9. Rettslig regulering av genteknologi

9.1 Om utviklingen av og bruken av genteknologi [229]

Utviklingen og anvendelsen av bio- og genteknologi har særlig i løpet av 1980 og –90-tallet blitt et sentralt satsningsområde så vel internasjonalt som i Norge både innenfor industri og forskning. Innenfor EU-området er det antatt at bruken av bioteknologi vil være en vesentlig faktor for mulighetene for en videre økonomisk vekst i det neste århundret. Det er preget av på den ene side en betydelig optimisme med hensyn til anvendelsesmulighetene blant annet med hensyn til økt matvareproduksjon og økonomisk vekst og på den andre siden en erkjennelse av at det også kan være en betydelig usikkerhet med hensyn til de langsiktige konsekvenser for helse og miljø i hvert fall for noen av anvendelsesformene. Dette gjelder spesielt for anvendelsen av genteknologi. Det økende omfanget av anvendelsen av genteknologi innenfor matvare- og medisinproduksjon kombinert med de mulige risiki bidro etter hvert til en erkjennelse av at det var et behov for å lovregulere dette området. EFs direktiver om anvendelsen av genteknologi, dir. 90/219 og 220, kom i 1990. Den norske loven om genteknologi er av 2. april 1993.

Det er flere typer av usikkerhet knyttet til anvendelsen av genteknologi:

Faren for ukontrollert spredning av den genmodifiserte organismen til andre biologiske felt med mulige usikre ringvirkninger for det øvrige miljøet,
Faren for ukontrollert spredning av den genmodifiserte organismen til andre nært beslektede organismer,
Bruk av genmodifiserte organismer i matvarer med mulig og langsiktige negative bivirkninger, som for eksempel bruken av antibiotika-resistente markører,
Faren ved bruk av mikro-organismer med mulig sykdomsfremkallende virkninger og stor, men også vanskelig predikerbar og kontrollerbar spredningsevne,

Noen av de usikre virkningene kan også ligge langt fram i tid og være vanskelige eller umulige å forutse. Det har dels å gjøre med at stabiliseringen av genmodifiseringen kan ta tid og dels at spredningene kan skje på svært varierende måter og med upredikerbare forløp, blant annet fordi det biologiske mangfoldet kan være betydelig og sterkt varierende.

Genteknologi er en avansert og sterkt spesialisert teknologi som har vært utviklet i og fremdeles forskes på i internasjonale miljøer. Det betyr også at viten om de mulige risiki utvikles og formidles i internasjonale sammenhenger. Den industrielle anvendelsen har kommet på områder med betydelig eksport og handel på tvers av landgrensene. Virkningene blir dermed også raskt internasjonale selv om den initiale produksjonen skulle foregå i primært ett eller noen få land. I 1999 er det rapportert at 60% av produksjonen av soya-bønner i USA besto av genmodifiserte planter.[230] Prosentandelen av mais-produksjon var også relativt høy. Både mais og soya produsert i USA eksporteres og brukes i et betydelig omfang i matvareproduksjon også i Europa. Så vel teknologiutviklingen som bruken av utsatte og produserte genmodifiserte organismer har derfor en betydelig spredning på tvers av landegrenser. Teknologiutvikling og –utveksling som i betydelig grad foregår på tvers av landegrensene, kan også fungere som et press til å ta slik teknologi i bruk også i land der det kan være ulike motforestillinger mot dette. Regulering eller mangel på regulering i ett bestemt land eller område kan dermed også ha viktige konsekvenser langt ut over grensene for dette landet. Manglende eller utilfredsstillende regulering i for eksempel USA kan derfor potensielt sett ha betydning direkte eller indirekte både i Norge og i andre europeiske land på grunn av USAs stilling som matvareprodusent.

Den internasjonale (WTO/GATT) og den europeiske reguleringen (EF/EU/EØS ) av fri handel og konkurranse har også konsekvenser for reguleringen av miljø og helse generelt og dermed også for genteknologi spesielt fordi den ut fra behovet for å opprettholde fri konkurranse setter krav til hvilke beskyttelsestiltak som kan aksepteres. GATT har opprettholdt et regelverk og en praksis med strenge krav til vitenskapelige bevis for skade på miljø og helse for å akseptere beskyttelsestiltak.[231] Ut fra dette kan europeiske land som Norge bli tvunget til å akseptere import fra USA selv om norske myndigheter måtte mene at det foreligger et behov for en langt mer omfattende bruk av føre-var-prinsippet på områder med ukjente og langsiktige virkninger.

