8. Helse- og Miljøfarlige Kjemikalier

8. Helse- og Miljøfarlige Kjemikalier[191]

8.1 Problemets karakter. Optimalt beslutningsnivå. Optimale virkemidler

8.1.1 Problemets karakter

Spredningen i miljøet av helse- og miljøfarlige kjemikalier har vært ansett som en av de aller viktigste miljøtruslene helt siden midten av 1960-årene.[192] Det er et felt det har vært arbeidet med lenge, både nasjonalt og internasjonalt. Likevel må det kunne konstateres at utviklingen stort sett har gått i feil retning. Over de siste 40 år har økningen i produksjon og bruk av kjemikalier vært dramatisk,[193] og belastningen i miljøet er økt av de fleste kjemiske stoffer.

Det er store variasjoner i helse- og miljøvirkningen av kjemiske stoffer. De viktigste egenskapene er giftighet og nedbrytningstid i miljøet. Den direkte helsevirkningen er først og fremst knyttet til stoffets giftighet. De stoffene som er farligst for miljøet, er stoffer som både har høy giftighet, kan påvirke reproduksjonsevne og arvestoffer, har lang nedbrytningstid og evne til å akkumuleres i levende organismer. Slike stoffer kan forbli i miljøet i flere generasjoner, og de spres etterhvert over store geografiske områder, i atmosfæren, i verdenshavene og i jordsmonnet langt fra opprinnelsesstedet. Alle levende organismer utsettes for kjemisk påvirkning og tar til dels kjemiske stoffer opp i seg. Konsentrasjonen kan bli meget høy, særlig i fugler og pattedyr som står høyt oppe i næringskjeden. For slike vil de være både direkte livstruende og kunne påvirke arvestoffet.

Kjemiske stoffer kommer ut i miljøet på mange måter. Tidligere var direkte utslipp fra industriproduksjon kanskje den viktigste kilden. Etterhvert er en stor del av slike utslipp kommet under kontroll, i alle fall i vår del av verden. Til gjengjeld øker tilførselen av kjemikalier til miljøet fra produkter; fra bruken av produkter og når produkter blir avfall. Dels skjer tilførselen helt bevisst, som når det i landbruket tas i bruk plantevernmidler og ugressmidler. Dels er tilførselen en uønsket sidevirkning av normal bruk og disponering av dagligdagse og i og for seg nyttige produkter – produkter som stadig øker i antall. Kjemikalieproblemet er nært forbundet med hele vårt produksjons- og forbruksmønster. Dette gjør at kontroll med kjemikalier er en meget sammensatt og vanskelig oppgave.

8.1.2 Optimalt beslutningsnivå og viktige internasjonale arenaer

Av flere grunner er internasjonalt samarbeid og internasjonal regulering helt nødvendig for å få kontroll med kjemikaliespredningen.

For det første spres kjemikaliene i miljøet over landegrensene, til dels globalt. Vi i Norge kan kontrollere utslippskilder og produktmønster i vårt eget land, og for en del av kjemikalieproblemet vil dette i seg selv kunne ha stor betydning. Men vi har likevel ingen mulighet til å forhindre at våre havområder, luftmassene, og jordsmonnet i Norge blir påvirket, og dermed også alle levende organismer i vårt miljø. Vi kan bare beskytte oss ved at det skjer et internasjonalt samarbeid om å redusere tilførslene.

For det andre er spredningen av kjemikalier en direkte konsekvens av internasjonal handel. Mange kjemikalier og produkter som inneholder farlige stoffer omsettes og transporteres over hele verden. Nasjonal regulering av kjemikalieområdet vil lett komme i konflikt med regler som skal sikre frihandel regionalt og globalt. Harmonisering av regler om kjemikalier og produkter som inneholder kjemiske stoffer er et naturlig mål for internasjonal regulering på dette området.

