Makt- og demokratiutredningens rapportserie, ISSN 1501-3065
Rapport 26, januar 2001, ISBN 82-92028-28-5
PROFESJONER I REGJERINGSAPPARATET 1976-1996
Økende heterogenitet - effekter og implikasjoner
Tom Christensen, Per Lægreid og Hans Robert Zuna
INNHOLD
1 Problemstillinger, perspektiver og tidligere forskning *
1.1 Innledning *
1.2 Årsakene til endringer og stabilitet i personalstabene *
1.3 Ulike perspektiver på byråkrati og demografi *
1.3.1 Strukturens betydning - det ansvarlige byråkrati *
1.3.2 Et demografisk perspektiv - det representative byråkrati *
1.3.3 Kulturens betydning - et institusjonspolitisk byråkrati *
1.3.4 Struktur, demografi og kultur *
1.3.5 Utfordringen - et markedsorientert byråkrati *
1.4 Tidligere funn *
1.4.1 1970-tallet - ansvarlig og institusjonspolitisk byråkrati *
1.4.2 Departementene i 1980-årene - kvoteringskrav og markedspress *
1.5 Sentrale spørsmål videre *
2 Endring og stabilitet i personalstaben *
2.1 Endringer i departementenes utdanningsprofil *
2.1.1 Generelle trekk *
2.1.2 Endring i utdanningsprofil i ulike departement *
2.1.3 Utdanningstyper og stillingsnivå *
2.1.4 Utdanningstyper og arbeidsoppgaver *
2.2 Endringer i direktoratenes utdanningsprofil *
2.2.1 Generelle trekk *
2.2.2 Variasjon i utdanningsprofil mellom direktorater *
2.2.3 Utdanningstyper og stillingsnivå *
2.2.4 Utdanningstyper og hovedoppgaver *
2.3 Samlet om endringer i rekrutteringsprofil *
3 Utdannelse og beslutningsadferd *
3.1 Rolleutforming *
3.1.1 Rommet for skjønn *
3.1.2 Identifikasjon med ulike yrkesroller *
3.1.3 Vektlegging av ulike verdier *
3.2 Kontaktmønster *
3.2.1 Departementenes kontaktmønster *
3.2.2 Direktoratenes kontaktmønster *
3.3 Vurderinger av innflytelsesrelasjoner og gjennomslagskraft *
3.3.1 Holdninger til ulike instansers innflytelse *
3.3.2 Vurdering av egen avdelings gjennomslagskraft *
3.4 Slutteplaner og jobbtilbud *
3.4.1 Departementene *
3.4.2 Direktoratene *
3.5 Den relative betydningen av utdannelse *
4 Endringer i rekrutteringsmønsteret og mulige konsekvenser *
4.1 Utdanningsgruppenes endringsprofil *
4.1.1 Juristene: tilbakegang, spesialisering og bibehold av profil *
4.1.2 Samfunnsviterne: statsviternes økte styrke og internasjonale orientering *
4.1.3 Sosialøkonomene: stabilitet og sentral orientering *
4.1.4 Siviløkonomene: modernisme og manglende integrasjon *
4.1.5 Realistene: tilbakegang og manglende profil *
4.1.6 Oppsummering *
4.2 Konsekvenser og implikasjoner av endret utdanningsprofil *
4.3 Veien videre *
Litteratur *
Vedlegg 1. Multivariate analyser: Utdannelse og strukturelle variable *
1. Utdannelse og dommerrollen *
2. Utdannelse og meglerrollen *
3. Utdannelse og faglige hensyn *
4. Utdannelse, forsvarlig saksbehandling og gjeldende rett *
5. Utdannelse og kostnadseffektivitet og produktivitet *
6. Utdannelse og offentlig innsyn *
7. Utdannelse og hensynet til den offentlige opinion *
8. Utdannelse og vekten på brukergrupper *
9. Utdannelse og hensyn til tjenestemannsorganisasjonene *
10. Kontakt med politisk ledelse *
11. Kontakt med administrativ ledelse *
12. Kontakt med tjenestemannsorganisasjoner *
13. Kontakt med egne selskaper og stiftelser *
14. Utdannelse og kontakt med internasjonale organisasjoner og myndigheter i andre land *
15. Utdannelse og betydningen av massemedia *
16. Utdannelse og betydningen av selskaper og stiftelser under eget departement *
17. Utdannelse og betydningen av internasjonale organisasjoner og myndigheter i andre land *
1 Problemstillinger, perspektiver og tidligere forskning
I denne rapporten rettes oppmerksomheten mot institusjonelle endringsprosesser i norsk sentralforvaltning slik de kommer til uttrykk i endringer i utdannings- og profesjons-sammensetningen. To spørsmål står sentralt. For det første, hvilke endringer har skjedd i profesjonssammensetningen i perioden 1975-1996? I hvilken grad har stabene blitt mer differensierte ved at nye profesjoner har kommet til og redusert den tradisjonelle dominansen av jurister? For det andre, hva er effektene av endring i profesjonssammensetning på innholdet i offentlige beslutninger? Hvordan varierer beslutningsatferden med profesjonsbakgrunn, og hvor viktig er utdanning i forhold til andre faktorer, særlig ansattes strukturelle plassering og arbeidsoppgaver, som virker styrende på byråkratenes atferdsmønster?
Beskrivelse av endringer i profesjonssammensetningen dreier seg både om å kartlegge endringer i analysekapasiteten og handlingskapasiteten til stabene (Lægreid 1989a). Personalets kompetanse, som innbefatter fakta- og verdipremisser (Simon 1957), vil påvirke deres evne til å kalkulere, vurdere, lære og planlegge, men også deres evne til å handle og utføre oppdrag. En sentraladministrasjon med stor stabskapasitet og høy kompetanse har muligheter til å planlegge og gjennomføre handlinger som forvaltningsapparat med mindre personalressurser og lavere kompetanse ikke er i stand til. Kapasitet og kompetanse sier noe om kvaliteten på beslutningene som fattes og dermed kvaliteten på innholdet i den offentlige politikken. I et demokratisk perspektiv gir høy kvalitet på personalet et klart potensiale for at politisk ledelse kan få utformet og gjennomført den politikken den ønsker, men dette avhenger også av hvilken rolleoppfatning profesjonene har, noe som kan endre seg med endret profesjonssammensetning. For profesjonene i forvaltningen må den politiske lojaliteten og fagenes systemstøttende rolle veies opp mot deres nøytralitet og faglige autonomi (Jacobsen 1960).
Effektspørsmålet dreier seg om å undersøke hva profesjonenes analyse- og handlingskapasitet brukes til. Det består i å slå fast hvordan beslutningsatferden varierer mellom utdanningsgruppene, om dette kan tenkes å endre seg over tid med endret utdanningsprofil i personalet, og hvor viktig profesjonstilhørighet er i forhold til andre faktorer for å forstå variasjoner i holdninger og handlinger i stabene. Skiller utdanningsgrupper som vokser frem i sentralforvaltningen seg fra grupper som svekker sin representasjon når det gjelder kontaktmønster, rolleutforming og holdninger til sentrale normer og verdier i forvaltningen? Hva er i så fall implikasjonene av dette for forvaltningens virkemåte?
Men før vi går inn på disse spørsmålene vil vi kort skissere mulige årsaker til endringer i personalsammensetningen.
1.2 Årsakene til endringer og stabilitet i personalstabene
Er endringene i personalsammensetningen i sentralforvaltningen resultat av en bevisst og planlagt forvaltningspolitikk hvor lønns- og personalpolitiske reformtiltak på en systematisk måte tas i bruk for å endre organisasjons-demografien, eller er endringene mer et resultat av ytre samfunnsmessige endringer i demografi, utdanningsmønster, arbeidsmarked og teknologi? I hvilken grad blir planlagte rekrutterings- og karriereprosesser og ytre press modifisert gjennom tradisjoner, etablerte rutiner og prosedyrer på det personalmessige området i sentralforvaltningen?
Det kan skilles mellom seleksjonsmekanismer og selvseleksjon (Lægreid 1989b). Dels kan personalsammensetningen sees som et resultat av hvem som søker på ledige stillinger og dels kan det sees som et resultat av utvelgelsesprosessen blant de som bestemmer hvem av søkerne som skal rekrutteres. Hvorvidt man søker en stilling vil dels kunne være et resultat av egne karrierevurderinger, men også hvordan det systematisk legges til rette, gjennom en bevisst rekrutterings- og personalpolitikk, for at bestemte utdanningsgrupper skal kunne søke bestemte stillinger.
Det kan skilles mellom tre elementer i det forvaltningspolitiske reformarbeidet som har pågått i offentlig sektor gjennom moderniserings- og fornyelses-programmer de siste 15 årene: strukturelle, prosedyremessige og personal-politiske reformtiltak. Disse kan påvirke personalsammensetningen både direkte og indirekte.
Når det gjelder strukturelle reformtiltak, er et av de viktigste ytre fristilling som bl.a. innebærer at forvaltningsorganer endrer status og får en annen tilknytningsform, for eksempel utviklingen fra forvaltningsorgan til ulike former for statlige selskaper og foretak (Lægreid og Roness 1998). I løpet av de siste 15 årene har det blitt gjennomført minst 20 endringer i tilknytningsformer i sentraladministrasjonen hvor enhetene har endret status fra forvaltningsorgan eller forvaltningsbedrift til ulike selskapsformer eller stiftelser (Statskonsult 1998:21). I den perioden vi studerer har dette skjedd for store etater som Televerket, NSB, Posten og NVE. Disse var fram til midt på 1990-tallet organisert som integrerte etater. Nå er de splittet opp og store deler av organisasjonene er flyttet ut i selskaper, f.eks. har NSB blitt splittet i NSB BA som er blitt et særlovsselskap, og Jernbaneverket og Jernbanetilsynet som er direktorater. For NVE er Statkraft og Statnett skilt ut som statsforetak, mens et omdannet NVE består som et direktorat. Også andre sentraladministrative organer som Direktoratet for statens skoger og Distriktenes utbyggingsfond har endret tilknytningsform til hhv. statsforetak (Statskog SF) og særlovsselskap (SND). For slike endringer gjort før 1996 innebærer dette at populasjonen av enheter i sentraladministrasjonen er forskjellig i 1996 sammenlignet med ti eller tjue år tidligere, ved at store serviceproduserende virksomheter er flyttet ut. Indirekte vil dette påvirke personal-sammensetningen ved at det først og fremst er staber med teknisk og ingeniørfaglig bakgrunn som skilles ut, mens virksomheter med større innslag av jurister, økonomer og samfunnsvitere blir værende i sentraladministrasjonens kjerne.
Eksempel på prosedyremessige reformer er indre fristillingsprosesser som gir økt fleksibilitet og lokal autonomi i personalspørsmål (Lægreid og Roness 1998). Dette kan skje ved ulike former for deregulering og innføring av mål- og resultatstyring i staten (Christensen 1991). Det har skjedd innenfor lønnssystemet ved at den sentraliserte og standardiserte lønnspolitikken er blitt myket opp gjennom større fleksibilitet og større innslag av lokal og individrettet lønnsfastsetting (Lægreid 1995b og 2001). Administrativt bestemt lønnsfastsetting er i økende grad blitt supplert med markedsorientert lønn. Selv om utviklingen på dette området har vært mer forsiktig i Norge enn i mange andre land, er det likevel en klar oppmyking dersom vi sammenligner med situasjonen for tjue år siden. Dette kommer også til uttrykk ved at stillingshjemmelsystemet er opphevet, noe som åpner for større fleksibilitet i opprettelse og nedleggelse av stillinger. I tillegg er lederstillinger i staten tatt ut av det ordinære lønns- og forhandlingssystemet og lagt til et eget topplederlønnsystem (Lægreid 1995b). Disse endringene i prosedyrereglene kan også bidra på en indirekte måte til at personalsammensetningen er blitt endret, for eksempel gjennom mer horisontal og ekstern rekruttering til lederstillinger. Det kan blant annet skape større variasjon mellom virksomheter.
Det mest omtalte og omdiskuterte virkemiddelet er innføring av moderat kjønnskvotering for tilsetting av stillinger i staten. Dette virkemiddelet, som gikk ut på at under ellers like vilkår skulle kvinnelige søkere foretrekkes framfor mannlige, ble tatt i bruk fra tidlig på 1980-tallet, men det er usikkert hvor stor direkte effekt det har hatt på rekrutteringsmønsteret i sentralforvaltningen, som har endret seg sterkt i retning av en markert økning av andelen kvinner over tid (Christensen og Egeberg 1997, Lægreid 1995a).
Også personaldemokrati og ansattes medbestemmelse kan spille en rolle for å forklare personalsammensetningen og dermed også utdanningsprofilen. Ut fra et forhandlingsperspektiv kan personalsammensetningen sees som et avtaleprodukt hvor ulike parters interesser, allianser og maktforhold påvirker personalprofilen. Ansattes medbestemmelse var et viktig forvaltningspolitisk tema fram til begynnelsen på 1980-tallet og det ble satt i verk flere reformtiltak for å styrke personaldemokratiet (Lægreid 1983). Blant annet ble en egen rammeavtale for medbestemmelse inngått i 1981. Senere har synet på tjenestemannsorganisasjonenes rolle endret seg og det har vært mer fokus på å styrke ledelsens styringsrett enn ansattes medbestemmelsesrett når det gjelder rekruttering, avansement og avgang i staten. En aktiv personalpolitikk med vektlegging av medarbeidersamtaler og karriereplanlegging synes også kunne påvirke personalstrømmene (Christensen og Egeberg 1997).
Andre faktorer som kan påvirke personalsammensetningen i sentraladministrasjonen er forhold som ikke kan knyttes til reformtiltak og en aktiv forvaltningspolitikk. Den viktigste faktoren er trolig endringen i rekrutteringen til høyere utdanning i og med at en høyere utdanning er inngangsbilletten for de aller fleste til de stillinger som omfattes av denne studien. To forhold er spesielt relevante i denne sammenhengen. Det ene er økende andel kvinnelige studenter og det andre er økende differensiering av høyere utdanning, hvor særlig samfunnsvitere har kommet ut på arbeidsmarkedet i stort antall de siste 20 årene. Dette har redusert den relative andelen av mannlige søkere og søkere med juridisk utdanning til stillinger i sentralforvaltningen. Også teknologisk endring som innføring av EDB og informasjonsteknologi har åpnet sentraladministrasjonen for nye utdannings-grupper. I tillegg må den generelle situasjonen på arbeidsmarkedet når det gjelder tilbud og etterspørsel etter ulike profesjonsgrupper tas med i betraktning for å forstå endringene i stabenes sammensetning over tid. Her er det særlig viktig hvordan det dynamiske forholdet er mellom det offentlige og privat sektor når det gjelder enkelte profesjoners karrieremønstre. Dette er særlig relevant siden livslange karrierer synes mindre vanlige i sentralforvaltningen enn før (Christensen og Lægreid 1997).
Endringer i profesjonssammensetningen i sentralforvaltningen er med andre ord resultat av et komplekst samspill mellom indre og ytre faktorer hvor planlagte styringsforsøk, som strukturelle endringer og endret personalpolitikk, må holdes opp mot partsinteresser, etablerte tradisjoner og ytre markedsmessige forhold. Endel av de forvaltningspolitiske reformene de senere år kan synes å støtte opp om en lang tradisjon i norsk sentralforvaltning, nemlig at rekruttering skjer gjennom mangfold og lokal autonomi, og ikke sentralisert og etter felles normer. Det kan lede oss til en generell forventning om en kombinasjon av klare endringer i profesjonssammensetningen, som et resultat av en aktiv reformperiode, men også betydelige variasjoner i endringsmønsteret mellom enheter i sentralforvaltningen.
1.3 Ulike perspektiver på byråkrati og demografi
1.3.1 Strukturens betydning - det ansvarlige byråkrati
Moderniseringsarbeidet i staten kan for det første knyttes til et strukturelt eller instrumentelt perspektiv på studiet av organisasjoner (Egeberg 1989). Det fokuserer hvordan organisasjonstrukturer virker styrende og regulerende på individuell atferd (Simon 1957). Gjennom hierarki, arbeidsdeling og programmering blir ulike aktiviteter koordinert og styrt (Gulick 1937). Problemene oppstår når strukturene ikke passer til den situasjonen organisasjonen står overfor, dvs. det er en ubalanse mellom problemstruktur og organisasjonsstruktur (Jacobsen 1964). I slike tilfelle er reorganisering det virkemiddelet som ofte tas i bruk for å gjenopprette manglende samsvar. Fornyelse gjennom reorganiseringstiltak foregår både innenfor statlige virksomheter og mellom institusjoner, sektorer og administrative nivå. Forvaltningspolitiske tiltak kan for eksempel systematisk, enten direkte eller indirekte, forsøke å påvirke inntak av personale, deres karrierer og turn-over eller avgang (Egeberg 1989).
Det strukturelle perspektivet har lite fokus på betydningen av personlige trekk for forvaltningsatferd (Egeberg 1989, Lægreid og Olsen 1978). Den enkelte ansatte kan skiftes ut uten at det har innvirkning på hvordan organisasjonen fungerer, fordi posisjoner, roller og forholdet mellom dem er klart, formelt definert og spesifisert uavhengig av personlige egenskaper ved de individene som fyller posisjonene. Den klassiske byråkraten handler mer i samsvar med de kravene som stillingen setter enn ut fra personlige preferanser, selv når de blir utsatt for forventninger om å gjøre noe annet (Weber 1997, March og Olsen 1989). Offentlige organisasjoner har en rekke formelle og uformelle mekanismer, som sosialisering, disiplinering og kontroll, for å forme personalet slik at det fungerer i samsvar med organisasjonens mål. Satt på spissen er dette et perspektiv om "organisasjon uten mennesker" (Lægreid og Olsen 1978).
Den weberianske forestillingen om et ansvarlig byråkrati bygger på to sentrale forutsetninger. For det første at sentralforvaltningen har enkle eksterne relasjoner. Det eksisterer i prinsippet bare en kanal for ekstern styring og kontroll og det er oppover mot folkevalgt ledelse som styrer ved hjelp av lover, instrukser og legale virkemidler (Olsen 1978). I det klassiske byråkratiet er det en forutsetning at fagtroskap skal underordnes regjeringstroskap (Jacobsen 1960). For det andre at sentralforvaltningen har enkle interne strukturer kjennetegnet av hierarki, spesialisering og regelstyring. Funksjonærene skal forberede og iverksette tiltak, men de skal ikke ha noen selvstendig innflytelse på innholdet i politikken. Det meriterende rekrutteringsprinsipp hvor det legges vekt på faglige kvalifikasjoner og profesjonell dyktighet, er det legitime rekrutteringskriteriet. Forestillingen om det ansvarlige byråkrati har stått sentralt i normativ demokratisk teori og i klassisk administrasjonsteori og har hatt en dominerende posisjon i den konstitusjonelle framstillingen av det politisk-administrative systemet i Norge (Lægreid og Olsen 1978). I dag er dette imidlertid alene en utilstrekkelig beskrivelse av forvaltningens faktiske virkemåte. Vi vil derfor supplere forestillingen om det ansvarlige byråkrati med andre utfyllende oppfatninger om hvordan forvaltningsapparatet fungerer.
Utdanning har en særstilling innen forestillingen om det ansvarlige byråkrati, fordi det er det eneste bakgrunnstrekket ved byråkratene som anses særlig relevant for offentlig beslutningsfatting (Lægreid og Olsen 1978). Tradisjonelt tenkte Weber her primært på behovet for juristenes ekspertise. Faktorer som økt kompleksitet i den offentlige sektor, endrete rammebetingelser og økt overføring av ansvar og skjønn til sentralforvaltningen fra folkevalgte organer, kan imidlertid være et bakteppe for hvorfor det er vokst frem behov for annen type kompetanse, som den mål-middel-kompetansen samfunnsviterne besitter (Eckhoff og Jacobsen 1960).
Hvordan kan man så vurdere forholdet mellom formell struktur og utdanning innen det ansvarlige byråkratiet? Siden betydningen av høyere utdanning og kvaliteten på offentlig saksbehandling og beslutninger understrekes sterkt, må man anta at det er spillerom for at det faglige skjønnet har en selvstendig betydning. Dette vil innebære at vi forventer at både formelle struktur og utdanning har betydning for holdninger og beslutningsatferd.
1.3.2 Et demografisk perspektiv - det representative byråkrati
Opp mot dette strukturelle perspektivet kan det holdes et demografisk perspektiv (Christensen og Lægreid 1998). I arbeidet med moderniserings- og fornyelsesprogrammer i flere land har det blitt lagt vekt på de menneskelige ressursene i forvaltningen (Boston et al. 1996). Det er blitt understreket at personalet er forvaltningens viktigste ressurs og at det i fornyelsesarbeidet er viktig å utvikle personalressursene. Stabenes ferdigheter, innsikt, kompetanse og lojaliteter kan forme og utvikle en organisasjon, men også skape spenninger og problemer. Egenskapene ved personene som til enhver tid innehar posisjoner og stillinger, vil ha en selvstendig innflytelse på hvordan organisasjonen fungerer. Det blir lagt mindre vekt på strukturelle føringer og mer vekt på å få rett person på rett plass. Utgangspunktet er at man ikke kan forstå en offentlig organisasjons virkemåte uten å fokusere på de individene som er i organisasjonen. Det er ikke organisasjoner som handler, men personer. Satt på spissen er dette et perspektiv om "mennesker uten organisasjon" (Lægreid og Olsen 1978).
I det representative byråkrati rettes oppmerksomheten mot hvor personalet kommer fra (Lægreid og Olsen 1978). En sentral ide er at forvaltningsstaben skal utgjøre et tverrsnitt av det folket den skal tjene. Utgangspunktet er at den sosiale bakgrunnen til den enkelte tjenestemannen har gjennomslagskraft overfor hans/hennes tenkemåte og handlemåte. Forestillingen om det representative byråkrati bygger på at det er en ubrutt effektkjede fra ansattes bakgrunn til forvaltningsapparatets virkemåte (Lægreid og Olsen 1978). Det kan reises mange innvendinger mot en slik forutsetning. Sammenhengen mellom aktiv og passiv representasjon kan være svak og den yrkesmessige sosialiseringen gjennom forvaltningsrollene kan forme de tilsatte like mye som den tidligere sosialiseringen.
Et viktig spørsmål er den relative betydningen av tilskrevne faktorer som kjønn og oppnådde egenskaper som utdanning (Lægreid og Olsen 1978). Profesjonsbakgrunn er viktig fordi utdanningssystemet tilfører den enkelte lojaliteter, verdioppfatninger og identifikasjoner i tillegg til tekniske kunnskaper og ferdigheter (Simon 1957). Likevel blir det sjelden argumentert med krav om et representativt byråkrati når nye profesjoner har fått innpass i forvaltningen. Derimot har krav om relevant faglig kunnskap stått sterkt og ofte vært knyttet til den enkelte institusjonens oppgaver og tradisjon. En sentral hypotese er at i forvaltningsorgan er oppnådde egenskaper viktigere enn tilskrevne faktorer for å forstå variasjoner i beslutningsatferd.
Ut fra et demografisk perspektiv vil vi anta at sammensettingen av forvaltningen mht. sosiodemografiske variable vil avspeile samfunnet på de ulike variable. Dette innebærer for eksempel at endringer i strukturen i høyere utdanning og fremveksten av nye grupper vil avspeile seg i endringer i forvaltningens utdanningsmessige sammensetting. Når det gjelder variasjoner i holdninger og beslutningsatferd vil et demografisk perspektiv predikere at utdanningsvariable vil ha relativt større betydning enn de strukturelle og at det vil være markerte forskjeller mellom ulike typer utdanninger.
1.3.3 Kulturens betydning - et institusjonspolitisk byråkrati
Et kulturperspektiv retter oppmerksomheten mot de uformelle strukturer, normer og verdier i forvaltningen. Her fokuseres de interne lojaliteter, hensyn og identifikasjoner, knyttet til uformelle strukturer og sosial interaksjon, mer enn de formelle rammer eller den enkeltes individuelle, sosiodemografiske bakgrunn (Christensen og Lægreid 1998). Det utvikles over tid et sett av uformelle normer og verdier som gir en forvaltningsenhet en distinkt kultur eller sjel, og denne bidrar til kontinuitet og integrasjon (Christensen 1991, March og Olsen 1989, Selznick 1957). De ansatte blir sosialisert inn i en felles administrativ kultur eller en etatskultur som medfører bestemte tilhørigheter. Dette medfører at det utvikles oppfatninger hos de ansatte om viktige problem og gode løsninger, eller mer generelt hvilke hensyn som er viktige i det daglige administrative arbeidet.
I et institusjonspolitisk byråkrati legges det vekt på oppfatningen av funksjonærene som institusjonsforsvarere (Lægreid og Olsen 1978). De ulike delene av forvaltningsapparatet har sin egen identitet og misjon. De er bærere av interesser og verdier og ikke nøytrale instrumenter for den politiske ledelsen. Sentraladministrasjonen representerer en institusjonell pluralisme og framstår som et interesseartikulerende system (Egeberg 1978). Når et problem har kommet opp på den offentlige dagsorden, vokser det opp administrative institusjoner rundt det som ivaretar interessene på en kontinuerlig og rutinemessig måte (Jacobsen 1964). Å organisere er ikke et nøytralt spørsmål, men dreier seg om å bygge inn skjevheter hvor visse hensyn ivaretas, mens andre hensyn ignoreres eller motarbeides (Schattschneider 1975). Ansattes handlemåte kan påvirkes gjennom endringer av organisasjonsfaktorene. Deres standpunkter blir formet av standplassen (March og Olsen 1976). Ved å endre på organisasjonsstrukturen eller på personalets plassering i en organisasjons-struktur, vil man også påvirke deres oppfatninger av hva som er viktig og hvordan oppgavene bør løses. I et slikt system vil tjenestemennenes sosiale biografi i form av utdanning og tidligere yrkeserfaring bety mindre enn deres byråkratiske biografi slik den kommer til syne gjennom tjenestetid, avansement og intern karriere. Det er viktigere hvor folk kommer til enn hvor de kommer fra. Et viktig spørsmål blir om de ulike forvaltningsorganene domineres av en profesjon, og forventningene vil være at ansatte med avvikende utdanningsbakgrunn i slike organisasjoner vil ha vanskeligere for å slå gjennom med egne profesjonshensyn (Christensen 1989). Samspillet mellom byråkratisk biografi og organisatorisk plassering i form av stilling, arbeidsoppgaver og institusjonstilknytning blir spesielt viktig.
I et institusjonspolitisk byråkrati vil sammensettingen av personalet endres langsomt over tid, uten at dette er klart et resultat av bevisst design og reform. Vi vil vente mer stabilitet i utdanningsprofilen enn raske og dramatiske skifter mellom ulike utdanningsgrupper. Når det gjelder ansattes holdninger og beslutningsatferd forventer vi at den vil være mer en avspeiling av kulturer innen de enkelte forvaltningsenheter, og som sådan variere i et komplekst mønster, enn en enkelt avspeiling av struktur og demografi.
1.3.4 Struktur, demografi og kultur
Vårt utgangspunkt er at man må se på det dynamiske forholdet mellom struktur, demografi og kultur for å få en fullgod forståelse av hvordan sentrale forvaltningsorgan fungerer og hvordan forvaltningsansattes holdninger og handlinger formes (Christensen og Lægreid 1998). Ansatte bærer med seg inn i forvaltningen bestemte normer og verdier fra sin sosioøkonomiske bakgrunn, herunder utdanning. Denne bakgrunnen brynes mot de strukturelle føringer de møter og den administrative kulturen som eksisterer.
I stedet for å holde individ opp mot struktur er det mer fruktbart å undersøke blandingsforholdet mellom organisasjonsfaktorer og individuelle trekk når vi skal forstå hvordan departementer og direktorater fungerer. Vi har i praksis å gjøre med organisasjoner med mennesker og mennesker med organisasjoner (Lægreid og Olsen 1978). Et sentralt spørsmål er hvor mye av variasjonen i organisatorisk aktivitet som kan føres tilbake til trekk ved organisasjonsstrukturen og hvor mye som er knyttet til individene i organisasjonen. Vi vil i denne rapporten legge særlig vekt på de personalmessige sidene ved den fornyelsen som har pågått i sentral-administrasjonen med vekt på profesjonsbakgrunn, men vil avslutningsvis komme inn på den relative betydningen av profesjon i forhold til strukturelle faktorer.
Det er vårt utgangspunkt at organisasjonsdemografi og særlig profesjons-tilhørighet er viktig for å forstå det som skjer i organisasjoner. Utdannelse er på mange måter i en særstilling blant de bakgrunnstrekkene som ansatte i forvaltningen har. Ekspertise og fagkunnskap har lenge spilt en viktig rolle i forvaltningsapparatet og har vært det legitime rekrutteringsgrunnlaget. I sentraladministrasjonen har skillet mellom faglige og politiske vurderinger tradisjonelt blitt understreket, og det har vært et spenningsforhold mellom kyndighet og myndighet (Jacobsen 1960, Benum 1979). Rangordningen mellom ulike former for lojaliteter er ofte ikke uproblematisk. Det kan komme til konflikter mellom regjeringslojalitet og fagidentifikasjon, mellom regelkyndige jurister og ulike ekspertgrupper, og mellom ulike ekspertgrupper.
Profesjonsbakgrunn gir en presosialisering og er ofte direkte knyttet til de arbeidsoppgavene som de ansatte har, og fører til at personell med samme fagbakgrunn blir samlet i spesielle enheter og i egne profesjonsorganisasjoner. Den skaper også grunnlag for uformelle kontakter og nettverksdanning, og dermed styrking av profesjonene, men også utvikling og endring av administrative kulturer og subkulturer. Mange profesjoner utvikler dessuten instanser som skal kontrollere om medlemmene etterlever profesjonelle og etiske normer. Profesjonstilknytning fører dessuten gjerne til at en tjener bestemte typer klientell (Lægreid og Olsen 1978, Lægreid 1992).
Utdanning kan skape felles identitet, mål og oppfatninger. Både i forvaltningen og i folket har fagkunnskap og ekspertise stor legitimitet. Ut fra tiltro til skillet mellom faglige og politiske vurderinger vil oppfatninger og beslutningsatferd som er forankret i profesjonsidentitet ofte ha lettere for å bli akseptert enn vurderinger som kan føres tilbake til identifikasjoner med politiske partier, interesseorganisajoner eller tidligere arbeidsgivere. Særlig vil dette være tilfelle når det er enighet innad i profesjonen og når det er lite innslag av verdikonflikter i samfunnet på saksområdet. Det er ofte kunnskaps- og ferdighetsaspektet ved profesjonene som framheves. De forutsetninger, normer og livssyn som ulike profesjonsgrupper bygger på, er ofte mindre i fokus. Dersom det tas hensyn til slike aspekter blir det vanskeligere å trekke et klart skille mellom politikk og fag. Dess mer uklare de politiske målene og retningslinjene er, dess mer vil profesjonskriterier bli brukt som målestokk og referanse, også for beslutninger med politiske implikasjoner. De profesjonelle normene har sin basis i utdannelsen, men kan både forsterkes og forandres gjennom administrative kulturer og strukturell posisjon.
Utdanningsbakgrunn vil dermed kunne påvirke hvilke hensyn som vektlegges når beslutninger fattes, hvilke kontakter og nettverk som utvikles internt i forvaltningen, mellom forvaltningen og politisk ledelse og mellom forvaltningsorgan og omgivelsene. Tradisjonell organisasjonsdemografisk litteratur har vært opptatt av å beskrive og forklare variasjoner i rekruttering, karriere og avgangsmønster (Pfeffer 1983). Det er imidlertid like viktig å stille spørsmål om hvilke effekter regenerasjonsprosessene har. Det finnes etter hvert en nokså omfattende litteratur som har påvist sammenhenger mellom demografiske trekk og trekk ved beslutningsatferd i formelle organisasjoner.
Ansatte i sentralforvaltningen, som andre beslutningstakere, handler ut fra en sterkt forenklet modell av verden. De er begrenset rasjonelle i den betydning at de ikke er i stand til å ta seg av alle problemer, alle handlingsalternativ, alle konsekvenser eller alle verdier (March og Simon 1958). I tillegg er beslutningstaking i forvaltningsorgan ofte preget av konflikter, de framstår ikke nødvendigvis som enhetlige organisasjoner med ett felles mål, og beslutningssituasjonene er ofte tvetydige og krever tolking (Lægreid og Olsen 1978, March og Olsen 1976). I slike situasjoner hvor autoriteten, kapasiteten og forståelsen er begrenset blir det viktig å reise spørsmålet om hva som påvirker utvelging av problemer, handlingsalternativer og løsninger. Vi vil forvente at den utvelgelsen som skjer dels er et resultat av den organisasjonsstrukturen personalet fungerer innenfor, dels et resultat av trekk ved personalet, men også et resultat av kulturelle trekk.
1.3.5 Utfordringen - et markedsorientert byråkrati
Et sentralt aspekt ved dette perspektivet, avledet av forestillingen om "supermarkedsstaten", er at det legges vekt på ytre tilbud, flytteplaner, personalets markedsverdi og forventninger om fremtidige arbeidsgivere og deres interesser (Christensen og Lægreid 1998, Lægreid 1988, Olsen 1988b). Det markedsorienterte perspektivet legger vekt på variasjoner i tilbud og etterspørsel i arbeidsmarkedet for å forstå hvordan holdninger og atferdsmønster varierer. Det forutsettes at det er klare forskjeller mellom personell som har ytre jobbtilbud og slutteplaner og de som ikke har det. Ansattes holdninger og beslutningsatferd blir påvirket av deres karriereforventninger og exitmuligheter. Det er viktigere å vite hva man ønsker å bli enn hvordan man er kommet dit man er. De som er i posisjoner med mange alternative karrieremuligheter vil ha andre ambisjoner og atferdsmønstre enn de som har få eller ingen alternativ. Det vil foregå en presosialisering hvor forventninger om framtidige stillinger vil påvirke de ansatte til å behandle eventuelle nye arbeidsgivere mer positivt enn de ellers ville ha gjort. Og lojalitet til forvaltningsapparatet vil ikke være like grunnfestet, noe som kan forsterkes av individuelle kontrakter og åremål (Christensen og Lægreid 2001)
Perspektivet om supermarkedsstaten innebærer også en anbefaling om økt bruk av organisasjonsmodeller fra privat sektor og markedsløsninger. Samfunns-medlemmenes etterspørsel er avgjørende for det offentliges produksjon. Økonomisering og effektivitet er sentrale verdier (Christensen og Lægreid 2000, Olsen 1988a). Ut fra et slikt perspektiv vil vi forvente relativt klare endringer i utdanningsprofilen i sentralforvaltningen, og da særlig et inntog av økonomer. Når det gjelder holdninger og beslutningsatferd forventer vi å finne en endring hos alle utdanningsgrupper i retning av mer vekt på modernisering og fornyelse, men også en markert forskjell mellom gruppene mht. innslaget av dette.
1.4.1 1970-tallet - ansvarlig og institusjonspolitisk byråkrati
Studier av hvordan det norske sentrale forvaltningssystemet fungerte midt på 1970-tallet viste at de demografiske prosessene hadde klare fellestrekk med et klassisk weberiansk byråkrati (Lægreid og Olsen 1978). Det meriterende rekrutteringsprinsipp stod sterkt. Det var få alternative rekrutteringsveier til stillinger i departementene. Med få unntak gikk veien om høyere utdanning. Det fantes også få snarveier, f.eks. i den betydning at partiaktivitet gjorde formell utdanning unødvendig. Det fantes heller ikke mange omveier, i den betydning at yrkeserfaring og praksis kunne erstatte formell utdanning.
