Landbruksdepartementet ble - ikke uventet - fratatt mange permanente utvalg. Vi registrerer dessuten at tallet på midlertidige utvalg gikk enda kraftigere tilbake enn de permanente - med unntak for de to årene 1981 og 1986. Videre ser vi at det for alle år fra og med 1982 ble opprettet svært få utvalg av denne typen. I stedet ble mye av det utredningsarbeidet disse utvalgene hadde drevet, lagt til interne arbeidsgrupper på departementsnivå. Utover de dataene som er presentert i figur 2, har jeg kunnet ta stikkprøver for de to årene 1993 og 1996. I de to årene ble det nedlagt henholdsvis 28 og 32 permanente utvalg, mot bare 11 og 12 nyopprettelser. Dessuten ble det i de samme årene etablert henholdsvis 12 og 14 midlertidige, mot 20 og 11 nedleggelser. Med andre ord skjedde det en nettoøkning det siste året. Slike umindre brudd på langtidstendensen har inntruffet i tidlige år også. Derfor kan de ikke tillegges særlig betydning.

Da politikerne på 1980-tallet først begynte å se kritisk på de statlige utvalgene, fant de mye daukjøtt. Spørsmålet er om det ble gjort stort annet enn å fjerne daukjøtt. Flere av de permanente utvalgene som forsvant, hadde nærmest vært uvirksomme den siste tiden de eksisterte. Det var liten strid om nedleggelsene, og utregninger på grunnlag av data fra Norsk samfunnsvitenskapelig datatjeneste indikerer at de utvalgene som ble nedlagt, hadde vært langt mindre virksomme enn de som ble opprettholdt. Midlertidige utvalg følger en tilsvarende utvikling som de permanente. I 1936 var 69 slike utvalg i virksomhet, i 1966 var tallet kommet opp i 150. I 1976 var antallet hele 229, mens det i 1994 var redusert til 62. Mye av denne nedgangen hang sammen med en bevisst overgang fra forvaltningens side til rent departementale utredninger. Nyere forskning viser dessuten at organisasjonene betydde mindre for politikkutformingen enn kontakter utenfor landets grenser.

Organisasjonene har som nevnt alltid vært til stede i et stort antall utvalg. For de midlertidige utvalgenes del har det vært relativt store variasjoner fra år til år. I 1979, for eksempel, deltok en eller flere organisasjoner i 48 % av dem, i 1986 var samme hele 70 %, mens den i 1994 var såpass lav som 47 %. Stabiliteten er større i de permanente. For de årene som er studert på 1950-, 1960- og 1970-tallet, var andelen i underkant av 45%, og på 1980-tallet i overkant av 50 %, mens den i 1994 var falt til 41 %. Bak disse tallene skjuler det seg et komplekst mønster av nedleggelser og nyopprettelser av utvalg med organisasjonsdeltakelse. Tabell 2 viser hvor stor andel av henholdsvis nedlagte og opprettede utvalg der minst én organisasjon var med.

Tabell 2. Opprettede og nedlagte permanente og midlertidige utvalg med deltakere fra organisasjoner i 1983, 1986, 1989 og 1994 (i % av alle opprettede og nedlagte utvalg).

Tabell 2 viser at organisasjonene i samtlige år var godt representert såvel i nedlagte som nyopprettede utvalg. Men det var gjennomgående et større innslag av utvalg med organisasjonsdeltakelse blant de nedlagte. Det mest oppsikts-vekkende må være at korporative løsninger fremdeles ble introdusert i et såvidt stort omfang. Heller ikke Willochs regjering sluttet å slippe organisasjonene til i nye utvalg - på tross av de kritikken den kom med mot særinteressenes maktstilling. Situasjonen i 1994 viser likevel at andelen av utvalg med organisasjonsdeltakelse, relativt sett, var gått kraftig tilbake.

6. Maktfordelingen storting-regjering/forvaltning

Med utgangspunkt i kategorien samfunnskorporatisme, slik vi kjenner den fra Schmitter, har David Held argumentert for at samarbeidet mellom regjering, arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjoner generelt sett fører til at parlamentets stilling som lovgiver og offentlig autoritet svekkes. Held underbygger sitt standpunkt ved tre argumenter, som i tur og orden skal kommenteres.