Disse forholdene gjør at det ideelt sett burde være globale regler for å kontrollere produksjon, bruk og disponering av kjemikalier. I løpet av de siste 15 årene har vi da også sett en fremvekst av globale konvensjoner på kjemikalieområdet.[194] Den første globale konvensjonen av betydning var Wien-konvensjonen om beskyttelse av ozonlaget[195] av 1985, som er rammen for Montreal-protokollen av 1987.[196] Ved denne protokollen ble det innført begrensninger på produksjon og forbruk av de viktigste ozonnedbrytende kjemikaliene, og som er ytterligere strammet inn gjennom senere endringer. I 1989 vedtok FN en global konvensjon om handel med miljøfarlig avfall over landegrensene (”Baselkonvensjonen”)[197]. Et sentralt prinsipp i denne konvensjonen er prinsippet om informasjon og forhåndssamtykke (”prior informed consent”) fra den staten som evt. skal motta miljøfarlig avfall. I 1998 vedtok FN en egen konvensjon som innfører dette prinsippet som et generelt prinsipp for handel med visse kjemiske produkter, særlig plantevernmidler (”Rotterdamkonvensjonen”).[198] I FN-regi er det nylig også tatt opp et arbeid med en global konvensjon om persistente organiske miljøgifter som f.eks. PCB og DDT (”POPs-konvensjonen”).

Lenge virket det lite realistisk å få til globale konvensjoner om begrensning av utslipp og bruk av farlige stoffer. Man måtte konsentrere seg om å få til regionale ordninger for å få bukt med de mest presserende problemene, særlig problemene med kjemisk forurensning av viktige havområder. Et viktig første skritt i denne utviklingen var Konvensjonen mot dumping av avfall i det nordøstlige Atlanterhav (”Oslo-konvensjonen”) fra 1972.[199] Dette arbeidet ble videreført med en konvensjon om bekjempelser av forurensning i det samme havområdet fra kilder på land (”Paris-konvensjonen”) i 1974. Felles for disse konvensjonene var at de innførte reguleringer av utslipp av bestemte kjemiske stoffer; utslipp av noen stoffer skulle stanses helt innen en viss frist, mens utslipp av andre stoffer skulle begrenses. I 1992 ble de to konvensjonene slått sammen til én (”OSPAR-konvensjonen ” - jfr. kap. 7 ovenfor).

Innenfor EF ble omsetning og bruk av kjemikalier tidlig gjenstand for regulering. Det første direktivet om klassifisering, emballering og merking av farlige stoffer kom allerede i 1967. Opprinnelig var dette arbeidet særlig begrunnet i handels- og arbeidsmiljøforhold. Hensynet til det ytre miljø kom sterkere inn etter hvert, og idag er dette et meget viktig felt innenfor EUs miljøpolitikk og miljørett. Det er et felt hvor sterke handelsmessige og miljømessige hensyn langt på vei lar seg kombinere. I EU har man lagt hovedvekten på å utvikle systemer for kontroll med kjemikaliebruken gjennom regler om registrering, utredning av konsekvenser, merking og så videre. For Norge har EØS-medlemsskapet medført omfattende nye forpliktelser på dette feltet, som også innebærer rammer for handlefriheten, jfr. nedenfor. I tillegg er det etterhvert kommet en del regler om forbud eller utfasing av produksjon og bruk av visse stoffer. I hovedsak er dette regler for gjennomføring av de globale og regionale konvensjonene på området, som også Norge er forpliktet av, uavhengig av EØS-medlemsskapet.[200]

Et viktig trekk er at også FNs økonomiske kommisjon for Europa (ECE) har tatt opp et arbeid på dette feltet. ECE omfatter foruten Vest-Europa også USA, Canada og de østeuropeiske land, som det er meget viktig å få med i dette arbeidet. Organisasjonen har nylig vedtatt to protokoller under Konvensjonen om langtransportert luftforurensning om utslipp av henholdsvis persistente organiske forbindelser (”POPs”) og tungmetaller.[201]

8.1.3 Optimal virkemiddelbruk

Hva som er optimale virkemidler på kjemikalieområdet vil naturligvis variere med type av stoffer, deres farlighetsgrad og øvrige egenskaper. Samtidig må det legges til grunn at mange av stoffene har viktige positive egenskaper som vi har behov for. Det er ikke noe mål å fjerne alle kjemikalier, men å få slik kontroll med bruk og spredning som er nødvendig i forhold til de forskjellige stoffenes egenskaper. De farligste stoffene – og særlig de som er både sterkt giftige og langsomt nedbrytbare – vil måtte totalforbys, eventuelt gjennom en plan for gradvis utfasing. For andre stoffer vil det kunne være tilstrekkelig med en viss reduksjon i bruken. Da vil flere virkemidler kunne være aktuelle, også bruk av avgifter.[202] For atter andre er det sentrale ikke å begrense bruken i seg selv, men å hindre at stoffet kommer på avveie og spres utilsiktet i miljøet. Her vil informasjon om stoffet til brukere, regler om merking, emballering og transport. være viktige virkemidler. Rent praktiske ordninger for mottak og behandling av miljøgifter som avfall, kombinert med god informasjon, er også viktig.