9.2 Regulering av genteknologi i Norge og i EU

Den norske genteknologi-loven av 2. april 1993 nr. 38 omfatter både innesluttet bruk og utsetting av GMO´er, inkludert bruk i markedet.[232] I denne loven er beskyttelse av helse og miljø og en anvendelse av føre-var-prinsippet helt sentralt med hensyn til om godkjennelser for bruk skal gis etter konkrete søknader. Hensynet til en etisk og samfunnsmessig forsvarlig gjennomføring og til bærekraftig utvikling og samfunnsmessig nytte er også inkludert i lovteksten som faktorer det skal legges vekt på.

Samtidig er Norge også forpliktet til å følge EUs direktiv, 90/220, om innesluttet bruk, aktiv utsetting og bruk i markedet av GMO´er.[233] Dette direktivet er en del av EUs indre marked. Det vil si et direktiv som tar sikte på å harmonisere medlemslandenes beskyttelseslovgivning på området – innenfor rammene av en konkurranseregulering.[234] Motivene for reguleringen er derfor både å skape en enhetlig regulering for å hindre ulike konkurranseforhold og å beskytte miljøet. Beskyttelsestiltak ut over det direktivet hjemler vil derfor i utgangspunktet være traktatstridig. Direktivet fra 1990 er gitt før EØS-avtalen og dermed på et tidspunkt da Norge ikke hadde noen politiske eller rettslige muligheter til å påvirke innholdet av det.

Direktivet hjemler et godkjennelsessystem med et omfattende regelverk for behandlingen av søknader. Det skal foretas risiko-analyser både fra søkeren og fra de kompetente myndigheter. Bare dersom en søknad kan ansees for å være til fare for helse og miljø ut fra vitenskapelige bevis, kan den avslås.[235] Det er ikke gitt andre materielle kriterier for å vurdere dette. Det er lagt stor vekt på å utvikle kriterier for hva risiko-analyser er, og hvilke undersøkelser de samt de øvrige delene av en søknad om godkjenning skal omfatte. Dette er det gitt regler om i Annex II i det någjeldende direktiv og Annex II og III i det nye forslaget. I disse reglene vil dermed også viktige premisser for hva som er ”vitenskapelig” være gitt. Føre-var-prinsippet er nevnt i fortalen, men ikke i selve direktiv-teksten. Det må dermed antas å ha mer karakter av en retningslinje for implementeringen av direktivet enn en rettsregel. Det er også generelt sett uklart hva som skal til for å anvende føre-var-prinsippet innenfor de ulike områder og i de ulike tilfelle. Det vil bl.a. si hva slags tvil med hensyn til miljø-sikkerhet som vil være tilstrekkelig for å utløse anvendelsen av det. Det er åpenbart at prinsippets betydning er svekket ved at det bare står i fortalen og ikke i direktivets tekst.

I EUs mer generelle policy-dokumenter om matvarepolitikk er det lagt vekt på flere og innbyrdes motstridende argumenter: - betydningen av å bruke bioteknologi, - holde et høyt beskyttelsesnivå, - og å gjøre det ved primært hjelp av omfattende og vitenskapelige risiko-analyser.[236] Føre-var-prinsippet er dels utelatt og dels behandlet på en relativt vag måte sett i forhold til de øvrige hensyn. Problemstillingen med situasjoner med ”utilstrekkelig eller ikke fullstendig (”incomplete”) vitenskapelig bevis” er også behandlet og akseptert som en problemstilling i dokumentene, men det er ikke gjort rede for hvordan slike situasjoner skal behandles i forhold til de aktuelle direktiver. De mulige løsninger synes da å være dels bruk av miljø-garantien i selve traktaten, TEF (traktaten om det europeiske fellesskap) art. 95 nr. 4 og 5, dels adgang til midlertidige beskyttelsestiltak i de enkelte direktiver (som i dir. 90/220, art. 16) og dels midlertidige (uformaliserte) utsettelser. I flere dommer fra EU-domstolen er det likevel akseptert at situasjoner med noe, men ikke fullstendige vitenskapelig bevis kan utløse beskyttelsestiltak. Betingelsene her er likevel at noe (men relativt sett tilstrekkelig) bevis av vitenskapelig art foreligger. I fortalene til de siste endringsforslagene til dir. 90/220 fra 1998 og 1999 (COM (98) 85 og (99) 139) er det også en klar tendens til en økt framhevelse av betydningen av både forbrukernes usikkerhet og føre-var-prinsippet.