Helds første argument: Mange forhandlinger mellom organisasjoner og stat, gjennomføres før parlamentene kan fatte sine vedtak; derfor blir de sandpåstrøende organer. Tidligere hadde dette argumentet så avgjort gyldighet også for Norges del, og da i forbindelse med forhandlingskorporative ordninger - der lønn, tariffer og overføringer til primærnæringene blir fastsatt. Særlig "Kleppe-pakkene" på 1970-tallet, som blant annet inneholdt store skattelettelser, stilte Stortinget overfor et fait accompli når det behandlet statsbudsjettet. I dag er det vanskeligere å binde Stortinget, blant annet fordi regjeringen ikke har adgang til å benytte skattelettelser som et forhandlingskort. Når det forhandles om lønnen til de statsansatt, er det på forhånd lagt inn en stipulert lønnsvekst i budsjettet. Beløpet er plassert under en "ymse"-post. Derfor vet ikke partene, når de fører sine forhandlinger, nøyaktig hvor stort dette beløpet er. Et annet relevant område er de statlige utvalg der en eller flere organisasjoner deltar (korporatisme under forvaltningen). Dette området berører primært forholdet mellom organisasjoner og forvaltning, og faller dermed utenfor gruppen av virksomheter som direkte berører Stortingets maktstilling. I stedet må problemstillingen diskuteres innenfor rammene av relasjonene storting-regjering og storting-byråkrati. Spørsmålet er med andre ord hvor effektivt Stortinget håndhever sine kontrollfunksjoner.

Helds andre argument: Parlamentene framstår ikke lenger som de viktigste kanalene for interesseartikulering; i stedet finner de organiserte særinteressene det mer hensiktsmessig å søke innflytelse gjennom korporative organer. Hvorvidt det norske Stortinget, sett fra organisasjonenes ståsted, har mindre interesse som kanal for interesseartikulering, kan diskuteres. Det er liten tvil om at mange andre arenaer også oppfattes som viktige - særlig regjeringen, fagdepartementene og de korporative organene. Den økte lobbyvirksomheten de folkevalgte er blitt utsatt for i seinere år, tyder likevel på at er en interessant arena for mektige organisasjoner som NHO, LO, Rederforbundet og Norges Bondelag. Som sagt har Stortinget siste ord i flere viktige avgjørelser, og spesielt under mindretallsregjeringer kan lover og bevilgninger lett endres i denne siste fasen.

Helds tredje argument: Omfanget av de spørsmål som folkevalgte behandler, blir stadig mindre, mens organisasjonseliter tar seg av et voksende saksområde. Dette standpunktet har mye for seg. Området det norske parlamentet dekker, er blitt mindre gjennom bruk av fullmaktslover. Samtidig er mye beslutningsmyndighet sparket nedover. Beregninger som ble gjort ved utgangen av 1989, viste at mer enn hundre nasjonale utvalg der minst én organisasjon var representert, fungerte som styrer og råd for statlige institusjoner. På disse områdene har riktignok statsråden for det departementet virksomheten sorterer under, hatt ansvaret. Men dette ansvaret er i seinere år blitt pulverisert ved at mange av de bedriftene det gjelder, er omgjort til aksjeselskaper.

Sett fra de folkevalgtes ståsted handler det for den korporative organiseringens del om institusjonell avstand; de folkevalgtes muligheter til å styre virksomheten er av indirekte karakter - i første rekke ved å vedta nødvendige bevilgninger og de lovene som eventuelt styrer virksomheten. Dessuten vil de folkevalgte, gjennom sine kontrollfunksjoner, kunne etterprøve hvorvidt den ansvarlige statsråden har handlet i samsvar med eksisterende lover og andre stortingsvedtak. Derfor er den grunnleggende pluralismen, som hviler på valgdemokratiet, bare sikret i den grad Stortinget fungerer effektivt som lovgivende, bevilgende og kontrollerende myndighet. Det vil si: Er arbeidsrutinene i tilknytning til lovgivning og bevilgningsvedtak gode nok? Har Stortinget de nødvendge ressurser til å kunne drive en inngående kontroll? Det ville føre for langt om jeg i denne sammenhengen gikk inngående inn på denne typen problemer. Som en generell tendens tør jeg likevel hevde at de folkevalgte, særlig etter annen verdenskrig, har måttet oppgi mye av detaljkontrollen - rett og slett fordi "staten" er blitt så stor.