8.2 De viktigste internasjonale regimer for kontroll med spredning av kjemiske stoffer. Hvilken handlefrihet har Norge?

8.2.1 Kontroll med spredning av kjemikalier under Nordsjøsamarbeidet og OSPAR-regimet

Det politiske Nordsjøsamarbeidet og den rettslig bindende OSPAR-konvensjonen er beskrevet ovenfor i kap. 7. Disse institusjonene har vært meget viktige i arbeidet med å redusere spredning av kjemiske stoffer i miljøet. Samarbeidet mellom nordsjølandene anses som ”den klart viktigste drivkraften for å føre miljøgiftarbeidet framover i Europa”.[203] Til dels er det forberedende og politiske arbeidet skjedd innenfor rammen av Nordsjøsamarbeidet. Ved å føre det inn i OSPAR kan forpliktelsene gjøres rettslig bindende.

Utviklingen startet som nevnt ved at det på Nordsjøkonferansene i 1987 (London) og 1990 (Haag) ble fastsatt mål om 50% eller 70% reduksjon i utslippene av en rekke av de farligste stoffene. På den fjerde konferansen i Esbjerg i 1995 ble det vedtatt et mål om utfasing av visse stoffer innen nærmere bestemte frister, og et generelt mål om at spredning til havet av de farligste kjemikaliene skal stanses i løpet av en generasjon (25 år).

Arbeidet er nå igang under OSPAR med å fastsette frister for utfasing av ulike stoffer innenfor konvensjonen. Prosessen kan sies å ha to faser, idet det på en ministerkonferanse i 1998 (Sintra) ble vedtatt en prinsipperklæring og en omfattende strategi for det videre arbeid med reduksjon og utfasing av de viktigste kjemikaliene. Disse vedtakene er ikke rettslig bindende, men vil ligge til grunn for de enkelte lands videre arbeid, og vil gradvis bli gjort bindende gjennom beslutninger (”decisions”) i OSPAR.

Disse prosessene har avgjørende betydning for Norges arbeid med å redusere bruk og utslipp av miljøgifter. De setter klare minstekrav til hva vi skal gjøre på dette feltet. Men det dreier seg om minimumsregler. Innenfor rammen av Nordsjøsamarbeidet og OSPAR er det full adgang for Norge til å innføre strengere krav og sette kortere frister for utfasing av et stoff. I så måte er det en viktig forskjell mellom dette samarbeidet og det som følger av vårt EØS-medlemsskap.

8.2.2 EØS-regelverket på kjemikaliesektoren

EU har et omfattende arbeid på kjemikalieområdet, som gjennom EØS har stor betydning også for norsk politikk og norske regler på området. EU-reglene er delvis gjennomføring av forpliktelser som EU og EUs medlemsland har påtatt seg som part i internasjonale avtaler som ozon-regelverket og Nordsjøsamarbeidet/OSPAR. Men viktige EU-regelverk står også på egen grunn.

I 1976 vedtok EU det første generelle direktiv om begrensning av markedsføring og bruk av farlige stoffer og produkter.[204] Direktivet er et kortfattet rammedirektiv. Hovedprinsippet er at EU for bestemte farlige stoffer fastsetter regler om hvordan stoffene skal markedsføres og brukes. I vedlegg til direktivet fastsettes de materielle reglene om dette for bestemte stoffer.[205] Opprinnelig gjaldt direktivet bare for et fåtall sterkt miljøgiftige stoffer.[206] Etter hvert er mange stoffer føyet til.[207] Det er likevel fortsatt et stort antall kjemikalier som ikke er omfattet av dette regelverket.

EU har særlige regler om plantevernmidler. I 1979 ble det innført forbud mot markedsføring og bruk av visse plantevernmidler som inneholdt visse særlig miljøfarlige stoffer.[208]

Som nevnt gjaldt de aller første reglene på dette felt i EU klassifisering, emballering og merking av farlige stoffer og preparater.[209] Direktivet fra 1967 med senere endringer etablerer felles regler for hvordan stoffer klassifiseres og for hvilke krav til merking og emballering som skal stilles. Reglene er meget omfattende, detaljerte og teknisk preget. Imidlertid er det viktig å få frem noen hovedpunkter:

