Makt- og demokratiutredningens rapportserie, ISSN 1501-3065
Rapport 32, september 2001, ISBN 82-92028-35-8
Styring av posten i Norge
Didrik Seip
FORORD
Markedsretting har vært en viktig del av strategien for effektivisering av offentlige tjenester, ikke minst innen samferdselssektoren. Denne studien av posten viser at strategien kan svikte ved at markedsløsningene bare blir tilsynelatende. Samtidig svekkes også den demokratiske innflytelsen. Makt- og demokratiutredningen har et større program omkring reformer i offentlig sektor, der denne studien er en av de første publikasjonene.
Didrik Seip er førsteamanuensis ved Høgskolen i Buskerud.
1 Innledning *
2 Styring av postsektoren i Norge *
2.1 Fristilling av Posten Norge 1996 *
2. 2 Konsesjon og kvalitet *
2.2.1 Konsesjonen 1997 *
2.2.2 Konsesjonen 1999 *
2.2.3 Stortingsbehandlingen våren 2000 *
2.3 EU/EØS *
2.4 Post- og teletilsynet *
2.5 Økonomi *
2.6 Andre leverandører av posttjenester *
2.7 Brukere *
2.7.1 Forbrukere *
2.7.2 Næringsdrivende *
2.8 Faktisk styring *
2.9 Postgiro og Postbanken *
3 Støtte til posttjenester i distriktene *
3.1 Opplegg for betalingen *
3.2 Egenbestemte priser *
3.3 Ustabilitet i forhold til konkurranse *
4 Kryssubsidiering *
4.1 Økonomisk teori *
4.1.1 Problemstilling *
4.1.2 Hva er kryssubsidiering? *
4.1.3 Bruk av begrepet *
4.2 Kryssubsidiering og Posten Norge *
4.2.1 Posten Norge *
4.2.2 Kryssubsidiering i Posten Norge *
4.2.3 Krav fra norske myndigheter *
5 Konklusjoner og alternativer *
5.1 Konkusjoner *
5.2 Regulering og marked *
5.3 Styring *
5.4 Statlig betaling *
5.5 Konkurranse *
6 Vedlegg *
6.1 Referanser *
6.2 Utsnitt fra Postverkets historie *
6.3 Utdrag av konsesjonen *
6.4 Utdrag av Ot. Prp. 18 (1998-99) *
6.5 Utdrag av EUs postdirektiv *
Denne utredningen er gjort på oppdrag fra Makt og demokratiutredningen. Oppdraget har vært å se på spørsmålet: "Er styringen av posten i Norge blitt mer markedsorientert."
Den forrige maktutredningen beskriver et samfunn med "Forhandlings-økonomi og blandingsadministrasjon", Hernes (1978). Det har vært hevdet at det fra den tiden har skjedd en endring slik at markedet spiller en større rolle og at forhandlingssamfunnet er avløst eller svekket av en mer markedsorientert styring av offentlige virksomheter. Jeg skal se på posttjenester som et eksempel innen offentlig tjenesteyting.
Det har vært klare tendenser til organisasjonsendringer av statlig virksomhet, begrunnet med et formål om mer markedsstyring fordi dette gir større effektivitet. Min hypotese er at selv om dette er begrunnelsen, er disse endringene for posttjenestene mer tilsynelatende enn reelle.
En generell påstand er at styringen er preget av forhandlinger, blant annet ved at konkurrenter påvirker forretningsmulighetene for Posten Norge. Denne påstanden blir behandlet som et av utslagene i forbindelse med tre konkrete påstander om styringen av Posten Norge og hele postsektoren.
- Styringen er unødvendig uklar slik at det er vanskelig å oppnå målene for styringen.
- Styringen er ustabil slik at en dreining i retning av mer konkurranse vil gjøre det vanskeligere for Posten Norge å konkurrere.
- Styringen er ineffektiv fordi den legger så store bånd på Posten Norge at stordriftsfordelene i Postens nettverk ikke kan utnyttes.
Endringene i postsektoren har foregått over tid og er ikke bare knyttet til etableringen av særlovselskapet Posten Norge BA. Posten har vært utsatt for økt konkurranse. Den økte konkurransen har imidlertid sin vesentligste forklaring i endringer i produktspekteret. Det gjelder mer konkurranse fra elektroniske meldingsbærere og en dreining av etterspørselen fra monopolregulerte sendinger som brev til produkter som er mer utsatt for konkurranse, som massesendinger. Konkurransen fra andre teknologier skal ikke analyseres spesielt, men etterspørselsendringer som følge av den teknologiske endringen kan medføre utilsiktede følger.
Den økte markedsfokuseringen har også blitt avspeilet innad i Posten. Postverkets historie, Thue (1997), avsluttes med mer enn en antydning av at omorganiseringen vil øke markedsinnflytelsen. Problemet er at omorganiseringen og den endrede styringen ikke er utformet slik at det blir mer effektiv markedsstyring. Jeg vil fokusere på virkningene av styringsopplegget.
Jeg skal i kapittel 2 se på omstillingen fra Postverket til Posten Norge BA og hvorledes postvirksomhet styres i Norge. Dette er delvis bakgrunnsstoff for de øvrige kapitlene. Det blir imidlertid også vist at styringen er uklar. Styringen går via mange ulike kanaler og de enkelte styringsinstrumentene er vanskelig å koordinere. Interessegrupperinger har også mange muligheter for påvirkning.
I kapittel 3 skal jeg behandle betalingen til Posten Norge for å levere posttjenester i utkantstrøk. Denne betalingen har en uheldig utforming. Priser som Posten Norge kan fastsette inngår i beregningsgrunnlaget for betalingen. Et problem er at det gir noen manipuleringsmuligheter for Posten. Det er imidlertid viktigere at systemet blir ustabilt og at konkurransen i tettbygde strøk indirekte kan virke inn på betalingen for posttjenester i utkantstrøk.
I kapittel 4 skal jeg se på begrepet kryssubsidiering. Dette er blitt et fy-ord som brukes for å legge begrensninger på Posten Norges muligheter til å delta i en priskonkurranse. Dette fører til ineffektivitet fordi stordriftsfordeler som ligger i Postens nett ikke blir utnyttet fullt ut.
Disse tre kapitlene tilsvarer i stor grad de tre punktene ovenfor.
I kapittel 5 skal jeg sammenfatte kritikken av styringen av postsektoren. Det kan selvsagt innvendes at ingen slik styring vil være perfekt og at det er sider ved postvirksomhet som gjør det vanskelig å få til en effektiv økonomistyring ved hjelp av markeder. For å demonstrere at kritikken er berettiget også i en slik sammenheng, skal jeg kort vise at dette kan gjøres bedre enn med dagens opplegg.
Denne studien bruker i stor grad økonomenes begrepsapparat og måte å behandle spørsmål. Dette skaper et problem siden den henvender seg til et videre publikum, spesielt statsvitere og historikere. Jeg har redusert de økonomiske formspråket så langt som mulig, men helt uten formler er det vanskelig å klare seg for en økonom. På den annen side overlater jeg en del problemer til statsviterne og historikere som deres fagområde. Det gjelder begreper som demokrati og myter, og analyser av interessegrupperinger og deres rolle i endringsprosessene. Denne studien kan forhåpentligvis trekke fram problemstillinger og danne grunnlag for videre analyser som kan gjennomføres av andre faggrupper eller i samarbeid med økonomer.
2 Styring av postsektoren i Norge
2.1 Fristilling av Posten Norge 1996
Postverket er fra 1.12.1996 videreført som særlovselskapet Posten Norge BA. Posten Norge er gitt en betydelig friere stilling enn det tidligere Postverket. Bedriften skal drives forretningsmessig. Jeg skal bruke Posten som en fellesbetegnelse for henholdsvis Postverket og Posten Norge BA uavhengig av tilknytningsform, unntagen der selskapsformen er et poeng.
Denne endringen var et resultat av en langvarig prosess og det var en rekke forutsetninger som ble lagt til grunn for å innføre ordningen med fristilling og økonomistyring av Posten:
- Tjenestene skal tilfredsstille minimumskravene til lønnsomhet. Sammen med inntekter hentet inn i produktmarkedene, skal den statlige betalingen være tilstrekkelig til å sikre et landsdekkende tilbud av posttjenester. (St meld 17 (1991-92), s. 41)
- Ordningen må utformes slik at den ikke motvirker Postens motivasjon til effektiv og rasjonell drift (St meld 17 (1991-92), s. 41.) En modell for offentlig betaling må "utformes slik at den i størst mulig grad gir incitamenter til rasjonell drift" (St meld nr 17 (1991-92), s. 9), derfor må betalingen ikke innebære saldering det enkelte regnskapsår. Prinsippene for den statlige betalingen må fastsettes uavhengig av de årlige budsjettene. Kriteriene som fastsettes, må ligge fast over en rimelig tidsperiode. Det vil virke "klart uheldig om modellen [for beregning av den offentlige betalingen] praktiseres på en slik måte at et godt/dårlig resultat ett år "automatisk" gir redusert/økt offentlig betaling påfølgende år." (St meld nr 17 (1991-92), s. 42.)
- Den offentlige betalingen må ikke påvirke ressursallokeringen ellers i samfunnet i negativ retning. (St meld nr 17 (1991-92), s. 42.)
- Betalingen lenkes til servicenivået. Bare på den måten vil de politiske beslutningstakerne stå overfor en reell avveining mellom størrelsen på bevilgningen og Postens servicenivå. En slik kobling vil sikre samsvar mellom de kravene som stilles til Posten og de ressursene som tilføres. (St meld nr 17 (1991-92), s. 42.)
- Betalingen må kunne justeres for endringer i myndighetenes krav til servicenivå, kostnads- og produktivitetsutvikling. (St meld nr 17 (1991-92). s. 45.)
- Den offentlige betalingen knyttes til merkostnadene ved å opprettholde et samfunnspålagt servicenivå ved postbetjening i distriktene.
- Ved fastsetting av beløpet for den offentlige betalingen skal det tas hensyn til at Postverkets monopolstatus forplikter bedriften til å finansiere noe av den ulønnsomme delen av postnettet gjennom sitt monopoloverskudd.
- Den offentlige betalingen gis til Posten som eier av postnettet. Betalingen inntektsføres på samme måte som driftsinntekter.
- Det skal ikke forekomme uønsket kryssubsidiering. Denne forutsetningen kom til i forbindelse med behandlingen av den siste Postmeldingen, i 1996. Da ble det slått fast at det ikke måtte forekomme uønsket kryssubsidiering mellom de tjenestene som faller inn under eneretten, og de øvrige tjenestene. (St meld 41 (1993-94), s. 18.) Derfor ble det satt krav om separate resultatregnskap for disse tjenesteområdene. Det nyopprettede Posttilsynet fikk til oppgave å føre tilsyn og kontroll med at slik kryssubsidiering ikke forekommer. Dette kravet ble fulgt opp i den nye postloven, hvor Posttilsynets plikt til å føre tilsyn og kontroll ble fastsatt. (Ot prp 64 (1995-96), s. 11.) Kravet om å forhindre denne typen kryssubsidiering kan sees i sammenheng med det daværende forslag til EU-direktiv om felles regler for utvikling av fellesskapets indre marked for posttjenester og forbedring av disse tjenesters kvalitet. Her ble lignende bestemmelser foreslått. Direktivet er nå vedtatt, se drøftingen nedenfor.
Dette skulle demonstrere at ønsket har vært en økonomisk og administrativ atskillelse av Posten Norge fra tungrodd statlig detaljstyring. Formålet har vært å få i stand konkurranse der det er mulig, og samtidig opprettholde posttjenestene i utkantstrøk, hvor man ikke kan vente konkurranse. Metoden man har brukt er et fortsatt monopol og tilhørende krav til tjenestene i hele landet koblet med betaling for å tilby tjenestene også der det ikke er "lønnsomt".
Dette er forutsetninger som for det meste gir god mening i regulatorisk sammenheng. Staten ønsker at det skal utføres en tjeneste, et postnett i hele landet. Det settes krav til kvalitet og til hvorledes dette skal virke ellers i økonomien. Vi har altså et standard opplegg med leveranse mot betaling. Det settes til og med krav om at incentiver skal brukes.
Problemet er at implementeringen av disse målsettingene har gitt helt andre mekanismer. Både den praksisen som er fulgt og de reglene som ble innført hadde store svakheter. Selv om det er gjort endringer i reglene er ikke svakhetene fjernet.
Servicenivå og tilgjengelighet er forsøkt sikret gjennom konsesjonen til Posten. De relevante deler er gjengitt i vedlegg 6.2.
Det første problemet ligger i manglende presisjon av leveransen. Kvalitetsmålene for servicegrad og tilgjengelighet er fastsatt i konsesjonen med vedlegg. Noen av målene har ikke tilstrekkelig presisjon til at de kan etterprøves eller de gir Posten valgmuligheter som kan redusere kostnadene, men også gi dårligere service.
- "Postbankens grunntjenester" skal tilbys i hele postnettet. Dette begrepet er imidlertid ikke definert i konsesjonen. I St meld nr 41 (1995-96) er disse definert som: "innskudd til, uttak fra og åpning av konti." Den teknologiske utviklingen tilsier at hvilke tjenester dette begrepet omfatter antakelig ikke bør ligge fast over lenger tid. Postbanken og Posten kan ha felles interesser av å redusere kostnadene med disse tjenestene ved å velge en endring som reelt sett gir dårligere service.
- Uttrykket "et tilstrekkelig antall innsamlingspostkasser" er lite presist. Både antallet og spredningen av innsamlingspostkasser er vesentlig for det faktiske servicenivået.
- "Åpningstiden tilpasses behovet på det enkelte sted." Dette gjelder postkontorene, men er jo ikke særlig presist.
- "Fristen for innlevering må fastsettes ut fra dagens nivå." (Gjelder prioritert og uprioritert brevpost). Dette er det teknisk og statistisk vanskelig å måle uten i det minste en presisjon og registrering av dagens nivå. Blant annet vil en mindre geografisk spredning av innsamlingspostkasser gjøre det mindre kostnadskrevende med bedre (senere) frister for innlevering av brevpost.
- For lettgods er det ikke fastsatt noe om frist for innlevering. Den begrenses av åpningstiden, men denne er som nevnt, ikke spesifisert i konsesjonen.
Konsesjonen fastsetter regler om rapporter om oppfyllelse av service og kvalitetsmål blant annet ved representative målinger. Om og i tilfelle hvorledes disse målene skal brukes til en generell kvalitetsvurdering, er ikke presisert. Det er ennå for tidlig å si om målingen av kvalitet er tilfredsstillende. Spørsmålet om presisjon er det imidlertid ikke mulig å unngå. Det er forutsatt at Posten skal oppføre seg forretningsmessig. Derfor vil Posten redusere kvaliteten på leveransen så lenge det er mulig å spare penger uten at det får følger. Følgene for etterspørselen er mindre viktig i områder uten konkurranse. Der blir det eventuelle reaksjoner fra myndighetene som teller. Upresise formuleringer av krav til Posten vil bare føre til at grensen blir tøyd, men et sted må det gå en grense.
Spørsmålet om reaksjonsmuligheter ved svikt i leveransen blir derfor et vesentlig problem.
Konsesjonen gir muligheter for straffereaksjoner når servicemål ikke er oppfylt: "Konsesjonen kan trekkes tilbake ved gjentatte eller vesentlige brudd på konsesjonsvilkårene, ….". "Overtredelse av konsesjon straffes etter postloven § 24." Disse må regnes som lite relevante for å få gjennomført et bestemt servicenivå fordi straffereaksjonene kommer langt i etterkant og det kreves gjentagelse, grovhet eller skyld.
I konsesjonen finnes det virkemidler for å gjenopprette servicenivået når man blir klar over svikt. "Post- og teletilsynet … kan …. gi pålegg for å sikre at konsesjonen med vilkår overholdes." "Brudd på bestemmelsene kan medføre …… vedtak om tvangsmulkt jf postloven § 23." Tvangsmulkt kan bare gis som "en daglig løpende mulkt til staten til forholdet er rettet på", postloven § 23.
Dette er virkemidler som bare går på gjenoppretting når svikt allerede er klarlagt. Det blir ingen imidlertid reduksjon i betalingen om Posten ikke har oppfylt servicemålene slik det var forutsatt. Det er derfor ikke tatt i bruk økonomiske incitamenter til sikring av servicenivå og tilgjengelighet.