7. Hvor går veien videre?

Jeg er generelt skeptisk til hvor langt målrettede reformer kan drives. Konstitusjonell politikk ligger fjernt fra det ingeniører og arkitekter driver med. Derfor nytter det lite å komme med tegninger og en dyktig stab - for så å reise et flunkende nytt byggverk. Å forandre styreformer minner mest om et ombyggingsarbeid, der man river noe og bygger videre på deler av det gamle. Denne lærdommen har tidligere reformpolitikere måttet se i øynene. Det er flere gode argumenter for at det må være slik; handlingsalternativene foreligger før aktørene utformer sine planer; reformer som går på tvers av de tunge trendene, vil ha vanskelig for å lykkes; reformpolitikere arbeider innenfor en spenningsfylt virkelighet, der mange vil ha et ord med i laget. Som Johan P. Olsen har framhevet i flere sammenhenger, har også reformpolitikere en begrenset innsikt i hvordan samfunnet fungerer, og de har slett ikke full oversikt over virkningene av en reform.

Den reformprosessen som startet på 1980-tallet, førte riktig nok til en slanket korporatisme, men uten at det inntraff noe kvalitativt sett omfattende skifte. At de regjeringene som tok del i reformvirksomheten, gikk såvidt halvhjertet til verks, er lett å skjønne. Det er alltid vanskelig å fjerne etablerte institusjoner uten å erstatte dem med nye ordninger som kan ivareta de samme funksjonene. Administrasjonen selv er hardt presset arbeidsmessig, og de interne utredning-ene har heller ikke vært noen ubetinget suksess. I hvert fall er det klaget over at utredninger ofte blir mindre grundige enn de som utarbeides av bredt sammensatte utvalg.

Heller ikke det virkelighetsbildet som lå til grunn for lantidsprogrammene på 1980-tallet, og som var inspirert av maktutredningen, traff særlig godt. De delene som gjaldt utvalgssystemet, var skrevet av statsvitere - i en første begeistringens rus. Bak 1981-programmet stod statsviterne Tor Saglie og Kjell A. Elliassen. I tillegg var maktutrederen Gudmund Hernes på dette tidspunktet statssekretær. Tilsvarende var statsviterne Terje Osmundsen, Ole Berg og Halvor Stenstadvold aktive under utformingen av Willoch-regjeringens langtidsprogram fra 1985.

Hvis det er riktig at partssammensatte utvalg, som en hovedtendens, fungerer som statlige styringsredskaper, er det også lett å skjønne hvorfor de enkelte departementene hadde vondt for å legge ned utvalg som de hadde lært seg å bruke. Da departementene ble bedt om å se kritisk gjennom fungerende utvalg, opptrådte de helst som jenta gjorde da hun skulle gi bort noen av de mange dukkene sine til barn hun mente trengte dem mer enn henne. Alle ble først lagt i én haug. Deretter tok hun opp én etter én, og sa: "Ikke den, ikke den, ikke den ..." Til slutt var så godt som hele haugen flyttet over til den andre siden av bordet. Bare noen små lurvete eksemplarer kunne hun unnvære.

Kanskje kommer utfallene mot utvalgssystemet i sin alminnelighet og de korporative innslagene i særdeleshet, til å bli stående som et historisk mellomspill. Langtidsprogrammene gir en pekepinn på hvordan regjeringer tenker. Langtidsprogrammet for perioden 1994-1997 var nærmest innholdstomt når det kommer til forholdet mellom organisasjoner og stat. Hovedsynet er samlet i følgende setning: "Regjeringen ser organisasjoner som ivaretar ulike interesser som en integrert og viktig del av det norske demokratiet." Organisasjonene blir berømmet fordi de har "spilt en aktiv rolle i den politiske prosessen". Som eksempel nevnes samarbeidet omkring inntektsregulerings-lovene i 1988-1990 og det inntektspolitiske samarbeidet for øvrig. Mer prinsipielt slås det fast: "Organisasjonene bidrar ofte til å øke deltakelsen i beslutningsprosesser, og er med og sikrer at viktige hensyn blir ivaretatt før beslutninger fattes." To uttrykk for skepsis bryter også gjennom: for det første den gamle visdommen om at ikke alle mennesker er organiserte; for det andre at særinteressene ikke alltid arbeider med helheten for øye. Men kritikken er likevel mer forsiktig enn ved tidligere korsveier. Dette kan tas som et uttrykk for at saneringsiveren har avtatt.