I de ovenfor nevnte forslagene til endring av direktivet er det også tatt inn forslag om bestemmelser om plikt til å konsultere den aktuelle vitenskapelige komité under kommisjonen om hver enkelt søknad, samt en mulighet for å konsultere en etisk komité. Det er forutsetningen at begge typer av komitéer skal bringe inn etiske vurderinger i saken. Det er likevel fremdeles bare hensynene til en beskyttelse av helse og miljø som er inntatt som materielle vurderingskriterier i behandlingen av søknader etter direktivet. Ut fra dette kan det derfor sies å være en viss tendens både i policy-dokumenter og i lovendringsforslag i retning av en mer ”nordisk” orientert politikk på dette området.

I en tilleggsprotokoll til EØS-avtalen er det likevel inkludert dels en beskyttelsesklausul (som delvis svarer til den såkalte miljøgarantien, art. 95 nr. 4 i EU-traktaten) og dels en bestemmelse om at EFTA-landene skal kunne fortsette å bruke egne lover på dette området dersom de adresserer andre forhold enn helse og miljø, og ”i den utstrekning lovgivningen er forenlig med denne avtale”.[237] Fra norsk side er det lagt til grunn at dette gir en mulighet til fullt ut å kunne vurdere søknader om bruk av GMO´er ut fra den norske lovgivningen som også omfatter kriterier som bærekraftig utvikling, samfunnsmessig nytte og etisk forsvarlighet. Sett i et EU- og EØS-rettslig lys er det langt mer usikkert hva dette forbeholdet omfatter. Det må antas at det er EØS-avtalen generelt det vises til. Det betyr at forbeholdet etter sin ordlyd må sies å være i strid med avtalens artikkel 11 og 13. Det må likevel antas at forbeholdet er ment å gi EFTA-landene en mulighet til å opprettholde lovgivning på dette området i den utstrekning den går ut over ”helse og miljø”, ellers ville det være meningsløst. Det betyr imidlertid igjen at det er usikkert om EFTA-landene vil kunne bruke krav til ”bærekraftig utvikling” som argument siden dette antagelig må ansees som en del av miljø-hensynet. De øvrige hensyn i den norske loven om krav til samfunnsnytte og etiske vurderinger må antagelig i utgangspunktet kunne legges til grunn. Problemet er igjen hvilken rekkevidde de vil ha, og hvordan de kan tolkes. Det er skjønnsmessige begreper som det i alle fall er vanskelig å fastlegge grensene for, og som det kan være godt begrunnete, men ulike meninger om. Det må nok også være slik at de retningslinjer som for øvrig er utviklet i EU-retten når det gjelder tolkningen av TEU artikkel 28 (tidl. 30) og 30 (36), tilsvarende EØS-avtalens artikkel 11 og 13, må gjelde også for tolkningen av anvendelsen av de hensyn som kommer inn under forbeholdet. Disse hensynene må derfor ikke anvendes ut over det som antas å være strengt nødvendig, på en uforholdsmessig måte eller slik at det reelt sett er en beskyttelse av nasjonale behov og dermed i strid med konkurranseprinsippet. De hensyn som er nevnt i den norske lovgivningen er både skjønnsmessige og vanskelige å tolke og av en nokså annen karakter enn de hensyn som er nevnt i TEU artikkel 30 (36), EØS-avtalen art. 13. Hva som vurderes som samfunnsnyttig, og når en slik samfunnsnytte eventuelt har en nasjonal eller proteksjonistisk karakter, vil nok typisk kunne vurderes svært ulikt også i ulike europeiske land. Det må derfor antas at det svært lett kan oppstå tolkningsuenighet om forbeholdets rekkevidde mellom EU- og EFTA-landene. De norske reservasjonene er formulert på en slik måte at det er usikkert hvordan de vil bli tolket av EU og av EU-rettslige eksperter fra EU-land.

9.3 Praktiseringen av reglene

I EU-området er det foreløpig gitt 16 tillatelser ut av 31 søknader, der de øvrige stort sett fremdeles er til vurdering. Her er det slik at de enkelte medlemslandene har en plikt til å akseptere de søknader som er blitt godkjent etter den felles behandlingen der alle medlemsland har hatt anledning til å komme med innsigelser. Østerrike og Luxembourg har likevel ikke villet godta godkjennelsen av utsetting av genmodifisert mais, og de har påberopt seg miljøgarantien her. EU-kommisjonen og rådet har så langt ikke forfulgt dette rettslig overfor disse landene.