Det sentrale i dette regelverket er at alle nye kjemiske stoffer og preparater som aktes markedsført, skal meldes til myndighetene. Meldingen skal inneholde de opplysninger som er nødvendige for å vurdere stoffets risiko for mennesker og miljø, og de mulige skadevirkninger det kan ha. Det dreier seg om ganske omfattende opplysninger. Informasjonen samles i en felles europeisk databank.[210] Myndighetene har en frist til å gripe inn med evt. forbud eller restriksjoner. Videre er det detaljerte regler om stoffers klassifisering og merking, med angivelse av felles faresymboler og sikkerhets- og risikosetninger for de enkelte stoffer. Det er også felles regler om emballering og om blandt annet beskyttelse av forretningshemmeligheter og begrensninger i reklame-adgangen.[211]

Et prinsipielt viktig element i arbeidet med kjemikalieproblemet er arbeidet med å kartlegge virkningen av og risikoen ved stoffer som var på markedet allerede før EU-regelverket trådte i kraft. En forordning fra 1993[212] innførte et system for vurdering av eksisterende stoffer, særlig stoffer som er miljøfarlige og som handles i store mengder. Dette har imidlertid vist seg meget vanskelig å gjennomføre i praksis, og arbeidet er foreløpig kommet kort.

Hvilken handlefrihet har Norge i forhold til de forskjellige EØS-reglene på kjemikalieområdet?

Rammedirektivet om begrensning av markedsføring og bruk av farlige stoffer og produkter omfatter bare en del stoffer og er ikke ment som en uttømmende regulering av alle miljøfarlige stoffer. Følgelig må medlemslandene kunne gi regler om forbud eller restriksjoner på markedsføring og bruk for andre stoffer innenfor de generelle rammer som følger av traktatens regler om kvantitative handelsrestriksjoner, jfr. ovenfor i kap. 3. Hvorvidt direktivet innebærer en totalharmonisering eller minimumsharmonisering for de stoffer som er omfattet, er nok noe usikkert. Det er med andre ord usikkert om Norge kan ha strengere regler for de forskjellige stoffer enn de som gjelder etter direktivet. Trolig må det som hovedregel legges til grunn at direktivet innebærer en totalharmonisering, og at landene derfor ikke kan gi ytterligere, evt. strengere, regler om markedsføring og bruk.[213] Skal staten gripe inn med strengere tiltak, må det evt. foreligge forhold som rettferdiggjør bruk av direktivets ”beskyttelsesklausul”. Vanligvis vil dette bare muliggjøre midlertidige ordninger.

Under forhandlingene om EØS-avtalen ble det klart at Norge hadde strengere regler enn EU på noen områder, bl.a. for kreft- og allergifremkallende stoffer. Resultatet ble at Norge fikk adgang til å beholde disse reglene, foreløpig i en periode på 4 år. Tanken var at det i mellomtiden skulle skje et arbeid som ville kunne føre til at reglene kunne harmoniseres. Stort sett har disse unntakene blitt videreført og står fortsatt ved lag.

Reglene om klassifisering, emballering og merking av farlige stoffer og preparater er ment å skulle komme til anvendelse på alle stoffer og preparater som faller inn under de aktuelle fareklasser. Det dreier seg om i størrelsesorden 100.000 stoffer og preparater. Dette er et typisk eksempel på regler som tar sikte på totalharmonisering, slik at det er et enhetlig klassifisering-, emballering- og merkingssystem i hele EØS .[214] Intet land skal kunne stanse varer ved grensen f.eks. med den begrunnelse at emballeringen eller merkingen ikke oppfyller nasjonale krav. Norge er med andre ord bundet til å følge disse reglene, som for øvrig er gjennomført gjennom flere omfattende forskrifter.

Nye farlige stoffer og preparater må gjennom en prosedyre hvor egenskaper, virkninger, farlighetsgrad m.v. utredes, og det vurderes om stoffet eller preparatet skal godkjennes, eller om det skal forbys eller underlegges nærmere regler. Arbeidet med dette ledes av det land hvor stoffet eller preparatet produseres eller først importeres, men i prosedyren har alle EØS-land adgang til å uttale seg. Norge har med andre ord en påvirkningsmulighet helt på linje med EU-landene i spørsmålet om et stoff eller preparat bør tillates eller ikke, evt. hvilke regler om klassifisering, emballering eller merking, emballering som bør gjelde. Har landene forskjellige vurderinger av disse spørsmål, vil avgjørelsen måtte tas ved avstemning i den aktuelle EU-komité – hvor Norge deltar i diskusjonene, men ikke har stemmerett. Er Norge uenig i vedtaket i EU, blir det en sak for EØS-komitéen. I praksis er det imidlertid sjelden at det oppstår uenighet og problemer når det gjelder vurderingen av nye stoffer.