Juristene var den dominerende profesjonen rent tallmessig selv om sosialøkonomene hadde kommet inn i løpet av 1950- og 60-årene og erobret mange viktige posisjoner. Rekruttering og karrieren til tjenestemennene ble i stor grad kontrollert av embetsverket selv innenfor hvert enkelt departement. Dette rekrutteringssystemet hadde skapt en forvaltningsstab som skilte seg fra befolkningen langs de fleste dimensjoner, dvs. den var en markert sosial elite (Lægreid og Olsen 1978). Kjønnsforskjellene var for eksempel bastante. Kvinnene utgjorde 15% av departementsansatte i saksbehandlerstillinger og over. Karrieren var livslang for mange og ofte knyttet til samme departement. Administrative toppstillinger kunne som regel bare fåes etter lang og tro tjeneste. Et internt og lukket arbeidsmarked eksisterte, hvor departementet hadde gode muligheter til å belønne og påvirke de ansatte gjennom internt opprykk. Det var liten utskiftning av personale med den private sektor. Tjenestemennene opplevde større karrieremuligheter innenfor departementet enn utenfor, og de fleste hadde ikke noe ønske om å slutte når introduksjonsfasen var over. I den grad de sluttet beveget de seg innenfor et statlig arbeidsmarked.
Vi stod overfor et internt og lukket arbeidsmarked der departementene hadde store sosialiserings- og disiplineringsmuligheter (Lægreid og Olsen 1978). Dette medvirket til at departementsansatte først og fremst var opptatt av å forsvare de institusjonene de var ansatt i og de arbeidsoppgavene de var satt til å ivareta, altså et klart trekk av et institusjonsbyråkrati. Tjenestemennene fungerte ikke ensidig som et instrument for den politiske ledelsen slik forutsetningen var i det ansvarlige byråkrati, men det var heller ikke redusert til talerør for de sosiale gruppene de var utgått fra, slik forutsetningen er i det representative byråkrati. Av bakgrunnsfaktorer var det særlig utdanning og profesjonstilhørighet som var viktig, men ellers la trekk ved formell organisasjonsstruktur klare føringer på personalets beslutningsatferd.
Dette innebar at endringer i profesjonssammensetningen hadde betydning for sentraladministrasjonens virkemåte. Det viktigste i så måte var at sosial-økonomene fra 1950-tallet kom inn som sentral profesjon som reduserte juristenes dominans (Grønlie 1999, Lie 1995). Økonomene ble i etterkrigstiden rekruttert til departementene, dels for å løse oppgaver som juristene ikke var kvalifisert for og dels skulle de skape en motvekt mot den regelorienterte beslutningsstilen til juristene. Gjennom sin teoretiske og analytiske orientering slik den nedfelte seg i statlig planleggingsvirksomhet fikk de en sentral rolle i utformingen av offentlig politikk (Østerud 1979). Dette gjelder også innenfor nye politikkområder som ble et offentlig ansvar utover på 1970-tallet, som miljøvernpolitikken (Jansen 1989, Jansen og Osland 1996, Nyhagen 1998). Sosialøkonomene så seg mer som entreprenører enn som dommere. De hadde forskjellig syn fra juristene på hva som var viktige problemer og gode løsninger. For eksempel ble prinsippene for skattelovgivningen gradvis endret når sosialøkonomene inntok det tidligere juristdominerte Finansdepartementet (Lie 1995). Sosialøkonomene var generelt mer politisk aktive og mindre opptatt av skillet mellom politikk og administrasjon, og mer orientert mot sentral politisk ledelse i sitt kontaktmønster (Lægreid og Olsen 1978). Et annet sentralt historisk eksempel på en utdanningsgruppes gjennomslag, er medisinernes systematiske dominans i etterkrigstiden i den sentrale helseforvaltningen. Dette skjedde gjennom en systematisk rekrutterings- og karrierepolitikk, først under helsedirektør Karl Evang og senere under Torbjørn Mork (Christensen 1994, Nordby 1989). En motsats til legene er industri-ingeniørene som stod sterkt i den sentrale industriforvaltningen i de første etterkrigsår, men som ikke ble noen "offentlig profesjon" med et sterkt fagpolitisk engasjement i staten (Grønlie 1993). Betydningen av profesjonenes rolle står også sterkt hos Slagstad (1998) som formidler et inntrykk av at forvaltningen ble dominert av teknokrater som skolefolk, leger og sosialøkonomer, og at disse fikk nærmest fritt spillerom for utøvelse av egen profesjonsorientert fagpolitikk på sine respektive felt.
Fram til midt på 1970-tallet spilte likevel juristene en sentral rolle i departementene. De var forvaltningens generalister framfor noen andre. Dessuten dominerte de lovgivnings- og forskriftarbeidet og arbeidet med enkeltsaker. De understreket også i større grad enn andre profesjoner avstanden mellom politikk og administrasjon, var mer status quo orienterte og de hadde en klart sterkere identifikasjon med dommerrollen enn det andre departementsansatte hadde (Lægreid og Olsen 1978). Dette var en profil som lå nær den klassiske byråkratiske kulturen.
Denne demografiske profilen medvirket til at tjenestemannskorpset utviklet en form for institusjonell pluralisme. Et slikt system hadde trekk av løs kopling og innebærer at ansatte var opptatt av å forsvare de institusjonene de arbeidet i og de arbeidsoppgavene de var sett til å ivareta (Egeberg 1978, Lægreid og Olsen 1978). Personalet fungerte som institusjonsforsvarere mer enn som nøytrale iverksettere eller som ambassadører for ulike sosiale grupper. Deres identifikasjoner og holdninger ble farget av den institusjonen de arbeidet i. Gjennom livslange karrierer og gradvise opprykk i stillingshierarkiet var de blitt utsatt for sosialiserings- og disiplineringsmekanismer som virket integrerende og som fikk personalet til å innordne seg etter det dominerende kulturmønsteret i institusjonen. Som sådan ser man et samvirke mellom trekk ved det ansvarlige og det institusjonspolitiske byråkrati.
1.4.2 Departementene i 1980-årene - kvoteringskrav og markedspress
Utover mot midten av 1980-årene ble de institusjonspolitiske byråkratitrekkene ved sentralforvaltningen utsatt for angrep fra to hold. For det første med krav om et mer representativt forvaltningsapparat, hvor kvinnerepresentasjonen ble forsøkt øket gjennom ulike kvoteringstiltak. Ideen om representative byråkrati og kvoteordninger har tradisjonelt ikke stått sterkt i Norge, men den fikk en oppblomstring i forbindelse med likestillingsdebatten og endringer i normativ struktur på dette området fra slutten av 1970-tallet. Kvoteringsordninger ble muliggjort gjennom lovverk og avtaleregulering, og i sentraladministrasjonen ble det innført ordninger med moderat kjønnskvotering ved inngangen til 1980-tallet (Klokkeide 1986).
For det andre ble det institusjonspolitiske byråkratiet utsatt for press fra markedet. Fra slutten av 1970-tallet økte etterspørselen etter spesielle typer akademisk arbeidskraft. Lønnsforskjeller mellom statlig og privat sektor økte, og det ble vanskeligere for deler av det statlige forvaltningsapparatet å rekruttere og beholde kvalifisert personale. Det lukkede interne arbeidsmarkedet ble etter hvert mer åpent og flere ansatte i sentralforvaltningen hadde tilbud fra eller planer om å slutte, noe som resulterte i en klar økning i turn-over (Lægreid 1987; Christensen og Egeberg 1997). Denne utviklingen var særlig synlig innenfor petroleumsforvaltningen som vokste fram fra slutten av 1970-årene. Men den ble også legitimert gjennom myndighetenes reformarbeid i forvaltningen hvor slagord som deregulering og markedsorientering bidro til å bryte ned forskjellene mellom offentlig og privat sektor. I petroleumssektoren var gjennomslaget for markedskreftene betydelig større enn kvoteringspresset. Forandringene i personalsammensetningen var i større grad et biprodukt av endringer i arbeidsmarkedet enn et resultat av en bevisst kvoteringsorientert rekrutteringspolitikk. Livslange karrierer ble unntaket mer enn regelen i organisasjoner som Olje- og energidepartementet og Oljedirektoratet (Lægreid 1988).
Muligheten for intern styring gjennom de demografiske prosessene blir svekket jo mer forvaltningen får et mobilitetsmønster hvor mange ansatte ser på tjenesten der som en opplæringstid som skal øke deres markedspris og gjøre dem mer egnet til å ta jobb utenfor forvaltningen. Samtidig bidrar mål- og resultatstyring, og økt skjønnsutøving gjennom deregulering, fullmaktslover og rammebudsjettering til at personalets frihetsgrader i det daglige arbeidet øker. Vi må derfor stille spørsmål om hvilke type hensyn tjenestemennene tar når de utøver skjønn. Tar deres identifikasjoner farge av deres tidligere tilhørigheter, deres institusjonelle plassering eller deres framtidige karriereforventninger?
Undersøkelser av petroleumsforvaltningen midt på 1980-tallet viste at de ansattes identifikasjoner ikke ensidig kunne føres tilbake til ett sett av forklaringsfaktorer (Lægreid 1988). Det må tas hensyn til hvor de ansatte kommer fra, hvor de er og hvor de har tenkt seg hen. To faktorer skiller seg imidlertid ut som spesielt viktige. Det er deres institusjonelle plassering i form av hvilket myndighetsorgan de arbeider i og hvilken faglig eller profesjonell bakgrunn de har. Mens de organisasjonsdemografiske prosessene i petroleumsinstitusjonene skilte seg klart fra det tradisjonelle mønsteret i sentraladministrasjonen er det ikke tilsvarende skifte i hvilke faktorer som påvirker variasjonene i tjenestemennenes identifikasjoner. Utdanning var fortsatt den viktigste bakgrunnsfaktoren. Det var særlig siviløkonomene som representerte en dreining i retning av identifikasjon med det private næringslivet, mens juristene lå nærmere de tradisjonelle departementale normene (Lægreid 1989a).
En studie av samferdselssektoren viste at økt rekruttering av siviløkonomer til de sentrale samferdselsmyndighetene førte til økt vektlegging av økonomiske hensyn i samferdselsplanleggingen (Egeberg 1994a). En studie av etatsledere i 1988 viste at jurister og realister/sivilingeniører var motpoler på flere dimensjoner. Juristene forsvarte i større grad status quo og la mer vekt på forutsigbarhet. De var mindre opptatt av liberalisering av fullmakter gjennom oppmykning av lønns- og budsjettsystem og endring i tilknytningsformer. Ledere med økonomisk og samfunnsvitenskapelig bakgrunn plasserte seg nærmere ingeniørene og la vekt på behovet for større autonomi og fleksibilitet (Helgesen 1990, Lægreid 1988).
Karriereforventning betydde mindre enn sosialisering gjennom utdannings-institusjonene og betydning av plassering i organisasjonsstrukturen. At oljebyråkratene i stor grad går til oljenæringen når de slutter, betyr ikke nødvendigvis at deres identifikasjoner som departementsansatte bestemmes på grunnlag av slike framtidige karriereaspirasjoner. Forestillingen om presosialisering undervurderer trolig betydningen av organisasjonsfaktorer. Tjenestemennene blir påvirket av deres status som stillingsinnehavere i departementene, og deres virkemåte kan ikke reduseres til antesipert sosialisering blant enkeltansatte. Dette betyr at det er klare grenser for hvor langt et markedsorientert perspektiv kan trekkes. Selv om sosialiserings- og disiplineringspotensialet er blitt svekket gjennom endring i personalstrømmene, ser det ut som om faglige premisser og de bindinger som ligger i den formelle strukturen legger klare grenser for hvor langt tjenestemennene kan tøye dette skjønnet.
Denne gjennomgangen har vist at forvaltningen ble endret fra 1970-årene til 1980-årene, men forsøk på bevisst styring gjennom innføring av kvoteringsregler har hatt liten suksess. Derimot har ytre hendelser i arbeidsmarkedet i større grad slått inn i forvaltningen og fått konsekvenser for hvordan personalstaben er sammensatt. Markedsorienteringen var i ferd med å smitte over fra det private næringslivet til offentlig forvaltning. Dette kom først til syne i petroleumssektoren, men slo etter hvert gjennom i andre deler av statsforvaltningen, særlig innenfor store forvaltningsbedrifter.
Betydningen av organisasjonsfaktorer og utdanningsbakgrunn for å forklare variasjoner i funksjonærenes beslutningsatferd er imidlertid robust og blir i liten grad svekket av endringer i demografiske prosesser. Sosiale bakgrunnstrekk og eksterne karriereplaner ser ut til å bety mindre enn hvor de tilsatte er plassert i forvaltningsapparatet og hvilken profesjonstilknytning de har. Dette tyder på at sosialisering inn i yrkesroller skjer raskt. Kulturelle trekk, som formes gjennom en kombinasjon av strukturelle og demografiske trekk, har også en viktig formende rolle. Institusjonelle uformelle og upersonlige normer om hva som er vanlig, rimelig og akseptabel handlemåte, og hvordan arbeidet til en ansatt i norsk sentraladministrasjon bør foregå, setter klare grenser for i hvilken grad demografisk særpreg kan påvirke det skjønnet som er delegert til stabene. Utdanning eller profesjonstilknytning utgjør imidlertid et unntak. Utdanning har vært det legitime rekrutteringskriteriet til stillinger i sentraladministrasjonen. I norsk administrativ historie har fagtilhørighet og fagtroskap spilt en viktig rolle (Benum 1979, Debes 1961, Grønlie 1999, Jacobsen 1960, Maurseth 1979, Tønnesson 1979). Studier av personalmessige forhold viser også at utdanning medfører en relativt systematisk utvelgelse av beslutningspremisser, og i de fleste studier slår utdanning langt sterkere i gjennom på beslutningsatferden enn andre sosiale bakgrunnstrekk (Christensen og Egeberg 1997, Lægreid 1988, Lægreid og Olsen 1978).
Studier av stabene i sentraladministrasjonen på 1970-tallet og 1980-tallet viste at det var særlig institusjonstilknytning, hierarkisk posisjon, arbeidsoppgaver og utdanning som virket styrende på funksjonærenes holdninger og beslutningsatferd (Christensen og Egeberg 1997, Egeberg 1989, Lægreid og Olsen 1978). Det var særlig to faktorer som skilte seg ut som spesielt viktige for å forstå variasjoner i handlemåten til ansatte i departementer og direktorater. Beslutningene blir først og fremst påvirket av deres institusjonelle tilknytning og av handlingsprogram forankret i profesjoner. Vi stod overfor en forvaltningsstab som la stor vekt på stillingsmessig og faglig integritet. Tillit og lojalitet til den enheten de arbeidet i, til de arbeidsoppgavene de var satt til å ivareta og til de profesjonene de tilhørte, stod sentralt. Profesjonssammen-setningen til stabene, hvor mange som ble rekruttert fra ulike utdanningsgrupper og hvilken institusjonelle plassering og status de har, er viktig fordi institusjoner og profesjoner er bærere av ulike verdier og oppfatninger av hva som er relevante problemer og gode løsninger.
Effekten av utdanning illustrerer at mange ansatte i sentraladministrasjonen først og fremst oppfatter seg som fagpersoner. De er i stor grad rekruttert ut fra faglige kvalifikasjoner, og skal i mange tilfelle representere den øverste fagkyndige instansen. Autoriteten deres er ofte faglig basert og ekspertorientert og de markerer seg ofte gjennom faglig og profesjonelt engasjement.
Spørsmålet som vil bli undersøkt videre i denne rapporten er i hvilken grad denne karakteristikken også gjelder i sentraladministrasjonen på 1990-tallet etter at statsforvaltningen gjennom 10 år hadde vært utsatt for moderniserings- og fornyelsesreformer preget av kostnadseffektivitet, marked- og management-orientering, økt vektlegging av mål- og resultatstyring og fristilling (Christensen og Lægreid 1998). Et spørsmål i den forbindelse er om kravene om sterkere administrativt lederskap og en svakere oppmerksomhet mot faglig lederskap vil svekke utdanningens betydning for beslutningsatferden i departementer og direktorater. Hovedproblemstillingene kan derfor oppsummeres i følgende tre punkter:
1. Vi ønsker å kartlegge endringer i rekruttering av ulike utdannelsesgrupper til direktorater og departementer fra 1976 og frem til 1996 og lansere mulige forklaringer på disse endringene.
2. Dernest vurderes betydningen av utdannelse for beslutningsadferden. Dette innebærer også å studere den relative betydningen av utdannelse i forhold til strukturelle variabler.
3. Ut fra 1 og 2 vurderes betydningen og implikasjonene av de rekrutteringsendringer som har funnet sted.
Datamaterialet som benyttes stammer fra departementsundersøkelsene fra 1976, 1986 og 1996. I disse undersøkelsene ble spørreskjema sendt til alle tjenestemenn i departementene på konsulentnivå og over, med over ett års tjenestetid. Svarprosenten var 72% for alle tre årene. På direktoratsnivå brukes direktoratsundersøkelsene fra 1986 og 1996. Her var svarprosenten 68 i 1986 og 65 i 1996. I alt var det svar fra 54 direktorater i 1986 og 47 i 1996. I disse ble det sendt spørreskjema til et utvalg ansatte (1/3) på konsulentnivå og over, men svarene anses like fullt å kunne gi et representativt inntrykk av endringene som har funnet sted på direktoratsnivået.
2 Endring og stabilitet i personalstaben
Dette kapitlet tar for seg profesjonsutviklingen i sentralforvaltningen. Det fokuseres på hvordan utdanningsfordelingen endrer seg generelt over tid med vekt på variasjoner mellom departementer, mellom departementer og direktorater, og mellom ulike stillingsnivå og arbeidsoppgaver i perioden 1976-1996. Kapitlet gir således en inngående oversikt over endringene i personalstabene langs sentrale strukturelle dimensjoner i forvaltningen.
2.1 Endringer i departementenes utdanningsprofil
Det første spørsmålet vi ønsker å besvare er om utdanningsprofilen endrer seg i departementene over tid og hva som i så fall er de viktigste forskyvningene mellom ulike typer høyere utdanning. Tabell 2.1 viser for det første at det har vært en betydelig vekst i antall ansatte i departementene i den 20-årsperioden vi studerer. En indikator på dette er at populasjonen undersøkelsene tar utgangspunkt i har økt fra 782 til 1460 i perioden 1976-1996, eller 87%. Siden antall ansatte vokser over tid, ser vi her på prosenten til de ulike utdannelsestypene av det totale antall respondenter i de ulike undersøkelsene. Endringer i prosent over tid gir grunnlag for å konkludere om de ulike utdannelsestypenes relative vekst eller nedgang.
Tabell 2.1. Departementsansattes utdannelse 1976-1996. Prosent.
| Utdannelse/ År |
1976 |
1986 |
1996 |
%-diff. 1976-96 |
| Juridisk embetseksamen |
38 |
27 |
22 |
-16 |
| Sosialøkonomisk embetseksamen |
11 |
11 |
11 |
0 |
| Siviløkonomeksamen |
7 |
7 |
7 |
0 |
| Samfunnsvitenskapelig embetseksamen |
4 |
13 |
18 |
+14 |
| Historisk/filosofisk embetseksamen |
5 |
5 |
5 |
0 |
| Sivilagronomeksamen |
3 |
5 |
4 |
+1 |
| Realister: Mat./nat. emb.eks., siv.ing.eks., arkitekteks. |
5 |
5 |
5 |
0 |
| Medisinsk utdannede: Med. emb.eks., odont. emb.eks., cand. med. vet. |
2 |
1 |
0 |
-2 |
| Krigsskole, høyere offisersutdanning |
3 |
2 |
0 |
-3 |
| Cand. mag., annen høyere utdannelse |
9 |
10 |
13 |
+3 |
| Annen utdannelse |
13 |
13 |
14 |
+1 |
| Total N |
782 |
1182 |
1460 |
For det andre viser tabellen at endringen i profesjonssammensetningen har vært større fra 1976 til 1986 enn i den siste tiårsperioden. Juristenes tilbakegang og samfunnsviternes framgang var større fra 1976 til 1986 enn fra 1986 til 1996.
For det tredje viser tabellen at juristene klart reduserer sin relative andel av det totale antallet departementsansatte i perioden 1976-1996, selv om de fremdeles er den største gruppen i 1996, mens samfunnsviternes andel øker betydelig. Samfunnsviternes relativt sterke vekst skjuler først og fremst betydelig økt rekruttering av kandidater med statsvitenskap hovedfag. Andelen statsvitere økte spesielt sterkt fra 1976 (ca 2%) til 9% i 1986, i 1996 hadde dette tallet økt til 11%. Dette plasserer statsviterne på linje med sosialøkonomene som nest største utdanningsgruppe og foran siviløkonomene. Bortsett fra svingningene mellom jurister og samfunnsvitere er stabiliteten stor over tid i andelen med andre typer høyere utdannelse.
Endringene innebærer at departementene har blitt mer heterogene over tid når det gjelder utdannelse. Dersom vi bruker modalprosenten, som her blir det samme som juristenes relative andel, som spredningsmål, ser vi at denne reduseres fra 38% i 1976, via 27% i 1986 til 22% i 1996. Går vi lengre tilbake i tid er juristenes tilbakegang enda mer påfallende. I perioden 1945-1964 var for eksempel juristandelen i departementene på 48% (Lægreid og Olsen 1978). Dette innebærer at juristenes andel er blitt omtrent halvert de siste 30 år fra å utgjøre nærmere halvparten av de ansatte på konsulentnivå og over, til mellom 1/4 og 1/5 av staben i dag.
Endringene kan tolkes på to måter. De kan for det første ha sammenheng med at sentralforvaltningens oppgaver har endret seg i retning av økt behov for flere typer kompetanse, særlig samfunnsvitenskapelig, fordi økt kompleksitet i saker krever sterkere vekt på en mål-middel-orientert kompetanse. På den annen side kan utviklingen være knyttet til endringer i hvem som søker stillinger i sentralforvaltningen, eller mer generelt, situasjonen på arbeidsmarkedet, og her kan ulike grupper ha både ulike karriereønsker og ulike muligheter. I begge tilfeller er imidlertid konsekvensen en større bredde i utdannelsesbakgrunn, noe som kan øke bredden i kompetanse og dermed også beslutningskapasiteten.
Departementene innførte mål- og resultatstyring gradvis fra slutten av 1980-tallet og "modernist"-verdier ble etter hvert viktige i departementene (Christensen og Lægreid 1998). Men dette fører ikke til noen allmen økning av økonomenes relative andel, heller ikke siviløkonomenes. Som vi viser i neste del har imidlertid økonomene hatt en fremgang i Samferdselsdepartementet, Næringsdepartementet og Olje- og energidepartementet, alle med økning i fristilling og selskapsdannelser. Fremgangen til økonomene her kan muligens knyttes til slike endringsprosesser. Stagnasjonen i juristenes tilbakegang skulle man heller ikke vente i departementer med økt vekt på målstyring og mindre vekt på regelstyring. Men kanskje er ikke bildet så entydig, og den brede og intensive tilpasningen til EU/EØS kan øke behovet for juristenes kompetanse.
2.1.2 Endring i utdanningsprofil i ulike departement
Det er betydelig variasjon i utdanningsprofil og endringstendenser mellom de ulike departementene. Utgangspunktet her er tabell 2.2 som viser andelen av de fire største utdannelsene i alle departementene på alle tidskuttene. Der departementsinndelingen har blitt endret, har vi slått sammen departementer for å sikre sammenlignbarhet over tid, jamfør notene til tabellen.
Tabell 2.2. viser at juristenes nedgang er størst i departementene der de tradisjonelt har stått sterkt, for eksempel i Justisdepartementet og Fiskeridepartementet. Her er potensialet for store endringer også størst. Fiskeridepartementet er det departementet der juristenes tilbakegang har vært mest dramatisk. I 1976 var 2 av 3 ansatte jurister i dette departementet. 20 år senere var andelen sunket til 1 av 5. Selv i juristenes høyborg, Justis-departementet, har juristandelen blitt kraftig redusert de siste 20 årene, fra 85% i 1976 til 52% i 1996. For sosialøkonomene er endringene generelt små, de styrker seg mest i Fiskeridepartementet og Samferdselsdepartementet. Siviløkonomene styrker seg mest i Forsvarsdepartementet, men igjen også i Fiskeridepartementet. Samfunnsviterne styrker seg betydelig i Forsvars-departementet, da hovedsakelig på bekostning av krigsskoleutdannede. Som tallene i parentes viser, skyldes dette i hovedsak statsviternes inntog. Også i Administrasjonsdepartementet og Barne- og familiedepartementet styrkes samfunnsviterne betydelig, uten at dette er departementer der juristene svekkes mest. I andre departementer der samfunnsviterne styrker sin stilling betydelig er det imidlertid klart at dette går på bekostning av juristenes andel. I Kommunaldepartementet har for eksempel samfunnsviterne økt sin andel fra 4% til 32% ifra 1976 til 1996, mens juristenes andel har sunket fra 48% til 23%.
Tabell 2.2. De fire største utdannelsenes andel etter departement i 1976-1996. Prosent1.
| Utdannelse |
Jurist |
Samfunnsviter (statsviter) |
Sosialøkonom |
Siviløkonom |
||||||||||||
| Dep./ÅR |
1976 |
1986 |
1996 |
%-diff. |
1976 |
1986 |
1996 |
%-diff. |
1976 |
1986 |
1996 |
%-diff. |
1976 |
1986 |
1996 |
%-diff. |
| Finans- og tolldepartementet (FIN) |
37 |
33 |
32 |
-5 |
5 |
14 (9) |
6 (6) |
+1 |
29 |
30 |
29 |
0 |
14 |
8 |
17 |
+3 |
| UD, HD, DUH sammenslått 2 |
26 |
13 |
10 |
-16 |
6 |
17 (14) |
22 (20) |
+16 |
16 |
9 |
7 |
-9 |
17 |
14 |
7 |
-10 |
| Forsvarsdepartementet (FD) |
20 |
9 |
12 |
-8 |
4 |
14 (10) |
28 (24) |
+24 |
7 |
2 |
7 |
0 |
0 |
3 |
10 |
+10 |
| Justis- og politidepartementet (JD) |
85 |
66 |
52 |
-33 |
2 |
11 (8) |
17 (11) |
+15 |
0 |
0 |
1 |
+1 |
0 |
0 |
4 |
+4 |
| Kommunal- og arbeidsdepartementet (KAD) |
48 |
24 |
23 |
-25 |
4 |
19 (9) |
32 (14) |
+13 |
13 |
22 |
13 |
0 |
11 |
5 |
3 |
-8 |
| KUD, KUF, KVD, KD sammenslått 3 |
33 |
28 |
18 |
-15 |
3 |
7 (3) |
16 (8) |
+13 |
2 |
2 |
5 |
+3 |
1 |
3 |
3 |
+2 |
| FAD, AD, AAD,BFD sammenslått 4 |
24 |
18 |
18 |
-6 |
10 |
32 (16) |
32 (16) |
+22 |
13 |
7 |
6 |
-7 |
13 |
5 |
5 |
-8 |
| Samferdselsdepartementet (SD) |
33 |
32 |
24 |
-9 |
0 |
6 (6) |
10 (3) |
+10 |
23 |
26 |
29 |
+6 |
5 |
6 |
13 |
+8 |
| Landbruksdepartementet (LD) |
31 |
22 |
21 |
-10 |
0 |
3 (2) |
3 (1) |
+3 |
4 |
2 |
3 |
-1 |
0 |
2 |
7 |
+7 |
| Fiskeridepartementet (FID) |
67 |
42 |
19 |
-48 |
6 |
21 (21) |
19 (18) |
+13 |
6 |
17 |
15 |
+9 |
6 |
4 |
15 |
+9 |
| ID, OED, NOE sammenslått 5 |
49 |
24 |
17 |
-32 |
0 |
8 (4) |
13 (9) |
+13 |
16 |
24 |
19 |
+3 |
15 |
17 |
19 |
+4 |
| Miljøverndepartementet (MD) |
33 |
33 |
15 |
-18 |
7 |
9 (6) |
13 (9) |
+6 |
12 |
6 |
11 |
-1 |
5 |
3 |
3 |
-2 |
| Sosial og helsedepartementet 6 |
37 |
35 |
30 |
-7 |
6 |
17 (12) |
15 (9) |
+9 |
7 |
9 |
7 |
0 |
0 |
4 |
3 |
+3 |
Noter tabell 2.2.
1. Statsviterandelen står i parentes under samfunnsvitere. Statsministerens kontor kommenteres ikke i det følgende fordi antallet respondenter på alle tidskutt er under 5 og faren for skjevheter således svært stor.
2. Fra 1.1.1988 ble Departementet for handel og skipsfart (HD) innlemmet i Utenriksdepartementet (UD), fra 1.1.1990 også Departementet for utviklingshjelp (DUH), slik at Utenriksdepartementet fikk tre statsråder: Utenriksminister, handelsminister og u-hjelpsminister (bistandsminister) (LOS-senteret, forvaltningsdatabasen). 1.1.1997 ble imidlertid handelssakene flyttet over til det nye Nærings- og handelsdepartementet. DUH består imidlertid fortsatt med som en del av UD, med en egen minister for disse sakene.
3. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet (KUF) ble opprettet 1.1.1991. Det nye departementet bestod for det første av Kirkeavdelingen fra Kirke- og kulturdepartementet (1.1. - 31.12.1990) som hadde blitt overført til dette departementet fra Kirke- og undervisningsdepartementet (KUD) 31.12.1989. For det andre ble Utdannings- og forskningsdepartementet (1.1. - 31.12.1990) innlemmet i KUF. Dette departementet var et produkt av de avdelingene i Kultur- og vitenskaps-departementet (KVD) (1982-1989) som hadde oppgaver tilknyttet forskningssektoren å gjøre og avdelinger som hadde med utdannelse å gjøre fra Kirke- og undervisningsdepartementet (1818-1989). Kulturdepartementet (KD) ble opprettet 1.1.1991. Forløperen var Kirke- og kulturdepartementet (KKD). Kulturdelen av dette departementet ble overført fra Kultur og vitenskapsdepartementet. Dette departementet, herunder kulturavdelingen, ble i hovedsak utskilt fra Kirke- og undervisnings-departementet i 1982.
4. 31.12. 1989 ble Forbruker- og administrasjonsdepartementet (FAD) lagt ned og splittet i følgende enheter: Arbeids- og administrasjonsdepartementet (AAD) og Familie- og forbrukerdepartementet. Sistnevnte skiftet navn til Barne- og familiedepartementet (BFD) fra 1.1.1991. Arbeids- og administrasjonsdepartementet fikk også overført Arbeidsavdelingen fra Kommunal- og arbeids-departementet, men skiftet navn til Administrasjonsdepartementet i 1.1.1993 (AD) da Arbeidsavdelingen igjen ble overført til det daværende Kommunaldepartementet. Dette departementet fikk på samme grunnlag igjen sitt opprinnelig navn, Kommunal- og Arbeidsdepartementet. 1.1.1997 ble imidlertid Arbeids-avdelingen igjen overfør til det nåværende Arbeids- og Administrasjons-departementet. Samtidig skiftet Kommunal- og arbeidsdepartementet navn til Kommunal- og regionaldepartementet.
5. Nærings- og energidepartementet (NOE) er resultatet av en sammenslåing mellom Næringsdepartementet og Olje- og energidepartementet (OED) 1.1. 1993. Det Næringsdepartementet som her ble sammenslått het Industridepartementet (ID) fra 1978 til 1989. Departementet for Industri og handverk ble i 1978 delt i Industridepartementet og Olje- og energidepartementet. Ringen ble sluttet når de to departementene igjen ble slått sammen til Nærings- og energidepartementet i 1993. 1.1.1997, samtidig med nedleggelsen av Nærings- og energidepartementet, ble det imidlertid opprettet et nytt Olje- og energidepartement.
6. Skiftet navn til Sosial- og helsedepartementet 1.1.1994, uten andre endringer.
Tabell 2.3. Utdannelsesvariabelens modalprosent etter departement 1976-1996.
| Departement |
1976 |
1986 |
1996 |
ENDRING PROSENTPOENG |
| Finans- og tolldepartementet |
37 (Jurister) |
33 (Jurister) |
32 (Jurister) |
-5 |
| UD, UD, DUH sammenslått |
26 (Jurister) |
17 (Samf.vit.) |
22 (Samf.vit.) [20 (Statsvitere)] |
-4* |
| Forsvarsdepartement. |
29 (Krigsskole) |
25 (Krigsskole) |
28 (Samf.vit.) [24 (Statsvitere)] |
-1* |
| Justis og politidepartementet |
85 (Jurister) |
66 (Jurister) |
52 (Jurister) |
-33 |
| Kommunal- og arbeidsdepartementet |
48 (Jurister) |
24 (Jurister) |
32 (Samf. vit) |
-16* |
| KUD, KUF, KVD, KD sammenslått |
33 (Jurister) |
28 (Jurister) |
18 (Jurister) |
-15 |
| FAD, AD, AAD, BFD sammenslått |
24 (Jurister) |
32 (Samf. vit.) |
32 (Samf. vit.) |
+8* |
| Samferdselsdepartementet |
33 (Jurister) |
32 (Jurister) |
29 (Sos. øk.) |
-4* |
| Landbruksdepartementet |
41 (Agronom) |
52 (Agronom) |
47 (Agronom) |
+6 |
| Fiskeridepartementet |
67 (Jurister) |
42 (Jurister) |
19 (Jurister og samf. vit.) |
-48* |
| ID, OED, NOE sammenslått |
49 (Jurister) |
24(Jurister og sos.øk.) |
19 (Sos.øk. og siv. øk.) |
-30* |
| Miljøverndepartementet |
33 (Jurister) |
33 (Jurister) |
22 (Mat.nat.) |
-11* |
| Sosial og helsedepartementet |
37(Jurister) |
35 (Jurister) |
30 (Jurister) |
-7 |
Vi ser i tabell 2.3. at modalprosenten reduseres over tid i de fleste tilfellene og at utdannelsen som har modalprosentene også skifter i om lag halvparten av departementene (markert med *). Med unntak av Forsvarsdepartementet skjer dette skiftet fra jurist til en annen høyere utdannelse. I Forsvarsdepartementet skjer skiftet fra krigsskoleutdannelse. Den utdannelsen som overtar er i stor grad samfunnsviterutdannelsene, herunder særlig statsvitere. I Forsvarsdepartementet og Utenriksdepartementet har statsviterne modalprosenten alene i 1996. Justisdepartementet er fremdeles det departementet som er sterkest dominert av en profesjon, juristene. I tillegg kommer Landbruksdepartementet hvor agronomene har holdt skansen i løpet av de siste 20 årene og utgjør i 1996 47% av staben. Hovedinntrykket er imidlertid uansett at det er en klar dreining fra jus til samfunnsvitenskap som den dominerende generalistprofesjon i departementene. Reduksjonen i modalprosenten jevnt over er også en indikator på at heterogeniteten øker.
Tabell 2.4. Største endring i utdanningssammensetning etter departement. Prosentdifferanse.
| Departement |
Største %-diff. |
| FID |
48 |
| JD |
33 |
| ID (1976), NOE (1996) |
32 |
| KAD |
28 |
| FD |
25 |
| FAD (1976), AD og BFD (1996) |
22 |
| MD |
18 |
| UD og HD i 1976, UD i 1996. |
16 |
| KUD(1976), KUF og KD (1996) |
15 |
| SD |
13 |
| SD (1976, 1986), SHD (1996) |
12 |
| LD |
10 |
| FIN |
5 |
I tabell 2.4. er departementene ordnet etter hvor stor fremgang eller tilbakegang den utdannelsen som har endret seg mest fra 1976-1996 i det aktuelle departementet har hatt. Vi ser at det er stor spredning mellom departementene; Fiskeridepartementets radikale nedgang i andelen jurister står i skarp kontrast til Finansdepartementets svært store stabilitet over 20 år. Graden av endring er således institusjonsbetinget, selv om vi har funnet klare fellestrekk på tvers av departementer når det gjelder retningen på endringene.
