Tilbake til Makt- og demokratiutredningens startside

Makt- og demokratiutredningens rapportserie, ISSN 1501-3065

Rapport 46, august 2002, ISBN 82-92028-50-1

---

En strategisk analyse av norsk utenrikspolitikk

Janne Haaland Matlary

---

Forord

Jeg vil gjerne takke utenrikspolitikere og embetsmenn og -kvinner i Utenriksdepartementet (UD) som med stor velvilje har stilt opp til intervju for denne studien. Denne undersøkelsen er unik i at det er første gang man har forsøkt å finne ut hvordan praktikerne av norsk utenrikspolitikk ser på forholdet verdidiplomati-realpolitikk. Refleksjonene og materialet omkring dette forholdet er forhåpentligvis av verdi for videre diskusjon og utvikling av norsk utenrikspolitikk.

Jeg vil spesielt takke utenriksråd Bjarne Lindstrøm i UD som la forholdene til rette for at jeg kunne sette opp de intervjuer jeg ønsket. For å sikre anonymitet har jeg kun referert til 'respondenten' i rapporten. Underlagsmaterialet består av intervjuer med 9 politikere (utenriksministre og statssekretærer) og 8 embetsmenn og -kvinner.

Oslo, 12. august

Janne Haaland Matlary

 

---

INNHOLD

 

Innledning   3

Kapittel 1: Verdidiplomati og realpolitikk i utenrikspolitikken   12

Kapittel 2: ”Myk makt” og det offentlige diplomati: tre hypoteser   27

Kapittel 3: Verdidiplomati og realpolitikk i norsk utenrikspolitikk   42

Kapittel 4: Effekter av norsk verdidiplomati: Den empiriske undersøkelsen   60

Sammenfatning   74

Henvisninger   77

 

Innledning

 

Norsk utenrikspolitikk debatteres ofte ut fra en påstått motsetning mellom ’realpolitiske interesser’ som sikkerhet og økonomi på den ene siden, og ’verdidiplomati’, humanitær hjelp, fredsmegling, FN-arbeid, etc., på den andre siden. Gjennom hele 90-tallet har man debattert om realpolitikken neglisjeres pga. et stadig voksende engasjement innen verdidiplomati (Udgaard, 1995a og b; Godal, 1995, Egeland, 1988; Lægreid, 1996), og synspunktene har stått mot hverandre. Realpolitikerne mener at den egentlige utenrikspolitikken er nettopp denne, og at annet engasjement er uviktig eller i alle fall mindre viktig ut fra strategisk utenrikspolitisk synspunkt. Verdidiplomatene har ofte ikke snakket om strategi i det hele tatt, men satt i gang nye prosjekter fordi man ’gjør godt’ og hjelper andre. Dette er i seg selv legitim utenrikspolitikk, mener de. Man bør ikke tenke ut fra nasjonale interesser, men ut fra hva som hjelper andre. Noen mener at verdidiplomatiet i seg selv er en ny basis for innflytelse, men ikke over realpolitikken. Tvert i mot er den nye og reelle utenrikspolitiske arena selve verdidiplomatiet, og realpolitikken har intet primat over denne arenaen.

Denne debatten dreier seg dypest sett om hva norsk utenrikspolitikk bør være og hva slags makt man bør etterstrebe. Det er i utgangspunktet ingen enighet lenger om at utenrikspolitikk primært bør dreie seg om nasjonale interesser av sikkerhetsmessig og økonomisk karakter. Mens hele etterkrigstiden var preget av sikkerhetspolitikk i territoriell forstand, og av forholdet mellom de to supermakter, er 90-tallet annerledes. Det er blitt mye mer uklart hva slags interesser et lite land har, og hvilke makttyper som fremmer et lite lands posisjon.

I denne studien analyserer vi hvordan norske beslutningstagere ser på disse spørsmålene. Disse omfatter sentrale utenrikspolitikere og embetsmenn. Vi er interessert i hvordan makten analyseres og hvilke norske interesser som anses viktige, og hvorfor. Men vi er også interessert i selve spørsmålet om strategisk tenkning. I hvilken grad er norsk utenrikspolitikk resultat av dette? Ligger det en strategi bak satsingen på de forskjellige deler av verdidiplomatiet? Knyttes disse til realpolitiske interesser? Tenker man strategisk, på helheten i den utenrikspolitiske portefølje?

Å tenke stategisk på interesser og mål; og makt for å nå disse målene, utgjør etter vårt syn selve essensen av hva utenrikspolitikk dreier seg om. Dette betyr at man må og skal forvente at utøverne er i stand til og faktisk foretar strategiske analyser. Med dette menes ikke det kyniske at man skal engasjere seg for verdier kun når det gir realpolitisk fordel, men at man tenker helhetlig på forholdet mellom realpolitikk og verdidiplomati: hvordan det siste kan fremme norske posisjoner, omdømme og innflytelse selv om hovedmotivasjonen er altruistisk; og om konsentrasjon på det ene feltet fører til at realpolitkken ikke får nok ressurser eller oppmerksomhet.

I min antagelse ligger også at utenrikspolitikk primært dreier seg om å fremme et lands interesser av forskjellig slag, men slike interesser inkluderer, som vi skal se under; også verdibaserte interesser. Innholdet i den utenrikspolitiske dagsorden skifter, og vi lever i en tid hvor flere og flere interesser er fellesinteresser, ikke nasjonale interesser.

Likevel inneholder utenrikspolitikken også tradisjonelle nasjonale interesser som territoriell sikkerhet og økonomi. Selv om invasjonsfaren er borte i Europa, og krig mellom stater ikke forventes på dette kontinentet (bortsett fra muligens på Balkan), tilligger det utenrikspolitisk strategi å tenke på det lange løpet; på at disse parametrene kan forandre seg. For Norges vedkommende vil for eksempel den geo-politiske beliggenhet som Russlands nabo alltid være et sentralt element i utenrikspolitisk strategi, likeledes den uavklarte grense med Russland i Barentshavet og utenforskapet i EUs beslutningsprosess mht. både økonomiske og politiske interesser. En strategisk analyse vil da beskjeftige seg med hvordan norske interesser på disse områdene kan fremmes, og hvordan norsk makt kan bygges her, gitt de nevnte parametre.

Vi kan skille mellom tre modeller for forholdet mellom verdidiplomati og realpolitikk i norsk utenrikspolitikk: (1) aktivisten som setter i gang mye godt verdidiplomati, men som aldri tenker strategisk på hvilken makt dette gir et lite land og heller ikke på hvordan verdidiplomatisk makt kan konverteres til makt på andre felt; (2) aktivisten som nettopp tenker strategisk og som forstår at mye av utenrikspolitikken etter den kalde krigens fall dreier seg om synlighet og omdømme; og som mener at den viktige politikken egentlig har forflyttet seg til denne arenaen; og til sist (3) realpolitikeren som er opptatt av betydningen av verdidiplomatiet for realpolitikken, og som bruker denne ’kapitalen’ bevisst for å fremme slike utenrikspolitiske interesser gjennom strategisk helhetstenkning.

Denne studien spør etter effekter av norsk verdidiplomati. Konkret spør vi sentrale utenrikspolitiske aktører om man tenker strategisk på den utenrikspolitiske helhet når man setter i gang prosjekter under verdidiplomatiet; om man tenker på makttyper – hva slags makt man kan oppnå og hvordan denne eventuelt kan konverteres til realpolitisk makt; og til sist, hvilke effekter man ser av verdidiplomatiet mht. aksess, omdømme og koblingsmuligheter mellom verdidiplomati og realpolitikk.

Det er foretatt 17 dybdeintervjuer med utgangspunkt i disse tre spørsmålene.

Hovedbegrepene: Verdidiplomati og realpolitikk

Utenrikspolitikk har tradisjonelt dreid seg om å fremme nasjonale interesser. ”Britain has no friends, only interests”, skal Lord Palmerston ha sagt. Interessebegrepet har vært og er fremdeles det sentrale i utenrikspolitisk analyse. Det både er riktig og normalt at en stat tar vare på sine nasjonale interesser. Disse har alltid først og fremst dreid seg om territoriell sikkerhet, dernest om økonomiske interesser knyttet til nasjonalstaten. Ofte kalles dette realpolitikk, og i statsvitenskapen har man hatt analysen av denne type utenrikspolitikk som et hovedfelt. Realismen og neo-realismen, hovedteorier i faget historisk sett, postulerer at nasjonale interesser med utgangspunkt i sikkerhet utgjør den egentlige utenrikspolitikken: Stater søker alltid å fremme slike interesser, og deres aktivitet kan tilbakeføres til et slikt motiv, antar man gjerne.

Denne teorien kan lett bli reduksjonisisk ved at all utenrikspolitisk handling forklares som en refleksjon av slike nasjonale interesser. I realiteten er et lands utenrikspolitikk en rikt sammensatt vev av mange hensyn og aktiviteter, men likevel er det en premiss som vi tror er riktig at det meste av utenrikspolitikken dreier seg om nasjonal interessehevdelse. Men det er to forbehold som er viktige her: Staters territorium er ikke lenger rammen for nasjonale interesser i streng grad – sikkerhet er f.eks. ikke bare forsvar mot invasjon, men også sikkerhet i regional og global forstand; og interesser er ikke lenger bare av sikkerhetspolitisk og økonomisk art. Den utenrikspolitiske dagsorden dreier seg nok primært om nasjonale interesser fremdeles, men disse er også i stor grad fellesinteresser.

En interesse kan også være hva vi kaller ’verdibasert’. Med dette menes at man fremmer et verdistandpunkt – la oss si ’anti-apartheid’ - men man gjør det på en målrettet og strategisk måte (Matlary, 2002). Man har et mål som egentlig utgjøres av en norm eller verdi – det at mennesker ikke skal diskrimineres pga. hudfarge – men når dette målet blir gjenstand for rasjonell strategisk virkemiddelanalyse - lager man faktisk en politisk plan for måloppnåelse. Jeg vil derfor kalle dette en ’verdibasert’ utenrikspolitisk interesse. En interesse defineres som noe som forfølges på en strategisk måte. NGOer som Amnesty er minst like målrettede som økonomiske eller militære aktører, et poeng som fremheves av flere forskere på transnasjonale nettverksaktører (Keck og Sikkink, 1998; Risse-Kappen, 1995).

Det nye de siste årene, spesielt fra slutten av den kalde krigen, er at verdibaserte interesser har fått mye større plass enn før på den utenrikspolitiske dagsorden. Dette er ikke bare en balanse mellom den ’egentlige’ utenrikspolitikken, som mange leter etter ’under’ eller ’ved siden av’ den verdibaserte, men en ekspansjon av utenrikspolitikk til verdidiplomati. Det er en reell tyngde og maktutøvelse på denne siden av utenrikspolitikken som de vanlige dikotomien ’realpolitikk-verdidiplomati’ ikke griper. Vi kommer tilbake til dette.

Denne rapporten tar for seg balansen i norsk utenrikspolitikk mellom såkalt realpolitikk og såkalt verdidiplomati. Mer bestemt spør vi hvilke effekter verdidiplomatiet har for realpolitikken: Er det riktig, som mange har hevdet, at det utstrakte norske verdidiplomatiet går på bekostning av realpolitiske interesser; at Norge fremstår som en ’humanitær stormakt’ og internasjonal fredsmegler, men at vi bruker altfor mye politisk energi og ressurser på dette slik at forholdet til Europa, EU og NATO, kommer i annen rekke? Tar mao. verdidiplomatiet over for realpolitikken? Dette spørsmålet forutsetter at man kan skille skarpt mellom disse to typer utenrikspolitikk, at realpolitikken dreier seg om klart avgrensede og gitte nasjonale interesser, mens verdidiplomatiet er en slags utenrikspolitisk ’hobby’ som man dreier med fordi det gir status, er interessant og fordi man gjør noe godt i verden.