EFTA-landene har egne vurderingsprosedyrer, men vurderingene skal foretas på bakgrunn av det samme regelverket materielt sett, jfr. ovenfor. En del av det prosedurale regelverket gjenstår det også å bli enige om, herunder hvordan man skal behandle uenigheter om de enkelte søknader mellom EU- og EFTA-landene. Norge har hittil bare godkjent to søknader om utsetting av GMO´er, en tobakks- og en nellikplante, nektet godkjenning av fem av de i EU gitte tillatelsene (herunder mais med antibiotikaresistente markører) og er i ferd med å avslå ytterligere tre (herunder soya). Norge har gjort det klart at man vil nekte godkjenning av GMO´er som inneholder antibiotika-resistente markører. Alle norske avslag er gjort ut fra en begrunnelse om beskyttelse av helse og miljø. Det vil si i utgangspunktet i samsvar med kriteriene i EUs direktiv. De konkrete norske vurderingene av beskyttelsesbehovet har likevel vært annerledes enn i EU. Sannsynligvis har det å gjøre med at Norge aksepterer en større vektlegging av føre-var-prinsippet innenfor rammen av de vitenskapelige vurderingene av helse og miljø, mens EU foreløpig har en mer strengt vitenskapelig vurdering av dette.

Det er forutsatt i EØS-traktaten at det skal være rettsenhet mellom EU- og EFTA-landene. Det gjelder også direktivet om genteknologi og praktiseringen av dette, herunder vurderingene av hva som kan være til skade for helse og miljø. De konkrete vurderingene av hver søknad skjer likevel innenfor de to organisasjonene, men de skal følge det samme regelverket, og det er forutsetningen at det skal praktiseres likt. Miljøgarantien kan også påberopes, men i EU har det vært strenge kriterier for å bruke den. Norges nektelser av søknader som har vært godtatt i EU, har så langt ikke vært forfulgt av verken EU-kommisjonen eller ESA. Det har nok hatt sammenheng med at det heller ikke ennå har vært reagert overfor Østerrike og Luxembourg, som igjen indikerer at flere av medlemslandene vegrer seg for å gjennomføre vedtak mot de enkelte medlemslandenes vilje i denne saken.

Mer grunnleggende har nok den manglende reaksjonen overfor disse landene også å gjøre med at EUs politiske og administrative organer har erkjent at det er flere former for usikkerhet knyttet til bruken av slik teknologi som ikke er tilstrekkelig utforsket ennå, og at det i alle fall er en betydelig skepsis og opplevelse av usikkerhet i befolkningen.

De samme begrunnelsene ligger nok bak EUs beslutning fra juni 1999 om et uformelt tre års moratorium på utsetting av nye genmodifiserte planter.[238] Bekymringer for om et slikt vedtak kunne fattes innenfor rammene av direktivet (90/220) var en del av bakgrunnen for at vedtaket ble gjort som en uformell utsettelse og ikke som en formalisert beslutning i henhold til direktivet. Det er likevel interessant nok at EU også tar i bruk slike uformaliserte beslutninger for å kunne forholde seg mer fleksibelt til sitt eget regelverk.

Europeiske forbrukeres skepsis over matvarer med genmodifiserte deler eller tilsetningsstoffer har fått flere europeiske matvare- og distribusjonskjeder til å nekte å distribuere slike matvarer. Det har igjen fått verdens største matvareprodusent, det amerikanske selskapet Monsanto, til å endre sin politikk. De har dels bedt en del av sine egne produsenter om å gå bort fra bruk av GMO´er og dels gått inn i dialoger med europeiske forbruker- og miljøorganisasjoner for å kunne sette seg inn i disse holdnings-endringene. Politikken på disse områdene føres dermed også av transnasjonale selskaper og NGO´er.

9.4 Anvendelse av genmodifiserte produkter i produksjon og omsetning av matvarer

Dersom det besluttes å anvende produkter som selv er genmodifiserte eller produkter fra planter som er det uten at genmodifiseringen har påvirket arvestoffene i de bestanddelene som brukes, da kommer spørsmålet om merking opp. Dette har det tidligere ikke vært en lovregulering av i Norge, men det har vært gitt forskrifter i medhold av andre lover om kontroll av matvarer. I EF/EU er dette behandlet i dir. 97/258 om nye matvarer (”novel foods” direktivet).[239] Her er det gitt regler om obligatorisk merking av matvarer som er ”endret” slik at deres egenskaper kan være annerledes enn tidligere, har andre sammensetninger, andre ernæringsmessig egenskaper og så videre, jfr. direktivets artikkel 8. Det er likevel flere forhold som er uklare etter dette direktivet, blant annet om merking kan kreves når en bestanddel er produsert av en plante som er genmodifisert, men uten at dette kommer med i den bestanddelen som brukes, og om det kan sies å være en minstegrense for den prosentvise andel av genmodifiserte bestanddeler i en bestemt matvare før dette utløser krav om merking. Det er heller ikke gitt regler om mulighetene for å merke varer som garanteres fri for genmodifiserte bestanddeler.