Det ser da også ut til at leveransen sviktet. Det ene målet som hadde et tallfestet krav gjelder framsending av A-post. Målet var 93 % framme over natten. I 1997 var dette tallet 80,3 %. I første kvartal 1998 var andelen 80,8 % mens annet kvartal hadde lavere tall på grunn av flere streiker.
Konsesjonen fra 1997 hadde egentlig en varighet til 2001. Den ble imidlertid vesentlig endret allerede etter to år. Punkt 12 i konsesjonen gir Samferdselsdepartementet visse muligheter for å endre konsesjonen. Noen av endringene faller innenfor disse mulighetene, men det er også en del endringer som har en helt annen karakter. Noen av disse endringene er slike som er til fordel for Posten. For eksempel er kravet til postkasselevering og fremsendingstid svekket. Mange av endringene er imidlertid mindre gunstige for Posten.
Dette demonstrerer tydelig at forholdet mellom departementet og Posten har preg av forhandlinger. Selv om det er noen presiseringer i den nye konsesjonen, gjelder kritikken mot konsesjonen av 1997 i stor grad også den endrede konsesjonen.
En del av endringene gjelder produktregnskap som må sees i sammenheng med problemene med kryssubsidiering. Det er også kommet til et pålegg om klageordning, se 2.6.
Et punkt der presisjonen er blitt bedre, er fremsendingstider. Det er spesifisert fremsendingstid for flere typer sendinger og fremsendingstiden er spesifisert i dybden slik at for eksempel 85% av A-posten skal være fremme neste dag, D+1, og 97% innen D+3. Det tidligere kravet om 93% framme påfølgende dag er nå redusert til et mål. Selv om presisjonen er bedret er altså kravet senket. Dette er i og for seg forståelig. Det opprinnelige kravet om 93% var antakelig basert på et annet opplegg for måling og er formodentlig umulig å oppnå i nær framtid.
Posten har fortsatt mer problemer med 85% kravet enn de andre kravene. Selv om resultatene har blitt bedre er måleresultatet for 2. kvartal 2000 83,1%. Post- og teletilsynet har derfor ilagt Posten en tvangsmulkt på kr 40 000 pr virkedag fra 28/8-00. Tvangsmulkten gjelder altså ikke den perioden da målingene ble gjort og den kan "frafalles eller reduseres forholdsmessig" om fremsendingstidene blir bedre i 3. kvartal.
Denne tvangsmulten er ilagt i følge postlovens §23, se 2.2.1. Den viser tydelig hvordan "straffen" kommer i etterkant og kan oppheves om forholdet rettes på. Dette er enda tydeligere for et annet vedtak om tvangsmulkt der Posten rettet seg etter Post- og teletilsynets ønsker slik at det ikke påløp tvangsmulkt. Den saken gjaldt rabatter for uadressert post. Den illustrerer forhandlingssituasjonen mellom Post- og teletilsynet og Posten og at Post- og teletilsynet legger begrensninger på Postens muligheter til å konkurrere.
2.2.3 Stortingsbehandlingen våren 2000
Stortingets behandling av omleggingen av Postens ekspedisjonsnett våren 2000 er illustrerende. Bakgrunnen var at Posten gikk inn for en betydelig omlegging av ekspedisjonsnettet og at Samferdselsdepartementet fant det nødvendig å legge fram en stortingsmelding om saken, St. meld. nr. 37 (1999-2000). I sammendraget står det blant annet:
"Så lenge samfunnspålagte oppgaver oppfylles, har Posten stor frihet til å tilpasse sin organisasjon og virksomhet. Det er servicekravene slik de er nedfelt i konsesjonen til Posten, som setter grenser for hvor langt selskapet kan gå i effektivisering/omlegging av nettstrukturen. Senest i St.meld. nr. 16 (1998-99) Om virksomheten til Posten Norge BA er det understreket viktigheten av at Posten, innenfor de overordnede rammer som er trukket opp for virksomheten, får frihet til å tilpasse nettet til behovene i markedet og en forsvarlig økonomi. Myndighetenes oppgave vil i første rekke være å føre det overordnede tilsynet med at Posten utfører de samfunnspålagte tjenester i forhold til de krav om tilgjengelighet og kvalitet som fremgår av konsesjonen til Posten. Det er Post- og teletilsynet som fører tilsyn med Postens oppfyllelse av konsesjonskravene."
Det kan virke som behandlingen i Stortinget er unødvendig, servicekravene finnes i konsesjonen, det er ikke nødvendig å endre den i denne sammenhengen og det er Post- og teletilsynet som fører tilsyn med at Posten oppfyller konsesjonskravene. Problemet er som nevnt at beskrivelsen av kvaliteten på posttjenestene, spesielt ekspedisjonsnettet, ikke er særlig presis. Rent forretningsmessig virker derfor Stortingets behandling som en del av forhandlingene mellom Posten og Post- og teletilsynet. Det er mulig at Samferdselsdepartementet og i siste instans Stortinget kan sees som oppmenn i disse forhandlingene.
Den foreslåtte omleggingen med postekspedisjon i butikker og/eller offentlige servicekontorer er forøvrig i tråd med ønsker som Forbrukerrådet fremmet for ca 20 år siden. Formålet var å gjøre det lettere å opprettholde utkantbutikker og bedre offentlige service. Reduksjonen i antall postkontor er imidlertid vesentlig større enn tidligere forutsatt og de fleste av de nye postekspedisjonene vil komme i butikker som ikke står i fare for nedlegging.
Via EØS-avtalen blir Norge bundet av EU-regler. Det gjelder både de generelle konkurransereglene og regler for det indre markedet.
Det viktigste vedtaket i konkurransesammenheng er antakelig kommisjonens vedtak om å godta Reims II avtalen. Dette er en avtale mellom nesten alle de nasjonale postselskapene som krever et unntak fra EUs konkurranseregler. Avtalen gjelder hovedsakelig priser og kvalitetsmål for levering av post over landegrensene. Avtalen ble en god del endret gjennom langvarige forhandlinger mellom kommisjonen og postselskapene. Det ble stilt en god del krav fra kommisjonen. Dette har blant annet ført til at iverksettingen av den viktige opptrappingsplanen for betaling for levering av post i et annet land ble forsinket. Godkjennelsen har nå en så kort gyldighet at opptrappingsplanen ikke blir gjennomført før det må foreligge en ny godkjennelse.
Som et ledd i arbeidet med det indre markedet ble det i 1997 vedtatt et direktiv om posttjenester. Deler av dette postdirektivet er gjengitt som vedlegg 6.4. Som en historisk bakgrunn er det i vedlegg 6.3 gjengitt litt av innledningen til lovforslaget som foreslo endringer i Postloven for å følge opp direktivet. Det går fram at det ligger mye forhandlinger bak direktivet. Det går også an å hevde, som det blir sagt i proposisjonen, "at det vedtatte direktivet ikke medfører en omfattende liberalisering av postmarkedet." Uten å gå inn på en konkret drøfting mener jeg det også er mulig å hevde at den norske implementeringen av direktivet ikke er helt konsekvent.
Direktivet legger opp til at de enkelte statene har ansvar for å opprettholde posttjenester innen sitt område. Det gis en viss valgfrihet til hvordan dette skal ordnes. Det er blant annet tillatt med monopoler, selv om det indirekte oppfordres til å avskaffe dem.
I forhold til det jeg behandler er regnskapsreglene av spesiell interesse. Se kapittel 4 om kryssubsidiering. Også andre sider er av interesse.
- Det finnes en del regler som dreier seg om internasjonale postsendinger. Selv om direktivet retter seg mot medlemsstatene er disse kravene i hovedsak fulgt opp i Reims II avtalen som er nevnt ovenfor. Dette er imidlertid en avtale mellom postselskaper.
- Det stilles betydelige krav om landsdekkende innsamling og utlevering av post. Det kan se ut til at de norske reglene ikke fullt ut tilfredsstiller kravene, men det finnes muligheter for unntak ut fra geografiske forhold.
- Dette landsdekkende nettet medfører også forpliktelser til å levere post fra andre operatører som ikke har slike nett.
- Det finnes en åpning for å finansiere et landsdekkende nett ved hjelp av avgifter på alle postoperatører. Dette er det vanskelig å ta i bruk i Norge av to grunner. 1) Slik støtte kan i følge direktivet bare gis til spesifiserte posttjenester mens det i Norge også er tatt med banktjenester i de basistjenestene som det kreves at blir utført i hele landet. 2) Det finnes ikke i Norge noen stor mengde registrerte postoperatører som kunne betale slike avgifter.
Forholdet mellom tilsynet og Posten er i stor grad en forhandlingssituasjon. Følgende sitat fra tilsynets nyhetsside (lest 15/6-2000) på internett kan illustrere dette: "For å sikre en mer enhetlig praktisering av kravene i Postens konsesjon, har Posten og Post- og teletilsynet hatt en dialog om kriterier for plassering av utleveringspostkasser. Denne orienteringen til Samferdsels-departementet beskriver kriteriene en har blitt enige om." Selv om tilsynet har vide fullmakter vil departementet ofte virke som en overdommer.
Endringene i konsesjonen i 1999 la opp til ytterligere forhandlinger mellom Posten og tilsynet i og med at det ble åpnet for at tilsynet kan gi dispensasjon fra konsesjonen.
Post og teletilsynet er mye mer et teletilsyn enn et posttilsyn. For telesektoren har tilsynet egne fagfolk også på det tekniske området. På postområdet baserer tilsynet seg i stor grad på opplysninger fra Posten. Tilsynet har for eksempel ikke foretatt egne undersøkelser av hvordan Posten oppfyller pålagt servicenivå.
I postdirektivets artikkel 22 sies det at tilsynet også kan ha ansvaret for å sikre at konkurransereglene overholdes i postsektoren. Post- og teletilsynet har i praksis måttet forhandle med Konkurransetilsynet for å avklare ansvarsforholdene dem imellom for å sikre konkurranse i postsektoren.
De samfunnsøkonomiske interessene knytter seg hovedsakelig til to forhold. 1) Posttjenester har et visst preg av et fellesgode. Man har nytte av det bare ved at det er der uten at man nødvendigvis selv kjøper tjenester. 2) Skalaegenskapene og samdriftsfordeler gjør at et vanlig marked med mange deltakere ikke nødvendigvis er den beste løsningen.
Denne utredningen konsentrerer seg om styringen av postsektoren. Jeg skal ta det for gitt at det er store samfunnsøkonomiske interesser knyttet til et postnett. For en nærmere begrunnelse for dette se Fjell m. fl. (2000). Det er imidlertid nødvendig å se nærmere på skalaegenskapene siden de er vesentlige for reguleringen.
Produksjonen av posttjenester er i stor grad preget av to forhold som påvirker skalaegenskapene.
- Postvirksomhet er nettverkstjenester der faste kostnader med nettverket spiller en stor rolle.
- Det er geografiske og etterspørselsforhold som medfører forskjellige kostnader i tettere og mindre tette områder og økende kostnader med økende avstand.
Vi har derfor synkende gjennomsnittskostnader ved økende volum for et gitt nett, og økende gjennomsnittskostnader ved økning i nettets størrelse. Posttjenester er en typisk nettjeneste med en del faste kostnader. Marginale kostnader vil imidlertid se vesentlig forskjellig ut avhengig av hva som forårsaker volumendringen.
- Stigende gjennomsnittskostnader ved å øke volumet ved å øke nettets størrelse. Flere postkasser, postkontorer og landpostruter vil presumptivt bringe relativt mindre ny trafikk siden de beste stedene må forutsettes allerede brukt og nødvendige postsendinger i alle fall finner veien inn i nettet og ut igjen.
- Synkende gjennomsnittskostnader for økt volum i gitt nett. Spesielt der det er liten trafikk vil marginalkostnader kunne være nær null.
Etterspørselen etter posttjenester er preget av betydelige valgmuligheter mellom ulike produkter både innen posttjenester og en del elektroniske tjenester. Alternativene er flest når det gjelder reklamemateriell, men også enkelthenvendelser kan gå elektronisk i form av telefaks og e-post.
Posttjenester dreier seg om transport av informasjon og fysiske gjenstander. Særlig når det gjelder transport av informasjon finnes det mange konkurrerende tjenester, spesielt de som går via telenettet som faks, e-post og telefonsamtaler. Den fysiske transporten har mindre klare konkurrerende produkter, men det er en viss indirekte konkurranse mellom detaljhandel og postordresalg. Det er imidlertid klare konkurrenter på spesielle sektorer innen fysisk transport. Det gjelder til dels nærmest identiske produkter som budtjenester og massedistribusjon av aviser og reklamemateriell.
Siden det gjelder alternative måter å få sendt informasjonen eller varene, er tjenestene også alternative i økonomisk forstand. Mellom to konkurrerende produkter vil det være slik at økt pris på det ene produktet øker etterspørselen etter det andre produktet.
2.6 Andre leverandører av posttjenester
De viktigste konkurrentene til Posten Norge er i praksis på den ene siden lokale distributører av aviser og massesendinger som reklame og på den andre siden internasjonale selskaper med verdensdekkende nett.
Skalaegenskapene ved posttjenester gjør at konkurrenter til Posten Norge kan konkurrere i sentrale strøk, men ikke i utkantstrøk. I sentrale strøk med stor trafikk teller nettverkskostnadene relativt lite. Det er derfor plass til flere operatører som kan konkurrere. I utkantene må posten ha sitt nett og får støtte til det. Andre ville ikke kunne få lavere gjennomsnittskostnader enn postens priser, selv om de fikk hele trafikken.
De store internasjonale budfirmaene er blant de som driver mest aktiv påvirkning på reguleringer på postområdet. De har et nettverk og selv om det er internasjonalt vil skalaegenskapene gjør at de ønsker økt trafikk. I den grad disse firmaene kan legge vansker i vegen for Posten vil det bedre egne muligheter. Når slike firma bruker kryssubsidiering som et fyord er det et eksempel på påvirkningen av reguleringen. Derfor behøver det ikke alltid være noe hold i beskyldninger om kryssubsidiering.
Forbrukerne har innflytelse på to nivåer, som individuelle brukere og som gruppe. Teorien tilsier at ved konkurranse kan forbrukerne påvirke via sine valg i markedet. Problemet her er at den delen av markedet hvor det faktisk er konkurranse i større grad gjelder andre brukere som bedrifter og offentlige organer. Det gjelder i stor grad masseutsendinger, reklame og periodika, og dyre tjenester som budtjenester. Også elektroniske tjenester har i større grad vært brukt av andre, men på dette området kommer også forbrukerne mer med etterhvert.
Endringen av konsesjonen i 1999 påla Posten å opprette en klageordning. Det er Posten som skal fastsette bestemmelsene for klageordningen, men de skal forelegges Post- og teletilsynet som kan pålegge at bestemmelsene endres. Også her legges det altså opp til forhandlinger. Det er verd å merke seg at Forbrukerrådet som ofte spiller en rolle ved slike klageordninger tilsynelatende ikke har noen innflytelse her.
Forbrukerrådet har på spørsmål antydet en økning av antall klager etter omleggingen: "Vårt inntrykk er at antall klager har økt noe etter omorganiseringen. Dette skyldes i hovedsak at påleggene om oppsetting av samlestativer fra Posten Norge har ført til et stort antall klager fra forbrukere. Klagemengden har variert stort fra fylke til fylke, f eks har Østfoldkontoret hatt svært mange klager på påleggene."
Forbrukernes muligheter til å delta i forhandlingssamfunnet som gruppe går via Forbrukerrådet og Stortinget . Forbrukerne har ikke særlig sterk posisjon i et slikt forhandlingssystem. Stortingsbehandlingen av Postens ekspedisjonsnett våren 2000 viser dette tydelig. Forbrukerrådet har lenge ønsket kombinasjon av postekspedisjon og butikk og/eller offentlige servicekontor. Dette ville gi bedre tilgang for forbrukerne og bidra til å opprettholde nærbutikk og service i små lokalsamfunn. Det er imidlertid i liten grad for å imøtekomme slike ønsker at ekspedisjonsnettet legges om. Den vesentligste grunnen er reduksjonen i betalingstjenester som har svekket grunnlaget for selvstendige postkontor, se 2.9.