2.1.3 Utdanningstyper og stillingsnivå
Juristutdannelsen er den eldste i sentralforvaltningen, mens sosialøkonomene etablerte seg i den umiddelbare etterkrigstid og siviløkonomene noe senere. Den nyeste utdannelsen som har fått betydelig utbredelse i sentraladministrasjonen er uten tvil samfunnsviterne, især statsviterne. Dette kan antas å skape forskjeller i ansiennitet som slår ut når det gjelder i hvilken grad personer med de ulike utdannelsene har ervervet ledende stillinger. Mens en stor kohort av jurister som kom inn i departementene like etter krigen ble pensjonister på 80-tallet, vil den sterke økningen av samfunnsvitere fra slutten av 70-tallet innebære at denne gruppen når lederposisjoner fra midten av 90-tallet (Christensen 1994).
For det andre kan det også være innholdsmessige forskjeller mellom utdannelsene når det gjelder i hvilken grad de kvalifiserer for lederstillinger. Siviløkonomstudiet inneholder i dag for eksempel egne fagbolker som fokuserer på organisasjon og ledelse. Også statsvitenskapstudiet gir organisasjons-kunnskap som kan betraktes som relevant lederkompetanse.
Målsetningen her er å undersøke endringer over tid når det gjelder hvordan utdannelsene fordeler seg på ulike stillingsnivåer i sentralforvaltningen. I det følgende konsentrerer vi oss om de mest tallrike utdannelsene.
I departementene vil dette si jurister, sosialøkonomer, siviløkonomer og statsvitere. Den sistnevnte gruppen skilles ut fra den heterogene samfunnsviter-kategorien i departementsundersøkelsene av 1986 og 1996. Dette er imidlertid ikke mulig i departementsundersøkelsen av 1976.
Her sammenligner vi således statsvitere i de to siste undersøkelsesårene med samfunnsvitere generelt.
I forhold til totalfordelingen for 1996 ser vi at sosialøkonomene er mest overrepresentert på toppledernivå, mens andre-kategorien er underrepresentert. De andre utdannelsene ligger omtrent på linje med totalfordelingen, men med statsviterne noe overrepresentert. I den grad noen utdannelse peker seg ut som en typisk lederutdannelse, er det derfor sosialøkonomene, forskjellene er imidlertid ikke store. Dersom vi sammenligner med 1976, ser vi at både juristene og sosialøkonomene var overrepresentert, og dette var også de mest etablerte utdannelsene. Sosialøkonomenes andel av topplederne har holdt seg omtrent stabil de siste tjue årene. Hver femte toppleder i departementene er sosialøkonom.
Tabell. 2.5. Stillingsnivå og utdannelse i departementene 1976-1996. Prosent.
| Konsulentnivå |
Mellomledernivå |
Toppledernivå |
Total |
||||||||||||
| År/Nivå |
1976 |
1986 |
1996 |
%-diff. |
1976 |
1986 |
1996 |
%-diff. |
1976 |
1986 |
1996 |
%-diff. |
1976 |
1986 |
1996 |
| Jurist |
28 |
20 |
19 |
-9 |
47 |
35 |
24 |
-23 |
54 |
34 |
26 |
-28 |
38 |
27 |
22 |
| Sos. øk. |
9 |
7 |
7 |
-2 |
12 |
15 |
12 |
0 |
21 |
22 |
26 |
+5 |
11 |
11 |
11 |
| Siv. øk. |
7 |
5 |
7 |
0 |
7 |
9 |
8 |
+1 |
5 |
10 |
5 |
0 |
7 |
7 |
7 |
| Statsvit. |
(5) |
9 |
10 |
+5 |
(4) |
9 |
12 |
+8 |
(-) |
7 |
17 |
+17 |
(4) |
9 |
11 |
| Andre |
51 |
59 |
56 |
+5 |
31 |
33 |
44 |
+13 |
21 |
27 |
25 |
+16 |
40 |
47 |
49 |
| N |
408 |
628 |
717 |
292 |
434 |
664 |
82 |
90 |
76 |
782 |
1152 |
1457 |
|||
Tabellen viser som forventet at juristene går markert tilbake i alle stillingskategorier, men særlig på toppledernivå. Mens 54% av topplederne var jurister i 1976 er den tilsvarende andelen bare 26% i 1996, altså mer enn en halvering av den relative andelen jurister på toppen av den norske statsforvaltningen i løpet av de siste tjue år. En konsekvens av dette er at det også blant toppsjefene har det skjedd en heterogenisering av profesjons-sammensetningen. Mens tre av fire toppledere i departementene var jurister eller sosialøkonomer i 1976 er denne andelen sunket til vel halvparten tjue år senere. I 1996 er det dessuten like mange sosialøkonomer i toppstillinger som jurister, mens det tjue år tidligere var over dobbelt så mange jurister som økonomer i slike stillinger.
Blant topplederne er det særlig statsviterne og andre typer høyere utdannelser som øker mest over tid. Statsviternes andel av toppstillingene har økt fra så godt som ingen i 1976 til 17% i 1996. Siviløkonomenes andel i ulike stillingsgrupper har derimot ikke endret seg nevneverdig over tid. Det er ikke slik at siviløkonomene er i ferd med å innta lederstillingene i norsk sentraladministrasjon, slik man kanskje kunne tro ut fra økende innslag av New Public Management med tilhørende økt innslag av styringsformer fra privat sektor.
Også blant mellomlederne skjer det store forskyvninger i profesjons-sammensetningen. Juristene er på sterk retur også på dette ledernivået. Mens nesten halvparten av mellomlederne var jurister i 1976 er det nå bare hver fjerde. Økningen kommer særlig blant statsviterne og andre utdanningsgrupper enn økonomer, noe som bidrar til en økende differensiering av profesjons-sammensetningen også på dette ledernivået.
Denne framstillingen underbygger forventningen om at det er et visst etterslep mellom når en utdannelse blir etablert i forvaltningen og når den får fotfeste på ledernivået, noe som også er naturlig ut fra en gradvis karriereutvikling og forfremmelse. Når statsviterne og kategorien av andre høyere utdannelser styrker seg over tid, understreker det økt mangfold.
På konsulentnivået er reduksjonen i jurister mindre markant, den største endringen her ser ut til å være at statsviterne styrker sin stilling.
2.1.4 Utdanningstyper og arbeidsoppgaver
Vi så at det var enkelte forskjeller mellom utdannelsene når det gjaldt deres relative andel på ulike stillingsnivåer, men forskjellene var relativt små. Det er imidlertid grunn til å forvente større forskjeller når det gjelder hvilke arbeidsoppgaver tjenestemennene med de ulike typene utdannelser har. Her vil det kunne forekomme endringer over tid etterhvert som tilgangen på og frafallet til ulike utdannelsestyper varierer. Samtidig kan vurderinger om hvilke oppgaver en utdannelsestype egner seg for variere over tid, og i tillegg kan endringer i arbeidsoppgavene til departementer og direktorater påvirke rekrutteringsmønstrene.
Hvilke arbeidsoppgaver har ulike utdanningsgrupper?
Tabell 2.6. viser at enkelte utdannelsers oppgaveprofil har endret seg over tid. Tabellen viser for det første at departementene i løpet av de siste 20 årene i betydelig grad har endret oppgavefordelingen fra behandling av enkeltsaker og enkeltvedtak til større innslag av utredning, planlegging og samordning. Mens disse to områdene var like store i 1976 (28%) hadde enkeltsakene blitt redusert til 13% 20 år senere, mens planlegging, utredning og samordning hadde økt til 47%. Dette er ikke uventet ut fra ønsket om å styrke departementenes rolle som sekretariat for politisk ledelse og å skyve enkeltsaker ut fra departementene gjennom ulike fristillingstiltak (Christensen og Egeberg 1997). Dette har vært et ønske over lang tid, jamfør den såkalte Gerhardsen-doktrinen fra 1955, men ser ut til å ha fått særlig sterkt gjennomslag i løpet av de to siste tiårene i kjølvannet av moderniserings- og fornyelsesprogrammene (Christensen 1997, Grønlie 1999).
Tabell. 2.6. Hovedarbeidsoppgave og utdannelsestype i departementene 1976-1996. Prosent med basis i utdannelse.
| Utd. |
Jurist |
Sosialøkonom |
Siviløkonom |
Statsviter |
Total |
|||||||||||||||
| År Hoverdoppgaver |
1976 |
1986 |
1996 |
%-d |
1976 |
1986 |
1996 |
%-d |
1976 |
1986 |
1996 |
%-d |
1976 |
1986 |
1996 |
%-d |
1976 |
1986 |
1996 |
%-d |
| Enkeltvedtak |
39 |
35 |
22 |
-17 |
13 |
13 |
8 |
-5 |
17 |
15 |
17 |
0 |
7 |
11 |
11 |
+4 |
28 |
22 |
13 |
-15 |
| Utarb. av lover, forskr., avtaler, konvensjoner. |
20 |
28 |
50 |
+30 |
4 |
5 |
4 |
0 |
0 |
2 |
2 |
+2 |
7 |
1 |
4 |
-3 |
10 |
10 |
15 |
+5 |
| Stabsfunksjoner |
22 |
18 |
9 |
-13 |
18 |
18 |
20 |
+2 |
19 |
21 |
32 |
+13 |
10 |
19 |
23 |
+13 |
24 |
22 |
21 |
-3 |
| Annen utredn. og planlegging |
8 |
8 |
8 |
0 |
50 |
37 |
48 |
-2 |
38 |
22 |
25 |
-13 |
47 |
36 |
37 |
-10 |
20 |
22 |
30 |
+10 |
| Samordning/ koordinering |
7 |
9 |
9 |
+2 |
10 |
22 |
18 |
+8 |
21 |
25 |
21 |
0 |
10 |
21 |
19 |
+9 |
8 |
13 |
17 |
+9 |
| Annet |
4 |
3 |
3 |
-1 |
6 |
5 |
2 |
-4 |
6 |
16 |
3 |
-3 |
20 |
11 |
6 |
-14 |
10 |
12 |
8 |
-2 |
| N |
276 |
286 |
284 |
80 |
129 |
143 |
48 |
68 |
98 |
30 |
99 |
150 |
721 |
1103 |
1301 |
|||||
Det er også betydelige endringer i arbeidsoppgavene til ulike utdannings-grupper. Det er en klart mindre andel av juristene som har behandling av enkeltvedtak som sin hovedoppgave over tid, og de følger i så måte trenden for innslaget av slike oppgaver i departementene, noe som er preget av en økende delegering av enkeltsaker ut av departementene. Denne type oppgaver er imidlertid i hele perioden klart overrepresentert hos juristene og de beholder derfor et særtrekk. En enda tydeligere trend for juristene er at utarbeidelse av lover, forskrifter, avtaler og konvensjoner øker sterkt over tid, særlig fra 1986 til 1996, og langt sterkere enn for kategorien totalt over tid. Dette betyr at deres profil over tid klar tydeligere blir arbeid med mer lovtekniske saker. Denne utviklingen må ses i lys av Norges medlemskap i EØS og det betydelige arbeidet i den forbindelse med å harmonisere norske lov- og regelverk med EUs regelverk. I 1996 hadde halvparten av juristene utarbeiding av lover, forskrifter, avtaler og konvensjoner som sin hovedoppgave mens 22% hovedsakelig arbeidet med enkeltvedtak. 20 år tidligere var fordelingen den motsatte. En tredje viktig endring for juristene er at stabs- og støttefunksjoner minker klart i betydning over tid. Blant de andre hovedoppgavene er det bare mindre endringer. Endringen viser således at juristene i økende grad spesialiserer seg på ett av sine kjerneområder, mens de andre og mer rutinepregede oppgavene reduseres i betydning. Hovedoppgaven til juristene i forvaltningen skifter klart fra stabsfunksjoner og behandling av enkeltvedtak til utarbeidelse av lover, forskrifter, avtaler og konvensjoner. De er med andre ord i ferd med å svekke sin rolle som generalister og glir mer over i en juridisk spesialistrolle.
Blant sosialøkonomene er det relativt små endringer over tid i hovedoppgavene. De beskjeftiger seg fremdeles hovedsakelig med utredning og planlegging. Langs denne hovedfunksjonen er de også klart overrepresenterte i forhold til totalfordelingen, så her kan hevde at en hovedprofil består. Sosialøkonomene har spesialisert seg på planlegging og utredning og holdt fast ved det over tid. Halvparten av profesjonen har dette som hovedoppgave. Det er en svak tendens til at færre av dem behandler enkeltvedtak, mens samordning og koordinering øker noe i betydning.
Hos siviløkonomene blir utredning og planlegging mindre viktig over tid, motsatt av trenden for alle ansatte, mens stabsfunksjonene øker klart i betydning. Siviløkonomene har ikke en tilsvarende klar oppgaveprofil som jurister og sosialøkonomer, men det nærmeste man kommer dette er at de over tid arbeider mer med stabsfunksjoner som budsjettering, lønns- og personalsaker, resultatoppfølging og organisasjonsutvikling. Tendensen er altså at siviløkonomene er i ferd med å spesialisere seg på stabsfunksjoner i departementene, noe som må sees i lys av det økende fokuset på budsjettreformer, regnskap og revisjon i forvaltningen.
Statsviterne arbeider i økende grad med stabsfunksjoner og samordnings-oppgaver. Mens disse oppgaven utgjorde 20% i 1976 er de opp i 42% 20 år senere. Annen utredning og planlegging er imidlertid fortsatt den viktigste hovedfunksjonen selv om den er blitt relativt mindre sentral over tid. Alt i alt er oppgaveprofilen til denne gruppen nokså lik sosialøkonomenes.
Hvilken utdanning preger ulike oppgavetyper?
Hvis vi studerer utviklingen i hvilke utdannelsestyper som dominerer bestemte oppgaver, får man et mer nyansert bilde av endringsprofiler. Tabell 2.7. viser at når det gjelder tradisjonell saksbehandling, enkeltvedtak, så er det er en klar tendens til økende pluralisme i perioden med hensyn til hvilke utdanningsgrupper som er involvert. Juristenes dominans når det gjelder å fatte enkeltvedtak synker klart i løpet av perioden, mens de andre utdannelsestypene styrker sin stilling på dette tradisjonelt juristdominerte området. I 1976 er det ca. 5 ganger flere jurister enn sosialøkonomer, siviløkonomer og statsvitere som hovedsakelig arbeider med enkeltvedtak, mens dette er sunket til ca. 1 ½ gang flere i 1996. Juristene er imidlertid fortsatt den største utdannelsen på området. Juristenes stilling holder seg bedre når det gjelder utarbeidelse av lover, forskrifter, avtaler og konvensjoner, der de er totalt dominerende, og bare har en marginal tilbakegang over tid.
Innenfor tradisjonelle stabsfunksjoner som organisasjonsutvikling, lønns- og personalsaker, budsjettering, kontroll og rapportering har juristene klart tapt terreng, særlig til siviløkonomer og statsvitere. Årsaken til dette kan være at disse utdannelsene har særlig kompetanse på området. Siviløkonomer har trening både når det gjelder budsjettering og økonomiforvaltning, organisasjon og ledelse, mens det innenfor statsvitenskapen særlig gis kompetanse i organisasjonsutvikling. Jussutdannelsen har ikke på samme måte vitenskapeliggjort disse områdene som egne fagfelt. Av betydning kan også være at stabsfunksjonene blir mindre preget av enkeltsaksbehandling og mer preget av utviklingsoppgaver der juristene har mindre ekspertise. Det er og verd å merke seg at på dette området er differensieringen i profesjons-sammensetningen størst. De fire største profesjonene i departementene er faktisk i mindretall når det gjelder å ivareta stabsfunksjoner.
Tabell. 2.7. Hovedarbeidsoppgave og utdannelsestype i departementene 1976-1996. Prosent med basis i hovedoppgaver.
| Hov.oppg. |
Enkeltvedtak |
Utarb. av lover, forskr., avtal., konvensjoner |
Stabsfunksjoner |
Annen utredning og planlegging |
Samordning/koordinering |
Annet |
Total |
|||||||||||||||||||||||||
| År Utd. |
1976 |
1986 |
1996 |
%-diff |
1976 |
1986 |
1996 |
%-diff |
1976 |
1986 |
1996 |
%-diff |
1976 |
1986 |
1996 |
%-diff |
1976 |
1986 |
1996 |
%-diff |
1976 |
1986 |
1996 |
%-diff |
1976 |
1986 |
1996 |
|||||
| Jurist |
54 |
42 |
36 |
-18 |
76 |
71 |
73 |
-3 |
35 |
22 |
10 |
-25 |
16 |
10 |
6 |
-10 |
35 |
18 |
12 |
-23 |
15 |
7 |
7 |
-8 |
38 |
26 |
22 |
|||||
| Sos.øk. |
5 |
7 |
6 |
+1 |
4 |
5 |
3 |
-1 |
8 |
10 |
10 |
+2 |
28 |
20 |
19 |
-9 |
14 |
20 |
13 |
-1 |
7 |
5 |
3 |
-4 |
11 |
12 |
11 |
|||||
| Siv.øk. |
4 |
4 |
10 |
+6 |
0 |
1 |
1 |
+1 |
5 |
6 |
11 |
+6 |
12 |
6 |
7 |
-5 |
17 |
12 |
10 |
-7 |
4 |
8 |
2 |
-2 |
7 |
6 |
8 |
|||||
| Stat.vit. |
1 |
5 |
9 |
+8 |
3 |
1 |
3 |
0 |
2 |
8 |
13 |
+11 |
10 |
15 |
16 |
+6 |
5 |
15 |
14 |
+9 |
8 |
8 |
9 |
+1 |
4 |
9 |
12 |
|||||
| Andre |
37 |
42 |
38 |
+1 |
17 |
22 |
20 |
+3 |
50 |
55 |
56 |
+6 |
35 |
49 |
52 |
+17 |
29 |
36 |
52 |
+23 |
66 |
72 |
77 |
+11 |
40 |
47 |
48 |
|||||
| N |
200 |
238 |
173 |
71 |
111 |
194 |
173 |
237 |
271 |
145 |
238 |
358 |
58 |
143 |
208 |
74 |
136 |
97 |
721 |
1103 |
1301 |
|||||||||||
Annen utredning og planlegging er en kategori som dekker policyutvikling og planlegging tilknyttet fagavdelingene, altså aktiviteter som har en annen karakter enn utarbeidelse av lover/forskrifter og planleggingsvirksomhet i stabsfunksjonene. Sosialøkonomene har tradisjonelt hatt en sterk stilling innenfor samfunnsplanleggingen, som kan plasseres innenfor denne kategorien. Vi ser at deres stilling svekkes over tid, i likhet med juristers og siviløkonomers, mens statsvitere og andre styrker sin stilling.
Utviklingen innebærer derfor økende pluralisme innenfor også dette området. Sterkest vekst er det innenfor andre utdanningsgrupper. Den samme tendensen gjenfinnes innenfor samordning og koordinering. Juristene har en dominerende posisjon som reduseres sterkt, dette gjelder til dels også siviløkonomene, mens statsviterne styrker sin stilling. Over halvparten av de som driver samordning og koordinering er imidlertid verken økonomer, jurister eller statsvitere.
Den klareste endringstendensen er en økende pluralisme når det gjelder bredden i utdannelsene som håndterer hovedoppgavene. Dette kan tolkes dithen at departementene har fått en bredere kompetanse på de ulike områdene slik at beslutningskapasiteten forbedres. På den annen side kan endringene være et resultat av at departementene ikke har evnet å rekruttere ønsket utdannelsestype, men har måttet nøye seg med andre utdannelsestyper. Det faktum at andre utdannelsestyper enn juristene har styrket sin stilling på området enkeltvedtak kan støtte denne forklaringen. Dette saksområdet må forventes å være det sterkest lovregulerte, og det skulle derfor være grunn til å forvente at juristene ut fra sin utdannelsesbakgrunn er mest etterspurt til slike stillinger.
Juristene svekkes altså klart både når det gjelder enkeltsaker, stabsfunksjoner og samordningsoppgaver, særlig til fordel for statsviterne og andre profesjoner enn jurister. Økonomer og statsvitere styrker sin posisjon betydelig når det gjelder utredning, planlegging og samordning. Fortsatt har imidlertid juristene en sterk posisjon for enkeltsakenes vedkommende og når det gjelder utarbeidelse av lover, forskrifter, avtaler og konvensjoner har de forsvart sin dominans. Siviløkonomer styrket sin stilling når det gjelder enkeltvedtak og stabsfunksjoner. Innenfor annen utredning og planlegging, samt samordning og koordinering, svekkes begge typer økonomer til fordel for statsvitere og andre.
2.2 Endringer i direktoratenes utdanningsprofil
I direktoratene har vi bare data fra 1986 og 1996, men endringen peker også her i retning av mer heterogenitet. I motsetning til i departementene har antall stillinger på de nivået vi studerer blitt redusert i direktoratene fra 1986 til 1996, noe som henger sammen med endringer i tilknytningsformer som utskilling av direktorater og forvaltningsbedrifter til ulike former for selskaper og foretak. Det er viktig å ta hensyn til dette når det gjøres sammenligninger over tid. Tabell 2.8. viser at realistenes andel svekkes mest over tid, selv om denne type utdannelse fremdeles er den dominerende, mens økningen er bredt fordelt på andre utdannelser. Spredningen i utdannelsesbakgrunn øker derfor også i direktoratene. Realistenes tilbakegang svekker dessuten ett utdanningsmessig særtrekk ved direktoratene i forhold til departementene, mens et annet holder seg stabilt over tid, nemlig det høye innslaget av ansatte uten høyere utdannelse.
Tabell 2.8. Direktoratsansattes utdannelse i 1986-1996. Prosent.
| Utdannelse/ År |
1986 |
1996 |
%-diff. 1986-96 |
| Mat.-nat. emb.eksamen., siv.ing.eks., arkitekteksamen |
28 |
19 |
-9 |
| Juridisk embetseksamen |
10 |
9 |
-1 |
| Samfunnsvitenskapelig embetseksamen |
4 |
6 |
+2 |
| Siviløkonomeksamen |
3 |
6 |
+3 |
| Sosialøkonomisk embetseksamen |
5 |
4 |
-1 |
| Historisk/filosofisk embetseksamen |
1 |
2 |
+1 |
| Sivilagronomeksamen |
2 |
2 |
0 |
| Krigsskole, høyere offisersutdannelse |
2 |
1 |
-1 |
| Med. emb.eks., odont. emb.eks., cand. med. vet. |
1 |
1 |
0 |
| Cand. mag.,annen høyere utdannelse |
10 |
12 |
+2 |
| Annen utdannelse |
35 |
38 |
+3 |
| Total |
1030 |
982 |
En medvirkende årsak til at realistene svekkes kan være strukturelle reformtiltak, som ytre fristilling. Flere av de store direktoratene, forvaltningsbedriftene, fristilles i undersøkelsesperioden. Dette gjelder Norges Statsbaner, Televerket (Teledirektoratet) og Statskraftverkene. Respondentene i disse direktoratene utgjør hele 30% av respondentene i 1986-undersøkelsen. Dersom disse direktoratene holdes utenfor i 1986, er imidlertid forskjellene fortsatt om lag like store. Andelen realistutdannelse reduseres bare fra 28 til 26, og den største endringen er derfor fortsatt reduksjonen av denne utdannelsen i direktoratene mer generelt.
En annen forklaring på dette kan være at den typiske historiske profilen til direktoratene er i ferd med å forandres. Direktoratene ble i tiltredelses-erklæringen til regjeringen Gerhardsen i 1955, som innvarslet en ny doktrine for direktoratene, sagt primært å skulle ha arbeidsoppgaver av teknisk og rutinepreget karakter (Christensen 1997). Dette avspeiler seg i kombinasjonen av mange med realfaglig og sivilingeniør-utdannelse i staben, som er nødvendig når man skal regulere og kontrollere virksomhet av teknisk avansert art, men også i en høy andel som ikke har høyere utdannelse. Men skillet mellom departement og direktorat som forvaltningsorgan er ikke bestandig klart og endel direktorat kan ha antatt trekk fra departement og derfor også ha fått behov for andre typer profesjoner (Christensen og Egeberg 1997). I tillegg til dette kan desentralisering og delegering medført at det er færre teknisk orienterte saker og færre kontrollsaker i direktoratene og dermed også behov for å forandre noe på kompetanseprofilen. Dette må ses i lys av den overgangen som i løpet av det siste tiår har skjedd fra integrerte etatsmodeller til oppsplitting og rendyrking av enheter med ulike oppgaver. Serviceproduksjon knyttes til selskaper mens myndighetsutøvelse og tilsyn blir værende som enheter i sentralforvaltningen.
2.2.2 Variasjon i utdanningsprofil mellom direktorater
Tabell 2.9 viser utviklingen blant de største utdannelsene i de største direktoratene. Vi ser at det i begge tidsperioder er store variasjoner mellom direktoratene når det gjelder utdannelsenes dominans. Verdt å merke seg er realistenes tilbakegang i Oljedirektoratet og NVE, svekkelse av andelen jurister i Rikstrygdeverket og Skattedirektoratet og andelen sosialøkonomer i Statistisk Sentralbyrå. Selv om disse profesjonene fremdeles er de klart største i de respektive direktorater, er deres dominans klart svekket. Realistene holder imidlertid relativt godt stand i Statens Forurensingstilsyn og Luftfartsverket.
Tabell 2.9. Andelen til de fire største utdannelsene i de ti største direktoratene i 1986-1996. Prosent.
| Utdannelse |
Realist |
Jurist |
Samfunnsviter |
Siviløkøkonom |
Sosialøkonom |
||||||||||
| Dir./ÅR |
1986 |
1996 |
%-diff. |
1986 |
1996 |
%-diff. |
1986 |
1996 |
%-diff. |
1986 |
1996 |
%-diff. |
1986 |
1996 |
%-diff. |
| Luftfartsverket |
28 |
20 |
-8 |
8 |
6 |
-2 |
0 |
6 |
+6 |
0 |
2 |
+2 |
0 |
0 |
0 |
| Norges vassdrags- og energiverk(NVE) |
64 |
42 |
-22 |
3 |
4 |
+1 |
0 |
2 |
+2 |
0 |
2 |
+2 |
0 |
4 |
+4 |
| Oljedirektoratet |
76 |
34 |
-42 |
3 |
2 |
-1 |
0 |
0 |
0 |
3 |
5 |
+2 |
3 |
2 |
-1 |
| Postdirektoratet |
8 |
0 |
-8 |
4 |
0 |
-4 |
2 |
3 |
+1 |
0 |
13 |
+13 |
0 |
0 |
0 |
| Rikstrygdeverket |
0 |
4 |
-4 |
35 |
17 |
-18 |
10 |
6 |
-4 |
5 |
4 |
-1 |
0 |
4 |
+4 |
| Skattedirektoratet |
0 |
3 |
-3 |
37 |
24 |
-13 |
0 |
0 |
0 |
7 |
11 |
+4 |
0 |
1 |
+1 |
| Statens forurensningstilsyn |
79 |
65 |
-14 |
0 |
6 |
-6 |
0 |
0 |
0 |
0 |
3 |
+3 |
7 |
0 |
-7 |
| Statistisk sentralbyrå |
10 |
6 |
-4 |
0 |
0 |
0 |
8 |
12 |
+4 |
0 |
4 |
+4 |
42 |
25 |
-17 |
| Toll- og avgiftsdirektoratet |
5 |
3 |
-2 |
0 |
10 |
+10 |
0 |
3 |
+3 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
| Veidirektoratet |
58 |
36 |
-22 |
0 |
5 |
+5 |
2 |
3 |
+1 |
5 |
4 |
-1 |
0 |
3 |
+3 |
Tabell 2.10. gir en oversikt over modalprosenter og tilhørende utdannelser i direktoratene. Tabellen viser en klar tendens at modalprosenten synker i de aller fleste direktoratene, den økende heterogeniteten er således synlig også på institusjonsnivå og kan ikke tilbakeføres til strukturelle endringer som ytre fristilling. En kilde til usikkerhet er imidlertid at det kan finnes utdannelsestyper som ligger skjult i samlekategoriene. I 7 av de 19 direktoratene der sammen-ligning over tid er mulig, beholder realistene modalprosenten. I samtlige av disse er det imidlertid en betydelig reduksjon av andelen realister i forhold til andre utdannelser. I de syv direktoratene der utdannelsen som har modalprosenten endres, er mønsteret mer komplisert. Det er imidlertid ikke noen klar tendens til at samfunnsviterne styrkes.
Den klareste tendensen i direktoratsmaterialet er at heterogeniteten øker, samtidig med at andelen realister reduseres. Dette kan tilsynelatende ikke forklares med strukturelle endringer. Gjennomgangen av direktoratene viser også at de kan ha svært ulik utdannelsesprofil, og at det derfor er problematisk å konkludere generelt om dem som gruppe. Nedslagsfeltet vil være mer avgjørende.
Tabell. 2.10. Modalprosent og tilhørende utdannelse. Direktoratsundersøkelsene1986-1996.
| Instans |
Mod.% 1986 |
Mod.% 1996 |
Endring |
| Arbeidsdirektoratet |
17 (Sosialøkonomer og jurister) |
16 (Samf.vit.) |
-1* |
| Arbeidstilsynet |
27 (Jurister) |
33 Jurister og (Mat.nat.) |
+6* |
| Direktoratet for brann og eksplosjonsvern |
68 (Mat.nat.) |
48 (Mat.nat.) |
-20 |
| Direktoratet for naturforvaltning |
- |
36 (Mat.nat.) |
- |
| Direktoratet for sivilt beredskap |
33 (Jurister) |
13 (Samf.vit.) |
-20* |
| Direktoratet for utviklingshjelp (NORAD) |
- |
14 (Siviløkonomer) |
- |
| Distriktenes utbyggingsfond |
20 (Sosialøkonomer og Mat.nat.) |
- |
- |
| Fiskeridirektoratet |
18 (Mat.nat.) |
22 (Jurister) |
+4* |
| Forbrukerrådet |
18 (Mat.nat.) |
- |
- |
| Helsedirektoratet/Statens helsetilsyn1 |
38 (Med.) |
20 (Mat.nat.) |
-18* |
| Konkurransetilsynet |
- |
25 (Siv.øk. og jurister) |
- |
| Kredittilsynet |
- |
25 (Siviløkonomer) |
- |
| Luftfartsverket |
28 (Mat.nat.) |
20 (Mat.nat.) |
-8 |
| Norges Statsbaner (NSB) |
26 (Mat.nat.) |
- |
- |
| Norges vassdrags- og energiverk (NVE) |
64 (Mat.nat.) |
42 (Mat.nat.) |
-22 |
| Oljedirektoratet |
76 (Mat.nat.) |
34 (Mat.nat.) |
-42 |
| Patentstyret |
87 (Mat.nat.) |
64 (Mat.nat.) |
-23 |
| Postdirektoratet/Postens sentrallledelse2 |
8 (Mat.nat.) |
13 (Siviløkonomer) |
+5* |
| Rasjonaliseringsdirektor./Statskonsult 3 |
20 (Samf.vit.) |
43 (Samf.vit.) |
+23 |
| Riksantikvaren4 |
- |
42 (Mat.nat.) |
- |
| Rikstrygdeverket |
35 (Jurister) |
17 (Jurister) |
-18 |
| Rådet for videregående opplæring5 |
30 (Hist. Fil.) |
- |
- |
| SBED/ Statsbygg6 |
54 (Mat.nat.) |
37 (Mat.nat.) |
-17 |
| Sjøfartsdirektoratet |
35 (Jurister) |
15 (Jurister) |
-20 |
| Skattedirektoratet |
37 (Jurister) |
24 (Jurister) |
-13 |
| Statens forurensningstilsyn |
79 (Mat.nat.) |
65 (Mat.nat.) |
-14 |
| Statens forvaltnings-tjeneste7 |
- |
8 (Samf.vit.) |
- |
| Statens teleforvaltning8 |
- |
27 (Mat.nat.) |
- |
| Statistisk sentralbyrå |
41 (Sosialøkonomer) |
25 (Sosialøkonomer) |
-16 |
| Statskraftverkene9 |
48 (Mat.nat.) |
- |
- |
| Teledirektoratet10 |
34 (Mat.nat.) |
- |
- |
| Toll- og avgiftsdirektoratet |
5 (Jurister og Krigsskolekdt.) |
10 (Jurister) |
5* |
| Utlendingsdirektoratet11 |
- |
33 (Jurister) |
- |
| Vegdirektoratet |
58 (Mat.nat.) |
36 (Mat.nat.) |
-19 |
Noter til tabell 2.10
1 Skiftet navn 1.1.1994
2 Endret navn 1.1. 1995. Ble omorganisert til særlovsselskap 1.12.1996.
3 Skiftet navn 1.1.1987.
4 Oppgradert til direktorat 1.7.1988.
5 Nedlagt 31.12.1991.
6 Endret 1.1.1994 navn til Statsbygg fra Statens bygge- og eiendomsdirektorat,
7 Skiftet navn fra Forvaltningstjenestene til Statens forvaltningstjeneste 1.1.1992.
8 Skilt ut fra Teledirektoratet 30.5.1986. Skiftet navn til Post- og teletilsynet 1.6.1997.
9 Fristilt og delt i Statkraft SF og Statnett SF i 1991.
10 Fristilt til statsaksjeselskap i 1994. Nåværende Telenor AS.
11 Opprettet 1.1.1998
2.2.3 Utdanningstyper og stillingsnivå
I departementene viste vi at utdanningsprofilen endret seg betydelig over tid på ulike stillingsnivå, og særlig tydelig var svekkelsen av juristenes andel på toppledernivå. Kan man så finne det samme mønsteret i direktoratene for den dominerende gruppen av realister og sivilingeniører?
Tabell 2.11. Stillingsnivå og utdannelse i direktoratene 1986-1996. Prosent.
| Konsulentnivå |
ledernivå |
Total |
||||||
| År Utd. |
1986 |
1996 |
%-diff. |
1986 |
1996 |
%-diff. |
1986 |
1996 |
| Realister |
12 |
17 |
+5 |
47 |
22 |
-25 |
28 |
19 |
| Jurister |
9 |
7 |
-2 |
11 |
14 |
+3 |
10 |
9 |
| Samfunnsvitere |
5 |
6 |
+1 |
1 |
5 |
+4 |
4 |
6 |
| Siviløkonomer |
2 |
5 |
+3 |
5 |
7 |
+2 |
3 |
6 |
| Sosialøkonomer |
6 |
3 |
-3 |
5 |
6 |
+1 |
5 |
4 |
| Andre |
66 |
62 |
-4 |
32 |
46 |
+14 |
51 |
56 |
| N |
563 |
637 |
458 |
340 |
1021 |
977 |
||
Tabell 2.11. viser andelen av de største utdanningsgruppene på ulike stillingsnivå i direktoratene. Tabellen viser betydelige endringer i utdanningsprofilen på ulike stillingsnivå. Realistene, som har den sterkeste overrepresentasjonen i ledergruppen i 1986, har den sterkeste tilbakegangen over tid, men er fremdeles svakt overrepresentert i 1996. I kategorien av andre høyere utdannelser og andre utdannelser finner vi den sterkeste økningen i andelen i ledergruppen over tid, noe som tilsier økt heterogenitet, men kategorien er allikevel klart underrepresentert i ledergruppa i 1996. Juristene er også overrepresentert blant lederne og holder denne posisjonen over tid. Samfunnsviterne får en økning i ledergruppa over tid, men innehar allikevel en lav andel av denne.
2.2.4 Utdanningstyper og hovedoppgaver
Tabell 2.12. viser utviklingen over tid for hvilke hovedarbeidsoppgaver de ulike utdanningsgruppene har. For realistene er det små endringer. Over-representasjonen innenfor deres viktigste hovedoppgave, annen utredning og planlegging, avtar noe, mens de har den sterkeste økningen for enkeltvedtak. Annet-kategorien får mindre betydning, mens de fleste andre kategoriene øker noe i betydning.
Juristenes hovedoppgave i direktoratene er hele tiden enkeltvedtak, og her er de klart overrepresentert i forhold til totalfordelingen. Det er små endringer i perioden, en noe større andel driver med annen utredning og planlegging, mens en noe mindre andel har samordning og koordinering som hovedoppgave. Overrepresentasjonen mht. lov- og forskriftsarbeid blir også noe mer markert.