Når et stoff eller preparat på denne måten er godkjent med en viss klassifikasjon, emballasje eller merking, er utgangspunktet at det skal kunne omsettes fritt innenfor EØS . Det enkelte medlemsland kan ikke uten videre forby det, eller gjøre gjeldende strengere merkeregler e.l. Dette ville være å innføre en handelshindring som er forbudt etter art. 11. Men som nevnt gjelder ikke dette forbudet uten unntak. For det første kan læren om ”tvingende samfunnshensyn” (”Cassis-prinsippet”) gi åpning for at et land innfører strengere regler dersom dette er begrunnet i viktige miljøhensyn som det er vitenskapelig grunnlag for, reglene må anses som et nødvendig og forholdsmessig tiltak, og ikke en skjult handelshindring eller vilkårlig forskjellsbehandling. For det andre kan bestemmelser som uttrykkelig regulerer importen av vedkommende stoff være tillatt etter unntaksregelen i artikkel 13. Det vises til fremstillingen av disse reglene ovenfor i kap. 3.

Det er altså ikke utelukket at Norge kan innføre strengere regler enn det som gjelder i EU, og eventuelt ligge i forkant med å regulere stoffer. Det kan føre til innsigelser fra andre land, men det kan også føre til at andre land og EU tar opp et arbeid i tråd med det norske initiativet.[215]

8.2.3 Sammenfatning

Kjemikaliefeltet er et felt innenfor miljøpolitikken som i stor grad er påvirket av internasjonalt samarbeid og internasjonale reguleringer. For et stort antall helse- og miljøfarlige stoffer er Norge forpliktet til å treffe bestemte tiltak. Dels dreier det seg om reduksjon av og evt. forbud mot produksjon, bruk og/eller utslipp, og dels dreier det seg om systemer for forhåndskontroll, klassifisering og merking. Når det særlig gjelder det siste, må det være riktig å si at EØS-medlemsskapet har tvunget fram en betydelig opprusting og skjerping av innsatsen.

Det lar seg ikke gjøre enkelt å beskrive Norges handlefrihet på dette området. I så måte står vi overfor et temmelig sammensatt bilde. Noen av de internasjonale normene er ikke strengt juridisk bindende. Blant de juridisk bindende reglene, er det noen som må anses som minimumsregler, som tillater Norge å innføre strengere regler. Andre regler – først og fremst innenfor EØS – må trolig anses som totalharmonisering, og da vil adgangen til egne nasjonale regler være meget begrenset. Og også utenfor de områder som er regulert, gjelder det alminnelige forbud mot handelshindringer – med visse muligheter for unntak.

8.3 Forholdet mellom Stortinget og regjeringen på kjemikalieområdet

Kjemikalieområdet har vært blant de minst kontroversielle felt innenfor miljøpolitikken. Mål og virkemidler på dette området har f.eks. i liten grad vært gjenstand for debatt i Stortinget i de senere år.[216]

I forbindelse med oppfølgningen av Verdenskommisjonens rapport gikk Brundtland-regjeringen generelt inn for å styrke kontrollen med kjemikalier, blant annet ved å

sette klare måltall for reduksjon i ozon-nedbrytende stoffer,
redusere utslippene av miljøgifter til Nordsjøen med 70 % på 10 år, med hovedvekt på 13 av de farligste og mest brukte miljøgiftene,[217] og
innføre en generell meldeplikt for virksomheter som framstiller og bruker giftige stoffer og produkter.[218]

Disse forslagene fikk full støtte i Stortinget, og var i liten grad gjenstand for kommentarer og debatt.[219]

Fra 1992 har det vært gitt fyldige redegjørelser om arbeidet med kontroll med miljøgifter i Miljøverndepartementets budsjettproposisjoner – og fra og med budsjettet for 1995 har helse- og miljøfarlige stoffer vært et eget resultatområde i budsjettet. Til dels er det gitt detaljerte oversikter over mål for reduksjon og utfasing av forskjellige stoffer. Emnet har i de senere årene også vært tatt opp i miljøvernministerens årlige miljøvernpolitiske redegjørelse. I all hovedsak har Stortinget gitt full tilslutning til forslagene.