Den norske debatten har dreid og dreier seg om en slik ’oppdeling’ av utenrikspolitikken. Udgaards mange artikler om emnet postulerer de virkelige realpolitiske interessene – NATO; EU, dvs. sikkerhet og økonomi – mot det utstrakte verdidiplomatiet i strøk langt fra Norge.[1] Høyre har tradisjonelt gjort det samme, mens venstresiden har omfavnet verdiplomatiet som den reelle og ikke minst moralsk viktige utenrikspolitikken. Leser man Tamnes’ ”Norsk utenrikspolitisk historie” ser man klart dette skillet innen norsk utenrikspolitikk opp gjennom 70, 80 og 90-tallet (Tamnes, bind 6, 1997), og det samme gjelder en annen historiker, Olav Riste (Riste, 1985, 1991, 1993). Utgangspunktet er at realpolitikken er den egentlige utenrikspolitikken som danner kjernen i norske interesser.

Dette skillet er også forsterket av den lange norske misjonserfaringen, som aldri har definert seg selv som utenrikspolitikk, men som har gitt innhold til verdidimensjonen. Skillet mellom den politiske venstresiden tradisjonelt sett, og den kristne tradisjonen, er stort, men effekten av innsatsen har vært å gi nordmenn i internasjonale oppdrag, oftest av humanitær art, en tung erfaring i både Afrika og Asia.

Oppdelingen i realpolitikk og verdidiplomati hadde en klar logisk grunn gjennom hele den kalde krigsperioden. Det var helt klart at realpolitikk, særlig sikkerhetspolitikk, spilte den dominerende rolle i norsk utenrikspolitikk. Sikkerhet var helt sentralt spørsmål hvor geo-politikk spilte en udiskutabel rolle. Fra 90-tallet har imidlertid den norske såvel som den internasjonale dagsorden endret seg sterkt, også innenfor sikkerhetspolitikken. Om det aldri vært vært et uproblematisk skille mellom realpolitikk og verdidiplomati, så er dette skillet ennu vanskeligere å gjøre i dag. Dette diskuteres under i kap. 2 og 3.

Antagelsen om at makten ligger i realpolitikken mens verdidiplomatiet bare er et garnityr, er altfor enkelt i dagens internasjonale politikk. Det er klart at verdidiplomati i stor grad berører såkalte nasjonal interesser som sikkerhet og økonomi, oftest på lengre sikt – som å skape fred på Balkan, insentiver for økonomisk utvikling, etc. – slik at skillet ikke er skarpt lenger.

I tillegg er det også klart at ’verdi-agendaen’ er blitt helt sentral i vestlig internasjonal politikk: det dreier seg om fred, demokrati og menneskerettigheter i langt større grad enn for noen få år siden. Dette henger direkte sammen med utviklingen av et diplomati i det offentlige rom, på engelsk kalt ’public diplomacy’, som jeg oversetter til ’offentlig diplomati’ på norsk. Den politiske diskurs i det offentlige rom dreier seg om verdier, rettferdighet, menneskerettigheter og demokrati – ikke om nasjonale interesser. Den økte graden av offentlighet gjør at stater i dag bør spille positive roller i denne type utenrikspolitikk selv om de ikke engang er særlig motivert for dette. Mao. har verdidiplomatiet en realpolitisk betydning det ikke hadde tidligere. Dette er nytt, og spiller en viktig rolle i vurderingen av balansen mellom tradisjonell realpolitikk og den ’nye’ utenrikspolitikken som vi kaller verdidiplomati. USA stormaktspolitiske strategi etter 11.9 er riktignok et unntak her, som diskuteres nærmere i kap. 3.

Før vi går videre med å klargjøre problemstillingen, er det nødvendig å definere disse to begrepene.

Med verdidiplomati forstår vi her en utenrikspolitiske portefølje som omfatter fredsmegling, fredsoperasjoner, bistand, demokratibygging og menneskerettighetsarbeid, både multilateralt og bilateralt.

Med realpolitikk forstår vi tradisjonelle, territorielt definerte nasjonale interesser, først og fremst sikkerhetspolitiske og økonomiske.

Begrepet realpolitikk er ikke entydig, men det henspeiler på en tradisjon i internasjonal politikk, realismen; hvor utenrikspolitikeren tenker ut fra egen stats sikkerhetsbehov i første rekke. Man verken bør eller skal ta hensyn utover dette. Realismens fremste teoretiker i etterkrigstiden, Hans Morgenthau, var f.eks. mot amerikansk engasjement i Vietnam fordi dette ikke angikk amerikanske sikkerhetsinteresser på noen direkte måte. Den samme logikken tilsier at man ikke involverer seg i andres kriger og konflikter så lenge de ikke angår eget territorium, slik bla. mange i ”National Security Council’ hevdet angående Bosnia. Vi ser at denne logikken er basert på nasjonale sikkerhetsinteresser i snever forstand.

Videre er det en implikasjon av denne logikken at et land bare involverer seg i verdidiplomati den grad det fremmer slike interesser. En altruistisk eller verdimotivert handling er derfor ikke på sin plass, vil realpolitikeren si. Den kan være riktig etisk sett, men hører ikke hjemme i internasjonal politikk.

Realpolitikken er uten tvil en sterk tradisjon, empirisk sett. Det er fremdeles stater som driver utenrikspolitikken; selv om andre aktører er kommet til og spiller roller som er viktige. Verdidiplomatiets logikk er en annen, og vi kommer tilbake til brytningen mellom disse to i neste kapittel. Poenget nå er at man analytisk kan skille mellom realpolitisk logikk og verdidiplomatisk logikk: det er to forskjellige sider av den utenrikspolitiske portefølje som kan bestemmes empirisk.

Hensikten med denne undersøkelsen er å finne ut hvordan disse to delene av norsk utenrikspolitikk er relatert til hverandre. Mer bestemt spør jeg hvordan verdiplomatiet påvirker realpolitikken og på hvilke måter den gir Norge økt makt internasjonalt.

I korthet kan man si at Norge har en meget stor verdidiplomatisk portefølge: Fredsmegling i Midt-Østen, Guatemala, Sri Lanka, delvis i Columbia og Sudan; menneskerettighetsdialoger med bla. Cuba, Kina og Indonesia; et omfattende demokrati- og bistandsarbeid på Balkan; både langsiktig og humanitær bistand av stort internasjonalt omfang, aktiv og omfattende deltagelse i fredsoperasjoner globalt, samt et stort multilateralt engasjement både politisk og økonomisk gjennom FN, OSSE, etc.

Realpolitisk dreier norske interesser seg om sikkerhet gjennom NATO og i stigende grad gjennom EU, samt omfattende økonomiske interesser vis-à-vis EU, manglende politisk tilgang til EUs beslutningsprosess, og sterke ikke-vestlige økonomiske interesser i petroleumseksport og oljepris. I kap. 3 gis en nærmere analyse av innholdet av disse to sidene av den norske utenrikspolitiske portefølje.

Som sagt er hovedspørsmålet i denne undersøkelsen gjelder hva slags effekt den omfattende verdiporteføljen har for norsk utenrikspolitikk, særlig med vekt på realpolitikken. Hypotesene her spenner fra det syn at det er verdidiplomatiet som gir oss en status og en internasjonal profil, og som derfor også gir oss tilgang til arenaer og good-will nok til å fremme realpolitiske interesser; til det syn at verdidiplomatiet er en ’ikke-konvertibel politisk valuta’ som bare gir ’good will’ på enkelte arenaer, men lite annet. Etter dette synet spiller det liten eller ingen rolle der hvor sikkerhetspolitikk og økonomisk politikk bestemmes. Høy status i FN gir ingen effekt i EU, for å si det enkelt.

Det analytiske opplegget og funnene er presentert i kapittel 4.

Kapittel 1: Verdidiplomati og realpolitikk i uten-rikspolitikken

 

Som sagt er disse to begrepene ikke entydige, men likevel nyttige som redskaper for å analysere hvordan en stats utenrikspolitikk er delt opp. Det er ikke lett å skille skarpt mellom tradisjonelle snevre nasjonale interesser og den store delen av utenrikspolitikken som er mer diffus, men det er viktig å gjøre dette skillet fordi begrepet ’nasjonal interesse’ ikke lenger er så logisk ettersom slike interesser ikke knyttes til et lands territorium like selvfølgelig som før.

Respondentene i denne studien var alle meget klare på at det finnes nasjonale interesser som er av helt sentral betydning for norsk utenrikspolitikk. Disse begynner med sikkerhetspolitikken som av alle blir ansett som helt fundamental, og hvor geopolitisk beliggenhet spiller en viktig rolle. Likevel er det ingen automatikk i hvordan den sikkerhetspolitiske interessen bestemmes: nå spiller for eksempel EU en større rolle enn før for å sikre norske interesser her, sier intervjuobjektene. Det å bli hjulpet i en mulig krise skjer bl.a. gjennom at Norge har godt omdømme og viser solidaritet fordi man deltar i internasjonale operasjoner fremfor en statisk ivaretagelse av NATO-forpliktelser, sier de samme diplomater.

Det jeg kaller den realpolitiske interesse her knyttes som før til eget land, men ikke så snevert som før: også europeisk stabilitet på Balkan er en del av denne sikkerhetspolitikken. Likevel går det en grense mellom utstrakt sikkerhet, som demokratisering og oppbygging av fungerende stater på Balkan, og nasjonale norske sikkerhetsinteresser. Skillet som realpolitikeren Kissinger gjør, er nyttig for å avgrense tradisjonell sikkerhetspolitikk. Han sa at at verken Bosnia eller Kosovo var trusler mot amerikansk sikkerhet: ”the proposed deployment of (US troops) does not deal with any threat to US security as this concept has traditionally been conceived..if Kosovo presents a security problem, it is to Europe..Kosovo is no more a threat to America than Haiti was to Europe”[2]. Denne realpolitiske vurderingen av hva som utgjør nasjonale sikkerhetspolitiske knytter seg fremdeles til territorium eller til regional territoriell sikkerhet.

Norsk realpolitikk på sikkerhetsfeltet defineres derfor her til et snevrere og mer militært sikkerhetsbegrep enn generell stabilisering og demokratisering på Balkan. Imidlertid vil mye av norsk engasjement her kunne legitimeres ut fra en realpolitisk vurdering: stor innsats gir godt omdømme og vil gjøre at allierte forventes å bistå Norge ved en annen anledning. Det gir også innpass i EU uten medlemskap og god synlighet for norsk utenrikspolitikk. I en gitt situasjon i fremtiden vil dette kunne være av vital betydning for andre lands reaksjon på norske sikkerhetsbehov, for eksempel i nord.

Denne logikken er realpolitisk, og har sitt utgangspunkt i en tradisjonell nasjonal sikkerhetspolitisk interesse selv om den går utover denne for å definere sikkerhetspolitisk behov. Dog stopper den lenge før man er inne i en utvidet sikkerhetspolitisk agenda med stabilitet som det langsiktige resultatet av demokratisering gjennom gjenoppbygging av stater, bistand, menneskerettighetsopplæring, etc. Vårt poeng her er at vi kan skille mellom tradisjonell realpolitikk i sikkerhetspolitikken og en utvidet sikkerhetspolitikk: NATO har hittil symbolisert det første; OSSE det siste – selv om grensene her flyter mer og mer, som vi skal se i neste kapittel.