Blant sosialøkonomene blir det relativt flere med stabsfunksjoner som hovedoppgave, og færre med samordning og koordinering. De er hele tiden klart overrepresenterte når det gjelder annen utredning og planlegging, som også er deres hovedoppgave. En økende andel av siviløkonomene arbeider med utarbeidelse av lover, forskrifter, samt annen utredning og planlegging, mens stabsfunksjoner er blitt mindre sentrale. Tradisjonelt er dette deres hovedoppgave i direktoratene, denne overrepresentasjonen synker imidlertid betydelig.
Samfunnsviterne synes å ha noe av den største endringen i sin oppgaveprofil. En større andel av samfunnsviterne arbeider med annen utredning og planlegging, samt samordning og koordinering, mens særlig stabsfunksjonene reduseres i betydning. Samfunnsviterne går fra å være overrepresenterte på stabsfunksjoner til å bli overrepresenterte på annen utredning og planlegging, som er deres nye hovedoppgave i direktoratene.
Tabell 2.13. tar utgangspunkt i de ulike typene av hovedoppgaver og ser på hvordan utdanningsgruppenes posisjon i forhold til disse endrer seg. I direktoratene som helhet er det få klare endringer i oppgaveprofil. Når det gjelder enkeltvedtak ser vi at endringene i direktoratene er klart mindre enn i departementene, den sterkeste tendensen er imidlertid også her at juristene mister en del av grepet om denne typen oppgaver til andre. Utarbeidelse av lover, forskrifter, avtaler og konvensjoner domineres tradisjonelt av jurister og realister, og deres posisjon holder seg stort sett over tid, mens siviløkonomene styrker seg noe.
Tabell 2.12. Hovedarbeidsoppgave og utvalgte utdannelsestyper i direktoratene 1986-1996. Prosent med basis i utdannelse.
| Utd. |
realister |
Jurister |
Samfunnsvitere |
Siviløkonomer |
Sosialøkonomer |
Total |
||||||||||||
| År Hovedoppgaver |
1986 |
1996 |
%-diff. |
1986 |
1996 |
%-diff. |
1986 |
1996 |
%-diff. |
1986 |
1996 |
%-diff. |
1986 |
1996 |
%-diff. |
1986 |
1996 |
%-diff. |
| Enkeltvedtak |
11 |
17 |
+6 |
51 |
48 |
-3 |
3 |
8 |
+5 |
17 |
19 |
+2 |
9 |
4 |
-5 |
13 |
16 |
+3 |
| Utarbeidelse av lover, forskr., avtaler, konv. |
6 |
9 |
+3 |
13 |
17 |
+4 |
6 |
0 |
-6 |
0 |
11 |
+11 |
0 |
4 |
+4 |
5 |
7 |
+2 |
| Stabsfunksjoner |
14 |
16 |
+2 |
9 |
13 |
+4 |
36 |
12 |
-24 |
35 |
23 |
-12 |
9 |
19 |
+10 |
19 |
21 |
+2 |
| Annen utredning og planlegging |
22 |
23 |
+1 |
5 |
12 |
+7 |
21 |
44 |
+23 |
14 |
21 |
+7 |
55 |
52 |
-3 |
16 |
20 |
+4 |
| Samordning/ koordinering |
11 |
9 |
-2 |
11 |
4 |
-7 |
0 |
10 |
+10 |
7 |
11 |
+4 |
13 |
7 |
-6 |
9 |
11 |
+2 |
| Annet |
37 |
25 |
-12 |
12 |
6 |
-6 |
33 |
27 |
-6 |
28 |
15 |
-13 |
15 |
15 |
0 |
38 |
25 |
-13 |
| N |
255 |
171 |
86 |
82 |
33 |
52 |
29 |
47 |
47 |
27 |
916 |
854 |
||||||
Tabell 2.13. Hovedarbeidsoppgave og utvalgte utdannelsestyper i direktoratene 1986-1996. Prosent med basis i hovedoppgave.
| H. oppg. |
Enkeltvedtak |
Utarb. av lover, forskr., avt., konv. |
Stabs-funksjoner |
Annen utredning og planlegging |
Samordning/ koordinering |
Annet |
Total |
||||||||||||||
| År Utdann |
1986 |
1996 |
%-diff. |
1986 |
1996 |
%-diff. |
1986 |
1996 |
%-diff. |
1986 |
1996 |
%-diff. |
1986 |
1996 |
%-diff. |
1986 |
1996 |
%-diff. |
1986 |
1996 |
%-diff. |
| Realist |
23 |
21 |
-2 |
33 |
29 |
-4 |
20 |
16 |
-4 |
38 |
24 |
-14 |
35 |
16 |
-19 |
27 |
20 |
-7 |
28 |
20 |
-8 |
| Jurist |
36 |
28 |
-8 |
24 |
25 |
+1 |
5 |
6 |
+1 |
3 |
6 |
+3 |
11 |
3 |
-8 |
3 |
2 |
-1 |
9 |
10 |
+1 |
| Samf. viter |
1 |
3 |
+2 |
4 |
0 |
-4 |
7 |
3 |
-4 |
5 |
14 |
+9 |
0 |
5 |
+5 |
3 |
7 |
+4 |
4 |
6 |
+2 |
| Sivil-økonom |
4 |
7 |
+3 |
0 |
9 |
+9 |
6 |
6 |
0 |
3 |
6 |
+3 |
2 |
5 |
+3 |
2 |
3 |
+1 |
3 |
6 |
+3 |
| Sosial-økonom |
3 |
1 |
-2 |
0 |
2 |
+2 |
2 |
3 |
+1 |
18 |
8 |
-10 |
7 |
2 |
-5 |
2 |
2 |
0 |
5 |
3 |
+2 |
| Andre |
32 |
41 |
+9 |
39 |
36 |
-4 |
60 |
66 |
+6 |
34 |
42 |
+8 |
45 |
69 |
+24 |
63 |
66 |
+3 |
51 |
56 |
+5 |
| N |
121 |
139 |
46 |
56 |
172 |
178 |
145 |
167 |
83 |
97 |
349 |
217 |
916 |
854 |
|||||||
Videre ser vi av tabell 2.13 at det er få endringer i stabsfunksjoner, men når det gjelder annen utredning og planlegging har sosialøkonomene en relativt klar nedgang, som i departementene. Også realistene svekker sin stilling på dette området. Det er særlig samfunnsviterne som blir viktigere på området. Samordning og koordinering har vært dominert av realister, men deres stilling reduseres mens andre-kategorien øker sterkt i utbredelse.
Tendensen til økende pluralisme innenfor de ulike oppgavene ser derfor ut til å være mindre i direktoratene enn i departementene, selv om det er tendenser til at små utdannelser øker i utbredelse, mens store reduseres i omfang. Det er særlig realistene, men til dels også juristene, som får redusert sin betydning innenfor de ulike arbeidsoppgavene.
2.3 Samlet om endringer i rekrutteringsprofil
Juristene er den utdannelsestypen i sentralforvaltningen som har gjennomgått de klart mest dramatiske endringene i undersøkelsesperioden. For det første har de blitt en klart mindre dominerende utdannelse i departementene, riktignok uten en tilsvarende nedgang i direktoratene. Det har funnet sted en tilbakegang i samtlige departementer, men nedgangen er klart størst i departementer der juristene tradisjonelt har stått sterkt, som i Justisdepartementet, samt sektordepartementer som Nærings-, Fiskeri- og Kommunal- og Arbeids-departementet.
Parallelt med denne nedgangen ser vi også at juristene mister sitt solide fotfeste på høyere stilllingsnivåer i departementene der de tradisjonelt har vært overrepresenterte. I direktoratene derimot endres deres relative styrke på ulike stillingsnivåer lite. Juristenes hovedoppgave i departementene har skiftet fra enkeltsaksbehandling til utarbeidelse av lover, forskrifter osv., men i direktoratene er hovedoppgaven fortsatt enkeltvedtak, noe som kan avspeile økt delegering av enkeltsaker ut av departementene og mer fokus på rammesettende virksomhet. Ut fra arbeidsoppgaver i departementene taper juristene terreng på de fleste områder, med unntak av utarbeidelse av lover, forskrifter, avtaler og konvensjoner, der nedgangen er marginal og de fortsatt har en svært sterk stilling. Stabsfunksjoner har blitt en mindre viktig oppgave for juristene i departementene. I direktoratene svekkes juristenes stilling noe innenfor enkeltvedtak og samordning, men endringene her er svært små.
Juristenes tilbakegang i departementene kan ses ut fra flere samvirkende faktorer. En viktig faktor er en bevisst rekruttering av andre profesjoner, som erstatning for en generasjon av jurister som pensjoneres. Dette for å møte krav til mer mål-middelkunnskap i et politisk-administrativt system preget av økende kompleksitet. Departementenes sterke stillingsvekst i denne perioden har ikke kommet juristene til gode, men har åpnet for supplerende rekruttering av andre profesjoner. En annen er endringer i strukturen i utdanningssamfunnet og sterkt økt tilgang på konkurrerende profesjoner. Det er også verdt å merke seg at juristenes kulturelle dominans i enkelte departement brytes, noe som antakelig åpner rekrutteringsprosessen mer.
Samfunnsvitere, herunder statsvitere, er den utdannelsesgruppen som styrker sin relative andel mest over tid i departementene. Samfunnsviterne styrker seg også i direktoratene, men endringene her er mindre dramatiske. Samfunnsviterne har styrket sin stilling mest i Administrasjonsdepartementet, Barne- og Familiedepartementet, Forsvarsdepartementet og Kommunal- og Arbeids-departementet, noe som også illustrerer den store spennvidden innenfor disse utdannelsene. Parallelt med denne fremgangen ser vi også at samfunnsviterne får innpass på høyere stillingsnivåer i samsvar med den totale representasjonen både i departementer og direktorater.
Hovedoppgaven til statsviterne i departementene og samfunnsviterne i direktoratene faller inn under kategorien annen utredning og planlegging. I departementene reduseres utredningsoppgavenes betydning noe over tid, mens det særlig er samordning og koordinering som blir viktigere. Samfunnsviternes hovedoppgave i direktoratene skifter fra stabsfunksjoner til utredning. Ut fra arbeidsoppgaver øker statsviterne sin betydning på alle områder i departementene. For samfunnsviterne i direktoratene er det små endringer når det gjelder utbredelse innenfor ulike arbeidsoppgaver, den viktigste er at de i økende grad gjør seg gjeldende innenfor annen utredning og planlegging. Samfunnsviterne er her klart overrepresentert når det gjelder annen utredning og planlegging i 1996.
Samfunnsviterne, og særlig statsviterne, blir rekruttert ut fra sin generalistprofil og mål-middelkunnskaper, og avspeiler i takt med sentralforvaltningens endrete oppgaveprofil nye kompetansekrav. Tilfanget av antall kandidater i denne gruppen øker dessuten markert, og når en kritisk masse, noe som kan bevirke økt rekruttering fra egen gruppe. Denne gruppen kommer dessuten inn i sentralforvaltningen på 1970-tallet og er karrieremessige på vei opp mot toppen av det administrative systemet.
Sosialøkonomenes relative representasjon i departementene er uendret innenfor vår undersøkelsesperiode, og stabiliteten er også svært høy i direktoratene. Det har heller ikke funnet sted store endringer når det gjelder i hvilke departementer sosialøkonomene står sterkt og svakt. Endringene som har funnet sted er en svak styrking i Fiskeridepartementet og en svak nedgang i Utenriks-departementet. I likhet med juristene har sosialøkonomutdannelsen også stått sterkt på ledernivåene i departementene. Sosialøkonomene har imidlertid i større grad enn juristene klart å beholde en større andel av topplederstillingene enn den totale andelen deres i departementene skulle tilsi, noe som avspeiler deres tradisjonelle profil med fokus mot det sentrale politisk-administrative nivået (Lægreid og Olsen 1978). Også i direktoratene er sosialøkonomene overrepresentert på toppledernivå.
Sosialøkonomenes hovedoppgave i departementene og direktoratene er og har vært utredning og planlegging, ut over juridisk orientert lov- og forskriftsarbeid. Rundt halvparten av respondentene i denne gruppen begge steder har dette som sin hovedoppgave, og dette er stabilt over tid. Ut fra arbeidsoppgave i departementene er det få endringer i løpet av perioden, med unntak av at sosialøkonomene er noe mindre sentrale når det gjelder annen utredning og planlegging, det vil si at andre grupper i økende grad kommer inn på dette området. Den samme tendensen gjelder for sosialøkonomer i direktoratene.
Stabiliteten i sosialøkonomenes posisjon i sentralforvaltningen kan ha flere årsaker: stor nærhet til og representasjon i deler av politisk ledelse, kontinuerlig dominans i planleggings- og budsjetteringssystemet, sentrert rundt Finans-departementet, og relativ stabilitet i utdannelsens innhold.
Siviløkonomenes utbredelse i departementene er svært stabil over tid, mens de styrker sin stilling i direktoratene. På departementsnivå er endringene karakterisert av at siviløkonomene går noe frem i sektordepartementer som Forsvarsdepartementet, Fiskeridepartementet og Samferdselsdepartementet, og noe tilbake i andre departementer. Siviløkonomene styrker sin stilling noe på toppledernivået i departementene i perioden, men igjen er forskjellene små. De er ikke utpreget overrepresentert på ledernivåene i forhold til sin totalte andel i departementene. I direktoratene derimot er siviløkonomene overrepresentert på ledernivå begge år, men forskjellen reduseres over tid.
Hovedoppgaven til siviløkonomene i departementene er annen utredning og planlegging, og i direktoratene stabsfunksjoner. På begge disse nivåene og områdene avtar imidlertid andelen som har slike oppgaver og også overrepresentasjonen over tid. Særtrekkene ved utdannelsen viskes ut. Ut fra arbeidsoppgaver øker siviløkonomene sin betydning noe innenfor enkeltvedtak og stabsfunksjoner. I direktoratene er imidlertid den sterkeste tendensen at siviløkonomenes utbredelse øker innenfor utarbeidelsen av lover, forskrifter, avtaler og konvensjoner.
Ut fra siviløkonomenes nærhet til ideologien bak New Public Management skulle man tro at de ville ha øket sin representasjon i sentralforvaltningen, selv om Norge er en nølende reformator (Christensen og Lægreid 1998). Når det ikke er tilfelle kan det henge sammen med flere faktorer: En årsak kan være at de har en profil på utdannelsen som ikke naturlig gir innpass i offentlig sektor. De har tydeligvis heller ikke oppgaver som de dominerer eller har ett tett forhold til, noe deres ymse oppgaveprofil antyder. Manglende interesse for arbeid i offentlig sektor, godt arbeidsmarked i privat sektor og problemer med å nå en kritisk masse i departementene, kan også være viktig.
Realistutdannelsene har tradisjonelt vært den mest dominerende enkeltutdannelsen i direktoratene. Det er de fortsatt, selv om de har hatt den klareste nedgangen i relativ andel. Dette så ikke ut til å kunne knyttes til ytre fristilling, selv om det for eksempel var en klar nedgang i tradisjonelt realistdominerte direktorater som NVE, Oljedirektoratet, Patentstyret og SBED/Statsbygg. Realistene har også tradisjonelt hatt en overrepresentasjon av lederstillingene i direktoratene, dette har imidlertid avtatt betydelig over tid.
Hovedarbeidsoppgaven til realistene i direktoratene er annen utredning og planlegging. Avstanden er imidlertid liten til enkeltvedtak og stabsfunksjoner. Dataene peker således i retning av svært sammensatte oppgaver, noe som antyder at gruppen er heterogen og at den har en langt mindre distinkt profil enn juristene som er dominerende i departementene. Ut fra arbeidsoppgaver er tendensen at realistene mister noe av sin sterke posisjon innenfor annen utredning og planlegging, samt samordning og koordinering.
Realistenes tilbakegang i direktoratene må kunne ses ut fra at disse enhetene blir mindre distinkte tekniske orienterte over tid, noe som krever rekruttering av konkurrerende profesjoner.
Oppsummeringsvis er det grunn til å understreke at den relativt sterke endringen i utdanningsmønstret i sentraladministrasjon trolig er et resultat av en kompleks kombinasjon av seleksjons- og selvseleksjonsprosesser. Samspillet mellom markedskrefter og bevisste rekrutteringsstrategier lokalt i hver enkelt enhet summerer seg opp til relativt store endringer i sentralforvaltningens samlede utdanningsprofil. Et sentralt utviklingstrekk er den økende heterogeniteten i utdannelsesbakgrunn med sterk svekking av juristenes relative styrke, men det viser seg at det også er interessante forskjeller mellom utdannelsene når det gjelder stillingsnivå og arbeidsoppgaver over tid. I neste del, der vi skal undersøke effekten av utdannelse for å kunne konkludere om betydningen av disse endringene, trekker vi veksler på denne delen ved å inkludere arbeidsoppgaver og stillingsnivå som kontrollvariabler i de multivariate analysene. Ved å inkludere disse variablene er det mulig å si noe om den relative betydningen til utdannelse.
3 Utdannelse og beslutningsadferd
Forvaltningsansattes handlingsmodeller antas å være tett koplet til deres atferdsmønstre, og modellene antas å avspeile en kombinasjon av innholdet i den høyere utdannelsen og erfaringer fra forvaltningen, eller deres byråkratiske karriere (Lægreid og Olsen 1978). I dette kapitlet behandles sammenhengen mellom utdannelse på den ene side og handlingsmodeller og adferdsmønstre på den andre. I hvilken grad er det systematiske forskjeller mellom ulike utdanningsgrupper når det gjelder handlingsmodeller og adferdsmønstre?
Vi ser på hvordan ulike indikatorer på forvaltningsatferd henger sammen med utdannelse. Først beskrives variasjoner i tjenestemennenes oppfatninger av sin egen rolle og det søkes identifisert eventuelle variasjoner i faglige hensyn. For det andre undersøker vi om det er variasjoner etter utdannelse i kontaktflater og andre innflytelsesrelasjoner til instanser i og utenfor statsapparatet. For det tredje belyses i hvilken grad personalets slutteplaner varierer med hvilken utdanning de har. Til slutt analyseres den relative betydningen av utdannelse i forhold til organisasjonsfaktorer, for å forklare variasjoner i tanke- og adferdsmønstre.
Forvaltningsrollen er i sterk grad preget av kompleksitet, og denne synes å være økende over tid (Christensen og Lægreid 1998). Den skal ta hensyn til en hel rekke interne hensyn som politisk lojalitet, faglige hensyn, effektivitet, rettighetsspørsmål, tjenestemannsorganisasjoner, men også eksterne hensyn til berørte parter, offentlig innsyn og den offentlige opinion. Forvaltningen skal dessuten ta hensyn til "fortidens og fremtidens stemmer", dvs. forvalte en kulturarv og tradisjoner og planlegge og forvalte for fremtiden (Egeberg 1997).
I denne delen søker vi å belyse om utdannelsestypen påvirker hvordan en oppfatter sin egen rolle og arbeidssituasjon, hvilke verdier eller hensyn som oppfattes som viktige, og likheten med bestemte yrkesroller.
Forvaltningsansatte har over tid, og særlig i etterkrigstiden, i økende grad kunnet påvirket utformingen av sin egen rolle. Tradisjonell og stram regelstyring har gradvis veket plass for mer bruk av skjønn. Dette henger sammen med kapasitetsproblemer i politisk ledelse, rammelovgivning og overføring av lovutforming/forskrifter til forvaltning, noe som også viser stor tillit til forvaltningsapparatets faglige kompetanse (Christensen og Egeberg 1997, Olsen 1978). Graden av skjønnsutøvelse gir en pekepinn på hvilket rom de ansatte har til å utforme sin egen rolle og dermed også rommet for at utdannelse skal kunne ha effekt.
Tabellene 3.1. og 3.2. viser at det gjennomgående er en tredjedel av de forvaltningsansatte som utøver stort skjønn og en like stor andel som opplever at reglene er klare i utøvelsen av arbeidsoppgavene. Den siste tredjedelen plasserer seg i en mellomkategori. Dette gir potensielt betydelig rom for at utdannelse skal kunne ha effekter i departementene og direktoratene. Man må selvsagt også huske på at reglene som begrenser skjønnet kan være etablert på basis av tunge faglige råd. Noe overraskende er det at innslaget av regelstyring og skjønnsutøving er såpass stabilt i en periode hvor forvaltningspolitikken har gått ut på deregulering, fristilling og sterkere innslag av målstyring, på bekostning av regelstyring. Reformer kan imidlertid avle nye styrings-ordninger, kontrollsystem og regler, som kan motvirke forsøk på forenkling og målstyring. Mye tyder på at mål- og resultatsstyring ikke fortrenger den tradisjonelle regelstyringen, men kommer i tillegg, noe som i praksis medfører at det oppstår blandingsformer som "regelorientert målstyring" (Christensen og Lægreid 1998).
Tabell 3.1. Ulike utdannelsers opplevelse av rom for skjønn i departementene 1976-96. Prosent.
| Utd. |
Jurister |
Statsvitere |
Sosial-økonomer |
Sivil-økonomer |
Totalt |
||||||||||
| År |
1976 |
1986 |
1996 |
1976 |
1986 |
1996 |
1976 |
1986 |
1996 |
1976 |
1986 |
1996 |
1976 |
1986 |
1996 |
| Klare regler |
37 |
37 |
36 |
9 |
23 |
29 |
23 |
24 |
36 |
23 |
21 |
33 |
34 |
31 |
36 |
| Stort skjønn |
26 |
25 |
24 |
70 |
48 |
38 |
47 |
41 |
27 |
46 |
38 |
30 |
33 |
35 |
30 |
| N |
293 |
312 |
319 |
33 |
104 |
165 |
86 |
131 |
154 |
52 |
80 |
106 |
774 |
1173 |
1449 |
Tabellene viser imidlertid også at det er betydelige forskjeller mellom utdannelsene når det gjelder graden av skjønnsutøvelse. I departementet opplever juristene gjennomgående at de har mindre rom for skjønn enn statsvitere, mens økonomene plasserer seg i en mellomkategori, noe som avspeiler både forskjeller i utdanningsinnhold og arbeidsoppgaver. Tendensen over tid er imidlertid at forskjellen mellom utdannelsene blir mindre. Årsaken til dette er først og fremst en nedgang blant andre utdannelser enn jurister når det gjelder hvor stort rom for skjønn de har, noe som kan henge sammen med at andre utdannelser beveger seg mer inn på juristenes tradisjonelle enemerker eller mer standardisering i forvaltningsrollen. Mens 70% av statsviterne opplevde stor skjønnsutøving i 1976 er den tilsvarende andelen i 1996 38%, noe som kan skyldes mer rolleavklaring over tid for en relativt ny type utdannelse i forvaltningen. Også sosialøkonomer og siviløkonomer føler betydelig mindre rom for eget skjønn i 1996 enn deres kollegaer opplevde tjue år tidligere.
Tabell 3.2. Ulike utdannelsers opplevelse av rom for skjønn i direktoratene 1986-96. Prosent.
| Utd. |
Realister |
Jurister |
Samfunns-vitere |
Sivil-økonomer |
Sosial-økonomer |
Total |
||||||
| År |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
| Klare regler |
34 |
44 |
41 |
40 |
14 |
25 |
30 |
35 |
26 |
15 |
36 |
39 |
| Stort skjønn |
34 |
28 |
27 |
23 |
54 |
48 |
46 |
33 |
38 |
44 |
34 |
30 |
| N |
285 |
188 |
99 |
91 |
37 |
56 |
33 |
54 |
53 |
39 |
1024 |
978 |
Også i direktoratene er det slik at juristene i mindre grad utøver stort skjønn enn andre utdannelser. Realistkategorien nærmer seg imidlertid juristene over tid. Samfunnsviterne opplever at de har størst grad av skjønn, noe som kan antyde en mer utydelig fagrolle i teknisk orienterte etater. Økonomene havner igjen i en mellomkategori. Innenfor denne kategorien er det imidlertid store endringer over tid. Mens omfanget av skjønn reduseres for siviløkonomene, øker det for sosialøkonomene.
Forskjellene mellom utdannelsene synes å kunne forklares gjennom forskjeller i utdannelsenes innhold og type arbeidsoppgaver som er typiske for de ulike gruppene. Skjønnsutøvelsen er minst for de som driver med enkeltsaker, og her har fortsatt juristene en solid posisjon, selv om den er svekket over tid.
3.1.2 Identifikasjon med ulike yrkesroller
I datamaterialet er det stilt spørsmål om ens egen stilling har noe til felles med ulike yrkesroller eller ikke. Dette avspeiler mer generelle rolleoppfatninger eller rolleforbilder. Gitt det store rommet for skjønn vi har identifisert, er det grunn til å tro at også utdannelse kan sette preg på denne rolleforståelsen. I den grad slike forskjeller eksisterer er det imidlertid grunn til å kontrollere for at arbeidsoppgaver skaper sammenheng, slik vi gjør senere i de utvalgte multivariate analysene. Tabellene 3.3. og 3.4. viser identifikasjonsmønstrene for henholdsvis departementer og direktorater.
Det er ikke noen svekking av dommerrollen i departementene, noe som er overraskende gitt arbeidet med å styrke departementene som sekretariat for politisk ledelse, økt fristilling, samt mål og resultatsstyring. Lægreid og Olsen (1978) fant at det var en sterk sammenhengen mellom det å være jus-utdannet og det å identifisere seg med dommerollen, selv når en kontrollerte for andre variable. Tabellene 3.3. og 3.4. viser at juristene både i departement og direktorat har svært sterke identifikasjoner med dommerrollen i forhold til de andre utdannelsene, og at denne forskjellen er stabil over tid. Mens 3/4 av juristene føler fellestrekk mellom egen stilling og dommerrollen er det bare 1/3 av siviløkonomene, 1/4 av statsviterne og 1/5 av sosialøkonomene som gjør det samme. Her ser vi altså et klart utslag av utdanningens innhold, kombinert med forskjell i type oppgaver. Økningen i statsviternes identifikasjon med dommerrollen kan muligens tilbakeføres til at flere statsvitere driver behandling av enkeltvedtak over tid.
Når det gjelder forhandlerrollen er tendensene ikke like klare. Dette er alt i alt den yrkesrollen som flest ansatte i sentraladministrasjonen føler fellestrekk med. Rollen ser ut til å bli viktigere over tid i departementene generelt, i takt med økende kompleksitet og heterogenitet, men ikke for juristene. Blant statsvitere og økonomer dominerer forhandlerrollen i forhold til dommerrollen, noe som indikerer samvirke mellom innholdet i utdannelsen, type oppgaver og en mer "politisk" orientering av gruppene i forvaltningen. I direktoratene blir rollen mindre viktig, med unntak av for jurister og samfunnsvitere. Variasjonene mellom utdannelsene i departementene er små. Statsviterne legger 16 prosentpoeng mer vekt på denne rollen enn juristene, som identifiserer seg minst med forhandleren i 1996. I direktoratene derimot identifiserer realistene, juristene, samfunnsviterne og siviløkonomene om lag like mye med forhandlerrollen, mens sosialøkonomene legger betydelig mindre vekt på denne rollen.
Tabell 3.3 Ulike utdannelsers identifikasjon med forskjellige yrkesroller i departementene 1976-96. Prosent.
| Utdannelse |
Jurister |
Statsvitere |
Sosialøkonomer |
Siviløkonomer |
Totalt |
||||||||||
| År |
1976 |
1986 |
1996 |
1976 |
1986 |
1996 |
1976 |
1986 |
1996 |
1976 |
1986 |
1996 |
1976 |
1986 |
1996 |
| Dommer |
74 |
70 |
75 |
4 |
17 |
24 |
13 |
26 |
19 |
30 |
31 |
32 |
42 |
38 |
35 |
| Forhandler |
67 |
73 |
66 |
57 |
87 |
82 |
53 |
66 |
72 |
66 |
83 |
81 |
62 |
75 |
72 |
| Megler |
57 |
51 |
45 |
55 |
40 |
38 |
50 |
45 |
47 |
49 |
|||||
| Bedriftsleder |
46 |
41 |
36 |
37 |
45 |
33 |
37 |
52 |
44 |
43 |
63 |
42 |
41 |
41 |
39 |
| Forsker |
37 |
41 |
53 |
84 |
69 |
55 |
70 |
60 |
57 |
68 |
38 |
45 |
45 |
47 |
44 |
Tabell 3.4. Ulike utdannelsers identifikasjon med forskjellige yrkesroller i direktoratene 1986-96. Prosent.
| Utdannelse |
Realister |
Jurister |
Samfunnsvitere |
Siviløkonomer |
sosialøkonomer |
Totalt |
||||||
| År |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
| Dommer |
25 |
35 |
73 |
77 |
12 |
16 |
30 |
29 |
9 |
30 |
23 |
29 |
| Forhandler |
70 |
61 |
67 |
58 |
46 |
59 |
82 |
56 |
50 |
34 |
62 |
56 |
| Megler |
35 |
46 |
57 |
43 |
42 |
40 |
37 |
31 |
23 |
27 |
35 |
39 |
| Bedriftsleder |
49 |
34 |
40 |
35 |
32 |
24 |
70 |
43 |
50 |
38 |
42 |
33 |
| Forsker |
58 |
62 |
36 |
38 |
61 |
70 |
30 |
39 |
76 |
82 |
44 |
43 |
Meglerrollen står sterkest blant statsvitere/samfunnsvitere og jurister både i departementer og direktorater. I direktoratene ligger også realistene svært høyt når det gjelder identifikasjon med denne rollen. Dette kan være en avspeiling av mer heterogenitet og komplekse hensyn og interesser i den offentlige politikken, og forvaltningens rolle i forhold til disse.
Ut fra det økende innslaget, fra slutten av 1980-tallet, av modeller fra privat sektor i forvaltningspolitikken skulle vi vente at bedriftslederrollen var blitt mer utbredt blant de ansatte i sentraladministrasjonen. Det er imidlertid ikke tilfelle, noe som kan vise rollens manglende kulturelle kompatibilitet med offentlig virksomhet. Blant siviløkonomer i direktoratene er det en klar svekkelse av denne rolleidentifikasjonen fra 1986 til 1996. Det samme er tilfelle for realistene i direktoratene. Det er heller ingen markert forskjell mellom profesjonene når det gjelder identifikasjon med denne yrkesrollen. I 1996 skiller heller ikke siviløkonomene seg vesentlig fra gjennomsnittet når det gjelder identifikasjon med bedriftslederrollen. Dette kan antyde at de siviløkonomene som søker seg til departementene ikke er representative for profesjonen. Økonomene identifiserer seg likevel omtrent 10 prosentpoeng mer med bedriftslederrollen enn juristene og statsviterne i departements-undersøkelsen for 1996. Det samme mønsteret kan delvis gjenfinnes i direktoratene. I 1976 var det imidlertid juristene som identifiserte seg mest med bedriftslederrollen, så dette synes ikke å være en stabil effekt av utdannelse. Det samme mønsteret gjør seg gjeldende i direktoratene. En mulig forklaring på juristenes sterke identifikasjon med denne rollen tidligere er deres overrepresentasjon i ledende stillinger.
Når det gjelder forskerrollen er det relativt flere jurister som identifiserer seg med denne over tid, mens det er færre av de andre utdannelsene, noe som bringer utdannelsene på samme nivå, og viser betydelige endringer over tid. I direktoratene derimot er det en klar tendens til at juristene og siviløkonomene identifiserer seg minst med denne rollen, mens andre utdannelser ligger svært høyt. Noe av dette mønsteret kan sannsynligvis forklares med forskjeller i arbeidsoppgaver mellom departementer og direktorater.
3.1.3 Vektlegging av ulike verdier
Fremstillingen over viste at enkelte roller, særlig dommerrollen, kan kobles til en bestemt utdannelse. I denne delen går vi nærmere inn på forvaltnings-rollens utforming og ser på om det er variasjoner etter utdannelse i hvilke mer konkrete hensyn tjenestemennene tar når de fatter beslutninger, noe som understreker at forvaltningsrollen er kompleks og må balansere ulike normer og verdier. Vi fokuserer på hensyn som representerer sentrale verdier i vårt politiske system og kan knyttes til den parlamentariske styringskjede, normen om at berørte parter skal høres, faglige verdier/profesjonelle hensyn, samt mer spesifikke verdier som effektivitet, rettssikkerhet, omstilling og offentlig innsyn (Christensen og Lægreid 1998, Egeberg 1997).
Signaler fra politisk ledelse
Denne variabelen kan knyttes til den parlamentariske styringskjede (Olsen 1978). En av de viktigste hensynene forvaltningsansatte må ta er ivaretagelsen av lojaliteten overfor politisk ledelse i departementene, en politisk ledelse som har avledet sin autoritet fra folkesuvereniteten og flertallet på Stortinget. Byråkrater har en forpliktelse til å sette sine faglige kunnskaper i det politiske regimets tjeneste (Jacobsen 1960). Dette er en viktig, men ikke totalt dominerende forpliktelse, siden de må balansere den mot hensynene til nøytralitet i forhold til skiftende regimer og faglig autonomi (Christensen 1991).
Tabell 3.5. Ulike utdannelsers vektlegging av signaler fra politisk ledelse i Departe-mentene og direktoratene 1986-96. Prosent "viktig".
| Utdannelse |
Jurister |
Sosial-økonomer |
Sivil-økonomer |
STats-/sam-funnsviter |
Realist |
Totalt |
||||||
| År |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
| Departement |
93 |
97 |
91 |
94 |
97 |
86 |
95 |
96 |
- |
- |
89 |
89 |
| Direktorat |
70 |
81 |
68 |
40 |
75 |
57 |
64 |
56 |
52 |
58 |
53 |
59 |
Tabell 3.5. viser at ansatte i departementene ser politiske signaler som klart mer viktige enn i direktoratene, noe som er en klar effekt av nærhet til politisk ledelse (Christensen og Egeberg 1997). Plassering i direktoratene gir større avstand til politiske signaler, men samtidig også lengre vei opp til å påvirke disse, altså mindre politisk sentralitet (Christensen 1994). Vi ser at det er små forskjeller mellom utdannelsene og over tid i departementene. Eneste avvik er at siviløkonomene ligger såpass lavt i 1996, noe som kan være en avspeiling av noe mer vekt på normer ut fra New Public Management. I direktoratene derimot er det betydelige forskjeller mellom utdannelsene. I 1986 er scorene for utdannelsene relativt like, mens de spriker mye i 1996. Økningen i 1996 for juristene og tilbakegang for de andre utdannelsene kan skyldes effekter av et tiår med moderne reformer, der særlig juristene markerer en betydelig skepsis mot modernist-verdier og vektlegger hierarkisk orienterte verdier, noe som kan være naturlig ut fra utdannelsens innhold (Christensen og Lægreid 1998).
Faglige/profesjonelle hensyn
Faglige hensyn har over tid vært et svært sentralt sett av normer for ansatte i sentralforvaltning (Jacobsen 1964). Den faglige kvaliteten på de råd som gis politisk ledelse har vært viktig, likeså de faglige premisser i mer rent administrative beslutninger, noe som skulle tilsi klar vekt på faglig autonomi.
Tabell 3.6. Ulike utdannelsers vektlegging av faglige/profesjonelle hensyn i departementene og direktoratene 1986-96. Prosent "viktig".
| Utdannelse |
Jurister |
Sosial-økonomer |
Sivil-økonomer |
STats-/sam-funnsvitere |
Realister |
Totalt |
||||||
| År |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
| Departement |
92 |
97 |
87 |
90 |
90 |
93 |
85 |
85 |
- |
- |
90 |
91 |
| Direktorat |
91 |
97 |
95 |
97 |
86 |
91 |
93 |
95 |
95 |
97 |
92 |
93 |
Tabell 3.6. viser at det er beskjeden variasjon mellom utdannelsestypene mht. vekt på faglige hensyn, dvs. de er sett på som alment viktige. I departementene legger juristene mest vekt på dette hensynet og statsviterne minst, mens økonomene plasserer seg i en mellomkategori. I direktoratene er forskjellene enda mindre. Noe av variasjonen mellom for eksempel jurister og statsvitere i departementene kan skyldes at juristene har en klarere profil mht. at de er samlet i departementer med en klar faglig profil, som Finansdepartementet og Justisdepartementet, og også har en klarere konsentrasjon om visse typer arbeidsoppgaver, som lovarbeid og enkeltsaker (Zuna 1998). Mens statsviterne både er mer spredt på departement og arbeidsoppgaver, noe som antakelig ikke gir så klar faglig profil.