Regulering av farlige stoffer ble imidlertid et aktuelt politisk spørsmål i forbindelse med EØS-forhandlingene. Det viste seg at det ikke var fullt samsvar mellom EU-regelverket og nasjonale regler i EFTA-landene, herunder Norge, på dette området. EFTA-landene fikk en generell adgang til å opprettholde nasjonale regler som var strengere enn EU-reglene, formulert som å ”fritt kunne begrense adgangen til sine markeder i henhold til kravene som eksisterer i deres lovgivning” på tidspunktet for EØS-avtalens ikrafttredelse, dog med en uttrykkelig forutsetning om at situasjonen skulle vurderes i 1995.[220]

Politikerne var generelt meget opptatt av at EØS-medlemsskap ikke skulle medføre et svakere vern av helse og miljø. Det var lenge en nærmest tverrpolitisk enighet om at Norge på området helse- og miljøstandarder måtte sikres ”varige unntak”. Dette ble et viktig tema i debatten om EØS-avtalen , og det er neppe tvil om at Regjeringen under forhandlingene var under et klart press fra deler av Stortinget i disse spørsmål. Resultatet – adgangen til å beholde nasjonale regler som nevnt – ble funnet tilfredsstillende av det stortingsflertallet som stilte seg positivt til EØS-avtalen, mens EØS-motstanderne konkluderte med at ”EØS-avtalen ikke tilfredsstiller målsettingene om å kunne sette høyere standarder for helse, sikkerhet og miljø”.[221]

Temaet kom opp igjen i forbindelse med forhandlingene om EU-medlemsskap. Muligheten for å føre en nasjonal miljøvernpolitikk (underforstått en strengere politikk enn i EU) ble som kjent et viktig punkt i hele medlemsskapsdebatten, og adgangen både til å beholde og innføre strengere regler om miljøgifter var en viktig del av dette. Dette ble derfor også et politisk viktig punkt under forhandlingene. Forhandlingsresultatet ble at Norge fikk en overgangsordning på 4 år for opprettholdelse av nasjonale regler. Forutsetningen fra norsk side var at EU skulle revurdere sitt regelverk med sikte på å skjerpe reglene. Skulle det ikke skje, var Regjeringen innstilt på at overgangsperioden skulle videreføres. I stortingsmeldingen om EU-medlemsskap uttalte Regjeringen:

For Norges del vil det ikke være aktuelt å senke nivået på eksisterende nasjonale standarder som berører helse, sikkerhet og miljø.[222]

Også under stortingsbehandlingen av medlemsskapsspørsmålet var som kjent miljøvernet et felt hvor det var relativt klare skillelinjer mellom tilhengere og motstandere av medlemsskap. Tilhengerne – flertallet – mente medlemsskapet ville være til fordel for miljøsaken. Motstanderne fant derimot ”ut fra en helhetsvurdering at miljøhensyn taler mot norsk medlemsskap i EU”, og pekte bl.a. på at EUs vedtak om matsminke i strid med Danmarks vilje viste at ”miljøvennlige EU-land kan bli nedstemt og påtvunget lover som svekker miljø- og helsehensyn”.[223]

Dette illustrerer at spørsmålet om Norges handlefrihet på dette felt har vært omfattet med betydelig politisk interesse, og kan vel sies å ha hatt enn ikke ubetydelig symbolverdi. Men bortsett fra i diskusjonene om EØS- og EU-medlemsskap er det bare noen spredte eksempler på at Stortinget har spilt en aktiv pådriverrolle på kjemikaliefeltet. I 1994 tok f.eks. representanter fra SV opp en rekke forslag til nye tiltak for å redusere utslipp av ozonreduserende stoffer.[224] Forslagene avstedkom en bred gjennomgang av problemer og muligheter på dette området.[225] Det var – med visse unntak – stort sett bred tilslutning i Stortinget til å treffe nye tiltak, som til dels gikk lengre enn Regjeringen gikk inn for. Resultatet ble bl.a. vedtak om en ny innsamlings- og gjenvinningsordning for hvitevarer og kjøleanlegg.[226] Et annet eksempel er en interpellasjon fra representanten Hillgaar i 1996 om kontroll med miljøgifter i matvarer og forbruksartikler, som bl.a. førte til et enstemmig vedtak med anmodning til Regjeringen om en stortingsmelding om disse spørsmål.[227]