Også på brukersiden kan det være sterke interesser. For næringsdrivende er prisen av stor betydning. Det dreier seg ofte om betydelige beløp.
Næringsdrivende har ulike interesser. For noen er det som nevnt ovenfor muligheter til å tjene penger på postsektoren ved å tilby tjenester. Da ønsker man begrensninger på Postens muligheter til å sette lave priser. For andre næringsdrivende er det som for forbrukerne viktig med konkurranse for å få redusert prisene. For spesielt noen næringsdrivende er det motsatte interesser av andre næringsdrivende og ønsker ikke begrensninger på postens muligheter til å sette lavere priser for å utkonkurrere andre leverandører, blant annet fordi slike lave priser også vil forplante seg til de områdene det ikke er mulig å få til noen konkurranse.
For eksempel vil norske aviser som bruker Posten til distribusjon, være interesserte i at kalkylene for prising av bladporto blir så lav som mulig. Simonnes (1998) hevdet at Posten begrunnet at prisene på avisdistribusjon ikke kunne settes lavere med en henvisning til "det fæle ordet kryssubsidiering". I denne sammenhengen blir det tydelig at fyordet kryssubsidiering brukes til å redusere mulighetene for priskonkurranse. Motparten her er selvsagt ikke Posten, men aviser som driver egendistribusjon og som vil få en konkurransefordel om Postens priser settes høyt.
Den økonomiske reguleringen av Posten består av at Samferdsels-departementet bestemmer porto for A-post, og Stortinget bevilger et nettobeløp for den delen av kostnadene ved "den ulønnsomme delen av nettet" som ikke dekkes av overskuddet på enerettstjenestene. Staten krever også et overskudd fra Posten som settes i forhold til den anvendte kapital. Ordningen styres via Postens konsesjon og postloven. I tillegg foregår det en styring fra Samferdselsdepartementet som eier. Departementsråden i samferdselsdepartementet, Per Sanderud, nevnte i et foredrag følgende former for eierstyring:
- Utnevnelse/bruk av styret
- §10 i vedtektene (ikke brukt)
- Meldinger til Stortinget
- Verdivurdering (startkapitalen)
- Egenkapital/avkastning/utbytte
- Kvartalsrapportering
- Løpende uformell kontakt
Det er klart at det store antallet av styringsinstrumenter vanskeliggjør en effektiv økonomistyring. Et formål med økonomistyring er at mange beslutninger kan treffes på et lavt nivå, der det ofte er bedre kunnskaper om de faktiske forhold. Her må departementet samordne mange virkemidler for å få til effektivitet. Det er i tillegg ofte en uenighet mellom Finans- og Samferdselsdepartementet.
Et av problemene er samordningen over tid. For eksempel skulle verdivurderingen nå vært et tilbakelagt stadium. Posten har imidlertid tatt opp dette på nytt fordi andre reguleringer etter deres mening har redusert verdien av Posten Norge.
Et spesielt problem er at området som er prisregulert ikke faller sammen med området for enerettstjenester. Tung A-post går ikke inn under eneretten, men er prisregulert. Mesteparten av B-posten er ikke prisregulert, men går inn under eneretten. Analysen under 4.1.2 antyder noen av de problemene dette medfører.
Endringene i situasjonen for Posten bør sees i sammenheng med endringene for Postbanken og spesielt Postgiro. Både organisasjonsendringer og endringer i bankmarkedet har hatt stor betydning for Posten.
De organisasjonsmessige endringene gjelder sammenslåingen av Postgiro og Postsparebanken under navnet Postbanken fra 01.01 1995. Deretter kom salget av Postbanken til Den norske Bank i 01.12 1999. Fra 01.03 2001 har så Bankenes Betalingssentral (BBS) overtatt en stor del av det tidligere Postgiro.
Utgangspunktet var en situasjon der Postgirokontoret bare var et kontor i Postverket. Virksomheten vokste og ble viktigere for Posten. Lenge var også posten relativt enerådende på store deler av betalingsmarkedet fordi svært få hadde foliokonti og postkontorene var et viktig ledd i betalingsformidlingen. Veksten var imidlertid ikke uten problemer og en periode ville ikke postgirosjefen ta imot flere konti.
Kanskje som et resultat av dette og i alle fall av at Posten ikke tilbød bankene å være betalingssentral for dem, utviklet bankene et troverdig betalingssystem i banksektoren. I konkurransen mellom bankene og Postgiro hadde de hver sine fordeler. Posten hadde en basis i de statlige betalingene, spesielt skattebetalingene og postkontorene. Bankene hadde et mye større antall konti og banktjenester som var knyttet til dem. Sett over tid har dette gitt bankene noen fordeler fordi endringer i teknologien og markedene har redusert betydningen av blankettbasert betalingsformidling, spesielt inn og utbetalinger. Dette har betydd betydelig reduksjon i trafikken på postkontorene.
Skattebetalingsordningen betydde at store beløp ble stående på konti i lang tid. Både Postgiro og bankene hadde slike midler, delvis statens midler på statens konti og bedriftenes på deres obligatoriske separate skattekonti. Sammenlagt var den indirekte støtten større til Postgiro enn til bankene, men også de mottok i realiteten en betydelig støtte. Problemet for Postgiro var at støtten også ble betraktet som en støtte til Posten og Postgiro ble en melkeku for Posten.
På grunn av offentlige utbetalinger og nettet av postkontorer var Postgiro overlegen på inn- og utbetalinger. På gireringer fra konto til konto hadde imidlertid bankene klare fordeler i og med at det var mange flere konti og at disse kontiene hadde mange flere tjenester knyttet til seg. Postgiro hadde riktignok et godt system for internasjonale betalinger, men for bedriftene var det viktigere at bankene kunne tilby kassakreditter. Lenge var det også slik at Postgiro ikke kunne tilby renter på innestående beløp.
Ettersom antall konti økte og gireringer ble vanligere i betalingsformidlingen kunne derfor bankene overta en stadig større del av markedet selv om Postgiro var billigere og raskere.
I løpet av 1980-årene fikk imidlertid bankene dårligere økonomi og konkurransen dem i mellom økte. Betalingsformidlingen ble et problem for dem. Det var betydelige kostnader blant annet fordi en del banker og de to bankforeningene konkurrere på tekniske løsninger som krevde store investeringer.
Slutten av 1980 åra og begynnelsen av 1990 åra var preget av langvarige forhandlinger mellom bankene og Postgiro. Forhandlingene var til dels meget tekniske og foregikk på forskjellige plan. Hovedsakene var imidlertid priser og integrering mellom systemene. Kundene var interesserte i lave priser og integrasjon mellom systemene. Forbrukerne representert ved LO og Forbrukerrådet argumenterte for lave gebyrer ut fra løfter som var gitt da lønnskontiene ble innført. Mange næringsdrivende ønsket integrasjon for å få enklere egne systemer.
Begge sider ønsket integrasjon, men på egne premisser. Postgiro og Postbanken ønsket tilgang til kontantautomater og betalingsterminalene som ble innført på denne tiden. Bankene ønsket at pengene som ble betalt inn i Postens systemer skulle gå direkte videre til den konto innkreveren ønsket. Det ville selvsagt være i banksystemet fordi renten der var høyere. Postgiro ønsket å beholde pengene i Postgiros egne konti.
Forhandlingene mellom bankforeningene og Postgiro gikk tregt og begge parter forhandlet med myndighetene for å posisjonere seg. Postgiro forsøkte å få anledning til å gi kundene bedre vilkår og fikk etterhvert anledning til å gi renter på postgirokonti, men andre banktjenester var det vanskeligere å få til. Bankforeningene brukte sine forbindelser i Finansdepartementet og Norges Bank til å presse på for å få sine løsninger igjennom når det gjaldt integrasjon. Det var også et press på at Postgiro skulle innføre gebyrer på gireringer.
Sammenbruddet for Postgiro kom delvis ved at de tapte i forhandlingene og måtte innføre gebyrer på gireringer. Selv om Samferdselsdepartementet ofte støttet Posten og Postgiro var antakelig Finansdepartementet og Norges Bank for sterke på den andre siden. Dette kan også sees i sammenheng med at Finansdepartementet innførte den såkalte konsernkonto-ordningen for statlige konti. Dette fjernet mulighetene for Postgiro til å få kapitalinntekter fra sine viktigste konti og dermed grunnlaget for et konkurrerende alternativ til bankenes betalingsformidling.
For Posten var det tapet av inntektene fra Postgiro som var viktig. Det at Postbanken overtok Postgiro og senere ble solgt til DnB var av mindre betydning. Utviklingen av trafikken på postkontorene har vært mer bestemt av teknologiske endringer og at flere har begynt å bruke sine konti til betalingsformidling.
Konkurransen i betalingsformidlingen var også sterkt redusert før eierskiftene. Det at BBS nå har overtatt sin tidligere konkurrent har ikke i seg selv svekket konkurransen. Svært mye av konkurransen på betalingsformidling, spesielt den blankettbaserte, ble sterkt redusert gjennom avtaler mellom bankforeningene og Postgiro allerede for flere år tilbake.
3 Støtte til posttjenester i distriktene
Målsettingen med opplegget for statlig betaling har vært å legge til rette for konkurranse i områder som ansees som "normale", det vil si områder hvor det er mulig å få til konkurranse. Områder som av geografiske grunner har små muligheter for konkurranse og høye gjennomsnittskostnader, skal imidlertid skjermes mot høyere priser ved hjelp av offentlig støtte.
Betalingens størrelse er fastsatt ut fra en vurdering av et beregnet beløp for merkostnader, som framkommer ved en modellberegning. Modellene som har vært brukt er relativt innviklede og jeg skal ikke gå inn på detaljer. Noen prinsipielle sider blir likevel drøftet i tilknytning til kryssubsidiering som blir behandlet i kapittel 4.
Betalingen fastsettes i forkant av hvert år, og det foretas som hovedregel ingen etterberegning. Posten har ønsket en etterberegning ut fra faktiske kostnader og priser. Dette er imidlertid avvist fordi det ikke ville gi noe incentiv til kostnadsbesparelse. I revidert statsbudsjett våren 2000 ble imidlertid betalingen redusert med 190 mill, derav 90 mill med begrunnelsen at Posten hadde økt prisene. Regjeringen gir følgende begrunnelse for den resterende reduksjonen: "Som en del av Regjeringens finanspolitiske opplegg foreslås det videre å redusere bevilgningen med ytterligere 100 mill. kroner." Denne begrunnelsen er ikke uproblematisk og den antyder en viss tilfeldighet i bruken av virkemidler i forhold til Posten.
Et spørsmål er om Regjeringen faktisk venter noen innstrammingseffekt. Det Posten skal gjøre i utkantstrøkene skulle i teorien være fastlagt i konsesjonen og en reduksjon i betalingen vil bare få virkning via redusert egenkapital. Dette kommer i et spesielt lys når den samme budsjettproposisjonen foreslår 200 mill til økning av egenkapitalen i Posten.
I regulatorisk sammenheng stiller reduksjonen spørsmål om hele bevilgningssystemet med beregninger er reelt. Fra enkelte i Posten har det, muligens i frustrasjon, uformelt vært hevdet at det var en grense for hvor mye som Posten kunne vente i betaling og at det ikke ville hjelpe om beregningene viste et større beløp.
Bevilgningen har de siste årene systematisk vært satt lavere enn modellberegningens anslag for merkostnadene, som også innbefatter produktivitetsvekst. Selv om dette er begrunnet med usikkerheten knyttet til beregningene er det vel så viktig at en slik systematisk underbetaling gir et incentiv til kostnadsbesparelse i betalingens størrelse.
Det er imidlertid et mer fundamentalt problem med beregningene. I flere statsbudsjetter har det vært nevnt behovet for å utvikle normkostnader. Det som brukes er imidlertid Postens priser. Man betrakter områder der inntektene er mindre enn kostnadene som ulønnsomme. Dette er i utgangspunktet riktig. Det er imidlertid noen innebygde svakheter ved å bruke Postens egne priser i beregningene.
Posten har muligheter for å bestemme mange av sine priser selv. Avkastningskravet og etterberegning av den typen som er gjort i år, setter noen begrensninger på denne muligheten, men det er store muligheter til å dreie priser mellom produkter.
Én dreining i tråd med dette har nok vært tilsiktet. Enhetspriser, det vil si samme pris for hele landet uavhengig av avstander, reduserer inntektene og øker støtten i distriktene. Posten bruker nå bare enhetspriser. Tidligere var porto for en del sendinger større ved større avstander. De videre resonnementer bygger på at det er enhetspriser, selv om det gis rabatt til en del større kunder som befinner seg i områder med konkurranse.
For Posten vil det medføre større betaling fra staten om de produktene som brukes mest i de ulønnsomme områdene, prises relativt lavt, og de produktene som brukes mest i de lønnsomme områdene, prises høyt. Ulikheter i prisfølsomhet kan også gjøre det lønnsomt med prisvridninger. Dette er ikke nødvendigvis uheldig, jamfør punkt 4.1.2 nedenfor og Seip (1997). En prisdreining ut fra geografiske ulikheter i prisfølsomhet kan imidlertid være samfunnsøkonomisk uheldig.
Modellen bruker en inndeling i regioner. Dette innebærer to uheldige sider.
1. Beregningene av merkostnadene blir for lave.
2. Organiseringen av Posten påvirker beregningen. Posten vil derfor ha et incentiv til å endre organiseringen slik at betalingen blir størst mulig. For eksempel vil en oppdeling av en region som så vidt er lønnsom, antakelig gi en region som er ulønnsom og derfor gir grunnlag for mer støtte. En slik oppdeling kan være lønnsom for posten selv om den øker kostnadene.
3.3 Ustabilitet i forhold til konkurranse
Utformingen av betalingen for posttjenester i utkantstrøk medfører også en ustabiliteten i systemet.
Statens betaling for den ulønnsomme delen av Postens nett kan meget forenklet beskrives med figur a. Her illustreres bare forholdene i geografiske områder. Forsendelser mellom områder ville komplisert analysen vesentlig, men ville ikke gi noen andre resultater.
Figur a
Figuren
bygger ikke på data for Posten, det er blant annet færre regioner
enn i virkeligheten, men nok til å få fram poenget. Stolpene
utgjør regionene. Bredden er produktmengde og høyden
gjennomsnittlige enhetskostnader. Priser og gjennomsnittskostnader er normert
til en. Da blir støttebeløpet likt arealet av stolpene over den
horisontale linjen ved 1. Overskuddet blir like stort og utgjør arealet
mellom stolpene og linjen ved 1 og er markert ved skravering. Overskuddet
forutsetter vi er bestemt av statens avkastningskrav og Postens normale
investeringsbehov. Figuren beskriver altså en nedre grense for den prisen
Posten kan ta.
En slik situasjon er imidlertid ustabil. Sett at de lave kostnadene i regionene med lavest kostnader frister konkurrenter. Hvis de kan ha kostnader som ikke vesentlig overstiger Postens, kan de lett konkurrere på pris. Ser vi på en situasjon der mengden av produktet for posten blir redusert i de tre gunstigste regionene kostnadsmessig, vil vi ha en situasjon som i figur b.
Figur b
Om prisen
fortsatt kan holdes lik 1, vil støttebeløpet være
uforandret og overskuddet bli redusert.
Som svar på konkurranse i sentrale strøk med lave kostnader gir Posten rabatter. Figur c illustrerer et spesialtilfelle der Posten har benyttet selektive rabatter for akkurat å gjenvinne sin omsetning. Sammenlikner vi med figur a ser vi at i det tilfelle er tapet på grunn av konkurransen lik rabatten.
Figur c
Hvorvidt det
lønner seg for Posten å gi slike rabatter og hvilke rabatter som
er optimale vil avhenge av konkurransen og etterspørselsforholdene.
Konkurranse i lavkostområdene vil i alle tilfelle redusere Postens
inntjeningsevne. Hvis avkastningskravet opprettholdes, må Posten redusere
investeringene og/eller øke prisen. Begge deler øker mulighetene
for konkurrentene.
I alle tilfelle kan konkurrenter velge å konkurrere i områdene med lavest kostnader og selv om deres kostnader er høyere enn Postens vil de kunne holde lavere priser enn Posten og dermed ta markedsandeler eller tvinge Posten til å gi større rabatter.