Størst makt har den som gir inntrykk av å ville bryte ut av et forhold. Det mest dramatiske som kan skje i framtiden, er at NHO - slik ledelsen var inne på i 1991 - trekker seg ut av viktige utvalg. Dette vil i beste fall føre til tap av legitimitet for de delene av statsstyret som denne organisasjonen nå er med på å utforme. I verste fall må institusjoner som Arbeidsretten og Det tekniske beregningsutvalg nedlegges. Hva som blir arbeidsgivernes strategi, avhenger også av hvordan det går med Norges forhold til EU og hva slags oppgaver organisasjonen ønsker nasjonalstaten skal ta seg av ved et eventuelt medlemskap. Om Norge melder seg inn i EU, vil kanskje bedrifter og organisasjoner ønske større frihet til å manøvrere. Den største trusselen mot den korporative organiseringen kommer i det hele tatt fra organisasjonene - som hele tiden har full anledning til å velge exit.

8. Aktuelle forskningsoppgaver

Jeg har lagt fram er perspektiv på maktrelasjonene på områder der organisasjoner og stat møtes til forhandlinger og overlegninger. En overgripende konklusjon har vært at kontaktene fungerer dels korporativt, dels pluralistisk - alt etter om møteplassene oppfyller visse krav til institusjon-alisering eller ikke. De korporative sektorene er klassiffisert henholdsvis som "forhandlingskorporatisme" og "korporatisme under forvaltningen". De møteplassene det her er snakk om, bygger primært opp under statens styringspotensial. Denne konklusjonen hviler først og fremst på generelle argumenter. I praksis vil selvsagt ulike regjeringer utnytte dette potensialet forskjellig. Gjennom ett eksempel har jeg også vist hvordan potensialet faktisk er utnyttet. Framtidig forskning bør likevel, i større grad, rettes inn mot hvordan ulike regjeringer har opptrådt: Hvorvidt har de vært opptatt av å styre og samordne virksomheten på grunnlag av sitt politiske program? Hva har de i så fall gjort for å realisere sine mål?

Det er heller ikke gjennomført tilstrekkelig inngående studier av hvordan organisasjonene fungerer internt. Derfor bør ett prioritert forskningsprogram å intervjue ledere for antatt viktige organisasjoner: Hvor sterkt opplever de seg som gisler? Hvor mye mener de selv de oppnår ved å delta i statlige utvalg? I denne sammenhengen kunne det også være en oppgave å finne ut om de vurderer lobbyvirksomhet som et eksklusivt alternativ til å arbeide innenfor korporativ organer. Innenfor nyere forskning er det holdt fram at organisasjonene selv synes å foretrekke lobbyvirksomhet. Denne tesen er ennå ikke testet empirisk på noen tilfredsstillende måte. Trolig har den har mye for seg - ikke minst fordi deltagelsen i korporative organer binder store personalressurser. Særlig om Norge skulle bli medlem av EU, vil rimeligvis organisasjonene ønske å omdisponere sin ressursbruk. Da står trolig lobbyvirksomhet fram som det et attraktivt alternativ, slik NHO vurderte det i 1991 - da mange forventet at et flertall av norske velgere i nær framtid skulle si ja til EU-medlemskap. Alternativt kan organisasjonene finne det hensiktsmessig at staten fremdeles kan spille en rolle når det gjelder å samordne nasjonale interesser, inkludert næringslivets, innenfor det unionelle fellesskapet.

Litteratur

Beer, Samuel H., Modern British Politics. 2. utg. London 1969.

Bergh, Trond og Helge Ø. Pharo (red.), Vekst og velstand. Norsk politisk historie 1945-1965. Oslo 1977.

Berrefjord, Ole, Fra embetsmannsstat til embetsmannsstat? I Gudmund Hernes (red.), Forhandlingsøkonomi og blandingsadministrasjon. Bergen 1978.

Bull, Edvard, Historisk utsyn: Toppfolkenes partnerskap - hvordan ble de til? En forfatningshistorisk skisse, Sosiologi i dag 2/1984.

Cawson, Alan, Pluralism, Corporatism and the Role of the State, Government and Opposition 13/1978.

Christensen, Tom og Morten Egeberg, Noen trekk ved forholdet mellom organisasjonene og den offentlige forvaltning. I Tom Christensen og Morten Egeberg (red.), Forvaltningskunnskap. Oslo 1997.