En bred presentasjonen overfor Stortinget av arbeidet med helse- og miljøfarlige kjemikalier kom i St. meld nr. 58 (1996-97) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling. Her setter Regjeringen opp klare mål for arbeidet og redegjør for en rekke virkemidler. Det langsiktige målet er å bringe konsentrasjonene av de farligste kjemikaliene ned mot naturlige bakgrunnsnivå for naturlig forekommende kjemikalier, og tilnærmet null for menneskeskapte syntetiske forbindelser. Her kommer bl.a. målene fra Nordsjø-samarbeidet til uttrykk. Regjeringen legger opp til at Norge også her skal ha en pådriverrolle i det internasjonale arbeidet for å redusere og utfase utslippene av helse- og miljøfarlige kjemikalier. Da meldingen ble behandlet i Stortinget fikk både målene og forslagene om virkemidler full og tverrpolitisk støtte i Stortinget. På ett punkt – opprydding i PCB-utslipp – etterlyste komitéen en sterkere prioritering.[228]

Hovedinntrykket er at Stortinget gjennomgående i og for seg står for en streng linje på dette feltet. Men det er Regjeringen som er pådriver. Dynamikken i dette arbeidet skapes av det internasjonale arbeidet hvor det er Regjeringen – dvs. særlig Miljøverndepartementet og SFT – som deltar. Det må også pekes på at feltet er sterkt teknisk preget. Analyser av kjemiske stoffers egenskaper og virkninger, og vurderinger av hvordan de bør kontrolleres og håndteres, er typiske fagspørsmål. På et slikt område er politikerne helt avhengige av de råd de får fra ekspertene, og det er vanskelig å gjøre gjeldende egne oppfatninger. Dette er kanskje den viktigste årsaken til at det er Regjeringen og byråkratiet som her spiller den sentrale rollen.

[191] Kapitlet behandler den delen av dette feltet som nasjonalt faller inn under Miljøverndepartementets og SFTs ansvarsområde. Det tar ikke direkte opp spørsmål knyttet til kjemikalier f.eks. som tilsettingsstoffer i næringsmidler (jfr. diskusjonen om "Matsminkedirektivet") og kosmetikk, legemidler og plantevernmidler. Den generelle drøftelsen vil langt på vei ha tilsvarende gyldighet på disse feltene, men detaljene vil være avhengig av regelverket på de respektive områder.

[192] Dette var temaet i Rachel Carson, Silent Spring (1962), Denne boken har kanskje har hatt aller størst betydning når det gjelder å skape oppmerksomhet om miljøproblemene og dermed for hele miljøvernsaken.

[193] For eksempel har den globale produksjonen av organiske stoffer steget fra ca. 7 millioner tonn i 1950 til ca. 250 millioner tonn i dag, se Miljøverndepartementet, Handlingsplan for helse- og miljøfarlige kjemikalier (1999).

[194] De første globale konvensjonene mot forurensning generelt kom imidlertid på skipsfartens område. I denne oversikten holdes utslipp av kjemikalier m.v. fra skip utenfor.

[195] Konvensjon om beskyttelse av ozonlaget, Wien, 22. mars 1985.

[196] Montrealprotokollen om substanser som fjerner ozonlaget av 16 september 1987 (”Montrealprotokollen”), i kraft 1 januar 1989.

[197] FNs konvensjon om grensekryssende transport av farlig avfall, Basel, 22. mars 1989 (”Baselkonvensjonen”).

[198] UN Convention on the Prior Informed Consent Procedure for certain Hazardous Chemicals and Pesticides in International Trade, Rotterdam, september 1998.

[199] En tilsvarende global konvensjon ble vedtatt av den internasjonale skipsfartsorganisasjon (IMO) i 1974.

[200] Kontroll med kjemiske stoffer har vært et viktig tema også innenfor OECD siden begynnelsen av 1970-årene, med vekt på utredning om alternative kjemikalier og produksjonsprosesser, og å skape felles vitenskapelig grunnlag for vurdering av kjemiske stoffer og produkter. Se bl.a. FN-konferansen om Miljø og utvikling i Rio de Janeiro, St. meld. nr. 13 (1992-93) s. 63-64.

[201] De utslippsgrenser som er fastsatt i disse avtalene er imidlertid ikke så strenge at de får noen særlig praktisk betydning for Norge, og de vil derfor ikke bli omtalt nærmere.

[202] Et nytt eksempel er avgift på produksjon og import av trikloreten (TRI) og tetrakloreten (PER), jfr. forskrift av 6. desember 1999 nr. 1257.

[203] St. meld. nr. 58 (1996-97) s. 65.

[204] Rdir. 76/769/EØF.