Stortinget har i vedtak sluttet seg til forslag om obligatorisk merking av alle genmodifiserte matvarer uten noen slik nedre grense om prosentvis bestanddel. Dette har også vært lagt til grunn av Regjeringen i dens arbeid så langt.[240] Det har likevel vært påpekt at det kan være praktisk vanskelig å håndheve et så strengt krav, og at det heller ikke nødvendigvis er formålstjenlig. Norge vurderer fortsatt hvordan man skal forholde seg til dette merkedirektivet parallelt med direktivene om bruk av tilsetningsstoffer.

Dette er et område der Norge har lagt stor vekt på å følge sin egen linje for en høy grad av matvaresikkerhet, og det har det vært politisk oppslutning om. Det kan likevel være ulike syn på hvordan en slik linje skal iverksettes. Det viser seg også at dette er et område der EUs politikk er i endring i retning av en mer norsk eller nordisk orientering med større vekt på matvaresikkerhet og strenge krav. Utsettelser av vedtak vil derfor på noen slike områder kunne være like virkningsfullt, både innad og utad som påvirkning av andre, som bruk av vetoretten. Det er for eksempel i gang saker for EU-domstolen både når det gjelder ett av direktivene om tilsetningsstoffer og patent-på-liv direktivet.

9.5 Andre internasjonale reguleringer

WTO/GATT har ingen særskilt regulering av bruk av genteknologi. Såvel den generelle GATT-traktaten som de supplerende traktater om tekniske handelshindringer og om sanitær og phyto-sanitær beskyttelse vil imidlertid kunne komme til anvendelse på en generell basis med hensyn til vurderinger av om de nasjonale reguleringene av genteknologi er i samsvar med traktatene.[241] Det har foreløpig ikke vært gjort, men USA har i noen sammenhenger antydet at en stans i den europeiske importen fra USA av matvarer produsert fra eller med bestanddeler av GMO´er ville være i strid med GATT-avtalen, og at de da eventuelt ville anlegge søksmål eller gå til mottiltak. Det har også vært antydet at det uformelle moratoriet som er vedtatt i EU om en treårig foreløpig stans av utsetting av genmodifiserte planter, ville gi en tilstrekkelig grunn til dette.[242] I øyeblikket ser det likevel ut til at USA har lagt planer om handelsmessige mottiltak eller saksanlegg til side. Det har imidlertid vært andre lignende saker oppe for WTOs konfliktløsningsorganer, jfr. saken mellom USA/Canada og EU om bruken av veksthormoner i produksjon av kjøtt.[243] Her har det vært lagt en helt entydig vekt på at det skal være framskaffet klare vitenskapelige bevis for skade på miljø eller helse for å kunne begrunne beskyttelsestiltak. I denne saken ble EUs nekting av å importere slikt kjøtt kjent traktatstridig fordi det ikke forelå vitenskapelig bevis for skade. Norge var hjelpeintervent på EUs side i denne saken.

I januar 2000 er det oppnådd enighet om et utkast til en protokoll om ”Bio-safety” knyttet til FN-traktaten om biodiversitet (Convention on Biological Diversity, 1992).[244] Protokollen gjelder regler om flytting og dertil knyttet behandling og bruk av genmodifiserte organismer. Ifølge forslaget skal det alltid tas hensyn til konservering og en bærekraftig behandling av biologisk diversitet og til mulige risiki for den menneskelige helse. Her er det også eksplisitt foreslått at det skal kunne tas beslutninger om beskyttelsestiltak selv om det ikke foreligger vitenskapelig sikre bevis, men bare utilstrekkelig relevante vitenskapelige opplysninger (”insufficient relevant scientific information”) om slik fare som nevnt ovenfor, traktatens art. 10 pkt. 6 og art. 11 pkt. 8. Dette er et gjennomslag i internasjonal rettsutvikling for også å ta hensyn til situasjoner med noe, men utilstrekkelige vitenskapelige bevis for fare. Traktaten er imidlertid fremforhandlet helt nylig og ennå ikke ratifisert og trådt i kraft. Det er derfor mange usikkerhetsmomenter med hensyn til hvordan den vil virke.