Rettsstatsverdier, åpenhet og innsyn
Vi velger også å ta med et sett av andre viktige og brede hensyn, som kan påvirke balansen mellom politisk lojalitet og faglig autonomi. Dette er hensynet til forsvarlig saksbehandling, hensynet til offentlig innsyn og hensynet til den offentlige opinion. De to første av disse hensynene synes intuitivt klarere relatert til en juridisk utdannelse, mens hensynet til den offentlige opinion har en mer generell demokratisk tilknytning og som sådan antakelig mer relatert til en statsvitenskapelig utdanning. Vi har bare spurt om disse hensynene ved undersøkelsene i 1996.
Tabell 3.7. Ulike utdannelsers vektlegging av forsvarlig saksbehandling/gjeldende rett i departementene og direktoratene 1996. Prosent "viktig".
| Utdannelse |
Jurister |
Sosial-økonomer |
Sivil-økonomer |
STats-/sam-funnsvitere |
Realister |
Totalt |
| Departement |
98 |
91 |
85 |
81 |
- |
91 |
| Direktorat |
98 |
71 |
89 |
70 |
93 |
87 |
Tabell 3.7. viser at dette hensynet samlet sett tillegges betydelig vekt. Den viser også klart at det er variasjoner mellom utdanningstypene mht. om de vektlegger forsvarlig saksbehandling og gjeldende rett. Juristene scorer her klart høyere enn siviløkonomene og særlig statsviterne/samfunnsviterne, både i departement og direktorat, noe som må være en klar avspeiling av innholdet i utdannelsene. Juristenes metodikk er klart innrettet mot å identifisere gjeldende rett i samsvar med rettssikkerhetsprinsipper (Zuna 1998). Her må det nevnes at type arbeidsoppgaver har betydning, siden juristene har arbeidsoppgaver som er klart mer juridisk orientert og derfor vektlegger dette hensynet mer. Men det kan påvises at det allikevel er en klar gjenstående effekt av utdanningstype (Zuna 1999).
Tabell 3.8. Ulike utdannelsers vektlegging av offentlig innsyn i departementene og direktoratene 1996. Prosent "viktig".
| Utdannelse |
Jurister |
Sosial-økonomer |
Sivil-økonomer |
STats-/sam-funnsvitere |
Realister |
Totalt |
| Departement |
55 |
33 |
27 |
47 |
- |
51 |
| Direktorat |
52 |
43 |
28 |
50 |
48 |
45 |
Tabell 3.8. viser at hensynet til offentlig innsyn ikke er så viktig for de forvaltningsansatte som de foregående hensynene, og at det igjen er klare variasjoner mellom utdanningsgruppene. Både i departementer og direktorater scorer økonomene lavt på dette hensynet, mens juristene, statsviterne/samfunnsviterne og delvis realistene, scorer høyt. Juristenes vektlegging av dette hensynet kan skyldes vekt på juridiske sider av saksbehandlingen, nemlig at det er fastlagte lover og regler for offentlig innsyn i saker og at disse må følges. Det er imidlertid grunn til å tro at samfunnsviterne, ut fra sin utdannelse, mer ser offentlig innsyn som en bred demokratisk rettighet som må følges opp. Når økonomene ikke vektlegger dette hensynet så sterkt kan det skyldes at de prosessuelle sidene ved den offentlige saksbehandlingen ikke står slik i fokus i utdannelsene, som synes mer resultatorienterte, dvs. de er mer opptatt av å "gjøre de rette tingene" enn å "gjøre tingene på rett måte".
Tabell 3.9. Ulike utdannelsers vektlegging av offentlig opinion i departementene og direktoratene 1996. Prosent "viktig".
| Utdannelse |
Jurister |
Sosial-økonomer |
Sivil-økonomer |
STats-/sam-funnsvitere |
Realister |
Totalt |
| Departement |
27 |
20 |
22 |
35 |
- |
30 |
| Direktorat |
30 |
27 |
19 |
41 |
28 |
31 |
Tabell 3.9. viser andelen som mener hensynet til den offentlige opinionen er viktig. For det første kan vi konstatere at scorene jevnt over er lavere enn de andre hensynene som er fremstilt, noe som må skyldes at forvaltningen i en parlamentarisk styringskjede mer indirekte er koplet til den offentlige opinion, selv om det er tendenser til mer direkte kopling med økende service- og klientorientering og mediafokus. For det andre finner vi også her også her en betydelig variasjon mellom utdanningstypene. Statsviterne/ samfunnsviterne legger klart mest vekt på dette hensynet, mens det motsatte er tilfelle for økonomene, noe som igjen må ha en klar kopling til innholdet i utdannelsene.
Signaler fra organisasjonssamfunnet
Hensynet til organisasjonssamfunnet og brukergrupper har lange tradisjoner i norsk sentralforvaltning. Dahl Jacobsen (1964) viser i sin analyse av landbruksforvaltningens utvikling på 1800-tallet betydningen av hvilke klientgrupper man siktet seg inn mot, og ikke minst fremveksten av agronomene som profesjonsgruppe tilknyttet klientgruppene. Med organisasjonssamfunnets fremvekst på nasjonalt plan fra rundt 1900 økte samhandlingen kontinuerlig med sentralforvaltningen, først i mer uformelle former og preget av en norm om ikke-deltakelse ved berørthet, men etter andre verdenskrig i mer formaliserte former ut fra normen om deltakelse fra berørte parter (Egeberg 1981, Olsen 1978). Organisasjonenes deltakelse har også over tid vært viktig ut fra hensynet til ekspertise og avhengighet i forhold til å implementere den offentlige politikken (Egeberg 1981).
Under de moderne forvaltningsreformer de senere tiår ser vi en mer tvetydig utvikling for organisasjonssamfunnet. På den ene side er det en økende tendens til å se interesseorganisasjoner som særinteresser, slik regjeringen Willochs melding om Maktutredningen antydet på begynnelsen av 1980-tallet (St.meld.nr.44 1982-1983). Kontakten mellom forvaltningen og interesse-organisasjonene synes også å gå ned over tid (Christensen og Egeberg 1997). Samtidig er det økt vekt på klient- og brukerhensyn i den moderne forvaltning og interesseorganisasjonene bruker i sterkere grad andre virkemidler som lobby-påvirkning (Christensen og Lægreid 2000).
Når det gjelder koplingen mellom brukergrupper og utdanningsgrupper i sentralforvaltningen så kan man i utgangspunktet ikke forvente at denne er tett. Dels skyldes dette at sentralforvaltningen, særlig departementene, ikke har så mange arbeidsoppgaver som er klientnære, dels at arbeidsoppgavene og dermed klientkontakt vil kunne variere.
Tabell 3.10. Ulike utdannelsers vektlegging av signaler fra brukergrupper, klienter og særlig berørte parter i departementene og direktoratene 1986-96. Prosent "viktig".
| Utdannelse |
Jurister |
Sosial-økonomer |
Sivil-økonomer |
Stats-/sam-funnsvitere |
Realister |
Totalt |
||||||
| År |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
| Departement |
65 |
55 |
59 |
41 |
69 |
47 |
60 |
52 |
- |
- |
67 |
58 |
| Direktorat |
65 |
50 |
68 |
56 |
60 |
65 |
68 |
71 |
80 |
73 |
79 |
71 |
Tabell 3.10. viser andel som rapporterer at signaler fra brukergrupper er viktige. Som ventet viser tabellen et noe komplekst bilde. Det er en markert nedgang i betydningen av slike signaler. I departementene scorer juristene høyest, noe som også kan avspeile mer klientnære oppgaver enn de andre gruppene har, mens sosialøkonomene scorer lavt, noe som kan avspeile deres mer sentralt orienterte kontaktmønster (Lægreid og Olsen 1978). I direktoratene derimot ligger samfunnsvitere og realister ca 20 prosentpoeng over jurister og sosialøkonomer, noe som ikke lett lar seg forklare.
Et annet aspekt ved forholdet til organisasjonssamfunnet er tjenestemanns-organisasjonenes rolle i offentlige beslutningsprosesser. Denne er regulert i Hovedavtalen, differensiert ut fra hvilke type saker som behandles og underlagt ett visst skjønn. Grovt sett vil tjenestemannsorganisasjonene være mest involvert gjennom deltakelse i interne personal- og omorganiserings-saker, mens mer klart politisk betonte saker faller under politisk ledelses styringsrett og gir organisasjonene oftest bare en viss rett til å uttale seg (Christensen 1994, Lægreid 1986, Roness 1996). Tradisjonen i Norge er relativt tett kontakt mellom politisk-administrativ ledelse og tjenestemanns-organisasjonene, også i reformprosesser (Olsen 1983).
Tabell 3.11. Ulike utdannelsers vektlegging av signaler fra tjenestemanns-organisasjonene i departementene og direktoratene 1986-96. Prosent "viktig".
| Utdannelse |
Jurister |
Sosialøkonomer |
Siviløkonomer |
Stats-/samfunnsvitere |
Realister |
Totalt |
||||||
| År |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
| Departement |
33 |
15 |
17 |
6 |
22 |
13 |
28 |
16 |
- |
- |
31 |
17 |
| Direktorat |
36 |
18 |
25 |
8 |
48 |
11 |
62 |
23 |
40 |
23 |
49 |
27 |
Tabell 3.11. viser andelen av de ansatte som mener signaler fra tjenestemannsorganisasjoner er viktige når de fatter beslutninger. Både i direktorater og departementer er det en klar nedgang over tid i andelen som mener slike hensyn er viktige, noe som kan avspeile en noe mer individualistisk tendens. Samtidig er det markante variasjoner mellom utdanningsgruppene både i departementene og direktoratene. Stats-/samfunnsviterne scorer høyest på dette hensynet, noe som kan indikere at innholdet i utdannelsen gir mer vekt på slik deltakelse som en del av arbeidstakerrettigheter og dette som demokratiske rettigheter mer alment. Økonomgruppene derimot, særlig sosialøkonomene, legger lite vekt på dette hensynet, noe som kan avspeile normer og verdier i utdannelsen som ser slike rettigheter som uheldige ut fra en effektivitetssynsvinkel.
Hensyn relatert til den moderne stat
Den siste gruppe av hensyn vi tar opp omhandler de som er relatert til hva man kan kalle den moderne stat (Christensen og Lægreid 1998). Norge begynte på midten av 1980-tallet forsiktig med å innføre mål- og resultatstyring i sentralforvaltningen, men denne reformen ble ikke satt bredt ut i livet før fra 1990 og utover. Utover 1990-tallet har vi fått en rekke reformer tilknyttet fristilling av statlige selskap og foretak, men også mer almen vektlegging av kostnadseffektivitet og markedshensyn, selv om Norge kan sies å være en relativt nølende reformator (Christensen og Lægreid 2001; Olsen 1996). Analysen under reflekterer reaksjonene på slike modernisthensyn i 1996, etter 5-10 år med moderne reformer. Tidligere analyser antyder at slike hensyn ikke erstatter tradisjonelle normer og verdier i sentralforvaltningen, men mye kommer i tillegg til disse, og dermed gjør forvaltningsrollen mer kompleks (Christensen og Lægreid 1998).
Tabell 3.12. Ulike utdannelsers vektlegging av fornyelse og omstilling i departementene og direktoratene 1996. Prosent" viktig".
| Utdannelse |
Jurister |
Sosialøkonomer |
Siviløkonomer |
Stats-/Samfunnsvitere |
Realister |
Totalt |
| Departement |
50 |
49 |
53 |
59 |
- |
59 |
| Direktorat |
41 |
58 |
52 |
55 |
57 |
57 |
Tabell 3.12. rapporterer hvor stor andel av de ansatte som mener at fornyelse og omstilling er viktige hensyn. Et viktig funn her er at juristene scorer lavest, noe som må tolkes ut fra at innholdet i utdannelsen ikke umiddelbart disponerer for ønske om markerte endringer i forvaltningen. Kanskje noe overraskende scorer statsvitere/samfunnsvitere noe høyere enn økonomene på dette hensynet, noe som kan tolkes som en skepsis til tradisjonelle styringsformer, og at økonomene ikke primært ønsker omstilling, men en bestemt økonomisk orientering på reformene.
Tabell 3.13. Ulike utdannelsers vektlegging av kostnadseffektivitet/produktivitet i departementene og direktoratene 1996. Prosent" viktig".
| Utdannelse |
Jurister |
Sosialøkonomer |
Siviløkonomer |
Stats-/Samfunnsvitere |
Realister |
Totalt |
| Departement |
54 |
69 |
67 |
53 |
- |
59 |
| Direktorat |
52 |
74 |
65 |
53 |
74 |
67 |
Når vi går nærmere inn på ulike elementer i moderne reformer, kan det være grunn til å vente enda klarere utslag av utdanningstype, alt etter i hvilken grad innholdet i utdanningene er kompatible med innholdet og innretningen til reformene (Brunsson og Olsen 1990, Wærness 1990). Tabell 3.13. belyser om man mener kostnadseffektivitet er et viktig hensyn i sitt daglige arbeid i forvaltningen. Her får vi et klart skille mellom utdanningene. Økonomene scorer klart høyest både i departement og direktorat, noe som må avspeile kompatibilitet med innholdet i utdannelsen. En definisjon som har vært brukt om økonomi som fag er "studiet av den beste anvendelse av knappe ressurser" for stater, bedrifter og personer (Zuna 1998). Økonomi kunne således ses som læren om forvaltning av ressurser (Kreyberg 1984:14). Økonomien brukes både beskrivende og predikerende, og er opptatt av hva som er en god organisering av økonomien og god økonomisk politikk. Økonomene har tradisjonelt vært opptatt av oppnåelse av målsetninger ved hjelp av lavest mulig ressursbruk, altså effektivitet. Det samme er antakelig tilfelle for realistene i direktoratene. Juristene synes langt mer skeptiske til dette hensynet og det samme gjelder statsviterne/samfunnsviterne, noe som antakelig skyldes et mindre kompatibelt innhold i utdannelsene (Christensen og Lægreid 1998).
En tredje variabel er holdningen til mål- og resultatstyring, og inneholder et samlet mål på oppfatningene av effektene av denne reformen. Dette er en reform som setter fokus på klarere mål, klarere definering av virkemidler, mer vekt på resultatrapportering og mer klar bruk av insentiver (Christensen 1991, Christensen og Lægreid 1998).
Tabell 3.14. Ulike utdannelsers holdning til mål- og resultatsstyring i departementene og direktoratene 1996. Prosent mest positive.
| Utdannelse |
Jurister |
Sosialøkonomer |
Siviløkonomer |
Stats-/Samfunnsvitere |
Realister |
Totalt |
| Departementene |
30 |
30 |
39 |
28 |
- |
30 |
| Direktoratene |
33 |
29 |
44 |
38 |
41 |
38 |
Tabell 3.14. viser andelen som er positive til mål- og resultatstyring. Den viser at det er liten forskjell mellom profesjonene når det gjelder vurdering av mål- og resultatstyring, bortsett fra at siviløkonomene er mer positive, særlig i departementene.
Oppsummerende om vektleggingen av verdier
Vi har sett at det er en del interessante forskjeller mellom utdannelsene når det gjelder vektlegging av ulike hensyn eller verdier. Juristene er særlig fokuserte på faglige hensyn og ikke overraskende på forsvarlig saksbehandling og gjeldende rett. De legger i tillegg stor vekt på offentlig innsyn og til dels også signaler fra brukergrupper og klienter. De er imidlertid minst opptatt av fornyelse og omstilling.
Sosialøkonomene utmerker seg ved å legge lite vekt på hensynet til den offentlige opinion og signaler fra brukergrupper, samt tjenestemanns-organisasjoner. De er også mest negative til fornyelse og omstilling, men legger stor vekt på kostnadseffektivitet og produktivitet.
Siviløkonomene er minst opptatt av signaler fra politisk ledelse i 1996, de er lite opptatt av offentlig innsyn og hensynet til den offentlige opinion. De er imidlertid de mest positive til mål- og resultatsstyring og legger stor vekt på kostnadseffektivitet og produktivitet. Mer generelt er de sammen med samfunnsviterne de ivrigste tilhengerne av fornyelse og omstilling.
Statsviterne er de som er mest opptatt av fornyelse og omstilling, samtidig så er de minst opptatt av kostnadseffektivitet og produktivitet og også blant de minst positive til mål- og resultatsstyring. Statsviterne utmerker seg også ved å legge minst vekt på faglige verdier når beslutningene skal fattes. Statsviterne legger imidlertid stor vekt på offentlig opinion, men forsvarlig saksbehandling og gjeldende rett ser ut til å være mindre betydningsfullt.
I direktoratene utmerker realistene seg med stor vekt på signaler fra klienter og brukergrupper, samtidig som de er blant de mer positive til fornyelse og omstilling, samt kostnadseffektivitet og produktivitet. De er, sammen med siviløkonomene, svært positive til mål- og resultatsstyring.
Foran har vi berørt hvilke rolleoppfatninger og hensyn forvaltningsansatte har og analysert likheter og forskjeller mellom ulike utdanningsgrupper. Dette kan man si primært berører aksess-strukturen og defineringsaspektet ved politisk-administrative beslutningsprosesser, eller hvilke problemer og løsninger som blir koplet til aktører i den offentlige politikken (March og Olsen 1976). Men vi vil også belyse hvilke type aktører som koples systematisk til beslutninger i sentralforvaltningen og hvilke innflytelses-mønstre mellom disse som er typiske. Dette omhandler deltakerstrukturen og aktiviseringsaspektet ved beslutningene. Akkurat som for rolleoppfatninger og hensyn, vil aktiviseringsaspektet, sett fra de forvaltningsansatte, dels være et resultat av kjennetegn ved ulike typer utdanning, men også hvordan disse utdanningene henger sammen med strukturell posisjon og arbeidsoppgaver. Dette siste tilsier en nærmere multivariat analyse.
3.2.1 Departementenes kontaktmønster
Kontakt med politisk nivå
Tabell 3.15. viser hvor stor andel av de ulike utdannelsesgruppene som har ukentlig kontakt med politisk ledelse. Generelt ser vi at denne kontakten har gått ned over tid, noe som kan skyldes at politisk ledelse har kapasitetsproblemer og må begrense adgangen til kontakt. Det er en utvikling som er noe uventet gitt bestrebelsene på å styrke departementene som sekretariat for politisk ledelse, men kan skyldes at denne funksjonen er mer klart hierarkisk organisert enn før (Christensen og Egeberg 1997). Tabellen viser at sosialøkonomene ligger særlig høyt mht. tett kontakt med politisk ledelse, med statsviterne ikke langt etter, mens juristene scorer klart lavere.
Tabell 3.15. Ulike utdannelsers kontakt med politisk ledelse i eget departement 1976-1996. Prosent i departementene med ukentlig kontakt.
| Utdannelse |
Jurister |
Sosialøkonomer |
Siviløkonomer |
Statsvitere |
Totalt |
||||||||||
| År |
1976 |
1986 |
1996 |
1976 |
1986 |
1996 |
1976 |
1986 |
1996 |
1976 |
1986 |
1996 |
1976 |
1986 |
1996 |
| Ukentlig kontakt |
36 |
33 |
19 |
41 |
45 |
33 |
26 |
44 |
27 |
36 |
47 |
29 |
29 |
32 |
23 |
| N |
283 |
310 |
312 |
81 |
130 |
150 |
51 |
80 |
106 |
31 |
103 |
162 |
743 |
1159 |
1424 |
Dette avspeiler for sosialøkonomene et hovedfunn som ble etablert allerede ved undersøkelsene i 1976 (Lægreid og Olsen 1978). Vi må anta at denne forskjellen dels avspeiler forskjeller i innholdet i utdannelsene, med kontrast mellom mål-middel-kunnskap hos sosialøkonomene og statsviterne, og regelorientert kunnskap hos juristene, men også at den konsekvensorienterte kunnskapen leder til representasjon på høyere stillingsnivå, fordi politisk ledelse i økende grad trenger denne kunnskapen, og til arbeidsoppgaver som er mer politisk eksponerte. Den relative balansen i denne forklaringen vil vi belyse nærmere senere i en multivariat analyse.
Kontakter innenfor forvaltningsapparatet
Tabell 3.16. viser hvor stor andel av de forvaltningsansatte som har meget hyppig kontakt med administrativ ledelse i eget departement. Igjen ser vi en nedgang i hyppigheten i kontakten over tid, noe som høyst sannsynlig også her avspeiler kapasitetsproblemer i ledelsen. Ellers finner man samme mønster som for kontakten med politisk ledelse, med sosialøkonomer og statsvitere med mest hyppig kontakt og med minst relativ tilbakegang.
Tabell 3.16. Ulike utdannelsers kontakt med administrativ ledelse i eget departement 1986-1996. Prosent i departementene med ukentlig kontakt.
| Utdannelse |
Jurister |
Sosialøkonomer |
Siviløkonomer |
Statsvitere |
Totalt |
|||||
| År |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
| Ukentlig kontakt |
77 |
57 |
83 |
68 |
77 |
52 |
80 |
68 |
72 |
56 |
| N |
312 |
317 |
132 |
154 |
79 |
104 |
103 |
164 |
1163 |
1438 |
Tabell 3.17 viser kontaktene til andre departementer, altså den horisontale kontakten, som er summert i en felles kontaktvariabel. De med høyest kontakt er representert i tabellen. Denne kontakten vil ikke ha det samme hierarkiske preget som kontakt med politisk og administrativ ledelse, og ivaretas ofte av mellomledere. Interessant nok minsker ikke denne kontakttypen over tid, noe som kan antyde økt behov for interdepartemental koordinering. Tabellen viser ikke så tydelige forskjeller mellom utdanningsgruppene, men stasviterne scorer høyest, mens sosialøkonomene ikke skiller seg ut, og siviløkonomene har minst hyppig kontakt i 1996.
Tabell 3.17. Ulike utdannelsers kontakt med andre departementer 1986-1996. Prosent med hyppig kontakt.
| Utdannelse |
Jurister |
Sosialøkonomer |
Siviløkonomer |
Statsvitere |
Totalt |
||||||||||
| År |
1976 |
1986 |
1996 |
1976 |
1986 |
1996 |
1976 |
1986 |
1996 |
1976 |
1986 |
1996 |
1976 |
1986 |
1996 |
| Hyppig kontakt |
40 |
38 |
35 |
37 |
34 |
36 |
35 |
38 |
25 |
28 |
44 |
40 |
31 |
31 |
33 |
| N |
266 |
296 |
283 |
81 |
123 |
139 |
46 |
79 |
96 |
29 |
98 |
149 |
707 |
1114 |
1281 |
Tabell 3.18. ser først på kontakten nedad til egne direktorater og regionale og lokale etater. Denne kontakten minsker over tid, noe som kan henge sammen med økt desentralisering og delegering. Det mest interessante trekket ved tabellen er at juristenes tradisjonelle profil, med klart mest kontakt nedad svekkes over tid, noe som kan være logisk ut fra klar nedgang i enkeltvedtak. Dette bringer juristene mer på linje med de andre utdanningstypene i 1996. Det er verdt å merke seg at sosialøkonomene scorer lavest på denne kontaktflaten. For 1996 gav datamaterialet muligheter til å skille kontakten med selskaper og stiftelser fra kontakten med direktorater og etater. I forhold til disse tilknytnings-formene, som har økt i betydning gjennom moderne forvaltningsreformer, har økonomene mest kontakt.
Tabell 3.18. Ulike utdannelsers kontakt med underliggende instanser 1976-1996. Prosent i departementene med ukentlig kontakt
| Utdannelse |
Jurister |
Sosialøkonomer |
Siviløkonomer |
Statsvitere |
Totalt |
||||||||||
| År |
1976 |
1986 |
1996 |
1976 |
1986 |
1996 |
1976 |
1986 |
1996 |
1976 |
1986 |
1996 |
1976 |
1986 |
1996 |
| Underl. instanser |
68 |
62 |
53 |
40 |
46 |
44 |
55 |
41 |
50 |
46 |
49 |
50 |
62 |
51 |
45 |
| Selsk. og stiftelser |
- |
- |
8 |
- |
- |
20 |
- |
- |
22 |
- |
- |
5 |
- |
- |
10 |
Kontakt med nasjonale, organiserte interesser
Kontaktene de forvaltningsansatte har med interesseorganisasjoner kan være av ulikt slag. Dels kan det være kontakter med organisasjoner i forbindelse med behandlingen av eksternt rettede saker. Dels kan kontakten være med tjenestemannsorganisasjonene i forbindelse med personal- og reorganiserings-saker, dvs. saker av mer intern karakter. Når det gjelder den første type kontakt kan den være basert på arbeid med mange ulike saker, og det er ikke lett å forvente noen klar profil ut fra ulike typer utdannelse. For den andre typen saker kan man mer forvente en kopling til innhold i utdannelse og stabsoppgaver.
Tabell 3.19. Ulike utdannelsers kontakt med organisasjoner i arbeids- og næringsliv 1976-1996. Prosent i departementene med månedlig eller oftere kontakt.
| Utdannelse |
Jurister |
Sosialøkonomer |
Siviløkonomer |
Statsvitere |
Totalt |
||||||||||
| År |
1976 |
1986 |
1996 |
1976 |
1986 |
1996 |
1976 |
1986 |
1996 |
1976 |
1986 |
1996 |
1976 |
1986 |
1996 |
| Mnd. kont. |
45 |
27 |
19 |
42 |
39 |
26 |
48 |
46 |
24 |
39 |
27 |
20 |
43 |
28 |
19 |
| N |
284 |
304 |
316 |
85 |
128 |
154 |
50 |
76 |
106 |
33 |
101 |
165 |
758 |
1119 |
1439 |
Tabell 3.19. viser andel av de forvaltningsansatte som har månedlig eller oftere kontakt med organisasjoner i arbeids- og næringsliv. Det er en betydelig nedgang i denne kontakten over tid, noe som gjelder for alle utdanningsgruppene. Dette kan skyldes flere forhold. Kapasiteten i forvaltningen for kontakt kan spille inn, noe som kan begrense aksessen. Strukturrasjonalisering i organisasjonssamfunnet og hierarkisering av kontakten er en annen faktor. Mer vekt hos organisasjonene på kontakt med Stortinget kan også være viktig.
Tabell 3.20. viser kontakten med tjenestemannsorganisasjonene. Også denne kontaktflaten svekkes over tid. I 1996 er det statsviterne som har klart mest kontakt med disse organisasjonene, mens juristene hadde den klart største andelen i 1986. Det er interessant å merke seg at juristene over tid minsker klart sin andel av stabsoppgaver, men statsviterne øker denne. Man må også kunne anta at statsviterne gjennom utdannelsen er mer normativt velvillige overfor slik deltakelse. Økonomene ligger lavt over tid, noe som også kan koples til at de legger minst vekt på signaler fra tjenestemanns-organisasjonene.
Tabell 3.20. Ulike utdannelsers kontakt med tjenestemannsorganisasjoner 1986-1996. Prosent i departementene med månedlig eller oftere kontakt
| Utdannelse |
Jurister |
Sosialøkonomer |
Siviløkonomer |
Statsvitere |
Totalt |
|||||
| År |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
| Månedlig kontakt |
30 |
15 |
16 |
10 |
16 |
11 |
24 |
25 |
26 |
19 |
| N |
302 |
317 |
129 |
152 |
75 |
105 |
104 |
163 |
1138 |
1419 |
Internasjonal kontakt
Kontakten med andre land kan skje på mange måter. Den kan skje bilateralt mellom ulike lands offentlige myndigheter, som for eksempel bilateralt sektorsamarbeid (Egeberg og Trondal 1997). Men den kan også skje multilateralt gjennom internasjonale organisasjoner, som kontakter med EU, OECD og FN. Man kan forvente at slik kontakt avspeiler innholdet i utdannelsen. I så måte kan man anta at statsviterne har en større komponent enn de andre utdannelsene som angår internasjonale forhold. Fra dette kan det også være en kopling videre til at denne gruppen arbeider mer med internasjonalt rettede saker. Utviklingen over tid synes imidlertid å vise at internasjonale saker mer blir integrert på alle saksområder, og i svakere grad behandles bare i internasjonalt rettede forvaltningsorganer (Aasmundstad 1994), noe som kan modifisere forventningene om forskjeller.
Tabell 3.21. Ulike utdannelsers kontakt med myndigheter og internasjonale statlige organisasjoner i andre land 1976-1996. Prosent i departementene med månedlig eller oftere kontakt.
| Utdannelse |
Jurister |
Sosialøkonomer |
Siviløkonomer |
Statsvitere |
Totalt |
||||||||||
| År |
1976 |
1986 |
1996 |
1976 |
1986 |
1996 |
1976 |
1986 |
1996 |
1976 |
1986 |
1996 |
1976 |
1986 |
1996 |
| Mynd. i andre land |
22 |
18 |
13 |
17 |
19 |
12 |
29 |
39 |
19 |
31 |
37 |
33 |
23 |
22 |
17 |
| Int. statlige organisasj. |
13 |
20 |
21 |
16 |
23 |
20 |
20 |
30 |
17 |
30 |
35 |
35 |
17 |
22 |
21 |
Tabellen 3.21 viser den bilaterale og multilaterale internasjonale kontakten til de ansatte i sentralforvaltningen. Noe overraskende går den bilaterale kontakten totalt sett noe ned over tid, mens den multilaterale øker svakt, noe man kunne forvente ut fra tilpasningen til EU/EØS. En utdanningsgruppe skiller seg klart ut for begge typer kontakt, og det er statsviterne, som scorer gjennomgående klart høyere enn de andre gruppene. Dette må man anta avspeiler en kombinasjon av innholdet i utdannelsen og type arbeidsoppgaver ut fra denne.
3.2.2 Direktoratenes kontaktmønster
Kontakter med politisk ledelse i overordnet departement
Sammenlignet med ansatte i departementene har direktoratsansatte meget begrenset kontakt med den politiske ledelsen i overordnet departement. Denne er hovedsakelig begrenset til toppledelsen og det er liten variasjon mellom utdanningsgrupper.
Tabell 3.22. Ulike utdannelsers kontakt med politisk ledelse 1986-1996. Prosent i direktoratene med månedlig eller oftere kontakt.
| Utdannelse |
Realister |
Jurister |
Samfunnsvitere |
Siviløkonomer |
Sosialøkonomer |
Total |
||||||
| ÅR |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
| Månedlig kontakt |
2 |
4 |
2 |
3 |
3 |
4 |
6 |
6 |
2 |
3 |
2 |
3 |
| N |
280 |
185 |
99 |
91 |
37 |
55 |
33 |
54 |
51 |
39 |
1007 |
961 |
Kontakter innenfor forvaltningsapparatet
Ansatte i direktoratene står i en kompleks samhandlingssituasjon mht. de administrative kontakter. For det første må de ha kontakter oppad til det overordnete departementet, for det andre innad og oppad til toppledelsen i egen etat, og for det tredje kontakt nedad til ytre etat.
Tabell 3.23. Ulike utdannelsers kontakt med ulike nivåer i forvaltningsapparatet 1986-1996. Prosent i direktoratene med ukentlig og månedlig kontakt.
| Utdannelse |
Realister |
Jurister |
Samfunn-vitere |
Siviløkonomer |
Sosialøkonomer |
Total |
||||||
| ÅR |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
| Månedl. kontakt med embedsnivået i dep. |
21 |
36 |
50 |
57 |
27 |
41 |
45 |
43 |
45 |
42 |
25 |
33 |
| Ukentlig kontakt med toppledelsen i egen etat |
20 |
17 |
52 |
35 |
30 |
25 |
52 |
25 |
38 |
21 |
27 |
24 |
| Ukentlig kontakt med egen ytre etat |
47 |
31 |
72 |
56 |
38 |
39 |
64 |
41 |
56 |
28 |
56 |
45 |
Tabellene 3.23. viser de ulike kontaktflatene til de ansatte i direktoratene. Kontakten til departementene øker over tid, noe som kan skyldes mer behov for avklaring av rammebetingelser ved delegering og en tettere styringsdialog. En svekkelse av kontakten nedad til ytre etat kan skyldes mer delegering. Ett hovedfunn som er konsistent langs alle de tre kontaktflatene er at juristene jevnt over scorer høyest, mens realistene scorer lavt. Hva kan grunnene være til at juristene har slik et velutviklet kontaktmønster, som i deler er klart tettere enn for juristene i departementene? En allmenn grunn kan være at sakene i direktoratene mer har en juridisk enkeltsaksprofil, noe som gir mer sentralitet til juristene ut fra utdannelse. Særlig tydelig kan nok dette være nedad til ytre etat, mens kontakten oppad til departementet i sterkere grad kan være om fastleggingen av lover og regler, som ramme for disse enkeltsakene. Når det gjelder realistenes lave scorer kan det ha noe å gjøre med en ekspertprofil og mer typisk tekniske saker, som ikke krever et bredt kontaktmønster.
Kontakter med organiserte interesser
Tabell 3.24. viser at kontakten med interesseorganisasjoner og tjenestemannsorganisasjoner svekkes i mindre grad enn i departementene, og dette gir et mer likt kontaktmønster for de to nivåene.
Tabell 3.24. Ulike utdannelsers kontakt med organisasjoner i arbeids- og næringsliv og tjenestemannsorganisasjoner 1986-1996. Prosent i direktoratene med månedlig eller oftere kontakt.
| Utdannelse |
Realister |
Jurister |
Samfunnsvitere |
Siviløkonomer |
Sosialøkonomer |
Total |
||||||
| ÅR |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
| Organisasjoner i arb. og nær. liv |
11 |
20 |
31 |
17 |
23 |
15 |
15 |
13 |
24 |
19 |
15 |
14 |
| Tjenestemanns-organisasjoner |
14 |
10 |
27 |
12 |
20 |
13 |
27 |
10 |
12 |
11 |
18 |
14 |
Det viktigste utviklingstrekket når det gjelder kontakter med tjenestemanns-organisasjoner og organisasjoner i arbeids- og næringsliv er at juristenes tette nettverk med disse gruppene er blitt svekket over tid, slik at det i 1996 ikke er noen påtagelig forskjell mellom utdanningsgruppene.
Internasjonal kontakt
I utgangspunktet må man anta at direktoratenes internasjonale kontakt har et noe sterkere ekspertpreg enn departementenes, kanskje også mer juridisk orientert. Tabell 3.25 viser for det første at den internasjonale kontakten fra direktoratene er mindre hyppig enn fra departementene, for det andre er forskjellene mellom utdanningsgruppene mindre. Men mønsteret i forskjellene er ulikt i forhold til departementene, fordi realistene scorer gjennomgående høyt, men juristene er over gjennomsnittet på den bilaterale kontakten og siviløkonomene på den multilaterale kontakten. Statsviterne scoret høyest i departementene, men er bare en del av en begrenset gruppe samfunnsvitere i direktoratene, noe som ikke gir grunnlag for sammenligning.
Tabell 3.25. Ulike utdannelsers kontakt med myndigheter i andre land og internasjonale statlige organisasjoner 1986-1996. Prosent i direktoratene med månedlig eller oftere kontakt.
| Utdannelse |
Realister |
Jurister |
Samfunnsvitere |
Siviløkonomer |
Sosialøkonomer |
Total |
||||||
| ÅR |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
| Myndigheter i andre land |
11 |
14 |
11 |
14 |
3 |
7 |
3 |
9 |
0 |
8 |
8 |
11 |
| Internasjonale statlige org. |
13 |
15 |
8 |
10 |
9 |
12 |
3 |
19 |
8 |
16 |
10 |
11 |
3.3 Vurderinger av innflytelsesrelasjoner og gjennomslagskraft
De ansatte i sentralforvaltningen er blitt spurt om oppfatningene av hvilke aktører og instanser som er viktige når beslutninger fattes på eget saksområde, dvs. innflytelsesmønsteret. De har også blitt spurt om hvilket gjennomslag de har i forhold til et utvalg aktører og instanser. Det er grunn til å vente at holdninger til disse spørsmålene henger sammen med en rekke forhold: for det første innholdet i utdannelsene og koplingene videre til arbeidsoppgaver og stillingsnivå. For det andre hvilke hensyn utdanningsgruppene mener er viktige og hvilken profil de har på sitt kontaktmønster.