[205] Disse reglene kan endres gjennom en enklere prosedyre enn behandling i Rådet, nemlig ved den såkalte revisjonskomitéprosedyre.

[206] Nærmere bestemt PCB, PCT og vinylklorid. PCB og PCT var for øvrig også behandlet i et tidligere direktiv, Rdir. 76/403/EØF (1976) L108/41 .

[207] I formen er dette skjedd som endringsdirektiver til Rdir. 76/403/EØF.

[208] Rdir. 79/117/EØF (1979) L 33/36. Direktivet innebærer forbud mot bruk av bl.a. DDT, dieldrin, aldrin m.fl.

[209] Rdir. 67/548/EØF (1967) L 196/102 som gjelder stoffer, senere supplert av endringsdirektiv (særlig Rdir. 92/32 (1992) L 154/1) og et tilsvarende direktiv for preparater (Rdir. 88 /379/EF (1988) L 187/14 ).

[210] EINECS – European Inventory of Existing Commercial Substances, og ELINCS – European List of Notified Chemical Substances, for henholdsvis eldre og nyere kjemikalier.

[211] Det kan f.eks. ikke reklameres for de aktuelle stoffer uten at klassifiseringen av stoffet fremgår.

[212] Forordning 793/93 (1993) L 84/1 (risikovurdering av farlige stoffer).

[213] Peter Pagh s. 443-444.

[214] Se om disse spørsmål Inge Hausken Thygesen, Miljømerking og frihandel (Særavhandling - Det juridiske fakultet, våren 1998).

[215] Et par eksempler på at Norge faktisk har en pådriverrolle kan nevnes: Det ene gjelder klassifisering og merking av kreftfremkallende stoffer, hvor Norge har et mer nyansert og alt i alt et strengere system enn EU. Utviklingen også i EU går nå i retning av et mer nyansert system. Det andre gjelder bruk av stoffet acrylamid som tetningsstoff i tunneler (jfr. problemet med bruk av "Roca-Gil" i Romeriksporten).

[216] Det sto i sin tid en del strid om utformingen av produktkontrolloven, som kom i 1976, og som blant annet ble kritisert for å gi for vide fullmakter til forvaltningen. Men denne kritikken stilnet fort, og det har senere ikke vært politisk strid om behovet for en streng kontroll med farlige kjemikalier.

[217] I samsvar med vedtakene på Nordsjøkonferansen.

[218] St. meld. nr. 46 (1988-89) kap. 5.3, 5.5 og 5.6.

[219] Innst. S. nr. 273 (1988-89).

[220] Særskilt vedlegg nr. 1 til Rettsakter omhandlet i vedleggene til Avtalen om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde, St.prp. nr. 100 (1991-92) s. 258-261. Dette gjaldt for viktige stoffer som klorerte organiske løsningsmidler, asbestfibre, kvikksølvforbindelser, kadmium, plantevernmidler og batterier. Asbest og kvikksølv i batterier var på det tidspunkt totalforbudt i Norge.

[221] Innst. S. nr. 248 (1991-92).

[222] Medlemskap i Den europeiske union, St. meld. nr. 40 (1993-94) s. 113. Regjeringen henviser særlig til "miljøgarantien" i EF art. 100A nr. 4 (nå art. 95)som grunnlag for å opprettholde gjeldende regler utover 4-årsperioden. Samtidig understrekes det at "samlet eksisterer det kun mindre forskjeller mellom Norges og EFs regelverk".

[223] Medlemskap i Den europeiske union, Innst. S. nr. 209 (1993-94) s. 78-82.

[224] Forslag fra stortingsrepresentantene Paul Chaffey og Eilef A. Meland om innsamling og destruksjon av haloner og av KFK i hvitevarer og kjøleanlegg, Dok.8:18 (1993-94).

[225] Jfr. forslag fra stortingsrepresentantene Paul Chaffey og Eilef A. Meland om innsamling og destruksjon av haloner og av KFK i hvitevarer og kjøleanlegg, Innst. S. nr. 201 (1993-94) og St.tid. s. 4532-4544.

[226] Dette ble vedtatt mot Arbeiderpartiets stemmer. Arbeiderpartiregjeringen mente opplegget var for kostbart i forhold til nytten. Miljøvernministeren argumenterte forgjeves mot tiltaket i Stortinget.

[227] St.tid. (1995-96) s. 2394-2408.

[228] Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling, dugnad for framtida, Innst. S. nr. 150 (1997-98) s. 9-10.

Publisert 25. nov. 2010 13:52