9.6 Hvordan påvirkes Norge av internasjonal og europeisk regulering på dette området?

Norge har beholdt sin egen lovgivning på dette området og samtidig tatt inn forbehold i EØS-traktaten overfor EU-direktivet om fortsatt å kunne inkludere de hensyn som er inkludert i norsk lovgivning og ikke i EU´s. Norges tilslutning til EU´s direktiv skulle derfor ikke kunne hindre at Norge ivaretar de hensyn som er nedfelt i den norske loven. Det er likevel noe usikkert hvor langt disse forbeholdene vil holde i en EU-rettslig sammenheng dersom dette ble satt på spissen i en rettssak. Hittil har Norge begrunnet sine vedtak om avvisninger av godkjennelser som har vært gitt i EU, med hensynet til helse og miljø. Det er sannsynligvis i anvendelsen av føre-var-prinsippet at avvikene i forhold til EUs vurderinger ligger, så langt. Norge har for eksempel konsekvent sagt nei til GMO´er med antibiotika-resistente gener hvilket EU ikke har gjort.

EU har hittil vært tilbakeholden med å forfølge Norges avvikende posisjoner her. De har heller ikke iverksatt rettslig forfølgning overfor Østerrike og Luxembourg som har påberopt seg miljøgarantien i forhold til saken om genmodifisert mais. En vesentlig grunn til dette er antagelig at det i EUs medlemsland også er en tiltakende uro blant forbrukerne om sikkerheten ved genmodifiserte matvarer, og en økende forståelse fra politikernes side for å ta dette alvorlig. Det er også i hvert fall blant noen av politikerne en aksept av at det er en ikke ubetydelig usikkerhet på flere nivåer i forhold til bruken av GMO´er. EU har ut fra dette også selv kommet til en foreløpig, men uformalisert stans i behandlingen av nye søknader om utsetting av genmodifiserte planter for de neste tre år. Begrunnelsen er å få tid til mer forskning som kan gi noe mer viten om usikkerheten både ved den mulige spredningen av GMO´er ved utsetting i naturlige omgivelser og i forhold til mulige giftige virkninger av organismene.

USA har en betydelig produksjon innenfor landbruket av genmodifiserte planter, særlig soya og mais, men også en rekke andre. De har derfor også en betydelig økonomisk interesse på dette området allerede. De har også fortsatt opprettholdt et syn om at det ikke foreligger noen fare for helse og miljø i forhold til mange genmodifiserte organismer som er tatt i bruk i USA. De har derfor i noen sammenhenger varslet at de vil kunne komme til å vurdere tiltak i forhold til EU og andre land med en mer restriktiv holdning. Foreløpig er disse reaksjonene trukket tilbake.

Dette illustrerer at dette er et område som er i bevegelse teknologisk, industrielt, politisk-juridisk og etisk. De økonomiske interesser på området er ulikt fordelt på regioner. Det gjelder også de politiske og etiske vurderingene av utsetting og bruk av GMO´er. Foreløpig har føre-var-prinsippet fått et visst gjennomslag, men det er svært usikkert hvilke praktiske utslag dette vil få. Det har vist seg å være vanskelig å praktisere og sanksjonere føre-var-prinsippet i enkeltsaker i internasjonale og europeiske sammenhenger blant annet fordi det lett vil kunne være svært ulike vurderinger av hva som er tilstrekkelig ”før-var”, og det er vanskelig å lage tilstrekkelig gode og funksjonsdyktige standarder i forhold til dette. Disse ulike vurderingene kan blant annet være knyttet til ulikhet i økonomiske interesser og til sosiale og kulturelle ulikheter.

Norge kan derfor fortsatt vente mulige rettslige mottiltak overfor sine holdninger på dette området, og den rettslige situasjonen både i EU og GATT/WTO er i alle fall uklar. I den aktuelle situasjonen er det nok GATT/WTO-traktatene som kan volde de største problemene både rent rettslig, men også fordi det her vil være medlemsland med mindre respekt for norske holdninger på dette området.