”Jeg undres hva hva han mente med det”, skal grev Metternich - den store realpolitiker - ha sagt da den russiske ambassadør døde midt i bilaterale forhandlinger. Hva var det strategetiske motivet med å dø, og akkurat på et slikt tidspunkt?

Realpolitikk har ingen klar definisjon, men essensen av begrepet må være noe slikt: En realpolitiker ser etter en motivasjon bak alle hendelser og handlinger som kan tilbakeføres til maktsøken. En politisk aktør har bare ett mål: søken etter makt til å sikre egne grenser og egen suverenitet, og eventuelt kunne ekspandere disse grenser og den generelle makt. Ting i politikken skjer ikke tilfeldig, men er resultatet av et strategisk spill - som Metternich så det.

Maktsøken er nødvendig fordi statene er satt inn i en geopolitisk sammenheng hvor sikkerhetsbehover er et sentralt element i utformingen av politikken. Små stater gjør det de kan, men de store gjør som de vil, for å sitere antikkens Thukydid i hans verk om peleponneserkrigen. Alle stater søker å dominere hverandre for å sikre seg mot hverandre, men bare de største, eller den største, kan inneha rollen som hegemon. De små legger seg i skyggen av hegemonen og inngår allianser med denne eller danner en motvekt gjennom en allianse.

I denne teorien er statene som billiardkuler som støter sammen, med harde overflater. Fordi geopolitikken bestemmer statens interesser og også maktbasis, er det først og fremst militærmakt som er relevant. Sikkerhetpolitikken er primær, men også økonomisk makt bidrar til statens selvhevdelse og generelle maktbasis.

Mål og middel er nært forbundet i realpolitikkens verden. Man søker makt, og må ha makt for å nå målet. Andre målsettinger enn makt er suspekte - de er a priori definert som skalkeskjul for maktmotivet. Realpolitikk blir da lett reduksjonistisk: Makt er målet, og all makt kan i siste instans reduseres til militærmakt.

Realpolitikken har en lang historie i internasjonal politikk; ja, den er selve kjernen i dette faget. Thykudid skrev om de peleponnesiske kriger fra en realpolitisk vinkel, og nevnes ofte som den første i den statsvitenskaplige tradisjon. Etter ham hører man ofte Machiavellis navn, selv om han skrev mye mer enn ”Fyrsten” (1517) og gjorde det i den klassiske tradisjon i politisk teori hvor man spurte etter ’det gode samfunn’, dvs. ikke bare om hvordan makt oppnås. Hobbes er den som har det mest maktreduksjonistiske synet på politikken, og som ikke har rom for andre motiver enn makt for menneskelig handling. I moderne statsvitenskap regnes gjerne Hans Morgenthau’s Politics among Nations (1949) som standardteksten. Her diskuteres hvordan stater og statsmenn kan sikre seg nok makt til å avskrekke og beseire hverandre. Det internasjonale systemet er et anarki hvor statens primære oppgave er å sikre overlevelse.

Etter den klassiske realismen utviklet den såkalte neorealismen seg. Her fikk økonomiske interesser plass ved siden av de sikkerhetspolitiske. Kenneth Waltz (1979) regnes ofte som den primære eksponent for denne retningen, mens forskere som Robert Gilpin (1987) har konsentrert seg om de økonomiske aspekter ved neorealismen. Hovedtesen er at sikkerhetsmessige og økonomiske interesser forklarer internasjonal politikk, og at alt snakk om fellesinteresser og verdier dekker over nasjonale interesser. Disse nasjonale interessene er i stor grad gitt geo-politisk. De er i alle fall identifiserbare som nasjonale interesser.

Aktørbildet i neorealismen er at staten er den primære aktor, og at interessene kan identifiseres som nasjonale. Det finnes ingen overnasjonal eller internasjonal maktbasis som virker inn på statene. Systemet er grunnleggende anarkisk, bygget på selvhjelp.

I vestlig politikk i dag er det klart at det anarkiske trekket er borte mellom landene i EU, som utgjør det som kalles et ’sikkerhetsfellesskap’ (Adler og Burnett, 2000); men at realpolitikkens primære tese ikke er falsifisert: det er mye et trosspørsmål hvor mye man legger i multilaterale institusjoner og folkeretten, og bildet skifter i internasjonal politikk mellom stabile avspente og integrerte fellesskap i Europa og meget labile og spente regioner andre steder. Realismen er derfor på ingen måte avvist, men har begrenset gyldighet i Europa.

Men også økonomiske interesser kan defineres realpolitisk. De fremmes gjerne som de egentlige drivkrefter bak internasjonal politikk av neoliberalismen innen faget statsvitenskap, og dreier seg både om ’naturgitte’ nasjonale interesser med sitt utspring i ressurser og naturgitte forhold – som for eksempel norsk petroleumsreserver – eller i økonomisk virksomhet hvor det fins en klar nasjonal fordel av å fremme egen industri. Økonomiske interesser er selvsagt ikke lenger klart nasjonale, med globalisering selv i forsvarsindustrien,[3] men like fullt fremmer regjeringer fremdeles nasjonale interesser i stor grad. Ett eksempel er norsk laks overfor EU, hvor globaliseringen betyr at norske eiere i Chile har interesser i lav laksepris mens norske myndigheter fremmer interesser i en minstepris for laks i EU. Det gir derfor ikke alltid logisk mening å snakke om ’norske, nasjonale interesser’ mer på dette området, men fremdeles er det slik at regjeringer opptrer på vegne av nasjonale økonomiske interesser. Med økt globalisering kan vi forvente at dette blir stadig mer motsetningsfylt, men likevel er det betydelig makt i nasjonal politisk støtte, slik at de økonomiske interesser som har fordel av slik støtte, vil ønske en slik.

På tross av globaliseringen er det klart at økonomiske interesser spiller stor rolle i utenrikspolitikk, og at disse ofte fremdeles er snevert nasjonale.

Hvorfor vektigere verdidiplomati?

Hvis realpolitikken utgjør sikkerhetsmessige og økonomiske interesser, hovedsakelig definert nasjonalt og territorielt, hvilken rolle spiller verdidiplomatiet i internasjonal politikk?

Tradisjonell idealpolitikk defineres i motsetning til realpolitikken. Presumptivt dreier det seg om å ha andre, ideelle målsetninger: fremme av fred, demokrati, menneskerettigheter, global rettferdighet og utjevning - altså mål som ikke direkte tilbakeføres til den egne statens maktmotiver. Man stiller da gjerne opp ’nasjonale interesser’ mot idealpolitikkens mål, og skiller derved mellom ’reelle’ og ’ideelle’ interesser. Men dette skillet er ikke på noen måte entydig, særlig ikke i vår tid.

Mange vil nokså automatisk mene at våre ’egentlige’ interesser det som kalles ’nasjonale’ interesser - typisk sikkerhetspolitikk, nærområdepolitikk, eksportinteresser, forholdet til EU - mens våre ’ideelle’ interesser fremstilles som en slags luksus vi koster på oss, enten fordi vi er naive, eller rike, eller en kombinasjon av begge deler.

Men denne oppdelingen i ’nasjonale’ og ’ideelle’ interesser, som reflekterer en tradisjonell realpolitisk tenkning, stemmer ikke lenger. Ofte er det ingen motsetning mellom å ta internasjonalt ansvar og å fremme nasjonale interesser - tvert i mot bygges ofte et lands internasjonale stilling og maktbasis på dette. I sin redegjørelse til Stortinget 20.1.2000 sa daværende utenriksminister Vollebæk: ”Det er ikke noen motsetning mellom aktiv deltagelse i internasjonalt samarbeid og ivaretagelse av nasjonale interesser. Snarere tvert om. Aktiv deltagelse i et bredt internasjonalt samarbeid er i økende grad en forutsetning for å øve innflytelse og ivareta egne interesser”

For det første: vi behøver ikke velge mellom realpolitikk og verdidiplomati Det er ikke to atskilte saker. Man fremmer faktisk ofte ideelle mål fordi de er riktige målsettinger uten primært å kalkulere med hva slags politisk gevinst det bringer, selv om man alltid kalklurerer den politiske kostnad ved å fremme et ideelt mål – det er en del av det utenrikspolitiske håndverk. På den annen side bringer et ideelt engasjement en betydelig gevinst i form av et godt omdømme. Dette er en faktor av stadig større viktighet i internasjonal politikk.

For det annet: Det er intet skarpt skille mellom ’nasjonale’ interesser og andre interesser i dag. Verdens stater er ikke som billiardkuler, men mer som sukatbiter i en fruktkake: innbakt i gjensidig avhengighet. Normen om ikke-intervensjon i innenrikspolitikk er legalt sett helt klar, men politisk anses det som mer og mer legitimt å ’intervenere’ på forskjellig vis når fundamentale menneskerettigheter brytes.

Interesser

Direktøren for Harvards Kennedy School of Government, Joseph Nye, jr. - som kjenner tesen om realpolitikkens primat særdeles vel fra sin tid som statssekretær i Pentagon - har skrevet om interessebegrepet i vår tid (Nye, 1995; 1999): Det finnes ’A’-interesser - de sikkerhetspolitiske som knytter seg til eget territorium; det fins ’B’- interesser - hovedsaklig økonomiske - og det fins ’C’- interesser, som er felles for alle land, regioner, eller grupper av land. Disse knytter seg til felles problemer - miljø, fattigdom, destabiliserende væpnede konflikter, for å nevne noen overgripende tema. En lignende oppdeling kan gjøres ved å se på hav som driver utenrikspolitikken: Tradisjonelt sett er det geopolitikk og sikkerhetshensyn, altså realismens univers av internasjonale kilder: press, drivkrefter og muligheter. Men i etterkrigstidens økende interdependens er det mer og mer økonomiske faktorer som i seg selv krever politisk handling og reaksjon. Så, etter den kalde krigen, ser vi en klar tendens til at verdipolitikk spilles ut i media både nasjonalt og internasjonalt, og at en utenrikspolitiker må forholde seg til nasjonal og internasjonal opinion på en helt ny måte. Nye aktører som NGOer og en internasjonalisert presse setter politikere under press, og gjør at utenrikspolitikken får nasjonal og av og til internasjonal opinion som en ny og mektig basis for å legge press og stille krav. Denne type ’symbolpolitikk’ hvor ens verdier må være akseptable og populære, er feltet hvor en liten stat kan markere seg (Thune og Larsen, 2000).

Nyes viktige poeng er at ”C’ - interessene øker mer og mer i betydning. Derfor er de også nasjonale interesser selv om de ikke knyttes direkte til ens territorium. De er arenaer for internasjonal handling hvor man går inn av flere grunner: For å løse problemer i ens egen interesse - altså en realpolitisk motivasjon; - for å profilere seg som ansvarlig og dyktig og derved øke sin politiske ’standing’ - også en (moderne) realpolitisk motivasjon; og til sist at man er motivert av ideelle grunner: man ønsker virkelig å avhjelpe en situasjon, uten at man tenker direkte på hvilken ’bonus’ det gir ens stat.

Men man ’tjener’ på altruismen: Det er klart at veldig mye av hva man gjør i norsk utenrikspolitikk faktisk er ideelt motivert: Man hjelper for å hjelpe. Norges omdømme som humanitær ’stormakt’ og som fredsmegler, som FN-aktør og som demokratibygger, er formidabelt. Dette er en direkte årsak til at vi styrker vår maktbasis for å hevde våre snevre, nasjonale interesser: Derfor gjelder det ikke det ene eller det andre: det gjelder statens totale omdømme på den internasjonale scene.