3.3.1 Holdninger til ulike instansers innflytelse
Departementene
Tabell 3.26 viser at Stortinget tillegges noe større betydning i 1996 enn 10 år tidligere, noe som støttes av annen parlamentsforskning (Nordby 2000, Rommetvedt 1995). Særlig jurister og statsvitere rapporterer at Stortingets viktighet har økt på deres eget saksområde fra 1986 til 1996, men forskjellene mellom utdanningsgruppene er små. Det gjelder også vurderingen av Regjeringens og eget departements sterke, og for Regjeringen økende, betydning.
Vurderingen av egne direktorat er at de har en stabil og middels høy betydning over tid, og juristenes profil med høy score her svekkes over tid i forhold til de andre utdanningsgruppene.
Tabell. 3.26. Ulike utdannelsers holdning til ulike instansers viktighet når beslutninger fattes på eget saksområde 1976-1996. Prosent i departementene som mener at ulike instanser er viktige.
| Utd. |
Jurister |
Sosial-økonomer |
Sivil-økonomer |
Stats-vitere |
Totalt |
||||||||||
| År |
1976 |
1986 |
1996 |
1976 |
1986 |
1996 |
1976 |
1986 |
1996 |
1976 |
1986 |
1996 |
1976 |
1986 |
1996 |
| Stortinget |
77 |
76 |
88 |
79 |
81 |
83 |
75 |
81 |
83 |
72 |
62 |
83 |
75 |
73 |
82 |
| Regjeringen |
83 |
87 |
92 |
92 |
94 |
93 |
85 |
90 |
88 |
77 |
86 |
91 |
82 |
84 |
88 |
| Eget departement |
98 |
97 |
96 |
100 |
95 |
97 |
98 |
94 |
97 |
97 |
96 |
97 |
98 |
96 |
96 |
| Egne dir. |
67 |
73 |
75 |
55 |
64 |
69 |
48 |
52 |
67 |
48 |
49 |
68 |
63 |
66 |
66 |
| Egne selsk./stiftelser |
30 |
38 |
46 |
20 |
29 |
||||||||||
| Egne reg. og lokale etater |
62 |
57 |
48 |
31 |
29 |
25 |
32 |
37 |
28 |
31 |
38 |
35 |
59 |
52 |
40 |
| Andre dep. |
62 |
59 |
64 |
70 |
68 |
67 |
83 |
71 |
65 |
66 |
65 |
70 |
64 |
59 |
65 |
| Offentlige råd og utvalg |
55 |
46 |
48 |
48 |
40 |
36 |
38 |
29 |
32 |
38 |
30 |
36 |
51 |
38 |
39 |
| Kommunal forvaltning |
41 |
30 |
31 |
25 |
18 |
15 |
16 |
13 |
22 |
28 |
17 |
22 |
39 |
26 |
28 |
| Org. i arb. og nær.liv |
59 |
25 |
24 |
54 |
31 |
30 |
47 |
29 |
23 |
50 |
23 |
22 |
56 |
26 |
26 |
| Forsknings-institusjoner |
27 |
25 |
17 |
20 |
24 |
24 |
14 |
17 |
18 |
24 |
19 |
24 |
29 |
29 |
28 |
| Massemedia |
19 |
19 |
25 |
13 |
20 |
22 |
14 |
22 |
26 |
23 |
29 |
41 |
22 |
23 |
30 |
| Int.statlige org. |
17 |
20 |
49 |
24 |
19 |
50 |
20 |
26 |
39 |
28 |
27 |
66 |
19 |
21 |
47 |
| Myndigheter i andre land |
12 |
12 |
24 |
17 |
18 |
17 |
22 |
31 |
21 |
30 |
32 |
46 |
14 |
21 |
26 |
Tabellen viser også at det er klare forskjeller når det gjelder vurderingen av innflytelsen til egne selskaper/stiftelser i 1996. Det er særlig siviløkonomene som mener at disse er viktige når beslutninger fattes på eget saksområde, mens statsviterne tillegger disse liten vekt. Dette kan muligens tilskrives forskjeller i arbeidsoppgavene. Det er rimelig å anta at det hovedsakelig er økonomer som har med styringen av statsselskapene og statsforetakene å gjøre.
Egne regionale og lokale etaters betydning oppfattes som klart svekket over tid. Særlig økonomene tillegger disse liten vekt, mens juristene i større grad mener at underliggende etater er viktige når sentrale beslutninger fattes. Her kan det antydes en viss arbeidsdeling mellom jurister og siviløkonomer. Den første gruppen har oppmerksomheten særlig rettet mot underliggende etater, mens siviløkonomene i større grad ivaretar relasjonene til underliggende selskaper og stiftelser.
Betydningen av offentlige råd og utvalg er klart svekket over tid. Reduksjonen i disse kollegiale organenes viktighet skjedde imidlertid fra 1976 til 1986 og stabiliserte seg fra 1986 til 1996 (Nordby 1994). Juristene tillegger råd og utvalg større betydning enn andre utdanningsgrupper, noe som kan henge sammen med at relativt mange av disse utvalgene utreder lovendringer.
Kommunal forvaltning anses også svekket i betydning over tid, noe som avspeiler oppfatningen av et sentralisert system, på tross av betydelig delegering. Juristene tillegger imidlertid regional og lokal nivå klart større betydning enn de andre utdanningsgruppene, noe som visere deres lokale orientering mht. oppgaver. Når det gjelder betydningen av organisasjoner i arbeids- og næringsliv, ses den som betydelig svekket over tid. Mønsteret er her omtrent som for offentlige utvalg. Nedgangen kommer fra 1976 til 1986 for så å stabilisere seg. Det er lite forskjell mellom profesjonene når det gjelder vurderingen av denne relasjonen. Massemedias viktighet har ifølge forvaltningsansatte styrket seg, særlig det siste tiåret, men scorene her er allikevel ikke høye i forhold til andre instanser. Statsviterne står i en særstilling når det gjelder fokus på viktigheten av massemedia i 1996. Dette kan kobles sammen med innholdet i deres utdannelse og at statsviterne også la større vekt på hensynet til den offentlige opinion. Forskningsinstitusjonenes betydning ses på linje med massemedia, holder seg stabil over tid, og gir høyest scorer for sosialøkonomer og statsvitere.
Statsviterne skiller seg i 1996 klart ut når det gjelder viktigheten av internasjonale organisasjoner og myndigheter. Dette er den relasjonen som har fått økt sin betydning sterkest over tid. Fra 1986 til 1996 ble andelen som mente at internasjonale statlige organisasjoner var viktig på eget saksområde mer enn fordoblet. Hele 66% av statsviterne rapporterer at slike instanser er viktige når sentrale beslutninger fattes på eget saksområde. Her er kontrastene til siviløkonomene (39%) meget tydelige. Dette kan muligens forklares med type arbeidsoppgaver og departementstilhørigheten til statsviterne. Når det gjelder myndigheter i andre land er utviklingen og mønstret noe det samme, men endringene over tid er noe svakere.
Oppsummert kan det slås fast at juristene sammenlignet med andre profesjoner legger relativt større vekt på Stortinget, egne direktorater og regionale og lokale etater, og offentlige råd og utvalg. Sosialøkonomene framhever ikke noen instanser som mer viktig enn gjennomsnittet, men tillegger egne regionale og lokale etater, kommunal forvaltning, massemedia og myndigheter i andre land relativt liten betydning. Siviløkonomene mener sammenlignet med andre profesjoner at egne selskaper og stiftelser er viktige, men at egne regionale og lokale etater og internasjonale statlige organisasjoner er relativt lite betydningsfulle på eget saksområde. Statsviterne utpreger seg med å tillegge internasjonale statlige organisasjoner, myndigheter i andre land og massemedia stor betydning samtidig som de legger lite vekt på viktigheten av egne selskap og stiftelser.
Direktoratene
Direktoratsansattes vurdering av ulike instansers betydning over tid har klare endringstrekk. Overordnet departement og kommunal forvaltning anses å øke sin betydning over tid, men utslagene er klart sterkest for internasjonal kontakt. Eget direktorat og tjenestemannsorganisasjonene anses å ha svakere betydning enn før.
Tabell. 3.27. Ulike utdannelsers holdning til instansers viktighet når beslutninger fattes på eget saksområde 1986-1996. Prosent i direktoratene som mener at ulike instanser er viktige.
| Utdannelse |
Realister |
Jurister |
Samfunnsvitere |
Siviløkonomer |
Sosialøkonomer |
Total |
||||||
| År |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
| Stortinget |
56 |
59 |
76 |
71 |
50 |
60 |
65 |
49 |
60 |
50 |
58 |
59 |
| Regjeringen |
56 |
58 |
73 |
71 |
58 |
63 |
52 |
48 |
60 |
54 |
57 |
59 |
| Overordnet dep |
62 |
73 |
87 |
90 |
61 |
78 |
79 |
82 |
69 |
67 |
68 |
75 |
| Eget direktorat |
88 |
78 |
93 |
91 |
86 |
77 |
91 |
81 |
92 |
72 |
90 |
82 |
| Styre for egen etat |
60 |
56 |
65 |
68 |
52 |
42 |
84 |
65 |
63 |
32 |
61 |
55 |
| Råd for egen etat |
40 |
38 |
25 |
69 |
47 |
44 |
57 |
20 |
13 |
50 |
42 |
45 |
| Egne selskap/stiftelser |
- |
18 |
- |
7 |
- |
0 |
- |
4 |
- |
7 |
- |
12 |
| Egne regionale og lokale etater |
58 |
56 |
49 |
61 |
50 |
44 |
58 |
45 |
63 |
53 |
59 |
62 |
| Andre dept. og etater |
25 |
28 |
33 |
41 |
27 |
43 |
45 |
26 |
28 |
28 |
30 |
31 |
| Kommunal forvaltning |
16 |
32 |
17 |
20 |
8 |
27 |
7 |
12 |
16 |
13 |
16 |
23 |
| Tjenestemanns-org. |
28 |
14 |
28 |
15 |
50 |
23 |
50 |
15 |
26 |
17 |
39 |
24 |
| Org. i arbeids- og næringsliv |
22 |
22 |
33 |
21 |
29 |
14 |
26 |
15 |
20 |
32 |
25 |
22 |
| Massemedia |
21 |
22 |
17 |
25 |
29 |
29 |
28 |
17 |
13 |
32 |
22 |
27 |
| Internasjonale statlige org. |
22 |
40 |
20 |
64 |
3 |
42 |
7 |
48 |
15 |
21 |
20 |
42 |
| Myndigheter i andre land |
12 |
24 |
6 |
37 |
15 |
7 |
15 |
2 |
5 |
11 |
23 |
|
Juristene utmerker seg ved at de tillegger mange instanser større betydning enn gjennomsnittet. Det gjelder både Stortinget, Regjeringen, overordnet departement, egne direktorat og internasjonale instanser. Realistene skiller seg derimot lite ut fra gjennomsnittet, bortsett fra at de mener at kommunal forvaltning er relativt viktig og at tjenestemannsorganisasjonene er mindre viktige på eget saksområde. Samfunnsviterne generelt i direktoratene tillegger ikke på samme måte som statsviterne i departementene internasjonale instanser stor betydning, mens økonomene ikke har noen distinkt profil.
3.3.2 Vurdering av egen avdelings gjennomslagskraft
Tabell 3.28. viser at det er en generell tendens til at departementsansatte mener å ha fått svekket gjennomslagskraft over tid. Det gjelder særlig overfor Stortinget, andre departementer og den offentlige opinionen. Nedgangen kom imidlertid først og fremst fra 1976 til 1986.
Juristene opplever størst gjennomslag overfor Stortinget, dette er stabilt over tid. I 1996 er forskjellen mellom juristene på den ene siden og sosialøkonomer og statsvitere på den andre nokså store. Når det gjelder gjennomslag overfor regjeringen er forskjellene imidlertid små, men også her skiller juristene seg ut med størst opplevd gjennomslagskraft. Det er også små forskjeller når det gjelder gjennomslag overfor andre departementer. Utdannelsene opplever omtrent det samme gjennomslaget overfor opinionen.
Tabell 3.28. Ulike utdannelsers synspunkt på gjennomslag for egen avdelings standpunkter overfor ulike instanser 1976-96. Prosent i departementene som mener at de har godt gjennomslag.
| Utd. |
Jurister |
Sosialøkonomer |
Siviløkonomer |
Statsvitere |
Totalt |
||||||||||
| År |
1976 |
1986 |
1996 |
1976 |
1986 |
1996 |
1976 |
1986 |
1996 |
1976 |
1986 |
1996 |
1976 |
1986 |
1996 |
| Storting |
80 |
62 |
71 |
78 |
57 |
54 |
73 |
60 |
66 |
77 |
62 |
56 |
77 |
60 |
61 |
| Regjering |
77 |
64 |
80 |
77 |
72 |
73 |
76 |
67 |
75 |
80 |
68 |
72 |
76 |
64 |
70 |
| Andre dep. |
72 |
44 |
53 |
57 |
39 |
59 |
71 |
39 |
57 |
60 |
36 |
49 |
64 |
44 |
51 |
| Opinionen |
53 |
34 |
28 |
52 |
28 |
30 |
39 |
37 |
32 |
46 |
44 |
28 |
50 |
34 |
30 |
Tabell 3.29. viser at direktoratsansatte føler gjennomgående økt gjennomslag overfor Storting og regjering fra 1986 til 1996, men ligger fremdeles på et klart lavere nivå enn departementene. Forskjellene mellom profesjonene er relativt små, men det er en tendens til at sosialøkonomene rapporterer om større gjennomslag overfor Storting og regjering.
Tabell 3.29. Ulike utdannelsers synspunkt på gjennomslag for egen avdelings standpunkter overfor ulike instanser 1986-96. Prosent i direktoratene som mener at de har godt gjennomslag.
| Utd. |
Realister |
Jurister |
Samfunnsvitere |
Siviløkonomer |
Sosialøkonomer |
Total |
||||||
| ÅR |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
| Stortinget |
37 |
44 |
40 |
46 |
44 |
38 |
52 |
49 |
42 |
58 |
38 |
47 |
| Regjeringen |
38 |
45 |
47 |
48 |
45 |
51 |
59 |
53 |
40 |
64 |
41 |
52 |
| Overordnet dep. |
51 |
63 |
62 |
72 |
46 |
66 |
69 |
67 |
53 |
73 |
54 |
67 |
| Andre dep. og etater |
24 |
24 |
29 |
29 |
19 |
32 |
32 |
34 |
26 |
40 |
27 |
31 |
| Opinionen |
34 |
41 |
33 |
33 |
41 |
28 |
33 |
40 |
34 |
41 |
35 |
36 |
3.4 Slutteplaner og jobbtilbud
Tradisjonelt har karrierene i sentralforvaltningen vært livslange (Lægreid og Olsen 1978). Dette har gitt stor stabilitet for politisk ledelse i tilførsel av faglige råd og kapasitet for handling, men også stor trygghet og forutsigbarhet for de ansatte. Dette trekket er imidlertid åpenbart i endring over tid. En hovedgrunn til dette kan være hensyn tilknyttet et markedsorientert byråkrati (Lægreid 1988). Politisk og administrativ ledelse har i økende grad ønsket seg mer konkurranse om lederstillinger, mer rotasjon, mer prestasjonsorientert lønn og mer horisontal rekruttering. Samtidig kan ansatte se mer bevegelse i egen karriere rundt i ulike deler av forvaltningen som et godt alternativ, eller se en karriere i privat næringsliv som mer attraktiv. Vi vil derfor se hvordan slike trekk kan avspeile seg i de utdannelsenes slutteplaner og jobbtilbud over tid.
Tabell 3.30. viser en markert økning i slutteplaner over tid, sterkest fra 1976 til 1986; mer moderat deretter. Jobbtilbudene øker også sterkt i perioden 1976-1986, men er deretter på samme nivå. Unntaket fra dette mønsteret er statsviterne som skiller seg ut med stabilitet over tid. Dette mønsteret kan skyldes at statsviterne er den nyeste og hurtigst voksende utdanningsgruppen, og at en forvaltningskarriere dermed fortoner seg relativt attraktivt. Siviløkonomene er den klart mest ustabile profesjonen i departementene. De har flest jobbtilbud og går oftest med slutteplaner. Totalt sett gir tabellen et inntrykk av et klart økende potensiale for økt mobilitet i sentralforvaltningen.
Tabell 3.30. Ulike utdannelser med slutteplaner og jobbtilbud i løpet av siste år 1976-96. Prosent i departementene med planer og tilbud.
| Utd. |
Jurister |
Sosialøkonomer |
Siviløkonomer |
Statsvitere |
Totalt |
||||||||||
| År |
1976 |
1986 |
1996 |
1976 |
1986 |
1996 |
1976 |
1986 |
1996 |
1976 |
1986 |
1996 |
1976 |
1986 |
1996 |
| Slutteplaner |
28 |
43 |
52 |
27 |
44 |
41 |
35 |
48 |
58 |
45 |
40 |
45 |
27 |
41 |
43 |
| Jobbtilbud |
20 |
37 |
38 |
27 |
38 |
36 |
26 |
42 |
44 |
39 |
45 |
41 |
25 |
38 |
35 |
Tabell 3.31. synes ikke å gi noen støtte til at bevegelsene i karrierene i forvaltningen i økende grad er rettet inn mot privat næringsliv. Snarere tvert om tyder den på at jobb-bytte innen offentlig sektor er det mest aktuelle. Fra 1986 til 1996 er det faktisk en relativ nedgang både i tilbud fra privat sektor og i planer om å gå over i privat virksomhet. Dette kan selvsagt relateres til et relativt svakt privat arbeidsmarked i denne perioden. Ellers viser tabellene klare forskjeller mellom utdanningsgruppene. Siviløkonomene ser åpenbart privat sektor som en alternativ karriere, mens statsviternes karriereplaner er i offentlig sektor for det meste. Det er verdt å merke seg at juristene i departementene er attraktive for privat sektor, men at de ikke har sterke planer om å gå dit.
Tabell 3.31. Ulike utdannelser med ønsker og tilbud fra privat sektor i løpet av siste år 1986-1996. Prosent i departementene med private planer/tilbud.
| Utd. |
Jurister |
Sosialøkonomer |
Siviløkonomer |
Statsvitere |
Totalt |
|||||
| År |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
| Ønsker privat s. |
52 |
33 |
64 |
29 |
67 |
60 |
22 |
14 |
49 |
31 |
| Tilbud fra privat s. |
57 |
41 |
48 |
35 |
76 |
40 |
33 |
22 |
53 |
31 |
Tabell 3.32. viser, som for departementene, relativt stor grad av stabilitet i slutteplaner i perioden 1986-1996. Det er særlig ett unntak fra dette, nemlig at siviløkonomenes slutteplaner øker klart.
Tabell 3.32. Ulike utdannelser med slutteplaner og jobbtilbud i løpet av siste 1986-1996. Prosent år i direktoratene med planer og tilbud.
| Utd. |
Realister |
Jurister |
Samfunnsvitere |
Siviløkonomer |
Sosialøkonomer |
Total |
||||||
| ÅR |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
| Slutteplaner |
35 |
43 |
51 |
47 |
50 |
50 |
37 |
62 |
26 |
41 |
34 |
38 |
| Jobbtilbud |
43 |
36 |
43 |
28 |
46 |
43 |
42 |
40 |
39 |
21 |
39 |
30 |
Tabell 3.33. viser også samme mønster som for departementene, nemlig at planer om å gå til og jobbtilbud fra privat sektor er synkende. Realister og siviløkonomer har en profil som er klart mest innrettet mot privat sektor, mens samfunnsviterne har den mest klare innretningen av karrierene mot offentlig sektor.
Tabell 3.33. Ulike utdannelser med ønsker og tilbud fra privat sektor i løpet av siste år 1986-1996. Prosent i direktoratene med private planer/tilbud.
| Utd. |
Realister |
Jurister |
Samfunnsvitere |
Siviløkonomer |
Sosialøkonomer |
Total |
||||||
| ÅR |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
1986 |
1996 |
| Ønsker privat s. |
79 |
63 |
62 |
29 |
50 |
26 |
73 |
60 |
36 |
31 |
64 |
43 |
| Tilbud fra privat s. |
71 |
68 |
52 |
40 |
47 |
27 |
79 |
67 |
35 |
75 |
62 |
53 |
3.5 Den relative betydningen av utdannelse
Vi har hittil undersøkt om det er variasjoner i tjenestemennenes handlings-modeller og kontaktmønster ut fra hvilken utdannelse de har. Vi vil nå føre analysen ett skritt videre ved å undersøke den relative betydningen av utdannelse i forhold til trekk ved formell struktur som stillingsnivå og de ansattes hovedoppgaver. Spørsmålet er altså hvor viktig de ansattes utdanningsbakgrunn er i forhold til deres plassering i hierarkiet og arbeidsdelingssystemet. Dette vil bidra til å klargjøre betydningen av struktur, noe som vektlegges sterkt i det ansvarlige byråkratiperspektivet, i forhold til demografi, i form av utdannelse, som vektlegges sterkt i det representative byråkratiperspektivet (Lægreid og Olsen 1978). For å forenkle gjøres denne analysen bare for departementsansatte i 1996 og for utvalgte variable som viste klare bivariate variasjoner mellom utdanningsgruppene. Dette gjøres ved hjelp av blokkvis regresjonsanalyse. Det redegjøres nærmere for fremgangsmåten i vedlegg 1. Her fremstilles også resultatene for de enkelte analysene detaljert.
Tabell 3.34. Relativ betydning av utdannelse i forhold til strukturelle variable. Oppsummering av analyser i vedlegg.
| Uavh. var. Avh. var. |
Jurist |
Sosialøkonom |
Siviløkonom |
Statsviter |
Stillingsnivå |
Arbeids-oppgave |
| Dommerrollen |
XXX |
- |
X |
- |
XX |
XX |
| Meglerrollen |
- |
X |
- |
- |
XX |
XX |
| Faglige hensyn |
- |
- |
- |
X |
- |
X |
| Forsv. saksb. og gj. rett |
XX |
- |
X |
- |
X |
XX |
| Kost. eff. og produktivitet |
- |
- |
- |
X |
X |
XX |
| Offentlig innsyn |
- |
X |
XX |
X |
- |
XX |
| Offentlig opinion |
- |
X |
- |
- |
X |
XX |
| Brukergrupper |
X |
XX |
X |
XX |
X |
XX |
| Tjeneste-mannsorg. |
- |
X |
X |
- |
XX |
XXX |
| Kontakt pol. ledelse |
- |
- |
- |
X |
XXX |
XX |
| Kontakt adm. ledelse |
- |
X |
- |
X |
XXX |
XX |
| Kontakt tj.mannsorg. |
X |
X |
X |
- |
- |
XXX |
| Kontakt selsk. og stiftelser |
X |
- |
X |
- |
XX |
XX |
| Kontakt int. org. og myn. |
- |
- |
- |
X |
XXX |
XXX |
| Bet. av massemedia |
X |
- |
- |
- |
XX |
XX |
| Bet. av selsk. og stiftelser |
- |
- |
XX |
- |
- |
XX |
| Bet av int. org. og mynd. |
XX |
- |
- |
XX |
- |
XX |
Regresjonsanalysens forutsetning om variable på metrisk nivå gjør at utdannelsesvariabelen må rekodes til et sett dummyvariable. Dette medfører at vi ikke får noen samlet koeffisient for betydningen av utdannelse, med unntak av økningen i forklaringskraften etter at de demografiske variablene inkluderes i en stegvis regresjonsanalyse. Økningen i forklaringskraften er signifikant (på ,05-nivå) i 15 av de 16 aktuelle analysene. I en av analysene, om dommerrollen, nær tredobles forklaringskraften etter at utdannings-variablene inkluderes. Også når det gjelder forsvarlig saksbehandling, nær dobles forklaringskraften etter at demografivariablene inkluderes. Demografi-variabelen øker forklaringskraften med nær halvparten for vektleggingen av offentlig innsyn og brukergrupper. I de andre analysene er betydningen av utdannelsen svakere, men som analysene viser er den en betydelig forklaringsfaktor flere steder. Betydningen av utdannelse kan således på ingen måte avvises, heller ikke når vi bruker en analysestrategi der formell struktur gis prioritet. Det er imidlertid klart at forklaringskraften til utdannings-variablene varierer sterkt med hvilke avhengige variabler vi fokuserer på. Dette kommer også til syne når vi sammenligner effektenes styrke i de ulike analysene. Selv om vi ikke får noen samlet effektkoeffisient av utdannelsesvariabelen er det imidlertid mulig å sammenligne effekten til hver og en av dummyvariablene med de strukturelle variablene. Samletabell 3.34. gir et grovt riss av hvor sterke dummyvariablene er i forhold til de strukturelle variablene.
Den generelle tendensen i tabellen er klar. De strukturelle variablene, ved stillingsnivå og arbeidsoppgaver, har relativt større effekt enn selv den sterkeste av dummyvariablene i de fleste av analysene. At strukturvariablene gjennomgående er viktigere enn utdanning, samsvarer med resultatene fra tidligere undersøkelser på området (Lægreid og Olsen 1978, Zuna 1999). Dette kommer særlig av hovedarbeidsoppgavenes betydning. Vi ser også at demografiske variable ser ut til å ha minst betydning for kontaktmønster. Her er strukturelle variable av større viktighet. Det var også i disse analysene at forklaringskraften økte minst når vi inkluderte de demografiske variablene. Kontaktnettet bestemmes derfor i større grad av formell struktur enn vektleggingen av hensyn, verdier og bestemte instanser, hvor utdannelse ser ut til å ha en relativt større betydning.
Når det gjelder signifikante effekter og deres retning skiller juristene seg fortsatt markert ut fra de andre ved den store vekt de legger på dommerrollen og rettsstatsverdier. De legger mindre vekt på hensynet til brukergrupper enn andre-kategorien samlet, tilsynelatende mer enn sosialøkonomer og statsvitere av våre fokusutdannelser. På samme måte har de lavere kontakt med tjenestemannsorganisasjonene, men mer enn begge økonomgruppene. De har mindre kontakt med selskaper og stiftelser enn andre og tillegger massemedia mindre betydning når sentrale vedtak fattes på sitt saksområde. En annen interessant og signifikant endring er imidlertid at juristene viser seg å legge mer vekt på betydningen av internasjonale organisasjoner og myndigheter enn tidligere antatt. Etter kontroll for stillingsnivå, tidsbruk på samordning og koordinering og tilhørighet til UD eller ikke, legger juristene nå like mye vekt på slike instanser som statsvitere. Her er det mulig vi kan ane effekten av juristenes arbeid med å integrere EØS-rett til norsk rett.
Statsviterne legger signifikant mindre vekt på faglige hensyn og kostnadseffektivitet. De er mer negative enn andre-kategorien til offentlig innsyn, men legger mer vekt på dette hensynet enn økonomene. På samme måte er de signifikant mindre opptatt av hensynet til brukergrupper enn andre. Statsviterne har imidlertid mer kontakt med politisk og administrativ ledelse enn andre samtidig som de har stor internasjonal kontakt og tillegger denne kontakten stor betydning. Den faglige profilen til statsviterne fremstår således som diffus. Kontaktmønsteret indikerer imidlertid en sentral posisjon i beslutningsprosessene i departementene, særlig i saker knyttet til en stadig viktigere internasjonal arena.
Sosialøkonomene har det til felles med siviløkonomene at de legger lite vekt på hensynet til offentlig innsyn og offentlig opinion, samt til brukergrupper og tjenestemannsorganisasjoner. De har også liten kontakt med sistnevnte. De utmerker seg imidlertid fortsatt med sterk kontakt opp mot administrativ ledelse. Sosialøkonomene føler også klart mindre fellestrekk med meglerrollen enn andre. Det er interessant at så mange av de sammenhengene som avtegner seg som signifikante, dreier seg om manglende hensyntagen til grupper utenfor statsapparatet. Sosialøkonomene synes på denne bakgrunn å være lite responsive overfor styringsinitiativ på utsiden av den parlamentariske styringskjeden.
Siviløkonomene føler enkelte fellesstrekk med dommerrollen, men legger signifikant mindre vekt enn andre på forsvarlig saksbehandling og gjeldende rett, offentlig innsyn, til brukergrupper og til tjenestemannsorganisasjoner samtidig som de har lite kontakt med slike organisasjoner. De har imidlertid mer kontakt med selskaper og stiftelser under eget departement og tillegger dem større betydning enn andre. Også denne typen økonomer utmerker seg således ved å legge liten vekt på signaler som kommer utenfra den offentlige styringsapparatet.
De multivariate analysene bekrefter således at det er signifikante forskjeller mellom utdannelsene langs flere variable, forskjeller som ikke synes å kunne tilbakeføres til systematiske variasjoner med stillingsnivå eller arbeids-oppgaver. Disse strukturelle variablene har likevel gjennomgående større betydning enn utdannelsesvariabelen. Når utdannelsesvariabelen likevel har en slik selvstendig effekt, blir endringene som har funnet sted i utdannelsessammensetning også potensielt relevante for de beslutningene som faktisk tas i statsforvaltningen.
4 Endringer i rekrutteringsmønsteret og mulige konsekvenser
4.1 Utdanningsgruppenes endringsprofil
4.1.1 Juristene: tilbakegang, spesialisering og bibehold av profil
I denne rapporten har vi vist at det har skjedd omfattende endringer i profesjonssammensetningen i norske departementer i løpet av de siste 20 årene. Juristenes dominans er blitt betydelig svekket og samfunnsviterne, med statsviterne i spissen, har gjort et kraftig inntog. Mens det i 1976 var mer enn fem ganger så mange jurister som samfunnsvitere i norske departement, var samfunnsviterne kommet helt opp i ryggen på juristene i antall i 1996.
Selv i juristenes høyborg, Justisdepartementet, har tilbakegangen vært meget sterk. I 1976 var juristene nærmest enerådende i dette departementet. 20 år senere er bare omtrent halvparten av de ansatte i dette departementet jurister. Juristene har også hatt en klar tilbakegang innenfor Fiskeri-, Nærings- og energi-, Kommunal- og arbeids-, Miljøvern- og Utenriksdepartementet. Innenfor 7 departementer har juristene mistet sin posisjon som den største utdannelsen i departementet. I tillegg til Justisdepartementet står imidlertid juristene sterkt i Finansdepartementet der det ikke kan registreres noen nedgang over tid. Det samme er til dels tilfelle i Sosial- og helsedepartementet. Svakest representert er juristene i Utenriks- og Forsvarsdepartementet.
Særlig sterkt er juristene svekket på toppledernivå. I 1976 var over halvparten av topplederne jurister. 20 år senere er andelen sunket til ¼. Denne tilbakegangen har ført til at juristene i langt større grad enn tidligere spesialiserer seg innenfor utarbeidelse av lover, forskrifter, avtaler og konvensjoner. I 1996 hadde halvparten av juristene dette som hovedfunksjon. Tilsvarende arbeider jurister i mindre grad med enkeltsaker og stabsfunksjoner enn tidligere. Nærmere 2/3 av juristene arbeider hovedsakelig innenfor eget kjerneområde knyttet til utarbeidelse av lover, regelverk og avtaler og behandling av enkeltsaker. De framstår med andre ord i 1996 i større grad som juridiske spesialister enn som departementenes generalister, en generalistrolle statsviterne mer har inntatt.
I direktoratene holder juristene i større grad stillingen, men her utgjør de ikke mer enn omtrent 10% av stabene. I viktige direktorater som Rikstrygdeverket, Skattedirektoratet, Sjøfartsdirektoratet og Direktoratet for sivilt beredskap minker imidlertid deres relative andel. I direktoratene er det fortsatt enkeltvedtak som dominerer som hovedoppgave for juristene mens lov-, regel- og avtalearbeid er langt mindre utbredt enn i departementene.
Juristene er noe overraskende ikke mer regelstyrt enn andre verken i departementene eller i direktoratene, noe som avspeiler deres endrete oppgaver. De identifiserer seg imidlertid meget sterkt med dommerrollen som har holdt seg på et høyt stabilt nivå de siste 20 årene. Bedriftslederrollen svekkes imidlertid noe for juristene over tid. De legger meget sterk vekt på signaler fra politisk ledelse, men også på faglige og profesjonelle hensyn og på rettsstatsverdier; hensyn som historisk sett er klart forent i den juridiske forvaltningsrollen. Direktoratsjurister legger relativt lite vekt på signaler fra brukergrupper og fra tjenestemannsorganisasjoner. Både i departementene og i direktoratene er juristene mindre opptatt av fornyelse og omstilling, og særlig i direktoratene er hensynet til kostnadseffektivitet relativt lite vektlagt sammenlignet med andre utdanningsgrupper.
Departementsjuristenes kontaktflater med den politiske ledelsen er blitt klart svekket over tid, noe som er en avspeiling av deres svekkelse i toppstillingene. I direktoratene ivaretar juristene i større grad enn andre kontakten med fagdepartementet, egne ytre etater og med toppledelsen i egen etat, selv om disse nettverkene er blitt svekket de siste 10 årene. De har også i betydelig grad fått redusert kontakt med interesseorganisasjoner og tjenestemannsorganisasjoner.
Sammenlignet med andre utdanningsgrupper, mener departementsjuristene at offentlige råd og utvalg og forskningsinstitusjoner er viktige når sentrale beslutninger fattes på eget saksområde. Etter den multivariate analysen viser det seg også overraskende at juristene legger stor vekt på internasjonale organisasjoner og andre myndighter, noe vi koblet til lovharmonisering innenfor EØS. Direktoratsjuristene mener generelt at mange instanser er viktige, bortsett fra tjenestemannsorganisasjonene. Departementsjuristene opplever egen gjennomslagskraft som stor overfor Storting og regjering.
Om man er jurist eller ikke er den viktigste faktoren for å forklare variasjoner i identifikasjoner med dommerrollen, selv når man kontrollerer for stillingsnivå og arbeidsoppgaver. Juristene legger også betydelig vekt på forsvarlig saksbehandling og gjeldende rett når det kontrolleres for stilling og hovedfunksjon, men det er også klare variasjoner mellom de som arbeider med enkeltvedtak og andre. Om man er jurist eller ikke har også en signifikant effekt på vurderingen av massemedias viktighet. Juristene fremstår som skeptiske til visse sider ved de nye forvaltningsreformene. De fremhever særlig sterkt profesjonalisthensyn og er lite villig til økt prioritering av modernistrollen og mål- og resultatsstyringsreformer, men er noe mer positive til økt satsing på organisatoriske tiltak (Christensen og Lægreid 1998).
4.1.2 Samfunnsviterne: statsviternes økte styrke og internasjonale orientering
Samfunnsviternes andel av departementsansatte styrkes klart over tid. De har fått sterkest fotfeste i Administrasjonsdepartementet, Kommunal og arbeids-departementet, Barne- og familiedepartementet og Forsvarsdepartementet, men også i Utenriksdepartementet og Kulturdepartementet utgjør denne gruppen den største utdanningskategorien i 1996.
For departementsansatte har vi skilt ut statsviterne som gruppe og sett spesielt på dem. Statsviterne utgjorde i 1996 11% av stabene i departementene og hadde vokst seg opp på siden av sosialøkonomene som den nest største profesjonen. Dette gjør det betimelig å spørre om en statsvitenskapelig erobring av sentraladministrasjonen har funnet sted. Har statsviterne liksom sosialøkonomene i sin tid inntatt strategiske knutepunkter i systemet (Thue 1997)? 17% av toppstillingene var i 1996 besatt av statsvitere, et antall som ikke er langt unna sosialøkonomenes andel 20 år tidligere (21%). Statsviterne skiller seg også ut ved at de i liten grad svarte at de planlegger en videre karriere i privat sektor, noe som antyder at de har et særlig fotfeste i og lojalitet overfor offentlig sektor.