Posten har et inntjeningskrav i form av:
- et avkastningskrav
- et krav om investeringer for å oppfylle kravet om produktivitetsvekst
- behov for inntjening for å kunne konkurrere.
Derfor må Posten før eller senere øke prisene generelt. Dette betyr at en konkurrent ikke behøver å ha lavere kostnader enn selv landsgjennomsnittet for Posten for å gå inn i de områdene som av geografiske grunner har lavest kostnader. Virkningene av økt konkurranse i disse områdene blir at Posten må heve prisene over det som i utgangspunktet var gjennomsnittskostnadene. En økning i prisen vil også ha den virkning at støttebeløpet går ned. Dette er blitt tydeliggjort i revisjonen av statsbudsjettet våren 2000, se 2.2. Her ble som nevnt ovenfor støttebeløpet redusert med 90 mill kr fordi portoen er økt. Fordi støttebeløpet regnes for kostnader større enn prisene, reduserer dette både området for støtte og støtten i de ulike områdene.
Kryssubsidiering brukes som et negativt ladet ord i situasjoner der det er delvis monopol. Et selskap har noen produkter hvor det har monopol og/eller en støtteordning, og hvor myndighetene ikke tror det kan bli, eller vil ha, konkurranse, og noen produkter der man ønsker konkurranse.
Det kan da være et spørsmål om det er kostnadsfordeler ved samproduksjon mellom monopolproduktene og konkurranseproduktene eller om det er en fordel at andre produserer konkurranseproduktene. Det er noen fordeler om en slik avveining kan skje automatisk i et marked.
Et problem i et marked der en av deltakerne er et offentlig monopol, er at monopolet kan bruke midler fra monopolvirksomheten eller støtteordningen til å utkonkurrere andre i konkurransemarkedet. Markedets avveining mellom produksjon fra monopolisten og konkurrentene vil da kunne bli "feil". Selv om prisene blir lavere i konkurransemarkedet, må brukerne betale for dette i form av høyere priser i monopolmarkedet eller så må støttebeløpet til virksomheten økes.
Virkningene av en eventuell regulering for å hindre kryssubsidiering må vurderes i forhold til eventuelle fordeler med samproduksjon.
4.1.2 Hva er kryssubsidiering?
Kryssubsidiering må innebære en overføring av midler fra monopoldelen av en virksomhet til konkurransedelen. Vi må både ha midler å overføre og bruke dem til å dekke et underskudd. Vi får da problemet med å skille fra hverandre de ulike delene av virksomheten. På inntektssiden er det vanligvis enkelt å skille mellom inntekten fra produktene. Det er vanskeligere på utgiftssiden i en sammenvevet produksjon som den det normalt er snakk om i forbindelse med kryssubsidiering. Det er imidlertid slik at for et offentlig monopol må monopolvirksomheten holdes i gang. Spørsmålet er om det også skal produseres noe som kan selges i konkurranse med andre. Vi kan altså se på to situasjoner med og uten konkurranseprodukt og vurdere forskjellen. Kryssubsidiering kan da defineres slik at vi må ha to krav oppfylt:
(a) monopolproduktet gir overskudd hvis det produseres alene,
og
(b) ekstrakostnaden med å produsere konkurranseproduktet er større enn inntekten ved å selge det.
Det vil si at hvis det enten ikke er midler å kryssubsidiere med, eller konkurranseproduktet ikke mottar noen midler, er det ingen kryssubsidiering.
I økonomisk litteratur finner vi uttrykk som tilsvarer (a) og (b). Palmer (1991) angir følgende kriterier for kryssubsidiering med to produkter.
- R(X) – C(X,0) > 0 (Stå alene kostnadskriteriet)
- R(Y) – (C(X,Y) – C(X,0)) < 0 (Tilleggskostnadskriteriet)
Her er X mengden av monopolproduktet. Y er mengden av konkurranseproduktet. R() er inntekten. C(X,Y) er kostnadene ved å produsere X og Y. C(X,0) betyr at mengden av konkurranseproduktet satt til null.
Palmer opererer også med en tredje sammenheng, en nullprofittbegrensning. Med denne begrensningen er det tilstrekkelig at (1) eller (2) er oppfylt for at det skal være kryssubsidiering. Om nullprofittbegrensningen ikke gjelder, som er naturlig i vår sammenheng, må begge sammenhengene gjelde for at det skal være kryssubsidiering.
Både (1) og (2) tar utgangspunkt i det det koster å produsere monopolproduktet alene, stand-alone cost. Dette betyr i praksis at konkurranseproduktet ikke belastes med kostnader, eventuelt relativt små kostnader, ved å benytte nett eller kapasitet som er skapt for monopoltjenesten.
Regnskapsdefinisjoner og kalkyler
Problemet med definisjonene ovenfor er at de er vaskelig å gjøre operative. I en del sammenhenger blir derfor kryssubsidiering definert i forhold til regnskapsregler eller kalkyler.
EUs postdirektiv er et eksempel på dette. Her blir kryssubsidiering av konkurransedelen av markedet forbudt uten at det eksplisitt gis noen definisjon av kryssubsidiering. Det blir imidlertid gitt relativt detaljerte regler for regnskap for enkeltprodukter og for tilordning av kostnader til produktene. En kan derfor si at kryssubsidiering blir implisitt definert som et krav om at disse produktregnskapene ikke skal vise underskudd.
Den mest problematiske bestemmelsen sier: "dersom verken et direkte eller indirekte grunnlag for kostnadsfordeling kan finnes, skal kostnadskategorien fordeles på grunnlag av en generell fordelingsnøkkel beregnet ved å bruke forholdet mellom samtlige utgifter som direkte eller indirekte henføres til eller fordeles på hver enkelt av de reserverte tjenestene på den ene side, og samtlige utgifter som direkte eller indirekte henføres til eller fordeles på andre tjenester på den annen side."
Selv om det finnes tolkningsmuligheter og muligheter for unntak, er det klart at disse bestemmelsene indirekte gir en helt annen definisjon av kryssubsidiering enn en differansedefinisjon. Spesielt den siste bestemmelsen er helt klart ikke definert ut fra differansetankegang. Kostnader som ikke lar seg fordele på produkter er jo nettopp slike kostnader som vanligvis er nødvendige for å få til produksjon i det hele tatt og derfor hovedsakelig må gå inn i C(X,0).
Regnskaper er antakelig lite egnet for å finne kostnadsfordelinger av den typen vi trenger for å bruke differansekriteriene. Konsulentselskapet Econ har sett på fordeling av kostnader i Posten Norge i en kalkyle som kan brukes til å vurdere kryssubsidiering. I notat 10/1/97 skriver de følgende som en moderasjon av et tidligere standpunkt fra Econ-rapport 64/96:
"For å sikre at produktene som benytter den eksisterende kapasiteten ble belastet med en kostnad anbefalte ECON at det ble foretatt en alternativ beregning hvor selvkostprinsippet ble lagt til grunn ved at alle produktene ble belastet med kostnad i forhold til den nytte produktet har av kapasiteten, dvs de faktiske kostnadene som går med til å produsere tjenesten/produktet.
ECON innser imidlertid at en slik kostnadsfordeling også har svakheter. Fordi produksjonskapasiteten ikke er dimensjonert optimalt på kort sikt, vil proporsjonal fordeling av kostnadene på produktene overvurdere kostnadsbelastningen på konkurranseutsatte produkter sammenliknet med et langsiktig perspektiv basert på langsiktig grensekostnad."
Econs resonnement viser tydelig at vanlige regnskapsprinsipper er vanskelige å anvende i forbindelse med kalkyler for vurdering av kryssubsidiering. Econ klarer ikke helt å løsrive seg fra regnskaps-tankegangen. I samme notat fremmer de følgende kritikk av Postens kalkyler:
"En stor del av særkostnadene er fordelt på A-post ut fra at bl.a fremsendingstid til A-post er årsaken til at tilgjengelig kapasitet er bygd opp. Andre produkter som drar nytte av den tilgjengelige kapasiteten blir, slik ECON oppfatter det, ikke belastet med kostnader for bruken av denne kapasiteten."
Her er det en feilslutning. I forhold til (1) og (2) er det irrelevant med nytte for tilleggsproduktene. Det er bare kostnadene som inngår. Ved kalkyler som skal brukes til å vurdere kryssubsidiering må det først allokeres kostnader ut fra hva som er nødvendig for monopolproduktet. Nytten for brukerne kan imidlertid trekkes inn via etterspørselsiden. Det vil bli drøftet i de to neste avsnittene.
Etterspørselsvirkninger og priser
Definisjonene ovenfor isolerer analysen til kostnadssiden. Etterspørselen kan også påvirke hvor mye som produseres og dermed kostnadene ved produksjonen. Definisjonen kunne kompliseres ved å trekke inn endringene i mengde, men jeg skal ikke gå nærmere inn på dette av tre grunner:
- Hvis konkurranseproduktet er et virkelig konkurranseprodukt, i den forstand at det er identisk med det produktet som tilbys av konkurrentene, vil ikke mengden av monopolproduktet bli påvirket av hvor mye av konkurranseproduktet som blir produsert av den offentlige bedriften, men heller av samlet produksjon fra offentlig og private bedrifter.
- Det kan være vanskelig å få gode data for situasjon uten konkurranseproduktet om vi også skal trekke inn endringer i kvantum og pris for monopolproduktet.
- Diskusjonen om priser som følger nedenfor gir et bedre grunnlag for å behandle slike indirekte virkninger.
Om konkurranseproduktet ikke er identisk med produktene som tilbys av private, kan vi bedre betrakte dem som alternative. Om resultatet blir at både offentlige og private produkter blir omsatt, vil situasjonen avspeile en avveining hos kjøperne der det kan være en forskjell og fordel at varene tilbys samme sted. Konvolutter og annen innpakning er eksempler for postkontorer og vil bli drøftet nedenfor. Det kan ikke utelukkes at fordelen med tilgang til varene samme sted, er en velferdsgevinst som kan oppveie et isolert velferdstap som følge av kryssubsidiering om dette tapet ikke er for stort.
Som et alternativ til differansedefinisjonen er det mulig å se på teorien for prising av offentlige tjenester. For vanlige monopoler gjelder det at det relative avviket av prisen i forhold til grensekostnadene (Lerner-indeksen) avhenger av etterspørselselastisiteten. Man skal ta høyere pris når man har en klar monopolstilling. Om monopolet selger to produkter som er alternativer for brukerne, som A- og B-post, skal det imidlertid prisen økes ytterligere fordi det man taper av omsetning på det ene produktet øker fortjenesten på det andre produktet. Det er motsatt for produkter som har en positiv sammenheng, er komplementære, som frimerker og postkort. Her skal prisen reduseres fordi et større salg kan øke fortjenesten fra det andre produktet. Dette kan gi priser som ligger under grensekostnadene. Se Tirole (1988)
Teorien for prising av offentlige tjenester tilsier den samme korreksjonen for avhengighet i etterspørselen, men monopolfordelen skal utnyttes i mye mindre grad. Grunnen til at monopolfordelen i det hele tatt skal utnyttes er at det koster å skaffe midler til det offentlige. Settes denne kostnaden til for eksempel 20% skal monopolfordelen utnyttes 17%. Se Seip (1997)
Det ville være naturlig om monopolgoder ble prisregulert ut fra dette. Om bedriften maksimerer profitten vil den bruke den vanlige monopoltilpasningen for de (konkurranseutsatte) produktene der de fritt kan velge prisene. Hvilken betydning dette får avhenger av konkurransen. Økt konkurranse vil redusere monopolmakten og dermed forskjellene mellom å bruke vanlig monopoltilpasning og prisingen for offentlige tjenester. Fri tilpasning for bedriften vil normalt medføre høyere pris enn samfunnsøkonomisk optimalt.
Kryssvirkningene avhenger av om godene er alternative eller komplementære, men er like store for de to tilpasningsformene. For alternative goder vil bedriften ønske å sette prisen på det frie godet høyt for å øke etterspørselen etter monopolgodet. Motsatt vil bedriften ønske å sette prisen lavere om godene er komplementære for på den måten å øke etterspørselen etter monopolgodet. En samfunnsoptimal prising vil lettere enn normal monopolprising kunne føre til en pris som ligger under grensekostnaden. Det vil være unntakstilfelle, men kan lettere oppstå om prisen på monopolgodet (p2) er satt høyt.
Denne marginale betraktningen er et alternativ til differansebetraktningene som ble gjort først. Det er mulig å hevde at så lenge produktene til en offentlig bedrift er priset samfunnsøkonomisk optimalt (5), er det ingen uheldig kryssubsidiering. En slik betraktningsmåte vil kunne gi andre resultater enn differansebetraktningen om marginalkostnadene varierer og om det er avhengighet i etterspørselen.
Ut fra ren profittmaksimering vil det finnes adferd i den private sektor som det er mulig å drøfte i forhold til begrepet kryssubsidiering. Som Tirole (1988) angir kan det være lønnsomt for en bedrift å sette pris lavere enn grensekostnad for en vare under forutsetning av at det finnes en komplementær vare der inntektene kan øke fordi prisen settes lavt. Ved fallende gjennomsnittskostnader vil grensekostnadene ligge under gjennomsnittskostnadene slik at det kreves mindre for at (2) skal være oppfylt. Det vil si at det lett kan oppstå kryssubsidiering for private selskaper som produserer komplementære varer og som ikke er rene prisfaste kvantumstilpassere, for eksempel merkevareprodusenter og tilbydere av transporttjenester.
Det finne da også mange eksempler på slik kryssubsidiering i privat sektor, for eksempel den utstrakte bruken av lokkevarer i mange butikker.
Det finnes en grense for slik kryssubsidiering, men den er ikke særlig streng. Konkurranseloven gir Konkurransetilsynet adgang til å "gripe inn mot vilkår, avtaler og handlinger dersom tilsynet finner at disse har til formål, virkning eller er egnet til å begrense konkurransen ." Det er ingen økonomiske grunner til å behandle offentlige selskaper annerledes enn private så lenge det er virksomhet som drives på samme vilkår. Det vil si at eventuell kryssubsidiering innen de områdene som ikke er regulert bør behandles etter konkurranseloven og ikke ut fra et reguleringsbehov.
Kryssubsidiering brukes i mange sammenhenger som bevisst politisk virkemiddel. Et aktuelt eksempel er Luftfartsverket og driften av flyplasser. Her er det uttalt at de store sentrale flyplassene skal subsidiere de mindre flyplassene, spesielt i strøk med dårlige kommunikasjoner. Dette er basert på en veldig enkel bruk av begrepet subsidiering som ikke tar hensyn til indirekte virkninger. Beløpene er likevel relativt så store at de må kalles kryssubsidiering ut fra alle relevante definisjoner av begrepet.
Når man diskuterer adferden for offentlige tjenesteytere, må man godta at myndighetene åpent vil styre den økonomiske virksomheten ved hjelp av kryssubsidiering. Det ser også ut til at private aktører ofte godtar slik subsidiering når det gjelder områder de ikke er interesserte i. Følgene eksempel er hentet fra en uttalelse til en komite i det engelske parlamentet: "UPS assumes that the phrase "undue cross-subsidy" means that geographic cross-subsidies would be allowed but that any cross-subsidies from the monopoly to the non-monopoly sectors would be prevented."
Kriterier for skadelig kryssubsidiering
Ved siden av monopoloverskuddet kan en kryssubsidiering komme fra offentlig støtte. I forbindelse med den statlige betalingen for posttjenester i distriktene heter det: "Den offentlige betalingen må ikke påvirke ressursallokeringen ellers i samfunnet i negativ retning." Generelt sett er vi interessert i mulige velferdstap.
Velferdstapet relatert til kostnadsbestemt kryssubsidiering er i følge Brennan og Palmer (1994) tresidig. For det første kan det oppstå et velferdstap fordi foretaket feilallokerer kostnader fra den konkurranseutsatte delen til den regulerte delen. Dette gir en høyere pris på det regulerte godet, og dermed en lavere velferd. For det andre kan velferdstap komme fra at foretaket kryssubsidierer det konkurranseutsatte godet, slik at det blir tilbudt til en pris lavere enn marginalkostnaden med å fremstille godet. For det tredje kan kryssubsidiering føre til et velferdstap fordi foretaket kan sette en pris lavere enn marginalkostnadene, og således hindre andre i å konkurrere på dette markedet. På sikt fører dette til at foretaket kan monopolisere det konkurranseutsatte markedet.