Christensen, Tom, Morten Egeberg og Per Lægreid. Regjeringsapparatet. Et posisjonspapir for Makt- og demokratiutredningen. Upublisert notat. Oslo 1999.

Egeberg, Morten, Johan P. Olsen, og Harald Sætren, Organisasjonssamfunnet og den segmenterte stat, i Johan P. Olsen (red.), Politisk organisering. Bergen 1978

Egeberg, Morten, Causes of Bureaucratic Autonomy: The Impact of Organizational and Cultural Factors. Working Paper/Arena no. 15. Oslo 1998.

Held, David. Models of Democracy. Oxford 1996.

Hernes, Gudmund, Hva styrer styrerne? Samtiden 2/1980 a.

Hernes, Gudmund, Svarteperøkonomi, Samtiden 4/1980 b.

Hernes, Gudmund, Segmentering og samordning, i Ole Berg og Arild Underdal (red.), Fra valg til vedtak. Oslo 1984

Høgsnes, Geir. "Nyliberalisme og fleksibilitet i lønnsdannelsen", Sosiologi i dag 4/1995.

Høgsnes, Geir. Krone for krone. Lønnsforhandlinger og fordelinger. Upublisert bokmanus. Oslo 1999.

Lorentzen, Håkon. Frivillighetens integrasjon. Staten og de frivillige velferdsprodusentene. Oslo 1994.

Moren, Jorolf (red.), Den kollegiale forvaltning. Råd og utvalg i sentraladministrasjonen, Oslo 1974.

Nordby, Trond, Korporatisme på norsk. 1920-1990. Oslo 1994.

Nordby, Trond, Hvem styrer hvem? Nytt Norsk Tidsskrift 3-4/1996.

Nordby, Trond, Stortinget som politisk sentrum. Historiske variasjoner over temaene makt og avmakt (arbeidstittel). Upublisert bokmanus. Oslo 1999.

Norges offentlige utredninger (NOU) 1982: 3, Maktutredningen. Sluttrapport. Oslo

Peterson, Olof, Maktens nätverk. En undersökelse av regeringskaseliets kontakter, Stockholm 1989.

Rasch, Bjørn Erik og Hilmar Rommetvedt, Makt og demokrati i norsk parlamentsforskning, Posisjonspapir for Makt- og demokratiutredningen. Upublisert notat. Oslo 1999.

Rokkan, Stein, Norway: Numerical Democracy and Corporate Pluralism, i Robert A. Dahl (red.), Political Oppositions in Western Democracies. New Haven 1966 (også trykt i oversettelse, Rokkan, 1987)

Rokkan, Stein, Votes count, recources decide. Refleksjoner over territorialitet versus funksjonalitet i norsk og europeisk politikk, i Makt og motiv. Et festskrift til Jens Arup Seip. Oslo 1975 (også trykt i Rokkan 1987)

Rokkan, Stein, Stat, nasjon, klasse. Essays i politisk sosiologi, red. av Bernt Hagtveit. Oslo 1987

Rothstein, Bo, State and Capital in Sweden: the Importance of Corporatist Arrangements, Scandinavian Political Studies 3/1988

Rothstein, Bo, Den korporativa staten. Interesseorganisationer och statsförvaltning i svensk politik. Stockholm 1992

Schmitter, Philippe C., Still the Century of Corporatism?, Review of Politics 36/1974; også trykt i Schmitter, Philippe C. & Gerhard Lehmbruch (ed.), Trends Toward Corporatist Intermediation. Beverly Hills/London 1979

Seim, Jardar. Hvordan hovedavtalen av 1935 ble til. Oslo 1972.

Skillingstad, Trond Gunnar. "Indre korporatisme". En begrepsdiskusjon med utgangspunkt i norsk helseadministarsjon. Hovedoppgave i statsvitenskap. Universitetet i Oslo. Institutt for statsvitenskap. Våren 1999.

Stokke, Torgeir Aarvaag, Lønnsforhandlinger og konfliktløsning. Norge i et skandinavisk perspektiv. Oslo 1988.

Svenska Arbetsgivarföreningen, Farväl till korporatism! Stockholm 1991.

Williamson, Peter J., Corporatism in Perspetive. An Introductory Guide to Corporatist Theory. London 1989.

Öberg, PerOla, Särintresse och allmännintresse: korporatismens ansikten. Uppsala 1994.

Tilbake til innholdsfortegnelse for rapport 4

Tilbake til Makt- og demokratiutredningens startside