Når Vollebæk i nevnte redegjørelse sier at ”Regjeringens mål for utenriks-politikken å fremme Norges interesser og sikkerhet, bidra til internasjonal fred og rettferdighet og verne om menneskerettighetene”, sier han at norske nasjonale interesser omfatter både realpolitikkens og idealpolitikkens interessebegrep. Dette er ikke noe nytt. Det nye er at idealpolitikken bidrar mer til egenmakt nå enn før, dvs. at verdi-interessene betyr relativt mer i internasjonalt politikk nå enn før.

Vi har definert dette som alt det utenrikspolitiske arbeidet som dreier seg om å fremme utvikling, demokratisering og fred i andre land – mer konkret bistand, fredsoperasjoner og –megling, stats- og demokratibygging. En realpolitiker spør seg hvorfor man gjør slikt arbeid fordi nytten for den nasjonale interesse av dette er uklar eller ikke-eksiterende. Som Kissinger påpekte, hadde intervensjon i Kosovo ingen sikkerhetspolitisk grunngivning for USA. Den burde derfor heller ikke funnet sted, ut fra en realpolitisk analyse. Men like fullt er stadig mer utenrikspolitikk ikke basert på snevre nasjonale interesser, verken økonomiske eller sikkerhetspolitiske. Innen det multilaterale systemet, med FN i spissen, fins globale konferanser om det meste, fra kvinnespørsmål til miljø. Dette er saker som ikke kan tilbakeføres til tradisjonelle nasjonale interesser, og hvor løsninger ikke er null-sumspill.

Etter annen verdenskrig har antallet internasjonale organisasjoner (IOs) økt enormt, og det samme gjelder internasjonale regimer: avtaler, traktater, konvensjoner og normer. På tross av at statssystemet er mye mindre regulert enn nasjonal politikk, er det klart at graden av regulering øker sterkt. De fleste land er med i FN og signatar til de fleste avtaler innen FN-systemet. Videre er det er faktum at de fleste stater følger slike internasjonale regime-regler de meste av tiden. Ikke-implementering er kostbart mht. eget omdømme og faren for å blir ’lurt’’ neste gang av dem man selv ’lurer’ nå.

I denne rapporten er vi spesielt opptatt av den politiske logikken bak det offentlige diplomati – det at man som stat står i en kontinuerlig konkurranse med andre stater om å være med, om å synes, om å gjøre en innsats som en ’good international citizen’. Dette er blitt så viktig fordi man er synlig i en felles vestlig offentlighet som hittil ikke har felles politiske institusjoner men som likevel i stor grad has felles mediadekning. Jeg kommer tilbake til denne politiske logikken i neste kapittel som spesifikt handler om ’mye makt’ og offentlig diplomati.

Her skal vi imidlertid først se på årsakene til fremveksten av verdidiplomatiet:

-         Den første og viktigste har med veksten i multilateralt diplomati å gjøre, mål i antall IOs, antall internasjonale avtaler og regimer, og nå i den senere tid internasjonale domstoler og tribunaler[4]. Internasjonal politikk er blitt mer og mer ’juridifisert’ og løsrives derfor fra den realpolitiske logikk som baserer seg på nasjonale interesser, ikke på rettigheter som gjelder uansett grenser.

-         Med denne utviklingen er den politiske diskursen en rettighetsdiskurs fremfor en interessediskurs. Dette gjelder for alt offentlig diplomati – man kan ikke snakke om at ens egen interesser er mot en eller annen omforent løsning – man må snakke om riktig eller gal tolkning av en avtale, om gode eller dårlige løsninger på et felles problem, etc. Mao. krever offentlig, mulitateralt diplomati at man legitimerer sine standspunkter som stat på andre måter enn gjennom interesse-språket. Dette språket brukes i hemmelige forhandlinger, men anses ikke som legitimt der hvor man søker felles løsninger på felles problemer eller der hvor det gjelder å oppfylle internasjonale forpliktelser. Selv om nasjonale interesser ligger under, tvinges man til å bruke en annen argumentasjon, og denne har implikasjoner for egen handlefrihet.

-         Der hvor statene er forpliktet av internasjonale avtaler, er diskursen juridisk, ikke basert på makt alene. Også dette kan bety at sterke stater taper for svake stater, og at egen basismakt ikke gir en tilsvarende mektig posisjon. Utfallet av en tvist blir da et juridisk spørsmål hvor juridisk ekspertise har innflytelse på hva som er legitim tolkning. Også her kan makten spille inn, men ikke på en direkte måte, og nasjonale interesser kan ikke være grunnleggende i argumentasjonen.

-         Begge disse typene internasjonal politikk krever en argumentasjon og prosess som defineres av rettigheter og verdier fremfor nasjonale interesser. Når prosessen er juridisk eller kvasi-juridisk (”soft law”), vil man snakke om prinsipper, retningslinjer, vedtak, etc. som kriteriene for utfall av forhandlinger. Når prosessen er offentlig, vil publikum gjennom presse og NGO-deltagere snakke i rettighetstermer, altså om rett og galt, om godt og ondt. Her er verdier og ikke interesser det sentrale. Er saken vitenskaplig, som for eksempel klimaproblemet, vil dens politiske prosess være definert i vitenskaplig språk med vitenskaplige kriterier for utfallet. – Alle stater som har nasjonale interesser her, må beherske de forskjellige diskurser vi her har nevnt, og kan ikke regne med en direkte ’oversettelse’ av sin basismakt til disse forskjellige forhandlingsspillene.

-         Nye aktører i tillegg til stater blir både relevante og legitime i verdidiplomatiet: NGOer spiller stadig større rolle, men kun under visse betingelser. Timing og sak må være riktig, slik at NGOen, som er en ’single issue interest group’ kan finne en plass på eller sette den internasjonale dagsorden. NGOer i dag er ofte transnasjonalt organisert, og er derfor i stand til å inneha en global politisk strategi. Deres maktressurser finner man i det offentlige rom, gjennom overtalelse, ’shaming’ og ’shunning’, dvs. gjennom den type makt som er avhengig av presseeksponering. Noen ganger lykkes NGOer i å sette en dagsorden, slik som for eksempel Chiapas-indianerne i Mexico[5]. Andre gode eksempler på NGO-makt er landmine-konvensjonen hvor ICBL-koalisjonen i stor grad satte dagsorden sammen med en gruppe stater, og den rolle menneskerettighetsgrupper spilte for å oppheve apartheid i Sør-Afrika.

-         NGOer som aktører i internasjonal politikk har større betydning pga. globalisering av presse og kommunikasjon, og er også blitt hovedentreprenører på menneskerettighetsområdet vis-a-vis internasjonal næringsliv. – NGOer arbeider innenfor en diskurs som helt klart er rettighets- og verdibasert. Selv om de er interessebaset selv – i den forstand at de har en, veldefinert interesse, er denne interessen ofte en sak som menneskerettigheter, miljø, etc. De arbeider typisk sett fra en internasjonal autoritet som et FN-dokument mot enkelte nasjonalstater eller selskaper, og bruker både internasjonal autoritet, vitenskaplige belegg og demokratisk mobilisering som kilder til makt. (Vi kommer tilbake denne typen maktkilder i neste kapittel.)

-         Pressens rolle er også en viktig faktor i verdidiplomatiets fremvekst. Media kommuniserer politiske saker i personalisert form, med ’good vs bad’ som kontekst. Det er få eller ingen nyanser, og det språket som brukes, er rettighets- og verdibasert. Man snakker om overgrep mot menneskerettigheter heller enn om nasjonale interesser. Politiske aktører må snakke i samme språk i media for å være legitime, og dette gjør også at verdiene kommer i forgrunnen som kriterier for politisk handling.

Selv om den politiske diskusjonen eller diskursen føres i verditermer og ofte avgjøres av slike kriterier – som for eksempel konsistent reaksjon overfor brudd på menneskerettighetene – betyr ikke dette at aktørene er motivert av verdier. Hvis vi kaller en altruistisk motivasjon verdibasert, finner vi at dette faktisk har motivert og motiverer mye utenrikspolitikk: man gir bistand uten bindinger til land hvor man ikke har noen interesser av strategisk eller økonomisk art. Dette er tilfellet med mye norsk bistand, ja, det har vært selve grunnlaget for den omfattende bistanden Norge yter (Fermann, 1997; Sørbø, 1997). Det er en annen sak at denne type utenrikspolitikk – altruistisk motivert - også bidrar til økt makt for landet. – I motsetning til altruistisk basert politikk setter vi instrumentell motivasjon. Dette betyr at aktøren har en strategisk hensikt eller interesse som motivasjon, for eksempel at deltagelse i fredsmegling er en vei til innflytelse på andre områder.

Å tenke strategisk er typisk for utenrikspolitikk i den dominerende tradisjonen med realisme og rasjonalisme som bærebjelker. Man er opptatt av å fremme nasjonale interesser, og dette kan gjøres ved forskjellige strategier. Interessene vil delvis være gitt, geo-politisk eller økonomisk; og disse interessene er det utenrikspolitikkens første oppgave å fremme.

Denne realpolitiske oppfatningen av utenrikspolitikk er den dominerende både i forskningen, lærebøkene, og i den legitimering for utenrikspolitikk som alltid vil gis. UDs og norsk utenrikspolitikks offisielle oppgave er å fremme norske interesser. Da antar man også at det ligger strategisk tenkning bak hele utenrikspolitikken, idet man spør seg hvordan disse klart definerte norske interessene kan fremmes.

Her spør vi ikke om motivasjonen bak utenrikspolitikken. Vi er interessert i om verdidiplomatiet fører til makt på andre arenaer, og i så fall hva slags makt. Vi er ikke interessert i hvorvidt verdidiplomati kom i stand ut fra altruistiske motiver, men kun i hvilken effekt det har. Likevel er det relevant å vite noe om årsakene til dette for å se på graden av strategisk tenkning i UD omkring iverksettelsen av og balansen mellom realpolitikk og verdidiplomati.

I sum, norsk utenrikspolitikk har vært preget av den tradisjonelle modellen hvor realismen stilles opp mot idealismen, ’realpolitikk versus verdier’. Denne forståelsen av norsk utenrikspolitikk er typisk for mye av debatten om norsk utenrikspolitikk, og det fins historisk sett også en høyre-venstre akse her: Høyresiden verner om sikkerhet og økonomi, mens venstresiden vil ha fredsmegling og engasjement i den tredje verden. Den moralske diskurs brukes mer også strategisk for å vinne støtte til den ene siden, mens kristen-Norges engasjement i misjon har forsterket venstresidens dagsorden, om enn av helt andre grunner.

Denne modellen er på mange måter nå foreldet, med sine antagelser om den territorielle sikkerhetspolitikkens primat og heller snevre nasjonale interesser.

Men etter den kalde krigen ser vi konturene av en utvikling mot en ’verdienes realpolitikk’; som baserer seg på at all utenrikspolitisk aktivitet uttrykker en tenkning omkring strategi, og kan beskrives som interessebasert. Dette omfatter forskjellige typer interesser, både sikkerhetspolitiske, økonomiske og verdibaserte. Valget av engasjement på verdisiden vil da gjenspeile en strategisk interesse for å vise norske ’farger’ og resultater akkurat der, noe som formodentlig igjen vil lede til høynet status for Norge og tilgang til arenaer hvor vi fremmer andre interesser, f.eks. økonomiske. Denne ’strategiske aktivist’ modellen er rasjonell ut fra maktmotiver i en tid hvor offentlig diplomati er stadig viktigere og hvor verdimakt har appell i en moralsk rettighetsdiskurs. Hvis makttypene i internasjonal politikk beveger seg bort fra militære til moralske, ja, da er besøkelsestiden til et lite engasjert land som Norge kommet.