Brennan og Palmer er interessante ved at de i motsetning til de fleste andre som skriver vitenskapelige artikler om kryssubsidiering også påpeker at det kan føre til tap med for kraftige tiltak mot kryssubsidiering. Det må nemlig være klart at hvis man tar kraftig i for å unngå kryssubsidiering, kan man få velferdstap fordi samdriftsfordeler ikke blir utnyttet. Det gjelder hovedsakelig på produksjonssiden, men også på konsumentsiden kan det finnes fordeler med samproduksjon. Det er for eksempel regnet som en fordel for forbrukerne med én leverandør av en sammensatt tjeneste. I tilfelle reklamasjoner slipper man at leverandørene skylder på hverandre.
Det er altså samfunnsøkonomisk lønnsomt om monopolet kan sette en lavere pris enn konkurrentene om dets kostnader faktisk er lavere, det vil si om ekstrakostnadene med å produsere dette produktet i tillegg til monopolproduktet er lavere enn konkurrentenes. Dette tilsvarer differansekriteriene (1) og (2).
Selv om disse kriteriene er diskutert for bare to produkter, er det klart at de også gir mening for flere produkter. Står X og Y for vektorer, vil (1) og (2) gi samme mening for kryssubsidiering mellom gruppene monopolprodukter og konkurranseprodukter. Eventuell kryssubsidiering innen monopolgruppen kan lett forekomme som en del av myndighetenes politikk, men kan vanskelig være skadelig for konkurransen. En eventuell kryssubsidiering innen gruppen av konkurranseprodukter kan også vanskelig forbys, med mindre den rammes av den generelle konkurranselovgivningen, fordi private har anledning til slik kryssubsidiering og eventuelt ville få en urimelig konkurransefordel.
Et alternativt kriterium går mer direkte på den offentlige bedriftens prising av produkter. Settes prisen på et produkt lavere enn det som prising for en offentlig bedrift tilsier (Seip 1997), kan det muligens være uheldig fordi bidraget til offentlige midler blir for lavt. Dette kriteriet er mest relevant ved varierende marginalkostnader og avhengighet i etterspørselen for produkter innen bedriften, det vil si når det ikke finnes helt like produkter som tilbys av andre. Dette kriteriet må brukes med en viss forsiktighet jamfør forrige avsnitt.
Forholdene mellom kriteriene må være slik at om et av differansekriteriene ikke er oppfylt, kan det ikke forekomme kryssubsidiering. I tillegg har monopolet mulighet til å påberope seg gunstige virkninger via komplementær etterspørsel. Her vil det imidlertid være nødvendig med en avveining i forhold til konkurransesituasjonen.
På samme måte som det er viktig å unngå uheldig kryssubsidiering, er det vesentlig at man ikke setter for strenge krav når det gjelder kryssubsidiering. Det er lett å se at det kan gi høyere priser enn nødvendig for brukerne av konkurranseproduktene. I tillegg kan det gi lavere inntekter enn ønskelig fra konkurranseproduktene og føre til at brukerne betaler for høye priser på monopolproduktet eller at støttebeløpet øker unødvendig.
4.2 Kryssubsidiering og Posten Norge
I alle land finnes det geografiske forskjeller som påvirker postnettet. I Norge er det geografiske forskjellene større enn i de fleste andre europeiske land, se Fjell m.f. (2000). Det er antakelig også en større vilje til å utjevne forskjellene av hensyn til distriktenes økonomiske muligheter. Tidligere ble dette ordnet med et underskudd for Postverket. Nå er Postverket gjort om til særlovselskapet Posten Norge BA. Dette selskapet har et avkastningskrav. Postens monopolstilling er svekket både formelt og reelt, men det er fortsatt en betydelig del av postsendingene som omfattes av eneretten. Støtten til distriktene kommer fra to kilder: Overskuddet fra enerettstjenestene og en betaling fra staten til drift av de "ulønnsomme" deler av nettet.
Det er klart at prisingen bør skje etter volumendringer i gitt nett, det vil si lavere enn gjennomsnittskostnadene. De nasjonale postselskapene mottar en relativt beskjeden del av sine budsjetter i en eller annen form for støtte. Det er derfor grunn til å tro at prisene på posttjenester ofte ligger høyere enn det som er samfunnsøkonomisk lønnsomt, se 4.1.2.
Ulike posttjenester må regnes som alternative til hverandre. Informasjonen eller den fysiske gjenstanden skal transporteres og det blir mer et valg mellom alternativer enn et spørsmål om transporten skal skje. Det må derfor regnes med negative indirekte virkninger i etterspørselen etter de rene posttjenestene. Dette er forskjellig fra telesektoren der også forbrukerne har faste kostnader og reduksjon i takster for mobiltelefoner og samtaler har ført til at det blitt flere mobiltelefoner og flere tekstmeldinger.
Selv om A-post er prisregulert og B-post ikke er det, faller ikke dette skillet sammen med skille mellom eneretts- og konkurranseområdet. A-post kommer på en tydelig måte først. Den har et servicekrav, som for tiden ikke oppfylles, om at 85% skal være framme neste dag. B-post har et tilsvarende krav, men en lenger tidsfrist. For å klare servicekravet for A-post påløper det betydelige kostnader i form av kapasitet som må bygges ut for å klare de mest trafikkerte dagene. Det virker ikke usannsynlig at B-post som utgjør under 20% av A-posten og har mer fleksibilitet i fremsendelsen, kan klare seg uten at kapasiteten som er skapt for A-posten, behøver å økes. Det er i tillegg slik at om kapasiteten for A-posten ble øket slik at servicekravet ble oppfylt, ville det bli mer ledig kapasitet til B-posten.
4.2.2 Kryssubsidiering i Posten Norge
Innen Posten Norge foregår det i alle fall en slags kryssubsidiering. Det er forutsatt at eneretten skal gi et overskudd som skal brukes til å dekke kostnader i "ulønnsomme" deler av nettet. Siden dette ikke er nok til å dekke de beregnede ekstra kostnadene med dette nettet, betaler staten i tillegg en sum for å dekke resten av disse ekstrakostnadene. Denne betalingen settes imidlertid systematisk til et mindre beløp enn det som beregnes på grunn av "usikkerhet". Jeg har betydelige innvendinger mot hvordan denne støtten gjennomføres, men mindre innvendinger mot beregningene. I statsbudsjettene er det noen ganger listet opp usikkerhetsmomenter. Mange av disse trekker i retning av at støttebeløpet er undervurdert og noen av de andre er tvilsomme ut fra det jeg har skrevet ovenfor. Likevel reduseres støttebeløpet.
Postens nett kan deles i to: "Ulønnsomt nett" som får denne støtten og resten av nettet. På den andre siden kan produktene deles i tre grupper:
- Enerettstjenester, der Posten Norge har monopol.
- Andre basistjenester som Posten er forpliktet til å levere i hele nettet.
- Tilleggstjenester som ikke faller inn under noen av de andre gruppene. Det gis ikke støtte til disse tjenestene selv om de ytes i "ulønnsomt nett".
Dette gir oss en seksfelts tabell:
| Tjenestetype |
Enerett |
Basis |
Tillegg |
| "Ulønnsomt nett" |
A |
B |
C |
| Resten av nettet |
D |
E |
F |
Her beregnes det et overskudd fra A og D som utgjør en del støtten til A og B. De områdene der det er interessant med konkurranse og eventuell kryssubsidiering, er C, E og F. I felt B kan ikke myndighetene regne med at det kan legges til rette for særlig mye konkurranse i og med at de bevisst bidrar med støttemidler.
Spørsmålet blir da om det er noen mulighet for Posten Norge til å drive kryssubsidiering fra A, B og D til C, E og F. Det er klart at kriterium (1) ikke er oppfylt fordi overskuddet fra A og D brukes til å dekke deler av underskuddet i A og B og resten av underskuddet i A og B i alle fall ikke overkompenseres ved den offentlige støtten. Differansekriteriet for kryssubsidiering er derfor ikke oppfylt.
Deler av eneretts- og basistjenestene er prisregulert. Det er grunn til å tro at konkurransen om relativt like produkter innen felt E hovedsakelig gjelder de delene som ikke er prisregulert. Disse produktene er alternativer til de prisregulerte produktene. Om Posten Norge maksimerer profitten, vil den bruke (4) som gir høyere priser enn (5). Det derfor heller ingen motivasjon til uheldig kryssubsidiering av de konkurranseutsatte delene av E ut fra de marginale betraktningene. Det er heller motsatt, det vil si at prisene burde være lavere.
For tilleggstjenester, C og F, er situasjonen noe annerledes. Her kan det finnes komplementære tjenester. For eksempel er postkort og konvolutter klart komplementære til frimerker, slik at det finnes et incentiv til å sette prisene relativt lavt. Ut fra differansekriteriet som nevnt ovenfor, kan det vanskelig være noen subsidiering fra A, B og D. Muligheten for subsidiering går fra E til C og F. Dette må imidlertid regnes som tillatelig kryssubsidiering på linje med hva private gjør. En eventuell komplimentaritet gir her for øvrig uttrykk for fordeler konsumentene har ved å finne produktene til stede på postkontoret. Det ser også ut til at Posten Norge legger mer vekt på at konvolutter og postkort skal være til stede enn at de skal være spesielt billige. Dette kan likevel føre til kryssubsidiering i følge differansekriteriene hvis slike produkter selges så lite på enkelte postkontorer at inntektene er mindre enn tilleggskostnadene for disse produktene ved disse postkontorene. Det er imidlertid vanskelig å se at dette medfører noe velferdstap fordi det nettopp ved disse postkontorene kan være nyttig for brukerne at de komplementære produktene finnes.
Banktjenester kommer i en spesiell stilling. Disse tjenestene selges ikke til publikum, men til Den norske Bank, som har kjøpt Postbanken hvor også Postgiro inngikk. Posten er forpliktet til å tilby baktjenester over hele landet og prisen er en ren forhandlingssak mellom Posten og Den norske Bank. Etterhvert vil Posten kunne velge hvilken bank som skal kunne levere banktjenester i postnettet. I alle tilfelle vil posten ha interesse av å sette prisen til banken så høyt som mulig. Siden det ikke er noen mulighet for å sløyfe banktjenestene og prisene til brukerne bestemmes av banken, kan det vanskelig tenkes noen kryssubsidiering fra Postens side.
Det har vært hevdet at posten har en markedsmessig fordel med et etablert landsdekkende nett, av noen kalt en institusjonell fordel, og at dette bør telle med ved vurdering av mulig kryssubsidiering. Denne fordelen har imidlertid helt andre aspekter. Den er delvis en reell fordel på etterspørselssiden som motsvares av fordeler for brukerne ved å benytte én leverandør av posttjenester. Ut fra resonnementet ovenfor skal ikke dette regnes med ved beregning av kryssubsidiering. Den mer markedsmessige fordelen som ikke motsvares av noen fordel på brukersiden har betydning for verdivurderingen av Posten som konsern og dermed beregningen av egenkapitalen med tilhørende avkastningskrav.
4.2.3 Krav fra norske myndigheter
Krav fra norske myndigheter avspeiler EU-direktivets krav. Fordelingsprinsippene svarer mer til prinsippene i dette direktivet og tankegangen som sitert fra Econ, enn differansekriteriene.
Det har vært en betydelig korrespondanse mellom Posten Norge og Post- og teletilsynet om rapporteringen omkring kryssubsidiering. I postens konsesjon er det fastsatt at det skal gis produktregnskap for 3 enerettstjenester og 5 basistjenester. Det er som nevnt tidligere vanskelig å se at denne oppdelingen gir mening i forhold til et spørsmål om uheldig kryssubsidiering. I beregningene som gjøres for å vurdere om det foregår uheldig kryssubsidiering blir det forøvrig ikke tatt hensyn til de ikke uvesentlige kostnadene Posten har med å foreta datainnsamling og beregninger som kreves i denne forbindelse.
Konsesjonen setter et interessant skille mellom lovlig og ulovlig kryssubsidiering. "Geografisk kryssubsidiering, dvs at lønnsomheten ved en tjeneste i ett distrikt finansierer underskuddet ved samme tjeneste i et annet distrikt, er et eksempel på lovlig kryssubsidiering. Kryssubsidiering av konkurranseutsatte tjenester med overskudd fra enerettstjenester er et eksempel på ulovlig kryssubsidiering." Posten Norge må tilby basistjenestene over hele landet. For omtrent halvparten av postdistriktene får de støtte for å opprettholde dette tilbudet. Innen de resterende postdistriktene finnes det også mindre områder med høye kostnader der konkurrenter til Posten Norge ikke vil ta opp konkurransen. Det at Posten forventes å subsidiere slike områder, vil svekke Postens muligheter for å konkurrere i de mest lønnsomme områdene.
Den økonomiske styringen av Posten Norge gir ingen midler til overs for kryssubsidiering av konkurranseprodukter. Kravene som myndighetene setter for å unngå kryssubsidiering virker unødvendige og kan føre til at brukerne ikke får full nytte av mulige samproduksjonsfordeler i det postale nettet.
5 Konklusjoner og alternativer
Målsettingene i forbindelse med omorganiseringen av Postverket ga klare intensjoner om økonomisk styring der markedssystemet skule brukes for å få mer effektivitet. Det er klare indikasjoner på at disse intensjonene ikke har fått gjennomslag i praksis. Analysen ovenfor viser fire problemområder.
Uklarhet. Som vist i kapittel 2 er det dårlig spesifisering av Postens forpliktelser. Dette kan virke uheldig på kvaliteten av posttjenestene i forhold til kostnadene for brukerne og staten.
Ustabilitet. I kapittel 3 er det vist at systemet medfører at økt konkurranse i tettbygde strøk indirekte vil redusere betalingen til Posten for forpliktelsene i spredtbygde strøk. Dette vil igjen redusere Postens muligheter til å konkurrere.
Ineffektivitet. Det som vises i kapittel 3 kan medføre ineffektivitet. I tillegg viser analysen i kapittel 4 at det legges bånd på Posten slik at stordriftsfordelene i Postens nettverk ikke kan utnyttes fullt ut.
Forhandlingsøkonomi. Både fordi markedsløsningen ikke virker og fordi det er så mange veier å gå i styringen av sektoren, blir forhandlinger en viktig del av styringen. Dette gjør det vanskelig å oppnå effektivitet og åpenhet. Suksess for Posten Norge BA og konkurrentene blir i stor grad knyttet opp til å oppnå og utnytte rammebetingelser.
Disse fire punktene har klare implikasjoner for en vurdering av maktforholdene i postsektoren. Fordi det er så stor forskjell på retorikken og realitetene, kan det blant annet reises spørsmål om den demokratiske kontrollen med postvirksomhet i Norge er svekket.
Som svar på den opprinnelige problemstillingen kan det sies at om styringen av posten i Norge er blitt mer markedsorientert gjelder det målsettingen mer enn innholdet.
Analysen ovenfor viser at den økonomiske styringen av Posten Norge har mange svakheter. Dette betyr imidlertid ikke at det er umulig å lage et system med økonomisk styring av Posten Norge der det åpnes for bruk av markedet og konkurranse.
Styringen av Posten kan skjematisk deles i tre:
Regulering. Dette er bestemmelser som gjøres periodisk og ligger fast som rammebetingelser for virksomheten over en periode. Oppfølgingen av reguleringen kan være kontinuerlig.
Marked. Dette er priser, leveranser og kvalitet fra konkurrenter og etterspørsel fra kunder. Det er en fordel om markedet er stabilt.
Ufullstendig regulering og mangelfullt marked. Dette er en glidende overgang. I den grad markedene virker dårlig vil det bli supplert og/eller erstattet av forhandlinger og ad hoc regulering. Tilsvarende vil sviktene regulering gjøre at forretningsmessige forhold spiller inn på elementer man ønsker regulert ut fra samfunnsøkonomiske mål.
En forbedret regulering vil innebære en reduksjon av kategori C. Skalaegenskapene i postsektoren og praktiske problemer gjør nok at denne kategorien ikke kan fjernes helt. En bedre regulering, det vil si mer kategori A, vil imidlertid kunne medføre at markedet kunne spille en større rolle, det vil si mer kategori B.