Selv om Norge måtte nyte full respekt for sin regulering, så har likevel både den faktiske og den rettslige situasjonen på dette området i andre land og verdensdeler stor betydning også for Norge på flere måter. Fortsatt teknologisk utvikling vil i seg selv kunne virke som et pressmiddel i forhold til mer skeptiske land. Det samme gjelder fortsatt industriell utnyttelse av teknologien i andre land. Ved fortsatt betydelig produksjon med GMO´er i andre land vil det også kunne by på problemer over tid å hindre at slike matvarer kommer inn i Norge, og Norge er avhengig av en betydelig matvareimport.

Det kan også hevdes at på dette området så kan det være vanskelig å snakke isolert om norske interesser knyttet til det som foregår på norsk territorium. Dersom bruk av GMO´er blir utbredt i mange andre land, vil dette kunne påvirke biodiversiteten og eventuelle helseproblemer i disse landene. Dette kan dels ha spredningseffekter til Norge over tid, men det kan også hevdes mer generelt at norske borgere har en interesse i utviklingen av miljø og helse også i andre land fordi de nære sammenhenger mellom avgrensete territorium og tilsvarende grupper av borgere er i ferd med å endres. Det er omfattende forbindelse på tvers av landgrensene på mange forskjellige måter. Norges avhengighet av matvareimport er et eksempel på dette. Vi kan dels få problemer med å hindre import av genmodifiserte matvarer, og vi har dels også et medansvar for hvordan matvareproduksjon som vi også trenger, foregår i andre land.

Ut fra dette kan det hevdes at det også er et problem at Norge ikke deltar i de politiske prosessene i EU på områder som dette. Vi unndras dermed mulighetene for en mer betydelig deltakelse i og påvirkning av de felles reguleringsprosessene i Europa på slike områder. Dette har en helt annen betydning på områder der konsekvensene uansett har internasjonale eller europeisk dimensjoner og ikke på noen klar måte kan avgrenses territorielt og nasjonalstatlig.

9.7 Forholdet mellom Stortinget og Regjeringen

Stortinget har vært relativt aktivt når det gjelder matvarepolitikk og hvordan Norge bør tilpasse seg EUs direktiver og beslutninger samt regelverket fra GATT. Det har kommet flere plenarvedtak med anmodninger til Regjeringen om å følge opp en svært restriktiv politikk når det gjelder import av genmodifiserte matvarer, herunder å iverksette en obligatorisk merking av alle matvarer som enten inneholder eller er produsert fra genmodifiserte organismer, jfr. Dok.nr. 8: 69 (1996-97). Det er antagelig slik at den siste gruppen ikke vil fanges opp av EUs direktiv om nye matvarer og merking med mindre det kan påvises konkret fare for helseskade. På den andre siden er plenarvedtaket problematisk fordi det ikke setter noen nedre grense for bestanddeler av GMO´er eller av elementer produsert fra GMO´er i ferdige matvareprodukter. Stortingets standpunkter har her blitt lagt til grunn av departementene med ansvar for implementering og forberedelser av nye vedtak. Det vil likevel alltid være slik at regjering og embetsverk vil ha en betydelig innflytelse på den nærmere utforming av politikken når det er rammelover eller –direktiver eller andre generelle vedtak som skal implementeres. Det vil alltid måtte gjøres nyanseringer som kan være viktige. Det er også regjering og embetsverk som har den direkte kommunikasjon med så vel kommisjonen i EU som EFTAs sekretariat, ESA og EØS-komitéen. Her ligger det også et problem knyttet til at Stortinget kan fatte korte plenarvedtak i saker som har viktige prinsipielle sider, men som også kan være praktisk sett svært kompliserte og ikke alltid godt nok forberedte. Når regjering og departementer skal iverksette vedtakene, vil de i de aller fleste tilfelle måtte ta hensyn til også en rekke andre forhold. Det kan både gjelde den rent praktiske gjennomføringen og også traktatmessige forpliktelser som kan ha mer kompliserte implikasjoner og konsekvenser enn det Stortinget har kunnet vurdere når plenarvedtak som en eventuell og relativt rask saksbehandlingsmåte benyttes.