Statsviterne står sterkest i Administrasjonsdepartementet og Forsvarsdepartementet, hvor hver fjerde ansatt er statsviter. I disse to departementene utgjør statsviterne den største profesjonen. Mest bemerkelsesverdig er utviklingen i Forsvarsdepartementet hvor det nå er langt flere statsvitere enn ansatte med Krigsskolen. Statsviterne står også sterkt i Utenriksdepartementet hvor en av fem er statsvitere. Andre departementer med høy andel statsvitere er Fiskeridepartementet og Kulturdepartementet. Svakest representert er statsviterne i Landbruksdepartementet og Samferdselsdepartementet.
De fleste statsviterne arbeider med utredning og planlegging, men det er også et betydelig innslag av stabsoppgaver i denne gruppen. Inkluderes samordning så utgjør disse oppgavene 80% av statsviternes hovedfunksjoner i departementene. Over tid har innslaget av stabsoppgaver økt for denne utdannelsen.
Statsviterne opplever noe mer skjønnsutøving i sitt daglige arbeid enn andre yrkesgrupper. De identifiserer seg først og fremst med forhandlerrollen. Statsviterne mener i like stor grad som juristene at signaler fra politisk ledelse er viktige, men legger noe mindre vekt på betydningen av forsvarlig saksbehandling og gjeldende rett. De har mye kontakt med administrativ ledelse i eget departement og med tjenestemannsorganisasjoner, men skiller seg ikke nevneverdig ut fra gjennomsnittet når det gjelder kontakt med politisk ledelse.
Det klareste kjennetegnet ved statsviternes kontaktmønster er imidlertid at de først og fremst står sentralt i departementenes kontaktflater mot myndigheter i andre land og internasjonale organisasjoner. Dette kommer også til uttrykk i vurderingen av hvilke instanser som er viktig når sentrale beslutninger fattes på eget saksområde. I større grad enn andre profesjoner, med unntak av juristene, framheves instanser utenfor landets grenser. Men også massemedia framheves som en viktig instans. Statsviterne skiller seg imidlertid ikke ut fra andre yrkesgrupper når det gjelder vurdering av egen gjennomslagskraft overfor andre instanser.
Statsviterne skiller seg signifikant ut fra andre ved at de vektlegger faglige hensyn i mindre grad. Dette kan tyde på at statsvitergruppen er mer heterogen enn de andre gruppene. På den ene side fremstår deler av utdannelsen som et profesjonelt redskapsfag. På den annen side fremstår deler av faget mer som et orienteringsfag, som gir generell kunnskap og innsikt. Dette kommer også til uttrykk ved at statsviterne også signifikant vektlegger kostnadseffektivitet og produktivitet lavere enn andre yrkesgrupper når det kontrolleres for stillingsnivå og hovedfunksjon. Det er ellers en klar tendens til at betydningen av om man er statsviter eller ikke reduseres når det kontrolleres for stillingsnivå og arbeidsoppgaver.
Den konstruktive ambisjonen i statsvitenskapen har etter hvert kommet klarere til uttrykk (Christensen og Lægreid 1997, Egeberg 1989), og det er blitt stilt spørsmål om statsvitenskapen kan fungere som en "arkitektonisk disiplin" (Olsen 1988b). Selv om statsvitenskapen har beveget seg i "anvendt" retning er det vel fortsatt noe uavklart i hvilken grad den er blitt en egen "forvaltningsprofesjon" med sine særegne og spesifikke teknologier. Den statsvitenskapelige forvaltningspolitikken har imidlertid bidratt til å gi forvaltningspolitikken et eget "språk", en egen "forestillingsverden" og til klargjøring av muligheter og begrensninger knyttet til administrativt reformarbeid (Grøndahl og Grønlie 1999).
I direktoratene har vi sett på samfunnsviterne samlet. I direktoratene har samfunnsviterne på langt nær hatt samme framgangen som i departementene og de utgjør beskjedne 6% i 1996. Det er likevel et noe større innslag av samfunnsviterstillinger i direktoratene over tid. De står sterkt i Statskonsult og har fått et visst innpass i Arbeidsdirektoratet, Statistisk Sentralbyrå og Direktoratet for Sivilt Beredskap. I direktoratene arbeider de i langt større grad med utredning og planleggingsoppgaver og i mindre grad med stabsoppgaver i 1996 enn 10 år tidligere. De føler seg også i stor og økende grad som forhandlere og legger relativt mindre vekt på forsvarlig saksbehandling og gjeldende rett enn andre grupper. Derimot tar de i større grad hensyn til offentlig opinion, men rapporterer en betydelig mindre vektlegging over tid på signaler fra tjenestemannsorganisasjonene. Hensynet til kostnadseffektivitet vektlegges i mindre grad enn det andre yrkesgrupper gjør. Kontaktmønstret deres varierer lite fra gjennomsnittet. De rapporterer at andre departementer og etater er viktige og at egne etater er relativt lite viktige når beslutninger tas på eget saksområde. De føler også relativt lite gjennomslag for egne synspunkter i Stortinget og overfor den offentlige opinion.
Samfunnsviterne som gruppe legger noe mindre vekt på profesjonalisthensyn, noe som kan antyde at fagidentiteten ikke er så klar som for andre utdanningsgrupper. De ser i mindre grad positive effekter av mål- og resultatsstyring på kostnadseffektivitet og på service- og kvalitet overfor brukere og klienter (Christensen og Lægreid 1998).
4.1.3 Sosialøkonomene: stabilitet og sentral orientering
Sosialøkonomenes andel i sentraladministrasjonen har holdt seg på et stabilt nivå de siste 20 årene. Sterkest står de i Finansdepartementet, men de er også mange i Samferdselsdepartementet og til dels i Nærings- og energi-departementet. Svakest representert er sosialøkonomene i Kulturdeparte-mentet, Justisdepartementet og Landbruksdepartementet. Sosialøkonomene er sterkere representert blant toppledere enn i stabene for øvrig. Hver femte toppleder var sosialøkonom i 1996, og på dette stillingsnivået er de helt på høyde med juristene i antall. I enda sterkere grad enn for statsviterne er sosialøkonomenes hovedoppgaver konsentrert til utredning og planlegging. Dette gjelder også i direktoratene, hvor de også har en økende andel stabsfunksjoner.
I direktoratene står sosialøkonomene sterkt i Statistisk Sentralbyrå (Strømsnes 1991). De er også i direktoratene noe sterkere representert blant topplederne enn i stabene for øvrig. Dette medfører også at de har hyppigere kontakt med politisk ledelse enn andre utdanningsgrupper. Det samme er tilfelle for kontakt med administrativ ledelse. I direktoratene utøver sosialøkonomene klart mer skjønn enn andre utdanningsgrupper, noe som også kommer til uttrykk ved at de føler sterke fellestrekk med forskerrollen. Dommerrollen er meget lite utbredt blant sosialøkonomer i departementene. De legger relativt lite vekt på offentlig innsyn, hensynet til offentlig opinion og signal fra brukergrupper, særlig gjelder dette for departementenes vedkommende. Signaler fra tjenestemannsorganisasjoner er lite viktige blant sosialøkonomer, både i departementer og direktorater, noe som også kommer til uttrykk ved at kontaktene med disse er lite utbygd. Sosialøkonomene i departementene er også mer skeptiske enn andre til fornyelse og omstilling, men legger stor vekt på kostnadseffektivitet og produktivitet. Dette kan antyde at sosialøkonomene er skeptiske til mye av omstillingsarbeidet fordi det legges for lite vekt på effektivitetshensyn. I direktoratene kommer dette til uttrykk i nokså stor skepsis mot mål- og resultatstyring.
Sosialøkonomene tillegger egne etater og kommunal forvaltning liten betydning når viktige beslutninger fattes, men rapporterer om stort gjennomslag overfor andre departementer. I direktoratene rapporterer de fleste sosialøkonomene at internasjonale instanser har liten betydning, at organisasjoner i arbeids- og næringsliv tillegges stor vekt, samtidig som de føler stort gjennomslag overfor Storting og regjering.
Den relativt negative holdningen til offentlig innsyn og offentlig opinion og manglende vektlegging av signal fra tjenestemannsorganisasjonene blant sosialøkonomene, reduseres lite når det kontrolleres for stillingsnivå og hovedfunksjon.
4.1.4 Siviløkonomene: modernisme og manglende integrasjon
Den fjerde største profesjonen i departementene er siviløkonomene, som har holdt sin andel stabil på 7% de siste 20 årene. I direktoratene har de derimot styrket sin relative andel og de står nå omtrent like sterkt i direktoratene som i departementene. Den økende vektleggingen av styringsmodeller fra privat sektor i forvaltningspolitikken har altså ikke gitt seg utslag i at sivil-økonomene har invadert norske departementskontorer. De står sterkest i Nærings- og energidepartementet hvor de gradvis har styrket sin posisjon over tid. Hver femte ansatt i dette departementet er nå siviløkonom. Men de står også relativt sterkt i Finansdepartementet og Fiskeridepartementet. Svakest står siviløkonomene i Kulturdepartementet. Siviløkonomene er ikke sterkere representert i sjefsstillinger i departementene enn i stabene for øvrig. Deres hovedoppgaver er knyttet til stabsfunksjoner, som har fått økt betydning over tid. Mange driver også hovedsakelig med utredning og planlegging, men denne hovedfunksjonen har blitt svekket over tid.
I direktoratene har siviløkonomene en relativ stor andel i Postens sentral-ledelse, NORAD, Konkurransetilsynet og Kredittilsynet. I direktoratene har de en noe større andel blant toppsjefene enn i resten av stabene. Deres hovedoppgaver er på samme måte som i departementene særlig knyttet til stabsfunksjoner og utredning og planlegging, men disse er mindre dominerende. I motsetning til for departementenes vedkommende svekkes stabsfunksjonene til fordel for utredning og planlegging. Mange driver dessuten med enkeltvedtak, og et hovedinntrykk er at siviløkonomene framstår som de nye generalistene i direktoratene, som kan anvendes på de fleste oppgaver. Innslaget av skjønnsutøving er nokså stort for sivil-økonomene i direktoratene. Forhandlerrollen er sterkt utbredt i departementene, mens relativt mange i direktoratene føler fellestrekk med bedriftslederrollen. Både i departementer og i direktorater legger sivil-økonomene lite vekt på betydningen av offentlig innsyn og hensynet til den offentlige opinionen. Det samme gjelder hensynet til tjenestemanns-organisasjoner. Denne gruppen har de også lite kontakt med. Derimot tillegges hensynet til kostnadseffektivitet stor vekt, særlig i departementene. Her er de også mer positive til mål- og resultatstyring.
Når det gjelder innflytelsesrelasjoner så mener siviløkonomene i departementene at egne selskaper og stiftelser er viktige, og de har også hyppigst kontakt med disse. Egne etater tillegges imidlertid liten vekt. I direktoratene legger siviløkonomene lite vekt på betydningen av kommunal forvaltning og massemedia. Siviløkonomene stikker seg lite ut fra andre grupper når det gjelder følelse av egen gjennomslagskraft utad.
Den lave vektleggingen av hensynet til offentlig innsyn og tjenestemanns-organisasjoner viser seg å være signifikant også når det kontrolleres for stillingsnivå og hovedfunksjoner. Siviløkonomene fremstår generelt som de minst integrerte i departementene, noe som kommer til uttrykk ved at et flertall går med planer om å slutte og mange planlegger en videre karriere i privat sektor.
Dersom vi ser på økonomgruppen samlet, legger de noe større vekt på profesjonalisthensyn enn andre og noe mindre vekt på hensynet til offentlighet, offentlig opinion og signaler fra politisk ledelse. De vurderer færre reformtiltak som viktige på eget saksområde, særlig gjelder dette mål- og resultatsstyring og organisatoriske reformer. Generelt er de mindre positive enn det vi ville forventet ut fra forvaltningspolitikkens vektlegging av effektivitetshensyn og styringsmodeller hentet fra privat sektor. Dette kan tolkes som at de har en mer realistisk oppfatning av hvor langt det er mulig å overføre styringsprinsipper fra private bedrifter og markedssystemer fra privat sektor til det offentlige. En annen fortolkning er at de ut fra sitt faglige ståsted ikke er enig i måten dette gjøres på (Christensen og Lægreid 1998).
4.1.5 Realistene: tilbakegang og manglende profil
Den største profesjonen i direktoratene er sivilingeniører og realister. Men deres andel er blitt klart svekket fra 1986 til 1996. Særlig gjelder dette blant mellomledere, hvor deres andel er blitt nærmest halvert. Men også blant topplederne er det en betydelig tilbakegang for realistene. Fortsatt står de imidlertid meget sterkt i Statens forurensingstilsyn, Patentstyret, NVE, Oljedirektoratet, Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern og Arbeids-tilsynet. Realistene er spredd på mange hovedfunksjoner, men 2/3 føler fellestrekk med rollen som forsker. De skiller seg relativt lite fra gjennomsnittet når det gjelder kontaktmønster og tankemodeller.
Sivilingeniører og realister legger noe større vekt på modernistrollen og profesjonalistrollen enn gjennomsnittet, og de ønsker en noe sterkere fremtidig prioritering av kontrakts- og markedstiltak. Likevel fremstår de som mindre reformvennlig enn det som kunne ventes ut fra utdannelsenes innhold, deres organisatoriske plassering og type arbeidsoppgaver (Christensen og Lægreid 1998)
Oppsummerende kommer følgende forskjeller mellom profesjonene til syne i dette materialet. Juristene er presset på defensiven og framstår i dag i større grad i spesialistfunksjoner knyttet til profesjonens kjerneområder som er utforming av lover, regelverk og avtaler, samt behandling av enkeltsaker. Statsviterne har i større grad kommet inn som en ny generalistgruppe, men har samtidig ivaretatt en spesialistfunksjon knyttet til stabsoppgaver og ivaretakelse av relasjonene mot internasjonale organisasjoner og myndigheter i andre land. Sosialøkonomene har i stor grad holdt stand som en dominerende utrednings- og planleggingsprofesjon, men utfordres i større grad fra statsviterne. Siviløkonomene har ikke erobret sentraladministrasjonen i den grad man kunne vente ut fra forvaltningspolitikkens fokusering på organisasjonsformer fra privat sektor. De har særlig styrket sin stilling i stabsfunksjoner, sammen med statsviterne.
Hovedfunn fra tidligere undersøkelser bekreftes i denne studien. Utdanningsbakgrunn er viktig for å forstå variasjoner i stabenes tankemønster og beslutningsatferd, men den modifiseres av stillingsnivå og arbeids-oppgaver. Konklusjonen av dette er at tanke- og atferdsmønsteret endrer seg mindre enn det man kunne vente ut fra de relativt omfattende endringene som har skjedd i utdanningssammensetningen de siste 20 årene.
4.2 Konsekvenser og implikasjoner av endret utdanningsprofil
Vi har i denne studien for det første vist at det i liten grad finnes alternative rekrutteringsveier til stillinger i departementene. Med få unntak går veien om en høyere utdanning, noe som understreker den historiske linje med sterk vekt på faglig kvalitet i sentralforvaltningens arbeid. I direktoratene er det noe større åpning for søkere uten slik utdanning, noe som er en avspeiling av tradisjonen med intern etatsopplæring som et alternativ til høyere utdanning (Christensen 1997). Det finnes heller ingen snarveier i den betydning at f.eks. partiaktivitet gjør formell høyere utdanning unødvendig (Nerland 1997). Særlig for sjefsstillinger er eksamenspapir fra universitet eller høgskole nærmest obligatorisk. Det finnes i også i liten grad omveier i den betydning at yrkesaktivitet eller praksis erstatter formell utdanning. Konklusjonen om utdanningens nærmeste obligatoriske karakter, bekrefter et bilde som også var tydelig midt på 1970-tallet (Lægreid og Olsen 1978).
For det andre har vi vist at det har skjedd en betydelig endring og differensiering i profesjonssammensetningen i norsk sentraladministrasjon i løpet av de siste 20 årene. Dette innebærer et dobbelt demografisk generasjonsskifte, dels kvantitativt gjennom et generelt inntog av yngre ansatte, uansett utdanningsbakgrunn, men også kvalitativt gjennom nedgangen i juristenes andel og inntoget av samfunnsvitere. Dette har vært en bevisst og villet utvikling, noe som viser relevansen av en kopling av et ansvarlig og et demografisk byråkratiperspektiv. Dette innebærer også samtidig en kvalitativ endring i holdninger og tankemodeller, noe som viser relevansen av et kulturelt byråkratiperspektiv. Inntoget av samfunnsviterne, og da spesielt statsviterne, skjedde dels fordi de skulle løse oppgaver jurister og økonomer ikke var kvalifiserte for og dels fordi de skulle skape en motvekt mot den juridiske/departementale tenkemåten og økonomisk planleggings-ideologi. Dette inntoget var mulig på grunn av at den samlete veksten i sentralforvaltningen var sterk, samtidig som tilbudet av samfunnsvitere økte kraftig, og det falt sammen med forsøk på vri departementenes virkemåte mer i retning av å være sekretariater for politisk ledelse (Christensen og Egeberg 1997).
New Public Management-bevegelsen med tilhørende markedsretting, management-orientering og effektiviseringsfokus ser ikke ut til å ha økt rekrutteringen av siviløkonomer på bekostning av statsvitere og andre med samfunnsvitenskapelig utdanning. Dette kan dels tolkes som en kombinasjon av manglende interesse fra siviløkonomene for offentlig sektor og at innholdet i utdannelsen ikke er rettet inn mot offentlig sektor i særlig grad. På den annen side kan man anta at statsviterne tilpasser seg til de krav som den nye forvaltningspolitikken krever og at de også tilpasser reformene slik at de passer til egen utdanningsbakgrunn. Dette kan innebære at statsviterne bidrar til kulturelt kompatible reformer og utviklingstrekk i sentralforvaltningen, gjennom en form for oversettelsesvirksomhet, hvor gruppens "politiske" følsomhet er særlig verdifull (Christensen og Lægreid 1998, Røvik 1998). Det er imidlertid grunn til å anta at NPM har effekt generelt i alle utdanningsgrupper ved at deres tankemodeller og bevisstgjøring retter seg mer mot mål, virkemidler, resultat og effektivitet i sentralforvaltningen enn før.
Hvis vi ser utdanningsgruppenes representasjon i et demografisk perspektiv, er det generelt trolig slik at utdanningens betydning ikke bare er avhengig av hvor stor andel profesjonen generelt har i sentraladministrasjonen. Minst like viktig er om de samles i spesielle departementer eller avdelinger og dermed får en kritisk størrelse (Christensen 1989). Mulighetene for at egen profesjonsbakgrunn skal prege enhetens arbeid er i stor grad avhengig av hvor mange fagfeller man har i enheten. Ansatte som jobber i departementer hvor egen profesjon er den tallmessig største vil ha langt lettere for å bli preget av egne profesjonsverdier i sitt daglige arbeid enn de som er enslige svaler. Mye tyder på at samfunnsvitere og statsvitere har kommet over en slik kritisk grense i mange departementsenheter, mens juristene samtidig har falt under en slik grense i flere departement.
For det tredje har vi vist at profesjonssammensetningen har vært mer stabil i direktoratene enn i departementene på tross av en betydelig fristilling gjennom utskilling av tjenesteproduksjon fra direktoratene til ulike former for statsselskaper. Så langt våre data rekker er det lite som tyder på at disse endringene i tilknytningsformer har ført til vesentlige skifte i profesjonsprofilen i direktoratene som gruppe, selv om det kan være betydelige endringer i enkeltinstitusjoner.
For det fjerde har vi vist at tjenestemennenes profesjonstilknytning er viktig for hvilke hovedfunksjoner de får, samtidig som hvilke arbeidsoppgaver som finnes i sentral-administrasjonen har stor betydning for hvilke profesjoner som blir rekruttert. I dette ligger det både et betydelig potensiale for bevisst design og rekruttering (Egeberg 1989), men også et klart potensiale for enkelte utdanningsgruppers styrke. Valg av profesjon betyr valg av handlingsprogram eller ulike måter å definere problem og løsninger på og ulike ferdigheter (Lægreid og Olsen 1978, Simon 1957). Men samtidig påvirkes profesjonsutøvelsen av hvilke arbeidsoppgaver man har og hvor man arbeider, og endrete arbeidsoppgaver kan svekke profesjonene, slik man kan se for juristene.
Det er også variasjoner mellom utdanningsgrupper i hvor klar den faglige kjernen er. En svekkelse av juristene til fordel for statsviterne slik det er påvist i denne rapporten, vil trolig indikere at et typisk profesjonsfag med sine særegne teknologier utfordres av et fag med en uavklart balanse mellom orienteringsfag og redskapsfag, noe som gir potensiale for fleksibilitet i løsning av komplekse oppgaver. Spørsmålet er også om trekk ved formell struktur og arbeidsoppgaver i større grad utvisker utdanningens betydning i slike fag, noe vi ikke finner klare indikasjoner på i våre data om statsviterne. Betydningen av de verdioppfatninger, situasjonsoppfatninger og sosiale identifikasjoner som ulike utdanningsgrupper representerer vil være særlig stor dersom profesjonen har en klart formulert faglig kjerne som profesjonsmedlemmene er enige om (Zuna 1998), dersom profesjons-tilhørighet oppleves som viktig og de ansatte er stolte av denne tilhørigheten. Videre vil profesjonens betydning øke dersom den har høy prestisje og status i samfunnet, dersom man blir rekruttert på grunn av profesjonelle ferdigheter, får oppgaver som er tett knyttet til faglige kunnskaper, og dersom profesjonsmedlemmene har stor kommunikasjon og kontakt seg i mellom (Lægreid og Olsen 1978). Men en klart definert faglig profil kan også innebære problemer med å tilpasse seg en ny tid med endrete arbeidsoppgaver, noe juristene kan være et eksempel på.
Våre funn antyder at på tross av økende heterogenitet og differensiering av utdanningsmønsteret så står vi ikke overfor en totalt fragmentert sentralforvaltning hvor ulike profesjoner kjemper om hegemoniet. Selv om de ansatte i sentraladministrasjonen har ulike standpunkt til konkrete saker, så har de et større fellesskap når det gjelder beslutningsstil. Dette må sees i lys av de integrerende kreftene som ligger nedfelt i en felles administrativ kultur og tradisjon som setter grenser for hva som er akseptabel og rimelig handlemåte; alle elementer som er sentrale i et institusjonspolitisk byråkrati (Selznick 1957). Dessuten følger konfliktlinjene i større grad organisasjons-grenser enn profesjonsgrensene, noe som gir typiske departements- og direktoratskulturer. Profesjonenes betydning blir ekstra sterk når det er sammenfall mellom profesjonsgrenser og organisasjonsgrenser, men vi har i denne analysen vist at denne koplingen er blitt løsere i sentralforvaltningen over tid.
I det klassiske byråkratiet inntar beslutninger truffet i form av regelanvendelse på enkeltsaker en særlig viktig plass. I 1976 var det fortsatt slik at gruppen som arbeidet med enkeltsaker var den tallmessig største i departementene. Slik er det ikke lenger. Nå har planlegging, utredning og samordning overtatt. Juristenes tilbaketog til fordel for samfunnsviterne må i stor grad ses i sammenheng med dette. Samtidig er det en betydelig endring i forvaltningens ytre nettverk. Kontakten med og betydningen av tjenestemannsorganisasjoner og interesseorganisasjoner i samfunnet er svekket til fordel for tettere internasjonale kontakter og nettverk og økt betydning av massemedia. Også dette må sees i lys av samfunnsviterne og statsviternes inntog i departementene, grupper som er forbundet med ønske om økt innsyn, åpenhet og deltakelse.
Ansatte i sentraladministrasjonen står overfor situasjoner hvor de må avveie lojaliteter og tilhørigheter (Jacobsen 1960). Idealet om faglig uavhengighet, hvor beslutninger fattes ut fra beste profesjonelle skjønn må avveies mot hensynet til politisk lojalitet, til rettsstatsverdier, til kravet om offentlig innsyn, brukerstyring, berørte parter og ansattes interesser (Egeberg 1997). I mange tilfeller vil disse hensynene være delvis motstridende. Et resultat av dette er at det ofte må søkes kompromisser i den daglige beslutningsatferden. Dette er ikke nødvendigvis noe svakhetstegn, men kan like gjerne sees som et systemtrekk ved et forvaltningsapparat som inngår i et demokratisk styresett. Et forvaltningsapparat preget av institusjonell pluralisme (Egeberg 1978), hvor personalets holdninger og handlinger blir preget av en økende heterogenitet når det gjelder utdanningsbakgrunn og hvor betydningen av profesjon begrenses av de bindinger som ligger i formell organisasjons-struktur og trekk ved oppgavenes karakter, kan oppfattes som et grunnleggende trekk ved et forvaltningsapparat som skal betjene et pluralistisk samfunn (Christensen og Lægreid 1998).
Dersom vi vender tilbake til de perspektivene som ble lansert innledningsvis, har denne studien vist at det markedsorienterte perspektivet har fått større aktualitet i den forstand at mobiliteten har økt betydelig og at de ansattes tankemodeller generelt er mer preget av den nye tid. Vi står ikke lenger overfor et lukket internt arbeidsmarked hvor de ansatte har en livslang karriere innenfor eget departementsområde, selv om dette trekket er mindre svekket enn man skulle forvente. Langt flere enn for 20 år siden går med planer om å slutte. Selv om de fleste planlegger en videre karriere innenfor andre deler av offentlig sektor, er det også en økning av ønsket mobilitet mellom offentlig og privat virksomhet. Særlig blant siviløkonomene er denne mobiliteten høy, noe som viser gruppens problemer med å bli integrert i sentralforvaltningen.
Denne endringen i mobilitetsmønsteret forhindrer imidlertid ikke at identiteter, tilhørigheter og forpliktelser knyttet til utdanningsbakgrunn og til de krav og oppgaver som er knyttet til den stillingen de til en hver tid har, fortsatt legger klare føringer på de ansattes holdnings- og atferdsmønster. Forestillingen om et ansvarlig byråkrati hvor sentralforvaltningen er et lydig og nøytralt redskap i hendene på den til en hver tid sittende politisk ledelse er mindre dekkende enn før for å forstå departementers og direktoraters virkemåte. Den må suppleres med forestillingen om fagstyre hvor det er rom for utøvelse av et selvstendig faglig skjønn, et representativt byråkrati hvor den faglige pluralismen i samfunnet gjenspeiles i forvaltningens sammen-setning og forestillingen om administrativ pluralisme (Egeberg 1978), hvor det er bygget opp administrative organer rundt ulike oppgaver, virkemidler og målgrupper og hvor de ansatte opptrer som forsvarere av de oppgaver de er satt til å ivareta og de enheter de til en hver tid arbeider i.
Sammenlignet med 20 år tidligere er den mest iøynefallende forskjellen den økende pluralismen som har utviklet seg i forvaltningen ved at profesjons-sammensetningen er blitt mer heterogen, men også ved en økende vekst i antall enheter og endringer i formell organisasjonsstruktur i sentral-forvaltningen (Rolland 1999). Til sammen har dette medført at kompleksiteten i sentralforvaltningen har økt, noe som innebærer at flere krav og hensyn er bygget inn med tilhørende utfordringer når det gjelder sam-ordning, kommunikasjon og ansvarsfordeling.
Analyseresultatene viser at rekrutteringsstrategier kan ha policyimplikasjoner fordi det var systematiske forskjeller mellom identifikasjonsmønstre og verdipremisser ut fra utdannelsesvariabelen. Selv om betydningen til utdannelsen var gjennomgående mindre enn betydningen av strukturelle variable, er dette tendenser som kan gi utslag på aggregert nivå, det vil si for den totale beslutningsadferden som finner sted i departementssystemet. Utdannelse kan slik sett være en viktig variabel i et virkemiddelperspektiv (Egeberg 1994b). Summen av enkeltansettelser skaper en organisasjons-demografisk profil som kan ha bestemte konsekvenser for de holdninger og den beslutningsadferd som manifesterer seg i den endelige beslutning (Zuna 1998). På et strategisk personalpolitisk nivå bør derfor denne typen demografiske sammenhenger vurderes fordi de kan påvirke beslutnings-prosessene.
Vi vil avslutningsvis spekulere litt over hvordan den profesjonsmessige sammensettingen av sentralforvaltningen kan komme til å utvikle seg i årene fremover. Vil vi se en fortsatt utvikling i retning av flere samfunnsvitere, og særlig statsvitere, mens juristenes tilbakegang vil fortsette? Det kan være flere grunner til å argumentere for dette. Samfunnsviternes fotfeste, særlig i departementene, er betydelig og vanskelig å endre på kort sikt. Den besitter dessuten kunnskaper som er verdifulle i en tid med komplekse offentlige apparat, komplekse saker og komplekse avhengigheter for sentral-forvaltningen. Dens verdimessige orientering mot demokratisk deltakelse, åpenhet og den internasjonale arenas betydning, kan også være viktig.
Men det finnes også motargumenter mot en slik fortsatt demografisk utvikling som vi har sett de siste tiår. Juristene kan igjen styrke sin stilling, av flere grunner. En grunn kan være at den moderne stat er full av nye styrings- og kontrollordninger, på tross av ønske om å svekke regelstyringen, noe som gir juristene nye sysselsettingsmuligheter (Christensen og Lægreid 1998). Et eksempel på slike moderne ordninger er floraen av nye tilsyn. Regulator-rollens økende betydning kan også koples tett på juristene. EØS-avtalen og tilpasningen til EU har også aktualisert en for Norge relativt fremmed styringstradisjon med et betydelig rejuridifiseringspotensiale, noe som også kan styrke juristene i sentralforvaltningen. Arbeidet rundt tilpasningen av ulike direktiver til norsk lov og forskriftsbehandlingens økende betydning, er eksempler på dette.
Den moderne stat er i økende grad rettet inn mot økonomiske hensyn, noe som gir økonomgruppene økende potensiale i sentralforvaltningen. I departementene gjelder dette i særlig grad sosialøkonomene når det gjelder de økonomiske styringsordningene, noe som blant annet viser seg i den økende betydningen av økonomireglementet. Siviløkonomene har, som vi har påvist, et økende potensiale for ansettelse tilknyttet oppgaver rundt statlige selskap og foretak. Dette gjelder både eierstyringen i departementet, og ikke minst lederposisjoner i de statlige, kommersielle virksomhetene. Denne gruppen kan også styrke seg med et økende fokus på bruker-orientering og konkurranseutsetting (Christensen og Lægreid 2000).
Benum, E. (1979): Sentraladministrasjonens historie. Bind 2. 1845-1884. Oslo: Universitetsforlaget.
Boston, J., J. Martin, J. Pallot and P. Walsh (1996): Public Management: The New Zealand Model. Auckland: Oxford University Press.
Brunsson, N. og J.P. Olsen (1990): "Kan organisasjonsformer väljas?" I N. Brunsson og J.P. Olsen (red.): Makten att reformera. Stockholm: Carlssons.
Christensen, T. (1989): "Innovasjonsatferd i sentraladministrasjonen. Strukturelle og demografiske forklaringer på variasjon." I M. Egeberg (red.): Institusjonspolitikk og forvaltningsutvikling. Bidrag til en anvendt statsvitenskap. Oslo: TANO.
Christensen, T. (1991): Virksomhetsplanlegging - myteskaping eller instrumentell problemløsning? Oslo: TANO.
Christensen, T. (1994): Politisk styring og faglig uavhengighet. Reorganisering av den sentrale helseforvaltningen. Oslo: TANO.
Christensen, T. (1997): "Utviklingen av direktoratene – aktører tenkning og organisasjonsformer." I T. Christensen og M. Egeberg (red.): Forvaltningskunnskap. Oslo: TANO.
Christensen, T. og M. Egeberg (1997): "Sentraladministrasjonen – en oversikt over trekk ved departementer og direktorater." I T. Christensen og M. Egeberg (red.): Forvaltningskunnskap. Oslo: TANO.
Christensen, T. og P. Lægreid (1997): "Sentralforvaltningen og offentlig politikk." Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift. (13), 3: 197-214.
Christensen, T. og P. Lægreid (1998): Den moderne forvaltning. Oslo: Tano Aschehoug.
Christensen, T. og P. Lægreid (2000): "New Public Management - Puzzles of Democracy and the Influence of Citizens." Paper presentert på IPSA World Congress, Quebec 1-6. august, 2000, SOG-panel "Management, Democracy and Citizens Rights."
Christensen, T. og P. Lægreid (2001): New Public Management – the Transformation of Ideas and Practice. Aldershot: Ashgate.
Debes, J. (1961): Organisasjon - realiteter og illusjoner i sentraladministrasjonen. Oslo: Universitetsforlaget.
Eckhoff, T. og K.D. Jacobsen (1960): Rationality and Responsibility in Administrative and Judicial Decision-Making. København.
Egeberg, M. (1978): "Institusjonell pluralisme som interesseartikulerende system." Tidsskrift for samfunnsforskning, 19: 42-45.
Egeberg, M. (1981): Stat og organisasjoner. Flertallsstyre, partsstyre og byråkrati i norsk politikk. Bergen: Universitetsforlaget.
Egeberg, M. (1989): "Mot instrumentelle modeller i statsvitenskapen?" I M. Egeberg (red.): Institusjonspolitikk og forvaltningsutvikling. Bidrag til en anvendt statsvitenskap. Oslo: TANO.
Egeberg, M. (1994a): "Institusjonelle faktorer og politikkutforming. Tilfellet transport-planlegging." Norsk statsvitenskapelig tidsskrift, 10: 271-288.
Egeberg, M. (1994b): "Bridging the Gap Between Theory and Practice: The Case of Administrative Policy." Governance 7:83-98.
Egeberg, M. (1997): "Verdier i statsstyret og noen organisatoriske implikasjoner." I T. Christensen og M. Egeberg (red.): Forvaltningskunnskap. Oslo: TANO.
Egeberg, M. og J. Trondal (1997): "Innenriksforvaltningens og den offentlige politikkens internasjonalisering." I T. Christensen og M. Egeberg (red.): Forvaltningskunnskap. Oslo: TANO.
Grøndahl, Ø.N. og T. Grønlie (1999): "Mellom forvaltning og politikk." I T. Grønlie (red.): Forvaltning for politikk. Bergen: Fagbokforlaget.
Grønlie, T. (1993): "Industriforvaltningen – et styringsredskap." I T. Nordby (red.): Arbeiderpartiet og planstyret 1945-1965. Oslo: Universitetsforlaget
Grønlie, T. (red.)(1999): Forvaltning for politikk. Norsk forvaltningspolitikk etter 1945. Bergen: Fagbokforlaget.
Gulick, L. (1937): "Notes on the Theory on Organizations. With Special Reference to Government." In L. Gulick and L. Urwin (eds.): Papers on the Science of Administration. New York: A.M.Kelley.
Helgesen, K. (1990): Ledere i statlige etater. Bergen: LOS-senteret, notat 90/12.
Jacobsen, K.D. (1960): "Lojalitet, nøytralitet og faglig uavhengighet." Tidsskrift for Samfunnsforskning 1:231-248.
Jacobsen, K.D. (1964): Teknisk hjelp og politisk struktur. Oslo: Universitetsforlaget.
Jansen, A.I. (1989): Makt og miljø. Om utformingen av natur- og miljøvernpolitikken i Norge. Oslo: Universitetsforlaget.
Jansen, A.I. og O. Osland (1996): "Norway" I P. Munk Christiansen (red.): Governing the Environment. Politics, Policy and Organization in the Nordic Countries. København: Nordisk Ministerråd, Nord 1995:5.
Klokkeide, L. (1986): Likestillingsavtaler i arbeidslivet – søkelys på en iverksettingsprosess. Bergen: Institutt for administrasjon og organisasjonsvitenskap.
Kreyberg, H.J. (1984): Innføring i økonomi. Trondheim: Tapir.
Lie, E. (1995): Ambisjon og tradisjon. Finansdepartementet 1945-1965. Oslo: Universitetsforlaget.