Et klart forbedringspotensiale ligger i å redusere antall kanaler som brukes i departementets styring av Posten. Ideelt sett burde styringen bare gå via to kanaler. På den ene side reguleringen i form av lover forskrifter og konsesjonen. På den andre siden betaling for å opprettholde posttjenester i hele landet.
Det ville være en fordel om eierstyringen som beskrevet av departementsråden i Samferdselsdepartementet, se 2.8, ble redusert mest mulig når det gjelder postvirksomheten som sådan.
Virkemåten for Postens rolle i postsektoren burde i stor grad kunne styres via konsesjonen og ikke endres for ofte. Konsesjonen trenger forbedringer spesielt på to områder.
- Spesifiseringen av tjenestenivået burde være mye bedre.
- Det må være økonomiske sanksjoner om kravene i konsesjonen ikke blir fulgt opp.
Reims II avtalen, se 2.3, mellom europeiske postselskaper viser eksempler på både bedre spesifikasjon og økonomisk "straff" om kvalitetsmålene ikke nås. Det er imidlertid nødvendig med spesifikasjon av en del forhold som ikke dekkes i denne avtalen. Selv om det kan oppnås mye med bedre spesifikasjon av hva Posten skal gjøre, kan det begrense Postens muligheter til å tilpasse nettet til behovene.
Et alternativ som både tar hensyn til dette og går mer direkte på formålet med nettet, er å spesifisere mer ut fra hvordan det virker for brukerne. I noen grad er det gjort med fremsendingstid. Dette gjelder imidlertid bare tiden fra postkasse (innsamling) til postkasse (utdeling). Målingen av spredningen av innsamlingspostkassser kunne gjøres ved å se på hvor lang tid det tar for brukerne å komme til kassene. For å få et vidt dekningsområde kunne man se på kvadrartsummen av tiden det tok å komme til kassen. Eventuelt kunne man, hvis det var viktig med mer likhet for alle, bruke en høyere potens. Plasseringen av utdelingskassene kunne man vurdere på tilsvarende måte. Også tømmetidene kan vurderes ut fra hvor mange som har tilgang til postkasser med sene tømmetider.
En slik spesifisering krever en del statistiske målinger, og det ville være best om det ble gjort av et uavhengig organ.
Den økonomiske konsekvensen for Posten av ikke å oppfylle kvalitetskravene bør være så stor at det ikke lønner seg for Posten. Eventuelt kan man sette progressive beløp for å hindre at kvalitetsforringelsen ble særlig stor.
Den statlige betalingen gjelder i hovedsak posttjenester i de "ulønnsomme" deler av postnettet. Posten har også forpliktelser når det gjelder å betjene hele landet med basistjenester og noen spesialtjenester som forsendelse av blindeskrift.
Som nevnt i kapittel 3, er det en sammenheng mellom den statlige betalingen for posttjenester og konkurransenivået i postsektoren. Det blir ustabilt når postens priser trekkes inn i beregningene. For å få et stabilt system, er det en mulighet at myndighetene i stedet velger et konkurransenivå. Man angir et nummer og sier at kostnadsnormen som skal brukes, settes lik kostnaden i den regionen som har dette nummeret, når regionene ordnes etter stigende kostnader. Velger man et lavt tall, vil det bli konkurranse i en liten del av landet, og velger man et høyt tall blir det muligheter for konkurranse i større deler av landet. Det er mulig å argumentere for at tallet bør settes lavt slik at Posten kan delta på lik linje med andre i de mest tettbygde strøk. Det er også mulig å argumentere for et større tall for at flere skal få gleden av konkurrerende tilbydere. Fordelen med å velge et tall i stedet for at det blir fastsatt implisitt som nå, er både at valget blir eksplisitt, og at man unngår ustabiliteten som demonstrert i kapittel 3.
En av forutsetningene for den statlige betalingen var at den skulle innrettes slik at den ga incentiver til kostnadsbesparelser. Det kan for eksempel ordnes slik:
Beløpet for år 2000 var opprinnelig 740 mill. Hvis dette beløpet ble bevilget med 185 mill uavhengig av kostnadene og 75% av de faktiske kostnadene, ville bevilgningen bli 740 mill om kostnadene faktisk var dette beløpet. Hvis etterberegningene viste at kostnadene var 100 mill lavere ville betalingen bli redusert med 75 mill. Posten ville netto bli belønnet med 25 mill ved denne kostnadsbesparelsen. Tilsvarende ville Posten netto tape 25 mill om kostnadene ble 100 mill høyere.
Valget av kostnadsnivå for beregningen av den statlige betalingen fastlegger som nevnt et konkurransenivå. Det ville være en fordel om man kunne velge et kostnadsnivå som gjaldt en stor del av landet. Siden det er de mest folkerike og sentrale deler av landet som både er mest like og som har lavest kostnader, ville dette antakelig medføre en større statlig betaling enn i dag hvor omtrent halvparten av områdene, men en mindre del av befolkningen, får støtte. Dette må imidlertid veies opp mot kostnadene med å skaffe midlene.
Kryssubsidiering er som nevnt i kapittel 4 et fy-ord som konkurrentene bruker for å redusere Postens muligheter for å drive priskonkurranse. En bedre definisjon av dette begrepet ville bedre mulighetene for konkurranse og gjøre det mulig å utnytte stor- og samdriftsfordelene i Postens nett bedre. Siden de tjenestene det i hovedsak gjelder er alternative, har Posten ikke noe incitament til å drive kryssubsidiering. Det er faktisk mer relevant at konkurranse-myndighetene passer på at Posten setter prisene lavt nok på de produktene hvor de ikke har enerett, men likevel har et delvis monopol.
Brennan, T.J. and Palmer, K. 1994: «Comparing the Costs and Benefits of Diversification by Regulated Firms» Journal of Regulatory Economics 6: 115-136.
Fidjestøl, Flatråker og Vogt. 1989a: «Kostnader i betalingsformidlingen» Sosialøkonomen nr 3 1989
Fidjestøl, Flatråker og Vogt. 1989b: «Inntekter, kostnader og prissetting i betalingsformidlingen» Sosialøkonomen nr 4 1989
Fidjestøl, Flatråker og Vogt. 1990: «Kostnader, inntekter og priser i betalingsformidlingen» Sosialøkonomen nr 7/8 1990 s 14-15.
Fjell, K. A. Bjorvatn, K.P. Hagen og G. Rusten, 2000. «Samfunnsøkomiske virkninger av den statlige virkemiddelbruken på postområdet», SNF, Bergen.
Hernes, G. (red) 1978: «Forhandlingsøkonomi og blandingsadministrasjon» Universitetsforlaget, Oslo.
Palmer, K. 1991: «Using an upper bound on stand-alone cost in tests of cross subsidy.» Economic Letters 35, 457-460.
Seip, D. 1990a: «Kostnader, inntekter og priser i betalingsformidlingen» Sosialøkonomen nr 6 1990 s7-10.
Seip, D. 1990b: «Priser i betalingsformidlingen» Sosialøkonomen nr 9 1990 s19-20.
Seip, D. 1997: «A note on Prising of Public Services» Arbeidsnotater fra Høgskolen i Buskerud Nr 16.
Seip, D. 2000: «Kryssubsidiering» Artikkelmanus.
Simonnes, H. 1998: «På post for markedet?» http://www.dagbladet.no/kultur/1998/06/05/106325.html. Sett 6/4 2000.
Thue, L. 1997. «Alltid Underveis, Postverkets historie gjennom 350 år, Bind 2: 1920-1997», Posten Norge og Elanders Forlag, Oslo.
Tirole, J. (1988): «The Theory of Industrial Organization» MIT Press, Cambridge, USA.
6.2 Utsnitt fra Postverkets historie
Her følger et utsnitt fra Thue (1997), s 389-391. Utsnittet er slutten av nest siste kapittel: "Gammel bedrift i nye former." Siste kapittel heter "Postens sjel i en brytningstid."
Markedet som mønster
Diskusjonene om ulike løsninger både for Postverkets interne og eksterne organisasjon har et underliggende felles tema, det dreier seg om koordinering og styring. Det er disse to oppgavene som enhver organisasjonsform er ment å ivareta.
Som vi har sett, er det brukt mange begreper og uttrykk for å karakterisere Postverkets gamle og nye organisasjons- og styringsformer. Tre alternative begreper som ofte er brukt for å karakterisere hovedtyper av koordinerings- og styringsmekanismer, er hierarki, nettverk og marked. Det kan se ut som om tyngdepunktet i Postverkets organisasjon har beveget seg fra hierarki og nettverk, til mer «markedslike» koordineringsformer.
Den hierarkiske styreformen tilsvarer på mange måter det som ofte blir kalt ordre- og regelstyring, og som forutsetter klare over- og underordningsforhold. I begynnelsen av 1970-årene var Postverkets eksterne organisasjon preget av forholdsvis detaljerte pålegg fra Stortinget og departementet når det gjaldt porto, antall ansatte, stillingstyper, avlønning, detaljer i investerings- og driftsbudsjettet, postnettets sammensetning, bruk av rutegående transportmidler osv. Postverkets eksterne organisasjon var hierarkisk.
En slik hierarkisk struktur karakteriserte også Postverket internt. Gjennom reglement og direkte ordre ble organisasjonen ledet ovenfra og ned. Og mellom postdirektøren på den ene side og postbetjenten på den andre kom det lenge inn stadig flere ledd.
Når koordinering skjer gjennom et likeverdig samarbeid for å løse en oppgave, kan vi snakke om nettverkskoordinering. Postverkets interne organisasjon var også preget av at postfolk hadde et faglig fellesskap, hadde tillit til hverandre, var lojale overfor bedriften og samarbeidet for å løse felles oppgaver. Den postale kulturen skapte fellesskap også mellom ulike nivåer i organisasjonen. Koordineringen skjedde både gjennom nettverk og hierarki.
I de senere årene har det skjedd en gradvis overgang til det vi kan kalle markedslik koordinering av Postverkets organisasjon. Kjøp-og-salg liknende forhold preger stadig mer forholdet både mellom Postverket og myndighetene og forholdene innad i Postverket. Staten betaler for å opprettholde de bedriftsøkonomisk ulønnsomme deler av Postverkets virksomhet og «bytter» enerett til formidling av brevpost mot oppgitte servicenivåer. Den konsesjonsordningen som innføres, vil bli som en kontrakt som definerer rettigheter og plikter på liknende måte som i et forretningsforhold. Ved innføringen av selskapsformen blir statens rolle mer som kapitaleiere i det private næringsliv.
Den grunnleggende vektlegging på økonomisk resultat innad i Postverkets organisasjon er en utvikling i samme retning. Mellom de ulike enhetene i Postverket kjøpes og selges det i stadig større grad tjenester gjennom bruk av internpriser. «Tilbuds- og etterspørselsmekanismen må få større plass også internt,» uttalte Bjørn Flage Pettersen i 1993. Postens forhold til de ansatte har også [endret] karakter. Tradisjonelle rettigheter som for eksempel avansement etter ansiennitet, er gradvis blitt avløst av mer ytelsesorienterte vurderinger av arbeidskraften.
Poenget er ikke at innslagene av hierarki og nettverk er forsvunnet, men at tyngdepunktet blir flyttet over i mer markedslike koordineringsformer. I sam- svar med den nye tid, er det kanskje grunn til å spørre om ikke denne utviklingen også har sin pris?
Her følger utdrag av Konsesjonen som er tildelt Posten Norge BA. Konsesjonen gjelder fra 1. oktober 1997 til og med 30. september 2001. Konsesjonen ble endret 29. oktober 1999. Nye ting etter endringen er i kursiv. Det som er tatt ut er gjengitt med mindre skrift og i hakeparentes.
1. Omfang
Posten tildeles konsesjon for enerettsområdet, jf. definisjonen nedenfor. Som motytelse stilles det krav om oppfyllelse av samfunnspålagte oppgaver.
Enerettsområdet
Posten har enerett til regelmessig å formidle mot vederlag lukket, adressert, innenriks brevpost med vekt inntil 350 gram, til å formidle i Norge tilsvarende sendinger fra utlandet og til å formidle tilsvarende sendinger fra Norge til utlandet. Eneretten omfatter bare brevpost med pris inntil 5 ganger grunntaksten for et innenriks prioritert brev innenfor første vektklasse (20 gram) jf. postloven § 6 og postforskriften § 3. Eneretten omfatter ikke formidling av bøker, kataloger, aviser og blad, selv om disse sendes i lukket og adressert form.
Samfunnspålagte oppgaver
Posten plikter å sørge for en effektiv formidling i Norge av landsdekkende postsendinger (basistjenester) til rimelige priser og til god kvalitet.
Basistjenestene, dvs. formidling av brevpost, aviser og blad i abonnement eller lettgods inntil 20 kg, i tillegg til [Postbankens grunntjenester] grunnleggende banktjenester, skal være tilgjengelige for befolkningen i hele landet gjennom et landsdekkende postnett. Privatpersoner, bedrifter og offentlig virksomhet skal sikres et godt og likeverdig tilbud i alle deler av landet, med krav for fremsending/utførelse av disse tjenestene.
Følgende kategorier av postsendinger skal inngå i basistjenestene:
• brevpost inntil 2 kg, der følgende sendingstyper skal tilbys:
• prioritert brevpost •ikke prioritert brevpost •massesendinger • rekommandert post •verdipost
• aviser og blad i abonnement inntil 2 kg •lettgods inntil 20 kg •post til/fra utlandet inntil 20 kg.
Basistjenestene og grunnleggende banktjenester skal tilbys ved alle postkontorer, kontraktspostkontorer, postfilialer og i alle landpostruter. Posten skal opprettholde det samfunnspålagte servicenivået selv om antall stasjonære poststeder blir redusert. [Det legges til grunn at det i hver kommune som regel skal være minst et postkontor/postfilial som tilbyr basistjenester og Postbankens grunntjenester.] Det skal i hver kommune være minst ett postkontor/kontraktspostkontor som tilbyr basistjenester og grunnleggende banktjenester. Et kontraktspostkontor kan drives av andre enn Posten Norge BA’s egne ansatte, tilbyr alle grunnleggende post- og banktjenester og har status som postkontor. Åpningstidene tilpasses behovet på det enkelte sted.
Posten skal sikre god tilgjengelighet gjennom et tilstrekkelig antall innsamlingspostkasser. [Videre skal alle som ved vei som er farbar med bil eller annet befordringsmiddel som er hensiktsmessig for postomdeling, såvidt mulig i forhold til bosettingsstruktur få brevpost, herunder aviser og blad samt meldesedler for registrerte sendinger (brev og pakker) levert i postkasse ved eller i nærheten av bosted.] Posten skal utlevere brevpost, aviser og blad samt meldesedler for registrerte sendinger (brev og pakker) til alle fysiske og juridiske personers bosted eller fysiske adresse eller i særlige tilfeller til egnede innretninger. Kravet gjelder ikke dersom det foreligger ekstraordinære omstendigheter eller særlige geografiske forhold. Alternativt skal postsendingene fås utlevert på nærmeste postkontor/kontraktspostkontor, om postmottaker ønsker dette.
Finansiering av merkostnadene for de samfunnspålagte tjenestene for å opprettholde et samfunnspålagt servicenivå utover det som er bedriftsøkonomisk lønnsomt skal skje ved bidrag av Postens enerettsoverskudd og bevilgning fra staten til kjøp av posttjenester.
----
2. Kvalitetskrav
Posten skal sørge for et servicenivå med god tilgjengelighet til sine tjenester. Servicenivået må vurderes ut fra de samlede innleverings- og utleveringsmulighetene m.m. (postkontor, kontraktspostkontorer, postfilialer, landpostbud, lokalomdelingsruter, elektronisk nett m.m.) den enkelte kan nytte i et område. Tilgjengeligheten må i stor grad vurderes ut fra tjenestenes nærhet til arbeidsplasser, forretninger, bensinstasjoner og senterfunksjoner for øvrig. Sammensetningen av nett/betjeningsformer må løpende vurderes av Posten og tilpasses de endringer som skjer i tiden, herunder den teknologiske utviklingen, endringer i infrastruktur og endringer i kundevaner og kundebehov.