Men er dette en dekkende beskrivelse av norsk utenrikspolitikk og internasjonale trender?

Men tenker man strategisk i norsk UD innenfor en slik modell?

Kapittel 2: ”Myk makt” og det offentlige diplomati: tre hypoteser

 

Utenrikspolitikk har tradisjonelt vært unntatt fra offentlighet og vært et privilegium for Kongen, dvs. statsoverhodet. Man snakker om ’the foreign policy prerogative’. Kongen, dvs. regjeringen i dag, er den eneste beslutningstager om forholdet til ’fremmede stater. I dag er det Utenriksdepartementet som er hovedsete for utenrikspolitikken, og den parlamentariske kontroll utøves av Stortinget. Men Utenrikskomiteens arbeid er unntatt offentlighet. Slik er det hemmelige og diskret aspektet ved dette politikkområdet er beholdt. Det har vært og er begrenset innsyn i den utenrikspolitiske prosess, og det aksepterte synet har vært at ’nasjonale interesser’ bestemmer utenrikspolitikken. Normer for rett og galt har i mindre grad vært diskutert enn i innenrikspolitikk. Den dominerende ’realisme’-skolen har poengtert at utenrikspolitikk først og fremst dreier seg om sikkerhet for egen stat, og at moralske og etiske hensyn kommer i annen rekke. Maktens utøvelse i et anarki betinger evne til militær og fysisk makt fordi enhver stat har et ’sikkerhetsdilemma’.

Men i vestlig politikk opplever vi nå en endring i dette bildet. Offentligheten drøfter utenriks- og forsvarspolitikk mye mer enn før, og internasjonale media rapporterer, spesielt om konflikter, på en mye mer direkte måte enn før. ”Public diplomacy” kalles dette på engelsk; på norsk oversetter jeg det med ’offentlig diplomati’, dvs. utenrikspolitikk som utøves i offentligheten, med offentlig innsyn og debatt blant andre interessenter enn utenrikspolitikere. Det britiske Foreign Policy Institute som samarbeider tett med den britiske regjering er ett av de sentrale miljøer som arbeider med dette begrepet. I rapporten ”Going Public: Diplomacy for the Information Society” skriver Mark Leonard at ”in politics, state power is being challenged by people power. Governments everywhere are increasingly having to react and adjust to the global spread of democracy and the rise of assertive citizens with the pontential to organize across borders” (ibid., p. 3).

Med transnasjonal NGO-organisering, globale media og internett skapes en internasjonal offentlighet som utfordrer ’inside-outside’ skillet mellom innenriks- og utenrikspolitikk. I dette bildet kan ikke utenrikspolitikk lenger holdes hemmelig uten at man i alle fall søker å legitimere den gjennom åpen diskusjon. Ikke bare er utenrikspolitikk stadig mer et tema for folk flest gjennom offentlig diskusjon, men det er også et tema som er transnasjonalt ved at informasjon og argumentasjon skjer i internasjonale media. Foreløpig kan vi skille mellom det nasjonale og det internasjonale nivå fordi det er få internasjonale media og andre arenaer for diskusjon, men man ’låner’ likevel argumenter fra det internasjonale til det nasjonale.[6]

Det at mer og mer utenrikspolitikk også blir gjenstand for offentlig diskusjon og offentlig diplomati betyr at formen for argumentasjon skifter fra det typiske ’nasjonale interesser’ til verdier som rettferdighet, menneskerettigheter og andre normer. Media rapporterer ut fra personlige opplevelser og individets rettigheter mot overgrep, slik at det som er relevant i denne type offentlig diplomati blir et språk som passer ’vanlig’ innenrikspolitikk. Selv om aktører har andre motiver enn for eksempel menneskerettigheter, er de nødt til å forholde seg til en politisk logikk som dreier seg om dette. En slik offentlig politisk prosess antar typisk sett en form hvor pressen, NGOer og publikum etterspør rask handling og inngripen overfor overgrep, og hvor det ikke er mulig å svare med at ’dette er ikke i vår nasjonale interesse’.

Fremveksten av det offentlige diplomati betyr at det tradisjonelle diplomati endres: ”Today, the traditional institutional features of diplomacy – hierarchy, secrecy, and one-way public information management – are seriously challenged by the process of globalisation, which influences each individual state as well as the whole state system…there is a metamorphosis of the state from Handlungsstaat to Verhandlungsstaat where the state previously acting on a sovereign basis is now forced into continous negotiation and legitimation of its position in relation to the non-state actors”.[7] I en ennu mer radikal analyse med tittlen ”The Rise of the Brand State: The Postmodern Politics of Image and Reputation” sier van Ham at ”The traditional diplomacy of yesteryear is disappearing. To do their jobs well in the future, politicians will have to train themselves in brand asset management. Their tasks will include finding a brand niche for their state, engaging in competitive marketing, assuring customer satisfaction, and most of all, creating brand loyalty”[8]

Makttyper og deres relative vekt

Makt i internasjonal politikk fins i mange former: militærmakt, økonomisk makt, diplomati, bistand, ros og kritikk, osv. Etter den kalde krigen er militærmaktens primat i Europa endret, og man kan anta at det er lite sannsynlig at denne type makt vil ble brukt mellom stater.

Det snakkes mer og mer om verdier også i internasjonal politikk, som tradisjonelt har vært preget av militær- og økonomisk makt og hvor få har ment at verdier spiller noen rolle. Men i hele etterkrigstiden har internasjonale menneskerettigheter blitt bedre og bedre definert, og flere og flere organisasjoner argumenterer ut fra disse. Dertil kommer globaliseringen av media gjør at utenrikspolitikk blir mer demokratisk ved at publikum både vet mer og deltar i utenrikspolitiske debatter. Dette betyr også at utenrikspolitikk begrunnes med verdier, men vi vet ennu ikke så mye om hvor ’tunge’ verdiene er i forhold til realpolitiske interesser. Men det fins i dag mange maktkilder i internasjonal politikk, hvor ’myk’ makt - dagsordensetting, overtalelse, kritikk, demokratibygging – kan være like viktige som ’hard’ makt som militære virkemidler.

I dag er verdier som menneskerettigheter, demokrati og rettstat mer og mer brukt som basis for politisk retorikk også internasjonalt, men det er et helt åpent spørsmål hvor mye de virkelig betyr. Min hypotese er at verdibasert utenrikspolitikk øker i betydning. Den gamle motsetningen mellom real- og idealpolitikk kan være i ferd med å viskes ut. Men dette er en relativt ny utvikling som startet etter 2. verdenskrig og som har tiltatt i de siste tiår. Det må føyes til at tradisjonell stormaktspolitikk med hard makt som hovedvirkemiddel fins i fullt monn i dagens verden: i Asia, Afrika og også i den amerikanske reaksjon etter 11. september. Her ser vi en tilbakevending til maktbruk som er unilateral og preget av ’nasjonal interesse’ som hovedargument. Man kunne godt ha fått en annen argumentasjon fra USAs, med vekt på verdiene som trues av terroren og på multilaterale løsninger, men det er altså ikke tilfelle.

Mens realpolitikken reduserer all internasjonal handling til søken etter makt, reduserer den også all makt til militærmakt eller økonomisk makt, dvs. ’hard’ makt. Men i virkelighetens verden, etter den kalde krigen; fins det handlinger som er motivert av ’ideelle’ interesser, og det fins mange kilder til makt, ikke bare militære og økonomiske. Det som Nye har døpt ’hard power’, nemlig militære og økonomiske maktmidler, er bare deler av maktkildene. Det nye i dagens bilde er ’myk makt’, som ikke er ’command power, men ’overtalelsesmakt’: Mediemakt, idemakt, overtalelsesmakt - hvordan sette dagsorden, hvordan forme internasjonal opinion, hvordan bruke ’public diplomacy’. Minekonvensjonen kom for eksempel til i en prosess hvor den internasjonale dagsorden ble satt av noen få stater, internasjonale organisasjoner og NGOer (Price, 1998). Da jeg selv, som statssekretær, var på offisielt besøk i Mexico, poengterte min kollega at Chiapas var satt på den internasjonale dagsorden av transnasjonale NGOer gjennom en internettkampanje. Selv etter at den meksikanske regjering hadde gjort svært meget i saken fortsatte denne dagsordensettingen fra utlandet, og den ødela for Mexicos omdømme.

Disse to eksemplene illustrerer hvordan makt skapes av ikke-statlige og ikke-nasjonale aktører som ikke har ’harde’ maktmidler i det hele tatt. Det er liten tvil om at denne type maktutøvelse har en stor effekt, og det er mulighetene for ’myk makt’ som er det nye i det internasjonale systemet. Det fins hittil få empiriske studier av dette.

’Myk’ makt kan man oppnå uten å ha like mye ’hard’ makt, selv om det hjelper å være stor. Men det er også klart at de små kan opparbeide seg ’myk’ makt gjennom ekspertise, alliansebygging, nisjesatsing, for å nevne noe. Det fins en litteratur om viktigheten av vitenskaplig ekspertise (”epistemic communities”) som basis for konsensuell kunnskap om vitenskaplige områder som er politisk viktige og ofte kontroversielle (Young, 1994). Det fins også en økende litteratur om transnasjonale NGOer (Keck and Sikkink, 1998; Risse-Kappen, 1995), samt forskning omkring medias rolle og disses relasjon til dagsordensettingen i internasjonal politikk, så som den såkalte ’CNN-effekten’ (Nye, 1999)

I fravær av empiriske undersøkelser av ’myk’ makts viktighet og innflytelsesformer - eller heller i påvente av sådanne - kan vi i alle fall konkludere med at makten i internasjonal politikk i dag er diffus og at det fins flere typer makt, flere aktører enn de statlige, og maktutøvelse fra internasjonalt til nasjonalt nivå.

Makt er et middel, og som sådant ’nøytralt’. Man må ha makt for å nå et mål. Men målet kan være ’ideelt’. For å gjøre noe med miljøproblemene, må vi ha makt. Vi må ha akkurat den type makt som skal til for dette formålet. Det er ikke militærmakt, ei heller økonomisk makt; men snarere makt til å sette dagsorden og til å få med likesinnede stater og NGOer.

I sum, i internasjonal politikk er maktmidlene mange, og de som vi kaller ’myke’ blir stadig mer aktuelle. Militærmakt bruker vi nesten aldri, selv om makten som ligger til grunn for hele statssystemet i sin ytterste konsekvens er den militære. Marx hadde helt rett i at strukturell makt – den som ligger i bunnen av systemet og som du ikke behøver bruke – er den mest effektive. Men utover dette har ikke militærmakt daglig betyding mellom vestige stater. Når man må bruke den, er det som oftest sammen med andre virkemidler som demokratibygging og utviklingshjelp - som i Bosnia og i Kosovo.

”Sovereignty is status”

Slik konkluderer Chayes’ analyse av internasjonale regimer og deltagelse i dem. Den nye makten eller suvereniteten henger sammen med synlighet, deltagelse, legitimitet som ’good international citizen’. Verdidiplomatiet har en fornyet viktighet etter et slikt syn.

Vi ser altså en ny trend i internasjonal politikk hvor verdier som menneskerettigheter, demokrati og rettsstatsprinsipper tillegges reell vekt. To hovedprinsipper i internasjonal politikk står derved mot hverandre: Menneskerettigheter er universelle; mens statssystemets logikk fra Westfalertraktatene i 1648 er at all makt samles hos en suveren innenfor ett territorium. Ikke-intervensjon er et hovedprinsipp for statssystemet fra 1648.