Bruken av slike plenarvedtak kan betraktes som en fornuftig måte for Stortinget å utøve sin makt på samt å markere prinsipielle standpunkter nettopp for å skjære igjennom i forhold til ulike implikasjoner som kan betegnes som mer detaljerte. Samtidig kan det også skape betydelige problemer at slike saker ikke er tilstrekkelig godt nok forberedte. Andre implikasjoner eller konsekvenser av vedtaket kan også gjelde svært viktige forhold som burde vært tatt i betraktning. De kunne også ha begrunnet andre formuleringer eller avveinger som ikke nødvendigvis hadde ødelagt for de mer prinsipielle sidene. Manglende forberedelser ved bruk av plenar-vedtak eller private lov-forslag kan også skape betydelige, og noen ganger unødvendige, problemer i forholdet mellom Storting og regjering. Regjeringen skal ha og har en grunnleggende lojalitet og plikt til å følge opp Stortingets vedtak. Samtidig kan Stortingets manglende vurdering av eller stillingtaken til viktige konsekvenser ved vedtaket by på betydelige problemer for Regjeringens videre arbeid med saken. Normalt vil de da måtte gå tilbake til Stortinget med de nødvendige opplysninger i nye meldinger eller proposisjoner. Med det svært utstrakte internasjonale samarbeidet og traktatmessige forpliktelser kan det imidlertid også ligge noen problemer her med hensyn til rolle- og arbeidsfordelingen mellom statsmaktene. Regjeringen (og embetsverket) vil nok ha en større nærhet til de internasjonale forpliktelsene fordi det er de som i første rekke har kontakten til disse og skal kommunisere med dem. Stortinget kan lettere, ut fra sin arbeidsmåte, innta mer prinsipielle holdninger og også være mer orientert mot den norske politiske diskusjonen. Tolkningen av de traktatrettslige forpliktelsene kan lett oppfattes som teknisk-juridiske mer enn politiske elementer. Mange internasjonale traktater er også relativt kompliserte, og de kan ha innebygde kompromisser og en språkbruk som det ikke alltid er like lett å sette seg inn i, heller ikke for politikere. Den økende betydningen av internasjonale traktater for stadig flere politiske områder som også tradisjonelt sett er utpreget innenrikspolitiske kan derfor medføre en del problemer for innenrikspolitikken og for forholdet mellom Storting, regjering og embetsverk. Med den mer forpliktende og omfattende rettslige strukturen som ligger både i EU- og i EØS-traktaten må det legges til grunn at disse problemene er svært aktuelle. Stortinget kan ha behov for å videreutvikle sine arbeidsformer i forhold til det internasjonale området.

[229] Temaet er mer utførlig behandlet i Sand, New forms of environmental law: - the legal regulation of scientific constructions. Changes in the relations of law, politics and science. The case of biotechnology (under publisering som ARENA working-paper).

[230] The Independent 19. november 1999.

[231] Se blant annet WTO Appelate Body AB 1997 – 4 (WT/DS26 og 48/AB/R).

[232] Se Framstilling og bruk av genmodifiserte organismer (genteknologiloven), Ot. prp. nr. 8 (1992-93) og Lov om framstilling og bruk av genmodifiserte organismer (genteknologiloven), Innst. O. nr. 66 (1992-93).

[233] Se R.dir. 90/220, 1990 O.J. (117/1) (om innesluttet bruk, aktiv utsetting og bruk i markedet av GMO´er), se også R.dir. 90/219, OJ 117/15 (1990) (om genmanipulering av mikro-organismer). Se også forslag til endringer av R.dir. 90/220 i COM(98)85 og COM(99)139.

[234] Joseph Weiler, The Constitution of the Common Market Place: Text and Context in the Evolution of the Free Movement of Goods, i The Evolution of EU Law, (Craig & de Burca red. 1999).

[235] Joerges, Ladeur, & Vos, Integrating Scientific Expertise into Regulatory Decision-making (1997).

[236]COM(97)176, The General principles of food law in the European Union: Kommisjonens Green Paper , og kommisjonens kommunikasjon om denne COM(97)183 , se også preamblene til de nevnte direktivene.

[237] Se vedlegg til EØS særskilt protokoll til Rdir, 90/220, art. 16.

[238] The Independent 25. juni 1999.

[239] Rdir. 97/258 1997 O.J. (43) (nye matvarer-direktivet).

[240] St.tid. (1995-96), s.459.

[241] Se GATT-avtalen art.XI og XX, samt tilknyttet Agreement on the Application of Sanitary and Phyto-Sanitary Measures , se særlig art. 1,2 og 5, Agreement on Technical Barriers to Trade.

[242] The Independent 25. juni 1999.

[243] WTO Appelate Body AB 1997 – 4 (WT/DS26 og 48/AB/R).

[244] FNs konvensjon om biologisk mangfold av 1992, og Cartagena Protocol on Biosafety, Montreal, 28 January 2000 , art. 1, 4, 10 no.6, 11 no.8 og 26.

Publisert 25. nov. 2010 13:52