Det er nedenfor fastsatt kvalitetskrav for Postens formidling av landsdekkende postsendinger som omfattes av Postens plikt til oppfyllelse av samfunnspålagte oppgaver.
Det er fastsatt spesifikke krav til [servicemål] fremsendingstider for enkelte tjenester. Disse fremgår av vedlegg til konsesjonen som anses som en del av denne.
Prioritert brevpost
[Prioritert brevpost skal være fremme hos mottaker dagen etter innlevering når offentlige kommunikasjoner/ruteopplegg gir mulighet for dette.] Innsamling av prioritert brevpost i innsamlingspostkasser skal utføres daglig mandag til og med fredag samt lørdag eller søndag. Fristen for innlevering må fastsettes med grunnlag i servicenivået i 1996 [dagens servicenivå.]
Utlevering [Omdeling] av prioritert brevpost skal utføres alle virkedager. Med virkedager menes mandag til og med lørdag. Dette kravet gjelder ikke dersom det foreligger ekstraordinære omstendigheter eller særlige geografiske forhold. Utlevering av prioritert brevpost skal uansett utføres minst tre dager pr uke.
Krav til fremsendingstider er fastsatt i vedlegg 1.
Det skal være et mål at minimum 93 % av Postens prioriterte brevpost skal foreligge hos mottaker senest dagen etter innleveringen.
[Lokalt fastsatte innleveringsfrister skal bekjentgjøres på de enkelte innsamlingspostkassene i hele landet.]
Ikke prioritert brevpost
Posten skal tilby rimeligere fremsendingsmåter enn prioritert brevpost. Postens kunder skal ha tilgang til kvalitativt gode og likeverdige formidlingstilbud også av ikke prioritert brevpost. Fristen for innlevering må fastsettes med grunnlag i servicenivået i 1996 [dagens servicenivå.]
Krav til fremsendingstider er fastsatt i vedlegg 1. [Det fastsettes minimumsstandarder for fremsendingstid.]
Massesendinger
Avsender skal ha mulighet til å velge mellom adressert og uadressert fremsending. Fremsendingstiden [Distribusjonstiden] skal være et forhold mellom Posten og avsender.
Posten skal [fra 1. januar 1998] tilby postkundene en reservasjonsordning for uadresserte massesendinger som innebærer at Posten inndeler denne type postsendinger i to kategorier: informasjon som går til alle mottakere og uadressert reklame som det er mulig å reservere seg mot.
Aviser og blad i abonnement
[Det skal foreligge et landsdekkende formidlingstilbud av aviser og blad i abonnement.] Avsender skal, som ved brevpost, ha mulighet til å velge mellom prioritert og ikke prioritert fremsending. Det skal være et formidlingstilbud med fremsendingstider som for prioritert- og ikke prioritert brevpost.
Lettgods
Det skal opprettholdes et rimelig standardtilbud for lettgods inntil 20 kg. [25 kg som skal være tilgjengelig for forbrukere og bedrifter over hele landet.]
Lettgods skal innsamles eller skal kunne innleveres mandag til og med fredag samt lørdag eller søndag.
Utlevering av lettgods skal utføres alle virkedager. Med virkedager menes mandag til og med lørdag. Dette kravet gjelder ikke dersom det foreligger ekstraordinære omstendigheter eller særlige geografiske forhold. Utlevering av lettgods skal uansett utføres minst tre dager pr uke.
Krav til fremsendingstider er fastsatt i vedlegg 1.
Post til/fra utlandet
Post som ankommer fra utlandet til Norge skal formidles innenfor de samme kvalitetsstandarder som tilsvarende innenlands post. Det samme gjelder for den innenlandske behandlingen m.m. av post til utlandet. For øvrig må Posten forholde seg til kvalitetskrav som følger av Verdenspostkonvensjonen, se punkt 10.
For grensekryssende prioritert brevpost innenfor EØS-området er det fastsatt særskilte krav til fremsendingstider i vedlegg 1.
3. Rapport om oppfyllelse av service- og kvalitetskrav
Posten skal utarbeide en årlig rapport til Post- og teletilsynet over virksomhetens oppfyllelse av samfunnspålagte oppgaver (blant annet utviklingen i tilgjengelighet knyttet til innlevering og utlevering av postsendinger) og service- og kvalitetskrav på området for formidling av landsdekkende postsendinger, herunder på enerettsområdet. Rapportens oversikt over enerettsområdet skal være offentlig. Årsrapporten skal også sendes til Samferdselsdepartementet.
Posten skal årlig informere Post- og teletilsynet om omfanget av klager og om behandlingen av disse, jf. punkt 10a.
4. Krav til å utføre periodiske representative målinger
Posten har plikt til å sørge for at det blir foretatt objektive kvartalsvise målinger vedrørende Postens oppfyllelse av fastsatte kvalitetskrav. Rapport over resultatene fra kvartalsmålingene skal sendes til Post- og teletilsynet med kopi til Samferdselsdepartementet. Kvartalsrapportens oversikt over kvalitetsmålinger på enerettsområdet skal være offentlig. Posten skal betale kostnadene for slike målinger. Post- og teletilsynet kan fastsette retningslinjer for hvordan målinger skal utføres og hvem som skal utføre målingene.
4a. Informasjon
Posten skal utarbeide generelle leveringsvilkår for basistjenestene. Vilkårene skal gi kundene tilstrekkelig detaljerte og ajourførte opplysninger, særlig om tilgang til tjenestene, priser, rabatter, fremsendingstider, klagemuligheter og ansvarsbetingelser. Informasjonen skal gjøres tilgjengelig for brukerne på en hensiktsmessig måte.
Posten har plikt til å informere om innleveringsfrister for alle typer postsendinger. Lokalt fastsatte innleveringsfrister for de enkelte typer sendinger skal bekjentgjøres på alle steder der sendingene kan innleveres.
----
8. Portotakster
Samferdselsdepartementet skal godkjenne Postens portotakster for prioriterte brev innenlands innenfor enerettsområdet, jf. Postforskriften § 10.
Basistjenestene skal tilbys til priser som står i forhold til kostnadene og som er oversiktlige og ikke diskriminerende. Det skal være geografisk enhetsporto for tjenester som ligger innenfor enerettsområdet. [Posten skal på en hensiktsmessig måte informere publikum om takster.]
9. Regler for regnskap
Posten skal følge regnskapsregler som blant annet sikrer overholdelse av prinsipper for korrekt regnskapsføring (god regnskapsskikk) samt at den nødvendige dokumentasjonen er på plass i forhold til vurderingen av om reglene for like konkurransevilkår er overholdt (forbud mot konkurransevridende kryssubsidiering). Samferdselsdepartementet kan fastsette særskilte regnskapsregler.
Posten skal gjennom et produktregnskap fremlegge dokumentasjon for at inntekter fra enerettsområdet ikke brukes til å kryssubsidiere konkurranseutsatte tjenester verken innenfor eller utenfor basistjenestene. Unntak fra forbudet om kryssubsidiering vil kun gjelde der hvor kryssubsidieringen er et ledd i finansieringen for å opprettholde et samfunnspålagt servicenivå utover det som er bedriftsøkonomisk lønnsomt. Gjennom produktregnskapet skal Posten også fremlegge dokumentasjon for at prisene på tjenestene står i forhold til kostnadene.
Posten skal fra og med regnskapsåret 1997 legge frem separate regnskap for sin tjenesteproduksjon innen henholdsvis:
- enerettsområdet, og
- landsdekkende posttjenester utenom enerettsområdet.
Posten skal fra og med regnskapsåret 1999 legge fram regnskap for sin tjenesteproduksjon i samsvar med vedlegg 2 til denne konsesjonen.
----
10a. Klageordning
Posten skal ha en ordning for behandling av klager fra sine kunder. Klageordningen skal gjøre det mulig for kundene å få behandlet et hvert spørsmål angående posttjenester omfattet av denne konsesjonen. Klageordningen skal ha enkle og oversiktlige fremgangsmåter for behandlingen og skal sikre at tvister blir rettferdig avgjort innen rimelig tid.
Posten skal fastsette bestemmelser om klageordningen, herunder om organisering og saksbehandling. Utkast til bestemmelser forelegges Post- og teletilsynet til godkjennelse. Post- og teletilsynet kan pålegge at bestemmelsene endres.
Posten skal opplyse sine kunder om klageadgangen, og årlig informere Post- og teletilsynet om omfanget av klager og om behandlingen av disse, jf. punkt 3.
11. Tilsyn
Post- og teletilsynet er tilsynsmyndighet etter konsesjonen og kan i den forbindelse gi pålegg for å sikre at konsesjonen med vilkår overholdes.
11a. Dispensasjon
Post- og teletilsynet kan gi dispensasjon fra kravene i konsesjonen.
12. Endring av konsesjon
Samferdselsdepartementet kan endre denne konsesjon hvis endring i lovgivning eller i Norges internasjonale forpliktelser gjør det nødvendig eller hensiktsmessig. Endringer i konsesjonen gir ikke Posten eller andre rett til erstatning.
Samferdselsdepartementet kan foreta endringer i konsesjonens punkt 2. Kvalitetskrav [Servicekrav] med vedlegg 1 samt punkt 9 Regler for regnskap med vedlegg 2.
13. Opphør av konsesjon
Samferdselsdepartementet kan gjøre vedtak om at konsesjonen skal falle bort ett år fra det er sendt forhåndsvarsel etter forvaltningsloven, jf. postloven § 4.
Konsesjonen kan trekkes tilbake ved gjentatte eller vesentlige brudd på konsesjonsvilkårene, eller når andre forhold gjør det nødvendig. Videre kan konsesjonen trekkes tilbake når den ikke er tatt i bruk senest 6 måneder fra den er utstedt.
14. Sanksjon
Overtredelse av konsesjonen straffes etter postloven § 24.
Brudd på bestemmelsene kan medføre bortfall av konsesjon (jf. ovenfor Opphør av konsesjon) eller vedtak om tvangsmulkt jf. postloven § 23.
[Vedlegg 1 til punkt 2. Servicemål
Prioritert brevpost
Minimum 93% av Postens prioriterte brevpost skal foreligge hos mottaker senest dagen etter innleveringen.
Ikke prioritert brevpost
Det skal minimum foreligge et formidlingstilbud med fremsendingstid 2 virkedager lokalt, 3 virkedager innen landsdelen og normalt 5 virkedager mellom landsdeler.
Aviser og blad i abonnement
Formidlingstilbudet av aviser og blad i abonnement skal minimum sikre formidling med kvalitetsstandard som for brevpost.
Lettgods
Lettgods som skal formidles innenfor lokalområdet skal kunne utleveres til/hentes av mottaker dagen etter innlevering. Lettgods som skal formidles innenfor en landsdel skal kunne utleveres til/hentes av mottaker tredje virkedag etter innlevering. Lettgods mellom landsdeler skal normalt kunne utleveres til/hentes av mottaker femte virkedag etter innlevering. Minimum 93 % av lettgods skal kunne utleveres til/hentes av mottaker innen de angitte tidsfrister.
Det skal foreligge et tilbud som minimum sikrer formidling med kvalitetsstandard som for ikke prioritert brevpost.]
Vedlegg 1
Krav til fremsendingstider for Postens konsesjonspålagte tjenester
Prioritert brevpost
Minst 85 % av sendingene skal være fremme innen dagen etter innlevering (D+1), mens minst 97 % skal være fremme innen D+3.
Minst 85 % av sendingene som skal til/fra land innen EØS skal være fremme innen 3 dager etter innlevering (D+3), mens minst 97 % skal være fremme innen D+5.
Ikke prioritert brevpost
Minst 85 % av sendingene som formidles lokalt skal være fremme innen D+2, mens minst 97 % skal være fremme innen D+4.
Minst 85 % av sendingene som formidles regionalt skal være fremme innen D+3, mens minst 97 % skal være fremme innen D+5.
Minst 85 % av sendingene som formidles nasjonalt skal være fremme innen D+5, mens minst 97 % skal være fremme innen D+7.
Lettgods
Minst 85 % av sendingene som formidles lokalt skal være fremme innen D+1, mens minst 97 % skal være fremme innen D+3.
Minst 85 % av sendingene som formidles regionalt skal være fremme innen D+3, mens minst 97 % skal være fremme innen D+5.
Minst 85 % av sendingene som formidles nasjonalt skal være fremme innen D+5, mens minst 97 % skal være fremme innen D+7.
For alle ovennevnte kategorier skal Posten rapportere særskilt vedrørende andel sendinger som er mer enn 3 dager forsinket. Det skal her bl a opplyses om fordelingen av forsinkelsene (andel 3, 4, 5 osv dager forsinkelse) og årsaken til forsinkelsene.
Det vises til konsesjonens punkt 14 Sanksjon.
Vedlegg 2
Regler for føring av produktregnskap i Posten
1. Formål og virkeområde
Reglene gjelder for Posten og dets datterselskaper, som etter lov 22. november 1996 nr. 65 om statens postselskap og lov 17. juli 1998 nr. 56 om årsregnskap mv. (regnskapsloven) regnes som en del av selskapet. Produktregnskapet 1) avlegges på konsernbasis uavhengig av hvilket forretningsområde eller juridisk enhet av konsernet som leverer produktene/tjenestene.
Formålet med reglene er å sikre at Posten utarbeider et produktregnskap som skal kunne gi grunnlag for å vurdere om prisene/takstene for basistjenestene er kostnadsbaserte 2), og om ulovlig kryssubsidiering 3) finner sted.
En vurdering av prisenes forhold til kostnadene må vurderes skjønnsmessig, bl.a. sett i forhold til at Postens enerettsprodukter skal gi et monopoloverskudd, staten kjøper bedriftsøkonomisk ulønnsomme posttjenester, tjenestene produseres i samproduksjon, og at det er krav om geografisk enhetsporto for posttjenester innenfor enerettsområdet.
2. Overordnede prinsipper
Produktregnskapet skal baseres på og avstemmes mot finansregnskapet. Finansinntekter og finanskostnader skal imidlertid erstattes med kalkulatorisk rente på anvendt bokført kapital.
Kalkulatorisk rente 4) fastsettes etter anerkjente prinsipper og objektive kriterier. I de tilfeller der grunnlagsmaterialet for finansregnskapet ikke er tilstrekkelig for å lage produktregnskap, skal annet grunnlagsmateriale som f.eks. tidsstudier og utvalgsanalyser, legges til grunn.
Produktregnskapet skal utarbeides etter skriftlige rutiner som bl.a. skal omfatte begrepsdefinisjoner, regnemåter samt kostnads- og inntektsfordelingsmetoder. Rutinene skal kvalitetssikres av selskapets eksternrevisor som skal avgi en skriftlig erklæring på at utarbeidelsen av produktregnskapet foregår i hht. rutinene.
Revisor skal dokumentere at det finnes rutiner som sikrer at:
• Observasjoner av aktiviteter og andre grunnlagsopplysninger for produktregnskapet blir korrekt registrert i respektive kildesystemer; •Dataene fra kildesystemer blir behandlet iht. skriftlige rutiner for dette; •Det endelige produktregnskapet gjenspeiler dataene fra kildesystemene og den prosedyren disse dataene behandles etter.
3. Hovedområder, delområder og produktregnskapets oppsett
Alle Postens tjenester/produkter skal klassifiseres ut fra følgende hovedområder:
1. enerettstjenester 2. basistjenester utenom enerettsområdet 3. banktjenester 4. andre tjenester/produkter
Basistjenestene skal videre klassifiseres i følgende delområder:
Enerettstjenester
Øvrige basistjenester
1 a) Prioritert brevpost
1 b) Ikke prioritert brevpost
1 c) Adresserte massesendinger
2 a) Ordinær, adressert brevpost utenom enerettsområdet (inkludert postkort)
2 b) Ordinære postpakker
2 c) Aviser
2 d) Blader
2 e) Uadressert brevpost
For hvert hoved- og delområde skal det lages oversikter over inntekter og kostnader, inkludert kalkulatorisk rente for kapitalbinding etter oppsett som beskrevet nedenfor i Boks A.
Dersom det er hensiktsmessig ut fra Postens regnskapsoppsett og rapporteringsrutiner, kan en ytterligere fordeling på produktnivå innenfor hovedgruppene benyttes.