Men i vår tid ser vi at manglende respekt for de fundamentale normene jeg nevnte fører til reaksjon fra andre stater: de massive overgrepene i Kosovo var utåelige. Bosnia og den manglende internasjonale inngripen i skammens Srebrenica har vi alle friskt i minnet. Land hvor menneskerettigheter krenkes; blir kritisert, sanksjonert, og bearbeidet. Norge støtter uavhengige media og opposisjonen i Serbia, for å nevnte ett blant veldig mange eksempler.

Hva er motivasjonen bak alt dette? Maksimering av egen makt? Eller har verdiene og normene en egentyngde som den reelle motivasjon her? Vestlige land kritiserer til og med sine egne for å sikre at menneskeverdet i form av toleranse og respekt som er lik for alle, ikke trues. I tilfellet politisk boikott av Østerrike, 1999-2000; var motivasjonen respekten for grunnleggende menneskerettigheter og kampen mot rasisme og fremmedfrykt. Her har andre land intervenert i et nabolands demokratiske valg ut fra en slik verdibasert målsetting. Dette er en foreløpig unik aksjon blant europeiske land og understreker med all tydelighet disse verdienes stilling i internasjonal politikk i dag. De er så viktige at vi er villige til å kritisere en stat i vår egen europeiske krets, selv om en konkurrerende forklaringsmodell er at venstresiden i Frankrike og Tyskland ønsket å statuere et eksemplet for å unngå en lignende koalisjon hjemme. De ’kuppet’ derfor saken og gjorde det umulig for andre land å si nei til aksept av vedtaket.

Uansett om slike motiver lå bak, er det et faktum at den offisielle grunnen til boikotten er basert på menneskerettighetsargumentet, og at dette godtas som legitimt. Dette er i seg selv viktig ettersom boikotten er så radikal i sin form: intervensjon i et demokratis eget valg av regjering. Dette er egentlig ganske uhørt mellom vestlige stater.

’Det offentlige diplomati’ innen utenrikspolitikken

Hva forklarer denne utviklingen mot større tyngde for menneskerettighets-hensyn? I vår tid, hvor utenrikspolitikken demokratiseres ved at folk flest deltar, har innsyn, og stiller krav til egne politikere, blir målene og debatten omkring utenrikspolikken klarere verdibasert. Det synes mer og mer selvsagt at mennesker har det samme rettigheter, lengsler og mål, uansett grenser.

Også sikkerhetspolitikken, kronjuvelen i realpolitikkens univers; er ikke et null-sumsspill mellom biljardkuler der den enes sier er den andres tap, men en vev hvor vi alle sitter fast. Anarki og fattigdom er deler av trusselbildet. Internkonflikter er tidens krigstype. Lette våpen og håndvåpen er den typiske utrustning. Utvikling, minerydding, humanitærhjelp og demokratibygging er den moderne sikkerhetspolitisk strategi. Ved siden av begrepet ’state security’, den tradisjonelle sikkerhetspolitikkens basis, finnes nå også ’human security’, som betyr individets rett til å ha fysisk sikkerhet[9]. I demokratier sikres denne retten som regel av staten selv, mens i de mange anarkiske stater er det staten selv eller mangelen på stat som er sikkerhetsproblemet.

Demokratiseringen av utenrikspolitikken skjer fordi moderne media bringer inn nyhetene og debattene i alles hjem, men også fordi ikke-statlige aktører blir flere, bedre organisert gjennom transnasjonale nettverk og fordi den politiske diskurs foregår ut fra en verdibasert argumentasjon. I de lukkede rom er det mulig å argumentere ut fra nasjonale interesser, men ikke i de offentlige fora. Jo mer utenrikspolitisk diskusjon foregår i det offentlige rom, desto større blir behovet for å legitimere denne politikken ut fra verdier. Chayes og Chayes (1995) poengterer at internasjonal politikk i internasjonale organisasjoner dreier seg om ’justification’, dvs. å rettferdiggjøre et synspunkt ut fra gjeldende normer eller regler. Det oppfattes ikke som legitimt å referere til nasjonale interesser. Selv om man bare er motivert ut fra slike interesser, må man i alle fall bruke almengyldige argumenter, påpeker de. Den samme mekanismen ser man på det nasjonale nivå. Her vil diskusjonen ofte dreie seg om menneskerettigheter og konsekvent behandling av forskjellige stater. Hvorfor engasjere seg i Kosovo men ikke i Sierra Leone? Selv om svaret meget vel kan være at Kosovo ligger nærmere ens eget land mens Sierra Leone er langt borte, er det ikke legitimt å si at vi bare behøver engasjere oss i land som ligger nær oss. Den offentlige utenrikspolitiske debatt foregår stadig mer i verditermer, ikke i interessetermer.

Ved siden av demokratiseringen av utenrikspolitikken vil det ofte være NGOer (ikke-statlige organisasjoner) som spesialiserer seg på dette feltet som setter den nasjonale politiske dagsorden. I tilfellet Mexico, eller i tilfellet landminer, som begge er nevnt over, var det NGOer med klare mål basert på verdier som satte den politiske prosess i gang. NGOers makt er ikke proporsjonal med størrelse eller finansiell basis, men heller med profesjonell evne til å bruke ’myk’ makt. Deres aksjoner kan derfor ha meget stor innflytelse selv om de ikke besitter store ressurser. Ingen state kan tillate seg å bli ’hengt ut’ i dag. Det får store konsekvenser av alle slag, og like lite som en bedrift kan det; kan en stat ta lett på sitt omdømme, sin ’good-will’. Realpolitisk fører dette til tap av investeringer, turisme, og kanskje til at man ikke anses som troverdig og derved til å stole på.

Vi ser her at ’myk’ makt ofte er den type makt som brukes av aktører som fremmer verdibasert utenrikspolitikk. Dette gjelder selvsagt media selv samt NGOer, men også stater som vil sette dagsorden, slik som i det norsk-kanadiske Lysøen-samarbeidet. Det er kort sagt blitt nødvendig å fremme utenrikspolitikken i åpne fora i mye større grad enn tidligere. Dette, som kalles ’public diplomacy’ eller ’offentlige diplomati’, innebærer at all utenrikspolitikk må legitimeres i verdibaserte termer. Selv sikkerhetspolitikken må i stor grad legitimeres slik, ved at den fremmer ’human security’ fremfor bare ’state security’. Dette betyr at mye av utenrikspolitikken må fremstå som ’idealpolitikk’ - om man skal bruke dette uttrykket - selv om den er realpolitisk motivert. Mao: realpolitikk er muligens hovedgrunnen til nesten all utenrikspolitikk, men vi har argumentert for at denne må fremstå som idealpolitikk i stadig større grad pga. betingelsene for moderne utenrikspolitikk: åpenhet og demokratiske prosesser.

Verdienes makt

Som sagt er disse verdiene, denne treenigheten, blitt en mantra i utenrikspolitikken. Man krever at stater skal respektere menneskerettighetene og bli demokratier som er basert på rettsstater. Man krever likeledes at alle nye medlemmer i internasjonale organisasjoner skal innfri disse kriteriene. Europarådet, EU, OSSE, NATO, og også delvis de økonomiske organisasjonene WTO og IMF, har alle medlemskriterier som reflekterer disse verdiene. Land etter land fremstår som demokratisk i følge egne lover, selv om det er så som så med iverksettingen. Men det interessante her er enstemmigheten i det internasjonale samfunn om disse verdiene. Vi ser til og med at FN-systemet, som er åpent for alle stater snakker mer og mer om ’good governance’ som kriterium, og dette betyr som kjent demokrati selv om dette ikke alltid kan sies. Vi ser også at utviklingshjelp både bilateralt og multilateralt legger seg på samme kriterier.

I tillegg kreves det stadig oftere at disse kriteriene er oppfylt for at investeringer skal komme. Internasjonalt næringsliv vil ha sikkerhet i form av en fungerende rettsstat og demokratisk stabilitet. Det er derfor sterke krefter i sving for å sikre et politisk system som gjør menneskerettighetene realiserbare.

Men betyr dette at menneskerettighetene har reell gjennomslagskraft? Det er riktig at disse verdiene er nødvendige og viktige for både politiske og økonomiske aktører, men det betyr ikke annet enn at de samvarierer med realpolitiske motiver. ”For så sikre investeringer, trenger man respekt for menneskerettighetene”. Dette er noe annet enn utsagnet: ”Fordi menneskerettighetene tilhører alle uansett stat, skal de respekteres.” Vi vet foreløpig lite om hvordan verdipolitikk slår inn i konflikter med realpolitiske hensyn. Dog er det en indikasjon at ’myke’ maktmidler har lykkes i saker som landminekonvensjonen, hvor både USA og konvensjonelle sikkerhetspolitiske interesser sto hardt i mot, og hvor aktørbildet var slik at USA som sikkerhetspolitisk hegemon burde har lykkes ut fra realismeteorien, for å nevne ett eksempel.

I internasjonal politikk har man lenge forsket på hvordan normer og regler spiller inn i nasjonal politikk (Young, 1994; Rittberger, 1993; Rosenau og Czempiel, 1992), og også innenfor internasjonal rett har man arbeidet med dette (Koh, 1997; Chayes and Chayes, 1995). Felles for disse studiene er at de finner at normer og regler for det meste følges selv om det ikke fins maktmidler til å sanksjonere ikke-implementering med. Dette betyr igjen at ’myk’ makt har en effekt, motsatt hva realismen mener. Dette betyr for vår problemstilling at de verdiene vi har diskutert kan være empirisk sett viktige; selv om de ikke er nasjonale interesser.

Det vi vet om ideal- eller verdipolitikk, er at den utenrikspolitiske debatt i stadig større grad bruker verdiargumenter for å anses som legitim. Av dette kan vi imidlertid ikke slutte oss til kausalitet: argumentasjonen kan være ren retorikk for å dekke over de reelle beveggrunner, som fremdeles kan være realpolitiske.

Videre vet vi at det fins mange kilder til makt i det internasjonale systemet i dag. ’Myk’ makt kan være vel så viktig som hard makt, og de aktører som snakker om verdier, bruker typisk sett ’myke’ maktmidler. NGOer, presse, stater som driver ’offentlig diplomati’, internasjonale organisasjoner - alle disse ønsker å sette dagsorden ved appell til kunnskap, logikk, følelser og rettferdighetssans.

Videre vet vi at de internasjonale regimene for menneskerettigheter har økt i omfang, dybde og styrke i de senere år. Vi har FNs Menneskerettighets-erklæring fra 1948 som et ’magna charta’, konvensjonene om politiske og sivile, samt om økonomiske og sosiale rettigheter fra 1966, alle senere konvensjoner under FN-systemet, dernest den Europeiske Konvensjon om Menneskerettigher fra 1953 og domstolen som håndhever den; samt i de siste år, internasjonale domstoler for å dømme i folkemord i det tidligere Jugoslavia og i Rwanda. I 1999 ble det vedtatt å opprette en internasjonal straffedomstol, dog mot USAs stemme, og I desember 2000, på EUs toppmøte, vil det sannsynligvis bli vedtatt et legalt bindende charter for menneskerettigheter.

Alt dette betyr at individets rettigheter har fått en mye sterkere stilling i normsystemet som omfatter hele verden, mens spesielt i Vesten. Etter kommunismens fall er det også klart at det ikke finnes et ideologisk alternativ til demokrati og rettsstat. Derfor finner vi den sterke enstemmighet om hvilket styringssystem som fremmer og sikrer menneskerettighetene.