Lægreid, P. (1983): "Medbestemmelsesretten i offentlig sektor og det politiske demokrati." I T. Bergh (red.): Deltagerdemokratiet. Oslo: Universitetsforlaget.
Lægreid, P. (1986): "Medbestemmelsesreformer og politisk styring." Nordisk Administrativt Tidsskrift (67):226-237.
Lægreid, P. (1987): "Styring av personalressurser i statsforvaltningen." Politica, 19 (4): 403-419.
Lægreid, P. (1988): Oljebyråkratiet. Om statsadministrasjonen i ein oljealder. Oslo: TANO.
Lægreid, P. (1989a): "Personalressursar og identifikasjoner." I J.P. Olsen (red): Petroleum og politikk. Oslo: Tano.
Lægreid, P. (1989b): "Organisasjonsdemografi som personalpolitisk studiefelt." Bergen: LOS-senteret. Notat 89/37.
Lægreid, P. (1992): "Leiaratferd i offentleg sektor: Institusjon og profesjon." Nordisk Administrativt Tidsskrift, 73(3): 281-293.
Lægreid, P. (1995a) "Feminization of ten central public administration in Norway". I L. Karvonen og P. Selle. Women in Nordic Politics. Aldershot, Darthmouth.
Lægreid, P. (1995b): Lønnspolitikk i offentlig sektor. Oslo: TANO.
Lægreid, P. (2001): "Transforming Top Civil Servant Systems." I T. Christensen og P. Lægreid (red.): New Public Management – the Transformation of Ideas and Practice. Aldershot: Ashgate.
Lægreid, P. og J.P. Olsen (1978): Byråkrati og beslutninger. Bergen: Universitetsforlaget.
Lægreid, P. and P.G. Roness (1998): "Frå einskap til mangfald. Eit perspektiv på indre fristilling i staten." I T. Grønlie and P. Selle (red.): Ein stat? Fristillingas fire ansikt. Oslo: Samlaget.
March, J.G. and J.P. Olsen (1976): Ambiguity and Choice in Organizations. Bergen: Universitetsforlaget.
March, J.G. and J.P. Olsen (1989): Rediscovering Institutions: The Organizational Basis of Politics. New York: The Free Press.
March, J.G. og H.A.Simon (1958): Organizations. New York: John Wiley og Sons.
Maurseth, P. (1979): Sentraladministrasjonens historie 1814-1844, bind 1. Oslo: Universitetsforlaget.
Nerland, S. (1997): Toppledere i sentralforvaltningen med politisk bakgrunn. En studie av topplederes karrieremønstre med utgangspunkt i årene 1936, 1956, 1976 og 1996. Hovedoppgave. Institutt for Statsvitenskap, Universitetet i Oslo.
Nordby, T. (1989): Karl Evang. En biografi. Oslo: Aschehoug.
Nordby, T. (1994): Korporatisme på norsk 1920-1990. Oslo: Universitetsforlaget.
Nordby, T. (2000): I politikkens sentrum. Variasjoner i Stortingets makt 1814-2000. Oslo: Universitetsforlaget.
Nyhagen, A. (1998): Diskurs og politikk. Sosialøkonomene og miljøpolitikken 1969-1995. Bergen: Institutt for administrasjon og organisasjonsvitenskap. Rapport 64.
Olsen, J.P. (1978): "Folkestyre, byråkrati og korporativisme." I J.P. Olsen (red.): Politisk organisering. Bergen: Universitetsforlaget.
Olsen, J.P. (1983): "The Dilemmas of Organizational Integration in Government." I J.P. Olsen: Organized Democracy. Political Institutions in a Welfare State – the Case of Norway. Bergen: Universitetsforlaget.
Olsen, J.P. (1988a): "Foran en ny, offentlig revolusjon." I J.P. Olsen: Statsstyre og institusjonsutforming. Oslo: Universitetsforlaget.
Olsen, J.P. (1988b): "Reorganisering som politisk virkemiddel og statsvitenskapen som arkitektonisk disiplin." I J.P. Olsen: Statsstyre og institusjonsutforming. Oslo: Universitetsforlaget.
Olsen, J.P. (1996): "Slow Learner or another Triumph of the Tortoise." I J.P. Olsen og B.G. Peters (red.): Lessons from Experience. Oslo: Scandinavian University Press.
Pfeffer, J. (1983): "Organizational Demography." Research in Organizational Behaviour, vol. : 299-357.
Rolland, V. (1999): "Organisasjonsendring og forvaltningspolitikk – Norge." I P. Lægreid og O.K. Pedersen (red.): Fra opbygning til ombygning i staten. København: Jurist- og Økonomforbundet forlag.
Rommetvedt, H. (1995): "Personellressurser, aktivitetsnivå og innflytelsesmuligheter i et Storting i vekst." Norsk statsvitenskapelig tidsskrift 11(4):251-276.
Roness, P.G. (1996): "Institusjonell orden – Norge" I P. Lægreid og O.K. Pedersen (red.): Integrasjon og desentralisering. København: Jurist – og økonomforbundets forlag.
Røvik, K.A. (1998): Moderne organisasjoner. Trender i organisasjonstenkningen ved tusenårsskiftet. Bergen: Fagbokforlaget.
Schattschneider, E.E. (1975): The Semisovereign People. Illinois. The Dryden Press.
Selznick, P. (1957): Leadership in Administration. New York: Harper og Row.
Simon, H.A. (1957): Administrative Behaviour. New York: Macmillan.
Slagstad, R. 1998): De norske strateger. Oslo: Pax.
Statskonsult (1998): I godt selskap. Oslo: Statskonsult Rapport 1998:21.
St.meld. nr. 44 (1982-83): Om Maktutredningen. Forbruker- og administrasjonsdepartementet.
Strømsnes, D. (1991): En analyse av tilknytningsformen mellom Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet. Hovedoppgave. Institutt for Statsvitenskap, Universitetet i Oslo.
Thue, F. (1997): "Statsvitenskapen 50 år – et kapitel i norsk samfunnsvitenskaps historie" Norsk Statsvitenskapelig tidsskrift 13 (3):187-216.
Tønnesson, K.D. (1979): Sentraladministrasjonens historie. Bind 4. 1914-1940. Oslo. Universitetsforlaget.
Weber. M. (1997): Makt og byråkrati. Oslo: Gyldendal
Wærness, M. (1990): "Treårsbudgetering som rationalisering." I N.Brunsson og J.P.Olsen (red.): Makten att reformera. Stockholm: Carlssons.
Zuna, H. R. (1998): Demografi og beslutninger. Om sammenhenger mellom utvalgte bakgrunnstrekk hos tjenestemennene i norske departementer og deres beslutningsatferd. Hovedfagsoppgave. Oslo: Institutt for statsvitenskap.
Zuna, H. R. (1999): "Utdannelse og beslutninger." Norsk statsvitenskapelig tidsskrift, 4/99: 338-360.
Østerud, Ø. (1979): Det planlagte samfunn. Om sentralplanleggingens framvekst og grenser. Oslo: Universitetsforlaget.
Aasmundstad, P.K. (1994): Utviklingen av særskilte enheter i norske departementer – en analyse ut fra et institusjonelt perspektiv. Hovedoppgave. Institutt for Statsvitenskap, Universitetet i Oslo.
Vedlegg 1. Multivariate analyser: Utdannelse og strukturelle variable
Fremgangsmåten innebærer at vi ved hjelp av sekvensiell, blokkvis regresjonsanalyse inkluderer først variable som er utledet fra formell struktur og deretter de demografiske utdannelsesvariablene. Økningen i forklaringskraften etter at demografivariablene inkluderes, er en indikator på deres relative betydning. For det andre ser vi på resultatene i den endelige regresjonen, altså etter at alle variabler er inkludert.
En slik sekvensiell regresjonsanalyse innebærer en streng test av demografiens betydning, fordi vi ved å entre de strukturelle variablene først, lar disse få tildelt all forklart varians. Økningen som inntreffer av at demografivariablene inkluderes må derfor tilskrives disse variablene, den kan ikke også forklares av de strukturelle variablene. Et unntak er imidlertid analysene av faglige hensyn som bygger på et noe annet analyseprinsipp.
Analysene kjøres med SPSS for Windows 9.0.1. Utdannelsesvariabelen rekodes til dummyvariable der "andre" omfatter samtlige tjenestemenn unntatt de med den aktuelle utdannelsen. De andre variablene i analysene er på ordinalnivå. Vi bygger på en forutsetning om lik avstand mellom verdiene på disse variablene. Ved to tilfeller (dommerollen og meglerrollen) er en avhengig variabel med bare to verdier brukt. Fordelingen på denne variabelen et tilstrekkelig jevn til at ordinær lineær regresjon kan brukes (innenfor 65/35). I tillegg til Betaverdier, signifikansnivå til Beta og R2, oppgis Pearsons R som et mål på de ukontrollerte sammenhengene.
Vi har her brukt stillingsnivå og tidsbruk på enkeltvedtak som strukturelle kontrollvariable. Tidsbruk på bestemte oppgaver antas i denne og senere analyser og gi en god indikator på hvilke oppgaver den formelle rollen til tjenestemannen definerer som sentrale. Alene forklarte de strukturelle variablene ,064 av variasjonen på identifikasjons-variabelen (Modell 1). Når vi lot disse variablene beholde sin opprinnelige betydning, men introduserte utdannelsesvariablene i tillegg (Modell 2), økte den forklarte variansen med ,186. Endringen er signifikant. Utdannelsesvariablene er således helt sentrale for å forstå identifikasjonen med dommerrollen. Tabell 1 viser resultatene fra det siste trinnet i den sekvensielle analysen, der alle variablene er inkludert.
Tabell 1. Identifikasjon med dommerrollen og strukturelle og
demografiske variable. Regresjonsanalyse.
| Stegvis regresjon |
Variabel |
R |
Beta |
Sig |
| Modell 1 R2=,064 Modell 2 R2=,250 Endring=,186 Sig.,000 |
Stillingsnivå |
,15 |
,13 |
,000 |
| Tidsbruk på enkeltvedtak |
,20 |
,13 |
,000 |
|
| Jurist/ikke |
,46 |
,44 |
,000 |
|
| Sos.øk/ikke |
-,12 |
-,03 |
,214 |
|
| Siv.øk/ikke |
-,01 |
,05 |
,033 |
|
| Statsviter/ikke |
-,01 |
,02 |
,546 |
Effekten av å være jurist eller ikke er klart den sterkeste i analysen, effektene av andre utdannelser er imidlertid små. Det er således denne som gir seg utslag i økningen av forklaringskraften. De to strukturelle variablene har signifikante, men moderate effekter på identifikasjonen med dommerrollen. Ved høyere stillingsnivå og økende tidsbruk på enkeltvedtak, øker identifikasjonen med dommerrollen. Den multivariate analysen underbygger således konklusjonene fra de bivariate krysstabuleringene. Juristene identifiserer seg mer med dommerrollen, og forskjellene synes i stor grad å kunne tilbakeføres til utdannelse. Samtidig eksisterer det også en signifikant effekt av stillingsnivå og hovedoppgaver.
Vi har her igjen brukt stillingsnivå som strukturell variabel, men det er her mer uklart hvilke arbeidsoppgaver som kan lede til identifikasjon med meglerrollen. På bakrunn av bivariate korrelasjoner mellom oppgavevariabler og meglerrollen har vi imidlertid valgt ut tidsbruk på lønns- og personalforvaltning, organisasjonsutvikling og omorganisering, samt samordning og koordinering. Koblingen til forhandlinger er sterk innenfor alle disse oppgavene og sammenhengen med meglerrollen er således ikke overraskende. De strukturelle variablene forklarte ,129 av variasjonen på identifikasjonsvariabelen (Modell 1). Når vi lot disse variablene beholde sin opprinnelige betydning, men introduserte utdannelsesvariablene i tillegg (Modell 2), økte den forklarte variansen bare med ,008. Utdannelsesvariablene er derfor lite viktige for identifikasjonen med meglerrollen. Tabell 2 viser resultatene fra det siste trinnet i den sekvensielle analysen, der alle variablene er inkludert.
Tabell 2. Identifikasjon med meglerrollen og strukturelle og
demografiske variable. Regresjonsanalyse.
| Stegvis regresjon |
Variabel |
R |
Beta |
Sig |
| Modell 1 R2=,129 Modell 2 R2=,137 Endring=,008 Sig..025 |
Stillingsnivå |
,26 |
,15 |
,000 |
| Tidsbruk på lønns- og personalforv. |
,24 |
,11 |
,000 |
|
| Tidsbruk organisasjons-utvikling og omorganisering |
,24 |
,08 |
,008 |
|
| Tidsbruk samordning og koordinering |
,25 |
,18 |
,000 |
|
| Jurist/ikke |
,01 |
,03 |
,346 |
|
| Sos.øk/ikke |
-,08 |
-,08 |
,006 |
|
| Siv.øk/ikke |
-,02 |
-,02 |
,390 |
|
| Statsviter/ikke |
,03 |
-,01 |
,740 |
Effekten av de strukturelle variablene er klart de sterkeste i analysen, selv om de svekkes som følge av kontrollen for andre variable. Særlig er det en tendens til at identifikasjonen med meglerrollen øker med stillingsnivå og tidsbruk på samordning og koordinering, to variable som også korrelerer med hverandre. Utdannelse har mindre betydning, selv om det fortsatt ser ut som om sosialøkonomene identifiserer seg noe mindre med denne rollen.
3. Utdannelse og faglige hensyn
Analysen av faglige hensyn skiller seg ut fra de andre ved at vi kun fokuserer på strukturelle variables samspill med utdannelsesvariablene, i tillegg til utdannelse. Årsaken er at det ikke er grunn til å tro at bestemte arbeidsoppgaver eller stillingsnivåer har selvstendig betydning for vektleggingen av faglige hensyn. Derimot er det grunn til å tro at det kan være nær sammenheng mellom en utdannelse og bestemte arbeidsoppgaver, og at denne kombinasjonen kan øke vektleggingen av faglige hensyn. På denne bakgrunn introduseres et samspillsledd i analysen, der samspillseffekten til en utdannelse og bestemte arbeidsoppgaver på vektleggingen av faglige hensyn undersøkes. For juristene er det grunn til å anta at enkeltvedtak og endring/utarbeidelse av lover, forskrifter, avtaler og konvensjoner er særlig nært koblet til utdannelsen. For økonomer viser det seg empirisk at mange bruker mye tid på budsjettering, en funksjon som også må antas å ligge utdannelsen nært. Det er mer problematisk å finne en slik kjerneoppgave for statsviterne, men ut fra datamaterialet inkluderes samordning og koordinering. Bakgrunn er at dette er den oppgaven der statsviterne skiller seg klarest ut i forhold til andre utdannelser når det gjelder tidsbruk.
Regresjonsanalysen i tabell 3 viser for det første at forklaringskraften til den rene demografiske modellen bare øker marginalt når samspillsvariablene inkluderes. Dette vitner om at det er utdannelsen i seg selv som har størst betydning, ikke samspillet med arbeidsoppgaver. Som tidligere vist i de bivariate krysstabellene legger fortsatt juristene størst vekt på faglige hensyn og statsviterne minst. Statsviternes lave vekt på faglige hensyn gjør det relevant å stille spørsmål om hva som er fagets faglige kjerne.
Det er også interessant å merke seg at effekten av å være jurist halveres etter kontroll for andre variabler. Dette kan sannsynligvis tilbakeføres til samspillsvariabelen for jurister som har betydelig effekt. Det var også for jurister at det var lettest å knytte utdannelse til arbeidsoppgavene i undersøkelsen.
Tabell 3. Betydningen av utdanning og oppgaver for vektlegging av faglige hensyn. Regresjonsanalyse.
| Stegvis regresjon |
Variabel |
R |
Beta |
Sig |
| Modell 1 R2=,038 Modell 2 R2=,042 Endring=,004 Sig.,218 |
Jurist |
,16 |
,08 |
,085 |
| Sosialøkonom |
,02 |
,03 |
,263 |
|
| Siviløkonom |
,01 |
,02 |
,396 |
|
| Statsviter |
-,13 |
-,10 |
,001 |
|
| Jurist*oppgaver |
,17 |
,09 |
,043 |
|
| Økonom* oppgaver |
,01 |
,01 |
,832 |
|
| Statsviter* oppgaver |
-,04 |
,02 |
,583 |
4. Utdannelse, forsvarlig saksbehandling og gjeldende rett
Vi har her brukt stillingsnivå og tidsbruk på enkeltvedtak som strukturelle kontrollvariable. Forklaringskraften endrer seg betydelig når vi inkluderer utdannelsesvariabelen; den øker fra ,059 til ,105. Det vil si at om lag halvparten av den forklarte variansen kan tilskrives utdannelse.
Tabell 4. Hensynet til forsvarlig saksbehandling og gjeldende rett og strukturelle og demografiske variable. Regresjonsanalyse.
| Stegvis regresjon |
Variabel |
R |
Beta |
Sig |
| Modell 1 R2=,059 Modell 2 R2=,105 Endring=,046 Sig.000 |
Stillingsnivå |
-,06 |
-,06 |
,025 |
| Tidsbruk på enkeltvedtak |
,24 |
,20 |
,000 |
|
| Jurist/ikke |
,23 |
,18 |
,000 |
|
| Sos.øk/ikke |
-,06 |
-,01 |
,597 |
|
| Siv.øk/ikke |
-,09 |
-,07 |
,014 |
|
| Statsviter/ikke |
-,10 |
-,05 |
,060 |
Av de strukturelle variablene gir tidsbruk på enkeltvedtak et klart utslag. Men også effekten av å være jurist eller ikke er sterk. Jurister har en klart sterkere tendens til å legge større vekt på forsvarlig saksbehandling og gjeldende rett enn andre. Denne tendensen som vi så under de bivariate krysstabellene holder derfor også etter kontroll for andre relevante variable.
5. Utdannelse og kostnadseffektivitet og produktivitet
Her er stillingsnivå og tidsbruk på budsjettering brukt som strukturelle kontrollvariable. Den forklarte variansen øker noe, fra ,048 til ,058 etter at vi inkluderer utdannelsesvariablene. Det synes således som om formell struktur er vel så viktig som utdannelse på dette området, men ingen av dimensjonene forklarer særlig mye av den totale variansen.
Tabell 5. Hensynet til kostnadseffektivitet og produktivitet og strukturelle og demografiske variable. Regresjonsanalyse.
| Stegvis regresjon |
Variabel |
R |
Beta |
Sig |
| Modell 1 R2=,048 Modell 2 R2=,058 Endring=,010 Sig. 006 |
Stillingsnivå |
,13 |
,10 |
,000 |
| Tidsbruk på budsjettering |
,20 |
,17 |
,000 |
|
| Jurist/ikke |
-,08 |
-,05 |
,113 |
|
| Sos.øk/ikke |
,07 |
,03 |
,280 |
|
| Siv.øk/ikke |
,07 |
,03 |
,303 |
|
| Statsviter/ikke |
-,07 |
-,08 |
,005 |
Analysen viser at tidsbruk på budsjettering har størst betydning, men at også den mindre vekt statsviterne legger på dette i forhold til andre utdannelser er signifikant.
6. Utdannelse og offentlig innsyn
Stillingsnivå og tidsbruk på opplysning og informasjon inkluderes som strukturelle variable. Også når det gjelder innsyn viser den blokkvise regresjonsanalysen at forklaringskraften øker signifikant når vi inkluderer demografiske variable, i tillegg til de strukturelle. De strukturelle variablene forklarer alene ,043 av variansen, mens dette øker med ,025 når vi inkluderer demografiske variable. Effekten av demografi er således tilstede, men er mindre enn effekten av strukturelle variable.
Tabell.6. Hensynet til offentlig innsyn og strukturelle og demografiske variable. Regresjonsanalyse.
| Stegvis regresjon |
Variabel |
R |
Beta |
Sig |
| Modell 1 R2=,043 Modell 2 R2=,068 Endring=,025 Sig. ,000 |
Stillingsnivå |
-,01 |
,00 |
,973 |
| Tidsbruk på opplysning og informasjon |
,21 |
,18 |
,000 |
|
| Jurist/ikke |
,06 |
,02 |
,548 |
|
| Sos.øk/ikke |
-,11 |
-,10 |
,000 |
|
| Siv.øk/ikke |
-,12 |
-,12 |
,000 |
|
| Statsviter/ikke |
-,07 |
-,08 |
,003 |
Arbeidsoppgavevariabelen forklarer klart mest av variablene, mens stillingsnivå ser ut til å være uten betydning. Når det gjelder utdannelse har disse variablene signifikant effekter, med unntak av diktomien jurist eller ikke. Retningen er som tidligere at økonomene er mest negative til offentlig innsyn.
7. Utdannelse og hensynet til den offentlige opinion
Stillingsnivå og tidsbruk på opplysning og informasjon inkluderes som strukturelle variable. Igjen øker innføringen av utdannelsesvariabelen i tillegg til de strukturelle variablene forklaringskraften signifikant. R2 øker fra ,041 til ,052.
Tabell 7. Hensynet til offentlig opinion og strukturelle og demografiske variable. Regresjonsanalyse.
| Stegvis regresjon |
Variabel |
R |
Beta |
Sig |
| Modell 1 R2=,041 Modell 2 R2=,052 Endring=,011 Sig. ,005 |
Stillingsnivå |
,09 |
,10 |
,000 |
| Tidsbruk på opplysning og informasjon |
,18 |
,17 |
,000 |
|
| Jurist/ikke |
-,02 |
-,02 |
,416 |
|
| Sos.øk/ikke |
-,09 |
-,08 |
,004 |
|
| Siv.øk/ikke |
-,04 |
-,03 |
,308 |
|
| Statsviter/ikke |
,07 |
,05 |
,078 |
Formell struktur ser ut til å ha større betydning enn demografivariablene.
Av de strukturelle variablene er arbeidsoppgavevariabelen sterkest, men stillingsnivå har også en effekt. Effektene av utdannelse er svak i forhold, effekten av å være sosialøkonom er den største på ,08. Statsviternes responsivitet på dette området viste seg også i de bivariate analysene.
8. Utdannelse og vekten på brukergrupper
Forklaringskraften endres med ,027 til ,093 når vi inkluderer utdannelses-variablene i analysen. Dette er en signifikant økning og viser at utdannelse har betydning også på dette området.
Tabell 8. Hensynet til brukergrupper, klienter og særlig berørte parter og strukturelle og demografiske variable. Regresjonsanalyse.
| Stegvis regresjon |
Variabel |
R |
Beta |
Sig |
| Modell 1 R2=,066 Modell 2 R2=,093 Endring=,027 Sig. ,000 |
Stillingsnivå |
-,10 |
-,07 |
,011 |
| Tidsbruk på opplysning og informasjon |
,24 |
,20 |
,000 |
|
| Jurist/ikke |
-,06 |
-,10 |
,001 |
|
| Sos.øk/ikke |
-,14 |
-,14 |
,000 |
|
| Siv.øk/ikke |
-,06 |
-,08 |
,004 |
|
| Statsviter/ikke |
-,07 |
-,11 |
,000 |
Dersom vi går inn i de ulike variablene, ser vi at arbeidsoppgavevariabelen er den med sterkest effekt. Betydningen av utdannelsesvariablene er imidlertid klart tilstede. Effektene er imidlertid negative for alle utdannelsene, noe som indikerer at det er andre-kategorien som trekker opp.
9. Utdannelse og hensyn til tjenestemannsorganisasjonene
Stillingsnivå og tidsbruk på lønns- og personalforvaltning inkluderes som strukturelle variable. Forklaringskraften endres bare helt marginalt etter at utdannelsesvariablene inkluderes i undersøkelsen, R2 øker fra ,150 til, 161. Utdannelse bidrar således lite i forhold til de strukturelle variablene.
Analysen viser da også at arbeidsoppgaver har den klart sterkeste effekten av samtlige variable. Når det gjelder utdannelsesvariablene ser vi imidlertid også interessante effekter, særlig blant økonomene som legger mindre vekt på slike signaler. Denne tendensen la vi også merke til i de bivariate krysstabuleringene.
Tabell 9. Signaler fra tjenestemannsorganisasjonene og strukturelle og demografiske variable. Regresjonsanalyse.
| Stegvis regresjon |
Variabel |
R |
Beta |
Sig |
| Modell 1 R2=,150 Modell 2 R2=,161 Endring=,011 Sig. ,001 |
Stillingsnivå |
-,07 |
-,11 |
,000 |
| Tidsbruk på lønns- og personal- Forvaltning |
,37 |
,39 |
,000 |
|
| Jurist/ikke |
,01 |
-,01 |
,719 |
|
| Sos.øk/ikke |
-,12 |
-,09 |
,002 |
|
| Siv.øk/ikke |
-,07 |
-,08 |
,002 |
|
| Statsviter/ikke |
-,02 |
-,03 |
,275 |
10. Kontakt med politisk ledelse
I tillegg til stillingsnivå, inkluderer vi tidsbruk på samordning og koordinering i analysen. Slike oppgaver antas å fremme kontakt med det øverste nivå i organisasjonen som har primæransvaret. Demografi gir analysen lite ekstra forklaringskraft. Demografivariablene øker bare R2 fra ,300 til ,307. Bidraget til demografi ser således ut til å være ubetydelig. Det er særlig stillingsnivå som gir utslag av de strukturelle variablene. Blant de demografiske variablene ser det å være statsviter fortsatt ut til å gi et visst utslag i retning av økt kontakt med politisk ledelse.
Tabell 10. Kontakt med politisk ledelse og strukturelle og demografiske variable. Regresjonsanalyse.
| Stegvis regresjon |
Variabel |
R |
Beta |
Sig |
| Modell 1 R2=,300 Modell 2 R2=,307 Endring=,007 Sig. ,008 |
Stillingsnivå |
,54 |
,50 |
,000 |
| Tidsbruk på samordning og koordinering |
,25 |
,12 |
,000 |
|
| Jurist/ikke |
-,03 |
-,00 |
,925 |
|
| Sos.øk/ikke |
,10 |
,04 |
,073 |
|
| Siv.øk/ikke |
,03 |
,03 |
,145 |
|
| Statsviter/ikke |
,10 |
,08 |
,002 |
11. Kontakt med administrativ ledelse
De strukturelle variablene er de samme som i analysen over, i tillegg til stillingsnivå inkluderer vi tidsbruk på samordning og koordinering i analysen. Igjen gir inkludering av demografivariablene lite ekstra forklaringskraft. R2 øker marginalt fra ,148 til ,154. Det er særlig stillingsnivå som gir utslag blant de strukturelle variablene. Samtidig ser igjen det å være statsviter, men også sosialøkonom, ut til å gi et visst utslag i retning av økt kontakt også med administrativ ledelse.
Tabell 11. Kontakt med administrativ ledelse og strukturelle og demografiske variable. Regresjonsanalyse.
| Stegvis regresjon |
Variabel |
R |
Beta |
Sig |
| Modell 1 R2=,148 Modell 2 R2=,154 Endring=,006 Sig. ,055 |
Stillingsnivå |
,36 |
,31 |
,000 |
| Tidsbruk på samordning og koordinering |
,22 |
,15 |
,000 |
|
| Jurist/ikke |
,00 |
,04 |
,149 |
|
| Sos.øk/ikke |
,08 |
,06 |
,041 |
|
| Siv.øk/ikke |
-,02 |
-,01 |
,753 |
|
| Statsviter/ikke |
,08 |
,06 |
,023 |
12. Kontakt med tjenestemannsorganisasjoner
Av strukturelle variable inkluderes her stillingsnivå og tidsbruk på lønns- og personalforvaltning. Demografi gir denne avhengige variabelen lite ekstra forklaringskraft. Demografivariablene øker bare R2 fra ,300 til ,316. Bidraget til demografi ser således ut til å være helt ubetydelig på dette området. Analysen viser at det er tidsbruk på lønns- og personalforvaltning som er vesentlig for kontakten med tjenestemanns-organisasjonene. Utdannelsesvariablene har imidlertid også enkelte mindre, men signifikante effekter. Økonomene har den sterkeste negative effekten.
Tabell 12. Kontakt med tjenestemannsorganisasjonene og strukturelle og demografiske variable. Regresjonsanalyse.
| Stegvis regresjon |
Variabel |
R |
Beta |
Sig |
| Modell 1 R2=,300 Modell 2 R2=,316 Endring=,016 Sig. ,000 |
Stillingsnivå |
,17 |
,03 |
,164 |
| Tidsbruk på lønns- og personal- forvaltning |
,55 |
,53 |
,000 |
|
| Jurist/ikke |
-,04 |
-,06 |
,015 |
|
| Sos.øk/ikke |
-,11 |
-,09 |
,000 |
|
| Siv.øk/ikke |
-,08 |
-,08 |
,000 |
|
| Statsviter/ikke |
,05 |
,03 |
,153 |
13. Kontakt med egne selskaper og stiftelser
De strukturelle variablene er, i tillegg til stillingsnivå, tidsbruk på enkeltvedtak. Totalt sett er forklaringskraften til begge modellene lav. Også de strukturelle variablene synes å fange opp lite av variasjonene på den avhengige variabelen. Det relative bidraget til demografivariablene blir således ganske betydelig når R2 øker fra ,056 til ,078.
Tabell 13. Kontakt med egne selskap og stiftelser og strukturelle og demografiske variable. Regresjonsanalyse.
| Stegvis regresjon |
Variabel |
R |
Beta |
Sig |
| Modell 1 R2=,056 Modell 2 R2=,078 Endring=,022 Sig. ,002 |
Stillingsnivå |
,16 |
,16 |
,000 |
| Tidsbruk på enkeltvedtak |
,17 |
,19 |
,000 |
|
| Jurist/ikke |
-,07 |
-,09 |
,020 |
|
| Sos.øk/ikke |
,05 |
,04 |
,285 |
|
| Siv.øk/ikke |
,11 |
,10 |
,009 |
|
| Statsviter/ikke |
-,03 |
-,02 |
,549 |
Det er særlig tidsbruk på enkeltvedtak som gir utslag blant de strukturelle variablene. Blant demografivariablene har juristene signifikant mindre kontakt enn andre og statsviterne mer.
14. Utdannelse og kontakt med internasjonale organisasjoner og myndigheter i andre land
Her er stillingsnivå, samt om tjenestemannen tilhører UD eller ikke brukt som strukturelle variabler. Også når det gjelder kontakt med internasjonale organisasjoner og andre stater synes demografi i realiteten å ha begrenset betydning. Forklaringskraften øker bare fra ,176 til ,183 når vi inkluderer demografivariablene i tillegg til de strukturelle variablene.
Tabell 14. Kontakt med internasjonale organisasjoner og myndigheter i andre land og strukturelle og demografiske variable. Regresjonsanalyse.
| Stegvis regresjon |
Variabel |
R |
Beta |
Sig |
| Modell 1 R2=,176 Modell 2 R2=,183 Endring=,008 Sig. ,012 |
Stillingsnivå |
,28 |
,30 |
,000 |
| UD/ikke |
,29 |
,31 |
,000 |
|
| Jurist/ikke |
,00 |
,03 |
,269 |
|
| Sos.øk/ikke |
,02 |
,01 |
,817 |
|
| Siv.øk/ikke |
-,03 |
,01 |
,651 |
|
| Statsviter/ikke |
,12 |
,09 |
,001 |
Analysen viser at de strukturelle variablene har klart større betydning enn utdannelsesvariablene, men statsviterne har fortsatt en signifikant effekt i retning av at de har mer kontakt med slike instanser enn andre.
15. Utdannelse og betydningen av massemedia
Stillingsnivå og tidsbruk på opplysning og informasjon inkluderes som strukturelle variable. Den totale forklaringskraften er lav på ,051, men endringen på ,11 etter at vi inkluderte utdannelsesvariablene er like fullt signifikant.
Tabell 15. Viktigheten av massemedia og strukturelle og demografiske variable. Regresjonsanalyse.
| Stegvis regresjon |
Variabel |
R |
Beta |
Sig |
| Modell 1 R2=,040 Modell 2 R2=,051 Endring=,011 Sig. ,009 |
Stillingsnivå |
,11 |
,13 |
,000 |
| Tidsbruk på opplysning og informasjon |
,16 |
,15 |
,000 |
|
| Jurist/ikke |
-,09 |
-,09 |
,005 |
|
| Sos.øk/ikke |
-,04 |
-,05 |
,107 |
|
| Siv.øk/ikke |
,03 |
,00 |
,901 |
|
| Statsviter/ikke |
,06 |
,03 |
,262 |
Analysen viser også at de strukturelle variablene arbeidsoppgaver og stillingsnivå har større betydning enn hver av utdannelsesvariablene. Jurist/ikke har imidlertid også en signifikant effekt. Det er en tendens til at jurister mener at massemedia er mindre viktig enn de andre utdannelsene. Effekten av å være statsviter ser ut til å være mindre enn hva de bivariate krysstabuleringene gav grunnlag for å tro.
16. Utdannelse og betydningen av selskaper og stiftelser under eget departement
Stillingsnivå og tidsbruk på enkeltvedtak, samt kontroll og oppfølging brukes som strukturelle variable. Total forklaringskraft er på ,081, og økte med ,016 etter at de demografiske variablene ble inkludert. Endringen er signifikant på 5%. Utdannelsesvariablene har således igjen mindre betydning enn de strukturelle variablene, men er ikke uten betydning.
Tabell 16. Viktigheten av selskaper og stiftelser under eget departementet og strukturelle og demografiske variable. Regresjonsanalyse.
| Stegvis regresjon |
Variabel |
R |
Beta |
Sig |
| Modell 1 R2=,065 Modell 2 R2=,081 Endring=,016 Sig. ,043 |
Stillingsnivå |
,03 |
,03 |
,536 |
| Tidsbruk på enkeltvedtak |
,22 |
,19 |
,000 |
|
| Tidsbruk på kontroll/ oppfølging |
,17 |
,13 |
,001 |
|
| Jurist/ikke |
,04 |
,05 |
,223 |
|
| Sos.øk/ikke |
,02 |
,04 |
,298 |
|
| Siv.øk/ikke |
,11 |
,11 |
,007 |
|
| Statsviter/ikke |
-,07 |
-,03 |
,503 |
Analysen viser også at arbeidsoppgavevariablene har størst betydning av de strukturelle variablene. Når det gjelder utdannelsesvariabelen er det en relativt tydelig tendens til at siviløkonomene legger større vekt på statlige selskaper og stiftelser.
17. Utdannelse og betydningen av internasjonale organisasjoner og myndigheter i andre land
Av strukturelle variabler inkluderer vi for det første stillingsnivå og tidsbruk på samordning og koordinering. For det andre inkluderer vi institusjonell tilhørighet, det vil si om tjenestemannen er ansatt i UD eller ikke. Total forklaringskraft er på ,126, og økte med ,029 etter at de demografiske variablene ble inkludert. Endringen er signifikant. Av de strukturelle variablene er det særlig viktig om en er ansatt i UD eller ikke. Av utdannelsesvariablene er det fortsatt statsviterne som utmerker seg med å legge høy vekt på slike hensyn, men noe overraskende har de nå også fått følge av juristene etter kontrollen. Dette er et sannsynlig eksempel på en såkalt undertrykt effekt som har ligget skjult i andre variable.
Tabell 17. Viktigheten av internasjonale organisasjoner og myndigheter i andre land og strukturelle og demografiske variable. Regresjonsanalyse.
| Stegvis regresjon |
Variabel |
R |
Beta |
Sig |
| Modell 1 R2=,097 Modell 2 R2=,126 Endring=,029 Sig. ,000 |
Stillingsnivå |
,10 |
,08 |
,058 |
| Tidsbruk på samordning/ koordinering |
,20 |
,18 |
,000 |
|
| UD-ansatt/ikke |
,24 |
,23 |
,000 |
|
| Jurist/ikke |
,04 |
,15 |
,000 |
|
| Sos.øk/ikke |
-,01 |
,05 |
,252 |
|
| Siv.øk/ikke |
-,03 |
,01 |
,838 |
|
| Statsviter/ikke |
,16 |
,14 |
,001 |