Post- og teletilsynet kan i tillegg til ovenstående rapportering be om spesifikke produktkalkyler ut fra spesielle formål. Dette kan gjelde for produkter eller områder hvor man på basis av den løpende rapportering ønsker å gå nærmere inn i om prisene er tilstrekkelig kostnadsbaserte.
Slike kalkyler skal settes opp basert på de samme prinsipper som øvrig produktregnskap, men kan bygges opp nedenfra på selvkostbasis og behøver ikke være avstemmbare mot finansregnskapet.
Oppstillingene for hovedområdene skal være offentlige. Det er ikke krav om at delområdenes oppstillinger skal være offentlige.
4. Fordeling av inntekter og kostnader
Inntektene som skal godskrives de produkter/tjenester som er ytet. Inntekter fra basistjeneste(r) som selges sammen med ikke basistjeneste(r) skal godskrives basistjenesten(e) med den listepris som ville vært oppnådd dersom denne/disse hadde blitt solgt enkeltvis. Restbeløpet skal godskrives ikke-basistjenesten(e).
Ved fordeling av kostnader skal årsaken til de enkelte kostnadene være retningsgivende.
Eventuelle interne ytelser på tvers av produktregnskapsinndelingen skal inngå på samme måte som ytelser overfor en tredjemann, eller til selvkost der hvor det ikke gir mening å bruke markedspris.
5. Rapportering
Produktregnskapet skal følge kalenderåret og skal sammen med underliggende dokumentasjon, herunder avstemming mot finansregnskapet og revisorerklæring, oversendes Post- og teletilsynet innen tre måneder etter at finansregnskapet er fremlagt. Årsrapporteringen skal ledsages av revisorerklæring. Rapporteringen skal inneholde aktuelle kommentarer, herunder redegjørelse for eventuelle endringer i metoder eller grunnlagsmaterialet for føring av produktregnskapet.
Europakommisjonen la 11. juni 1992 fram en Grønnbok om utviklingen av Fellesskapets posttjenester, COM (91) 476. Etter en bredt anlagt høringsrunde utarbeidet Kommisjonen en meddelelse til Rådet og Europaparlamentet om retningslinjer for utvikling av EUs posttjenester, COM (93) 247. Disse dokumenter ble fulgt opp av Rådsresolusjon av 7. februar 1994 om utvikling av Fellesskapets posttjenester, Rres 94/C 48/02. Kommisjonen la 26. juli 1995 fram (publisert 2. desember 1995) et utkast til rådsdirektiv om utviklingen av Fellesskapets posttjenester og forbedring av tjenestenes kvalitet, 95/C 322/10, samt utkast til meddelelse om anvendelse av konkurransereglene på postområdet, 95/C 322/03.
Direktivutkastet baserte seg på Romatraktatens artikkel 100 A, og skulle derfor vedtas av Rådet og Europaparlamentet. Utkastet fra Kommisjonen møtte stor motstand blant flere medlemsland og ble drøftet flere ganger i både Rådet og i Europaparlamentet. Rådet vedtok 29. april 1997 en såkalt felles holdning til direktivforslaget, 97/C 188/02. Direktivet ble endelig vedtatt i Rådet og Parlamentet 15. desember 1997, etter gjennomført forliksprosedyre. Den vedtatte direktivteksten er betydelig endret i forhold til Kommisjonens første utkast. Det har særlig vært uenighet om graden av liberalisering av det indre marked for posttjenester, og resultatet ble at det vedtatte direktivet ikke medfører en omfattende liberalisering av postmarkedet.
Postdirektivet ble innlemmet i EØS-avtalen ved EØS-komiteens beslutning nr 91/98 av 25. september 1998. Stortingets samtykke til godkjenning av beslutningen vil bli innhentet gjennom en egen stortingsproposisjon. Det vil derfor være nødvendig å påse at endringer i norsk regelverk og praksis gjennomføres. Frist for gjennomføring av direktivets bestemmelser i norsk rett er fastsatt til 10. februar 1999.
EUs postdirektiv (97/67/EF, 17/12-1997)
Kapittel 1 Formål og virkeområde
Artikkel 1
I dette direktiv fastsettes felles regler for
- yting av en universell posttjeneste i Fellesskapet,
- kriterier for hvilke tjenester som kan reserveres ytere av den universelle tjenesten, og vilkår for yting av ikke-reserverte tjenester,
- prinsipper for fastsettelse av takster og innsyn i regnskapene til den universelle tjenesten,
- fastsettelse av kvalitetsstandarder for yting av den universelle tjenesten og innføring av et system som skal sikre at disse standardene oppfylles,
- opprettelse av uavhengige nasjonale reguleringsmyndigheter.
----
Kapittel 2 Universell tjeneste
Artikkel 3
1. Medlemsstatene skal på sitt territorium sørge for at brukerne til enhver tid har til rådighet en universell tjeneste som tilbyr posttjenester av en bestemt kvalitet til priser som er overkommelige for samtlige brukere.
2. For dette formål skal medlemsstatene treffe tiltak slik at det tas hensyn til brukernes behov med hensyn til tettheten av tilgangspunkter.
3. De skal treffe tiltak som sikrer at yteren eller yterne av den universelle tjenesten alle virkedager og minst fem dager i uken, med mindre det etter de nasjonale reguleringsmyndigheters syn foreligger ekstraordinære omstendigheter eller særskilte geografiske forhold, kan garantere at det foretas minst
- én innsamling,
- én levering til alle fysiske eller juridiske personers bosted eller fysiske adresse, eller unntaksvis, på vilkår fastsatt av den nasjonale reguleringsmyndigheten, til egnede innretninger.
Kommisjonen og samtlige nasjonale reguleringsmyndigheter skal underrettes om ethvert avvik eller unntak en nasjonal reguleringsmyndighet godkjenner i samsvar med dette nummer.
4. Hver medlemsstat skal treffe de tiltak som er nødvendige for at den universelle tjenesten skal kunne yte minst følgende tjenester:
- innsamling, sortering, transport og utlevering av postsendinger på inntil 2 kg,
- innsamling, sortering, transport og utlevering av postpakker på inntil 10 kg,
- behandling i forbindelse med rekommanderte sendinger og verdisendinger.
5. De nasjonale reguleringsmyndigheter kan heve grensen for vekt for postpakker som omfattes av den universelle tjenesten, til høyst 20 kg og kan fastsette særskilte ordninger for levering på døren av slike pakker.
Uten hensyn til grensen fastsatt av en gitt medlemsstat for hvor mye postpakker som omfattes av den universelle tjenesten, skal kunne veie, skal medlemsstatene sørge for at postpakker på inntil 20 kg som de mottar fra andre medlemsstater, formidles på deres territorium. ……
----
Kapittel 3 Harmonisering av tjenester som kan reserveres
Artikkel 7
1. I den grad det er nødvendig for å opprettholde den universelle tjenesten, skal de tjenester som den enkelte medlemsstat kan reservere for yteren eller yterne av den universelle tjenesten, være innsamling, sortering, transport og utlevering av brevpostsendinger innenlands med vekt inntil 350 g, uansett om denne skjer ved rask eller vanlig postgang, til en pris lavere enn fem ganger den offentlige takst på en brevpostsending på første vektnivå i den raskeste standardkategorien, dersom en slik finnes. I tilfelle av gratis posttjenester for blinde og svaksynte kan det gis unntak fra pris- og vektgrensene.
2. I den grad det er nødvendig for å opprettholde den universelle tjenesten, skal grensekryssende postsendinger og direktereklame fortsatt kunne reserveres innenfor grensene for pris og vekt fastsatt i nr. 1.
- Som et ytterligere skritt i fullføringen av det indre marked for posttjenester skal Europaparlamentet og Rådet senest 1. januar 2000 …. treffe beslutning om å videreføre den gradvise og kontrollerte liberaliseringen av postmarkedet, særlig med henblikk på liberaliseringen av grensekryssende post og direktereklame, ……
----
Kapittel 4 Vilkår for yting av ikke-reserverte tjenester og tilgang til nettet
Artikkel 9
1. For ikke-reserverte tjenester som ikke omfattes av den universelle tjenesten som definert i artikkel 3, kan medlemsstatene innføre generelle tillatelser i den grad det er nødvendig for å sikre at de grunnleggende krav oppfylles.
----
4. Dersom en medlemsstat fastslår at den universelle tjenesteplikten som fastsatt i dette direktiv utgjør en urimelig økonomisk byrde for yteren av den universelle tjenesten, kan medlemsstaten for å beskytte den universelle tjenesten opprette et kompensasjonsfond som administreres for dette formål av en enhet som er uavhengig av den eller dem som tilgodeses. I så fall kan medlemsstaten la tildelingen av tillatelser være helt eller delvis underkastet forpliktelsen til å bidra økonomisk til dette fondet. Medlemsstaten skal sørge for at prinsippene om oversiktlighet, ikke-diskriminering og forholdsmessighet overholdes ved opprettelse av kompensasjonsfondet og fastsettelse av nivået for de økonomiske bidragene. Bare tjenestene nevnt i artikkel 3 kan finansieres på denne måten.
----
Kapittel 5 Prinsipper for fastsettelse av takster og oversiktlige regnskaper
Artikkel 12
Medlemsstatene skal treffe tiltak som sikrer at takstene for hver av tjenestene som ytes gjennom den universelle tjenesten, er i samsvar med følgende prinsipper:
- prisene skal være overkommelige og fastsettes slik at hver bruker har tilgang til tjenestene som tilbys,
- prisene skal stå i forhold til kostnadene; den enkelte medlemsstat kan beslutte at en og samme takst skal anvendes over hele dens territorium,
- anvendelse av en og samme takst skal ikke utelukke at yteren eller yterne av den universelle tjenesten har rett til å inngå individuelle avtaler om takst med kundene,
- takstene skal være oversiktlige og ikke-diskriminerende.
Artikkel 13
For å sikre at den universelle tjenesten ytes over landegrensene, skal medlemsstatene oppmuntre yterne av den universelle tjenesten til å inngå avtaler om terminalavgifter for grensekryssende post i Fellesskapet, slik at følgende prinsipper overholdes:
- terminalavgiftene skal fastsettes på grunnlag av kostnader ved behandling og formidling av inngående grensekryssende post,
- vederlaget skal fastsettes slik at det tas hensyn til kvaliteten på tjenesten som ytes,
- terminalavgiftene skal være oversiktlige og ikke-diskriminerende.
----
Artikkel 14
1. Medlemsstatene skal treffe de tiltak som er nødvendige for å sikre at regnskapene til yterne av den universelle tjenesten er i samsvar med denne artikkel innen to år regnet fra datoen for ikrafttredelsen av dette direktiv.
2. Yterne av den universelle tjenesten skal i sitt internregnskap føre atskilte regnskaper for minst hver av tjenestene på området for reserverte tjenester på den ene side, og for de ikke-reserverte tjenestene på den annen side. I regnskapet for de ikke-reserverte tjenestene skal det skilles klart mellom de tjenester som inngår i den universelle tjenesten, og de som ikke inngår i den. Dette internregnskapet skal bygge på enhetlig anvendte og objektivt begrunnede prinsipper for kostnadsregnskap.
3. Med forbehold for nr. 4 skal kostnadene i regnskapet nevnt i nr. 2 fordeles mellom hver enkelt reservert tjeneste og de ikke-reserverte tjenestene på følgende måte:
a. kostnader som kan henføres direkte til en bestemt tjeneste, skal føres som slike,
b. felleskostnader, dvs. slike som ikke kan henføres direkte til en bestemt tjeneste, fordeles på følgende måte:
i. dersom det er mulig, skal felleskostnadene fordeles etter en direkte analyse av hvordan kostnadene er oppstått,
ii. dersom det ikke er mulig å foreta en direkte analyse, skal kategoriene for felleskostnader fordeles på grunnlag av en indirekte forbindelse med en annen kostnadskategori eller gruppe av kostnadskategorier der det er mulig med direkte henføring eller fordeling; den indirekte forbindelsen skal bygge på sammenlignbare kostnadsstrukturer,
iii. dersom verken et direkte eller indirekte grunnlag for kostnadsfordeling kan finnes, skal kostnadskategorien fordeles på grunnlag av en generell fordelingsnøkkel beregnet ved å bruke forholdet mellom samtlige utgifter som direkte eller indirekte henføres til eller fordeles på hver enkelt av de reserverte tjenestene på den ene side, og samtlige utgifter som direkte eller indirekte henføres til eller fordeles på andre tjenester på den annen side.
4. Andre systemer for kostnadsregnskap kan anvendes bare dersom de er i samsvar med bestemmelsene i nr. 2 og er godkjent av den nasjonale reguleringsmyndigheten. Kommisjonen skal underrettes før disse andre systemene anvendes.
5. De nasjonale reguleringsmyndigheter skal sørge for at vedkommende organ som er uavhengig av yteren av den universelle tjenesten, kontrollerer samsvaret med det enkelte system for kostnadsregnskap beskrevet i nr. 3 eller 4. Medlemsstatene skal sørge for at en samsvarserklæring utstedes regelmessig.
6. Den nasjonale reguleringsmyndigheten skal ha til rådighet tilstrekkelig detaljerte opplysninger om systemene for kostnadsregnskap som anvendes av en yter av den universelle tjenesten, og skal på anmodning fra Kommisjonen underrette den om disse.
7. På anmodning skal detaljerte fortrolige regnskapsopplysninger som følger av disse systemene, stilles til rådighet for den nasjonale reguleringsmyndighet og for Kommisjonen.
8. Dersom en medlemsstat ikke har reservert noen av tjenestene som kan reserveres i henhold til artikkel 7, og ikke har opprettet et kompensasjonsfond for yting av den universelle tjenesten slik det er tillatt i henhold til artikkel 9 nr. 4, og dersom den nasjonale reguleringsmyndigheten har forsikret seg om at ingen av yterne av den universelle tjenesten som er utpekt av medlemsstaten, mottar åpen eller skjult statsstøtte, kan den nasjonale reguleringsmyndighet vedta at kravene i nr. 2, 3, 4, 5, 6 og 7 i denne artikkel ikke får anvendelse. Den nasjonale reguleringsmyndigheten skal underrette Kommisjonen om slike vedtak.
----
Kapittel 6 Tjenestenes kvalitet
Artikkel 16
Medlemsstatene skal sørge for at det fastsettes kvalitetsstandarder for den universelle tjenesten, og at de offentliggjøres for å sikre at det ytes posttjenester av god kvalitet.
Kvalitetsstandardene skal særlig omhandle transporttid og regelmessige og pålitelige tjenester.
Disse standardene skal fastsettes av
- medlemsstatene med hensyn til de nasjonale tjenestene
- Europaparlamentet og Rådet med hensyn til de grensekryssende tjenestene i Fellesskapet (se vedlegg). Framtidige tilpasninger av disse standardene til den tekniske utvikling eller til markedet skal foretas etter framgangsmåten fastsatt i artikkel 21.
----
En uavhengig kvalitetskontroll skal foretas minst én gang hvert år av organer som ikke har noen tilknytning til yterne av den universelle tjenesten, på standardiserte vilkår som skal fastsettes etter framgangsmåten fastsatt i artikkel 21. Resultatene av kontrollen skal offentliggjøres i rapporter minst én gang i året.
Artikkel 19
Medlemsstatene skal sørge for at det fastsettes oversiktlige, enkle og økonomisk overkommelige framgangsmåter for behandling av klager fra brukerne, særlig ved tap, tyveri, skade eller manglende oppfyllelse av kvalitetsstandardene for tjenesten. -------
----
Kapittel 9 Den nasjonale reguleringsmyndighet
Artikkel 22
Hver medlemsstat skal utpeke én eller flere nasjonale reguleringsmyndigheter for postsektoren som juridisk er atskilt fra postoperatørene og fungerer uavhengig av dem.
----
De nasjonale reguleringsmyndigheter skal særlig ha til oppgave å sikre at forpliktelsene som følger av dette direktiv, overholdes. De kan også ha ansvaret for å sikre at konkurransereglene overholdes i postsektoren.
Kapittel 10 Sluttbestemmelser
Artikkel 26
1. Dette direktiv er ikke til hinder for at en medlemsstat kan opprettholde eller innføre mer liberale tiltak for postsektoren enn dem som er fastsatt i dette direktiv. Slike tiltak skal være i samsvar med traktaten. ----