Hypoteser

Ut fra den økte betydning som ’myk makt’ har fått på 90-tallet, må man kunne anta at norske utøvere av utenrikspolitikk vil tenke svært strategisk omkring denne muligheten. Som Egeland foreslo i sin bok (Egeland, 1988), er det mulig for et lite land å være aktivist på denne arenaen for å oppnå status internasjonalt. Men i tillegg må det være et mål å influere på realpolitiske interesser. Den store verdidiplomatiske porteføljen som Norge ’arvet’ fra tidligere engasjementer da den kalde krigen sluttet, er og bør være en basis for strategisk tenkning om hvordan dette kan ’omsettes’ i realpolitisk makt. Men vil derfor anta at norsk UD og norske utenrikspolitikere tenker bevisst og strategisk på hvor og når man engasjerer seg på verdiarenaen. Hensikten – bortsett fra den altruistiske – er da å fremme andre norske interesser enn menneskerettigheter, spesielt overfor USA og EU.

Denne antagelsen blir da følgende hypotese:

Norsk verdidiplomati er en del av en helhetlig utenrikspolitisk strategi med mål å skape interesse og ’goodwill’ for Norge, som i sin tur gir tilgang til arenaer som EU og USA, og muligens uttelling for andre interesser, som økonomiske eller sikkerhetspolitiske.

Hvis dette er tilfellet, vil man finne at verdidiplomatiet kobles til annen utenrikspolitikk og at saker fra begge porteføljer kobles sammen. Man vil også se at norsk engasjement kommer på områder hvor det gir mening ut fra andre interesser; de vi har kalt tradisjonelt realpolitiske. Hvor mye verdimakten lar seg konvertere til annen utenrikspolitisk makt, vet vi ikke noe om før vi ser på konkrete cases, men med den nye vekt denne type utenrikspolitikk har fått, kan vi anta at dette er viktig og at det behandles slik i UDs strategier. Tony Blair har laget et helt institutt, The Foreign Policy Institute, som steller med hva man kaller ’Rebranding Britain’ fra ’Rule Britannia’ til ’Cool Britannia’ (Leonard, 2002). Både Canada, Storbritannia og Nederland er opptatt av maksimering av ’myk makt.’ Disse land har neppe den samme store porteføljearv som Norge på dette feltet.

Men det er også godt mulig at norsk utenrikspolitikk følger to hovedspor, verdidiplomatiet og realpolitikken, uten at det foregår verken strategisk tenkning omkring forholdet mellom disse eller forsøk på å bruke verdidiplomatiet strategisk. Det kan simpelthen være at initiativ tas uavhengig av strategi og at det ikke tenkes strategisk på helheten i dette. En annen hypotese er derfor at verdidiplomatiet så vel som realpolitikken lever sitt eget liv på siden av hverandre, og at de effekter førstnevnte har, kommer tilfeldig og ikke utnyttes annet enn som tilfeldige muligheter som byr seg.

Den andre hypotesen blir derfor at verdidiplomatiet skjer etter enkeltinitiativ, gjort av hovedsaklig altruistiske årsaker, men at det kan ha effekter som er tilfeldige fordi de kommer uten plan. Imidlertid kan det være at effekten er desto viktigere mht. internasjonalt omdømme nettopp fordi det norske engasjementet er gjort uten strategisk kalkulasjoner.

En tredje hypotese kan vi kalle ’aktivist-hypotesen’, som går ut på at realpolitikken spiller liten rolle mens verdidiplomatiet er minst like viktig, om ikke viktigere, for Norge. Prosesser omkring fred og forsoning, humanitærhjelp og menneskerettigheter, blir derfor utenrikspolitikkens viktigste endemål, og strategien består av å bygge opp norsk omdømme gjennom denne delen av utenrikspolitikken:

Verdidiplomatiet er den ’nye’ utenrikspolitikken som forener norske verdier og som skaffer oss et unikt internasjonalt omdømme. Å være med i prosesser her er det som er viktig. Det er ingen grunn til å koble til realpolitikk eller tenke strategisk utover aktivist-rollen.

Disse tre hypoteser kan sammenfattes i to strategiske – aktivist vs. realpolitiker, og en ikke-strategisk, som kan være strategisk på den måte at et verdibasert omdømme ødelegges dersom det oppfattes som et strategisk design.

Generelt er vårt utgangspunkt at selve begrepet utenrikspolitikk impliserer at man bør og skal tenke strategisk. En utenrikspolitikk som er utelukkende er motivert av altruisme er derfor ingen utenrikspolitikk.

 

 

Kapittel 3: Verdidiplomati og realpolitikk i norsk utenrikspolitikk

 

Gjennom hele den kalde krigen kunne norsk UD og norsk utenrikspolitikk holde de to store utenrikspolitiske arenaer atskilt: den realpoliske og den verdidiplomatiske. Dette skillet passer derfor på denne perioden – det dreide seg primært om realpolitikken, bare sekundært om verdipolitikken. Men fra den kalde krigens slutt har dette blitt en uklart skille. Sikkerhet dreier seg om å være en ’god internasjonal bidragsyter’ i internasjonale operasjoner, og selv i NATO og EU spiller det verdibaserte offentlige diplomati en sentral rolle. Begge organisasjoner søker å fremstå som bærere av verdier, som aktører som fremmer verdier i sin politikk. NATO utvider mot øst og blir mer og mer en politisk organisasjon, mens EU legger inn menneskerettigheter som målsetting og kriterium for all sin utenrikspolitikk, både på bistand, utvidelse og overfor egen medlemmer (Matlary, 2002). Skillet mellom realpolitikk og verdier er ikke lett lenger, verken analytisk eller empirisk.

I denne nye virkeligheten ser vi at makten ’flytter seg’. Det er ikke bare økonomiske ressurser som teller, men Nyes ’ soft power’. Den ’myke makten’ er den synlige makten i det offentlige rom, og denne har stor betydning under visse forutsetninger: at den utøves multilateralt, gjerne gjennom FN, Europarådet, OSCE, eller EU; at utøveren følger spillereglene for ’rettsdiskursen’, dvs. at man er konsekvent og ikke henfaller til egne interesser når det passer, og at det fins et medieinteresse for saken. Vest-Europa med sitt sikkerhetsfellesskap, skapt gjennom integrasjon gjennom femti år, er den primære arena for ’myk makt’ i verden dag. Men også innen FN finner man selvsagt en slik arena.

Norsk utenrikspolitikk har ’arvet’ en betydelig verdiportefølje i dag. Med dette mener jeg at man har hatt et omfattende engasjement ute i verden over meget lang tid som ofte ikke har vært gjennomtenkt ut fra strategiske målsettinger. Denne verdiporteføljen har vokst frem over lengre tid; lenge før ’myk makt’ ble et tema i internasjonal politikk.

Verdidiplomatiets kjerne utgjøres av engasjement for demokrati og menneskerettigheter gjennom flere virkemidler: megling, fredsbevaring og     -oppretting, bistand, opplæring, menneskerettighetskritikk, etc. Lenge før dette var sentralt i vestlig utenrikspolitikk finner vi norsk prioritering av dette.

Menneskerettighetspolitikk ble for alvor satt på den internasjonale dagsorden på 70-tallet, hvor spesielt president Carter bidro til dette. Fra norsk side var det kritikk av Vietnam og applaus for Portugal, som post-Salazar straks fikk bistand. Det var et engasjement allerede på 60-tallet, mens menneske-rettighetspolitikken fikk i ”det neste tiåret en rød bunnfarge”, som Rolf Tamnes karakteriserer det (Tamnes, 1997:351). Høyre-venstre aksen ble altså viktig for skillet ideal-realpolitikk, noe som gjorde at verdidiplomatiet ble politisert i denne epoken. Man fikk da en blanding av venstre-side og kirkelig engasjement innen dette feltet. For eksempel finner vi Elias Berge i Kirkens Nødhjelp som bygde opp det humanitære arbeidet, mens politiske skillelinjer var synlig til fulle i reaksjonene på Vietnam-krigen. Her ledet Olof Palme USA-kritikken, mens Norge var delt mellom hensynet til USA og menneskerettighetssynspunkter (Tamnes, ibid.; Gjerdåker, 1997).

På dette tidspunktet var også norsk kritikk av Hellas fremtredende, i tospann med Sverige. Kuppet ble fordømt og Norge var med å innklage militærstyret for Menneskerettighetskommisjonen i Europarådet. Dette var en suksess, med Jens Evensen i en hovedrolle. Man fikk et omdømme som pådriver for menneskerettighetene, selv om det var Sverige som gjorde de mest radikale grepene; som hjemkallelse av sin ambassadør (Gjerdåker, ibid.).

Videre presenterte man før første gang i noen nasjonalforsamling en melding om menneskerettighetene (St. melding nr. 93, 1976-77; ”Om Norge og det internasjonale menneskerettighetsvern”), og opprettet en egen spesialrådgiver i 1979, samt et menneskerettighetsutvalg og senere et eget Institutt for Menneskerettigheter under Juridisk Fakultet ved Universitet i Oslo i 1980.

Av andre viktige saker fremstår Chile, hvor ambassadør Frode Nilsen spilte en sentral humanitær rolle ved å hjelpe med å gi politisk asyl i den norske ambassaden etter at man først hadde vært avvisende – i sterk motsetning til svenskene. Dette eksemplet er ett av mange i Latin-Amerika, hvor norsk støtte til sandinistene i Nicaragua skapte svært mye politisk storm her hjemme. Det typiske mønsteret ble ett hvor man kombinerte politisk støtte med bistand. Det var kontroverser også over norsk støtte til Jamaica og Cuba. Disse konfliktene bidro til å fremme en politisk kondisjonalitet for bistanden, og å gi norsk UD flere virkemidler (Bye, 1997)

I tilfellet Sør-Afrika var det et sterkt norsk engasjement mot apartheid fra 1954. Her stod norske olje- og shipping interesser mot menneskerettighets-interessen, og man ville ikke ha ensidig boikott av oljeleveranser. Kritikken mot apartheid innenlands begynte på venstresiden, men bredte seg etter hvert til andre miljøer og ble tverrpolitisk. Man smuglet penger til ANC gjennom NGO- og kirkerepresentanter, men måtte samtidig ta hensyn til økonomiske interesser. Likevel var det klart at det norske engasjementet var sterkt i denne saken, som også mobiliserte i befolkningen (Frøystad, 1997).

Balansen mellom realpolitiske interesser, spesielt forholdet til USA og ivaretagelse av økonomiske interesser, og idealpolitikken, har i hele denne perioden vært et fremtredende. Både Tamnes (1997) og Gjerdåker (1997) tolker dette som en vanskelig balansegang, og dette er en tolkning som stemmer godt. Den kalde krigen var den faste sikkerhetspolitiske ramme, men de økonomiske interessene ofte stod i motsetning til menneskerettighets-politikken. I forholdet til Kina var og er denne motsetningen klar, mens i land hvor det ikke fins store norske interesser, som i Myanmar, er kritikken vedvarende og sterk.

Denne motsetningen finner vi uttrykt i Frydenlunds bok Lille land: Hva nå?, mens Jan Egelands bok fra 1988, Impotent Superpower-Potent Small State, setter frem den strategiske tesen om at makt kan oppnås og økes gjennom an aktiv verdibasert utenrikspolitikk. Han mener at små land kan spille roller som store ikke kan pga. geo-politiske interesser eller kolonial historie, men trekker ikke dette videre til realpolitikkens interesser.

De to store verdipolitiske engasjementer gjennom 90-tallet var Midt-Østen prosessen og satsingen på Balkan. Historien om Midt-Østen er velkjent: Norske kontakter med Israel i hele etterkrigstiden var sterke, men også diversifiserte – det kristne Norges sterke engasjement hadde andre kanaler enn Det Norske Arbeiderparti, men begge var viktige og meget pro-israelske. Dette ble særdeles nyttig da PLO og Yasir Arafat ble legitime internasjonale aktører på 70-tallet, og trengte internasjonale mellommenn som hadde tiltro i Israel. Den norske ’bak-kanalen’ kom i stand gjennom personlige kontakter som Terje Rød-Larsen opparbeidet seg da han gjorde levekårsundersøkelser i regionen, og Arafat tok selv initiativet til å bruke Norge. Dette resulterte, som man vet, i en stille tilretteleggerprosess som til slutt førte til ’land for fred’-avtalen, og Oslo-prosessen var en fantastisk internasjonal suksess i 1993. Johan Jørgen Holst, daværende norsk utenriksminister, stod sammen med president Clinton, Arafat og Rabin, på plenen foran det Hvite Hus. Oslo var blitt synonymt med fred.

Norsk utenrikspolitikk har forsøkt å holde ’Oslo’ i live helt frem til den blodige intervensjonen under Ariel Sharon våren 2002. Man har ikke villet kritisere Israel før det ble et massivt nasjonalt og internasjonalt press for å gjøre dette, og man har selvsagt forsøkt å holde muligheten åpen for en norsk rolle lengst mulig. ’Oslo’ har utvilsomt vært den største internasjonale suksessen for Norge mht. fredsmegling.

Også her var og er bistand en klar nødvendighet og et meget viktig virkemiddel. Man bruke penger som politisk insentiv og gjør det i stor skala. Norsk bistand er blant den største i verden, både multilateralt og bilateralt. Humanitærbudsjettet i UD vokste kraftig på 90-tallet, og svært mye av dette ble brukt politisk, dvs. som instrument for politikken (Sørbø, 1997).

Ofte var det NGOer som aktører for norsk bistand finansiert gjennom UD som også sto bak fredsprosesser. I Midt-Østen spilte som sagt en forsker, Rød-Larsen, denne rollen, og i Guatemala var det Kirkens Nødhjelp og dets representant Petter Skauen som hadde kontaktnettverk nok til å starte en tilretteleggerrolle. En fredsavtale ble undertegnet i Oslo i 1996, hvor både UDs Arne Aasheim og KNs Petter Skauen var ’faddere’ (Tvedt, 1997).

Bruken av NGOer fra UDs side og disses ’bruk’ av et mandat som er ’kvasi-diplomatisk’, er problematisk og diskuteres også ut fra denne avhengigheten og rolleblandingen (Tvedt, 1997). De ’fem store’ nødhjelpsorganisasjonene er avhengig av UD-penger, men spiller også roller som en offisiell utenrikstjeneste ikke kan spille. Uansett hva man mener om rolleblandingen her, er det et faktum at disse NGOene har spilt og spiller roller som har ledet til norsk verdidiplomati. Dette kalles nå ’den norske modellen’, spesielt utviklet av Jan Egeland under hans tid som statssekretær i UD.

Norsk engasjement på Balkan utmerket seg først og fremst ved deltagelse fra Thorvald Stoltenberg og Lord Owen i Bosnia-meglingen, men også gjennom utstrakt humanitærhjelp og sekondering av eksperter. Militær innsats fra norsk side var og er betydelig, mens summen av pengehjelp stort sett har ligger rundt EUs samlede tall. Bosnia og Kosovo er de store mottagerne, mens det også fins tydelig norsk engasjement i Kroatia, Albania, Makedonia og ikke minst Serbia-Montenegro. Balkan har den mest tydelige politiske kondisjonalitet av all norsk bistand, f.eks. favoriseres kommuner som er positive til multietnisitet på en meget skarp og klar måte.[10] For Balkan som område forelå det faktisk en helhetlig strategi for norsk innsats koordinert med annen innsats, og for forholdet mellomlandene. Denne strategien ble også innpasset i OSSE-formanskapet Norge hadde i 1999.

Under Norges formannskap i OSSE i 1999 la man ned meget betydelige ressurser i denne jobben, både pengemessig og personellmessig. En egen OSSE-enhet ble opprettet i UD, og den norske formannen, Knut Vollebæk, brukte svært meget av sin tid på denne jobben. Han reiste til alle land med OSSE-sendelag, og bidro selv til at konfliktløsning ble satt meget høyt på dagsordenen. OSSE er en liten organisasjon med meget får egne ressurser, og er derfor svært avhengig av formannskapets innsats (Matlary, 2002, Flynn, 1998). Under det norske formannskapet ble det opprettet sendelag i alle de sentral-asiatiske republikker, det ble forhandlet frem en ny sikkerhetspakt inne OSSE på toppmøtet i Istanbul, det ble avholdt ministerkonferanser om konflikt og kultur, om religionsfriheten, om handel (’trafficking’) med kvinner og barn, etc. Det aktive norske formannskapet var primært motivert av ønsket om å gjøre en glimrende innsats på alle OSSEs felt, fra vitalisering av organisasjonen til konfliktløsning på Balkan og i Sør- og Nord-Kaukasus. Men et mål var også å vise Europa en norsk rolle ut fra dette ståstedet, som et forsøk på kompensasjon for at vi ikke hadde arena-tilgang i EU.

Et annet sikkerhetspolitisk initiativ med utgangspunkt i menneskerettighetene er den såkalte Lysøen-prosessen. Dette dreier seg om ’human security’ – menneskelig sikkerhet, og tar utgangspunkt i individets rettigheter til frihet fra vold, uttrykt i menneskeretten ’security of person’. Canada med sin daværende utenriksminister Lloyd Axworthy tok kontakt med daværende utenriksminister Vollebæk og startet et statssamarbeid, en ’coalition of the willing’, i 1998. Dette mellomstatlige samarbeidet er ikke institusjonalisert, men går ut på å sette en internasjonal dagsorden, gjerne innen FN, mht. sikkerhet for sivile og løsning av internkonflikter. Felles prosjekter settes i gang og partene møtes på ministernivå hvert år. Under Canadas formannskap i Sikkerhetsrådet tok Axworhty opp en rekke ’human security’ saker, mens Norge har holdt en lavere profil på dette feltet. Canada blir på mange måter oppfattet som en ’radikaler’ innen den tradisjonelle sikkerhetspolitikken; i alle fall under Axworthy, mens Norge passet nøye på at denne dagsordenen ikke utfordret statssuverenitet og tradisjonell sikkerhetspolitikk for direkte. Begrepet ’human security’ er meget sensitivt i FN-konteksten, idet man lett tenker seg at det er en legitimering for vestlige ’humanitære’ intervensjoner. Derfor må all slik sikkerhetspolitikk utvikles i nær dialog med utviklingsland, og på deres premisser. Men selve ’human security’- nettverket, med 14 deltagerland, er et eksempel på norsk initiativ for å fremme verdidiplomati.

Andre viktige eksempler i de senere år er det arbeid Norge har lagt ned i etableringen av den internasjonale straffedomstolen (ICC), hvor en viktig arbeidsgruppe ble ledet av Norge. Dette føyer seg inn i både realpolitikk og verdidiplomati – folkeretten er den beste garanti for en småstat mot de stores maktutøvelse. Det er da også av slike suverenitetsgrunner at USA ikke vil støtte domstolen.

Men det norske arbeidet for ’internasjonal rettsstat’ går mye lenger enn realpolitikken skulle tilsi. Man sekonderer dommere til land som Bosnia, Albania og Rwanda-domstolen, og bruker mye ressurser på opplæring av kolleger i mange andre land. Dette arbeidet er uten tvil altruistisk motivert, og involverer lærerkrefter fra Advokatforeningen og Juridisk Fakultet.

Den norske innsatsen for fred i denne sammenheng er en funksjon ikke bare av fravær av krig, men også langsiktig utvikling, demokratisering, og respekt for menneskerettigheter. Denne type verdidiplomati krever samordning av mange ressurser og politiske tiltak. Norge har opprettet NORDEM, en norsk ressursbank for demokrati, har politiressurser som kan settes inn ute, så vel som militære innsatsstyrker. Alt dette kommer i tillegg til ren nødhjelp.

Mht. fredsoppdrag bør det også nevnes at Norge har hatt en stor og langsiktig deltagelse i fredsbevarende operasjoner, med til sammen over 50.000 personell. Dette har mest dreid seg om FN-oppdrag, men i de siste år også skarpe operasjoner på Balkan. I hele den kalde krigen var denne type ’myk’ sikkerhetspolitikk ansett som lite karrierefremmende i forsvaret. Men på slutten av 1990-tallet er nettopp fredsoperasjoner, da under NATO-kommando, blitt en hovedsak i sikkerhetspolitikken (Neumann og Ulriksen, 1997).

Mange forespørsler om deltagelse i fredsprosesser er blitt avvist fra norsk side, hovedsaklig av kapasitetsgrunner, mens andre har hatt en lang historie. Norge er aktivt med i IGAD-prosessen, men krigen i Sudan har vart i over tredve år uten utsikt til løsning. En annen lik ’håpløs’ konflikt er Columbia, hvor det har vært et sterkt engasjement fra norsk side i både vennelandsgruppe og direkte dialog og kontakt med FARC og ELN-geriljaen. På Cuba startet undertegnede en menneskerettighetsdialog i 1998, som ble brutt fra kubansk side i 2000 da Norge kritiserte Cuba i FNs Menneskerettighetskommisjon. Man forsøkte en rolle som megler gjennom norske kirkeledere, spesielt sogneprest Jappe Erichsen, i Etiopia-Eritrea krigen, noe som i alle fall ledet til diskret møter mellom de to lands kirkeledere i Norge. Et annet engasjement som kom i stand på amerikansk initiativ, var en mulig rolle på Haiti. Her var det daværende utenriksminister Madeleine Albright som anmodet om norsk deltagelse.

Videre ble det samme initiert en tilretteleggerrolle på Sri Lanka etter henvendelse fra Vatikanet, som hadde tette bånd til tamiltigrenes leder i nord gjennom sin biskop i Jaffna. Norge, fremholdt man fra Vatikanets side, var ideelt plassert som megler fordi man hadde så lang fartstid i sør gjennom bistandsarbeid.

Sri Lanka prosessen er den siste suksess i norsk verdidiplomati. Etter flere års skytteltrafikk i hemmelige møter med tamiltigrenes hovedmenn i London og nord på Sri Lanka, samt med møter med regjeringen i sør, ble det i mars 2002 untertegnet en våpenhvileavtale mellom de to sidene. Den norske ambassadøren i Colombo, Jon Westborg, meglerne Wegger Strømmen og Erik Solheim, samt senere Vidar Helgesen, nåværende statssekretær i UD, jobbet mye og lenge med dette skytteldiplomatiet. Konflikten på Sri Lanka er en av de lengste og blodigste i verden. Det er derfor en stor bragd at en våpenhvile nå er oppnådd, og ’tilfellet Sri Lanka’ har ført til enorm presseoppmerksomhet ute, spesielt i Storbritannia.

I sum ser man at det norske verdidiplomatiet er omfattende og inneholder en rekke virkemidler, fra penger – ’pengediplomati’ som noen kaller det – til politisk energi i form av skytteltrafikk mellom parter, bruk av NGOer der disse har tilgang og tiltro, samt vilje til å gjøre en jobb på lang sikt, uten sikker uttelling og ofte under betingelser som krever anonymitet og diskresjon.

Denne porteføljen er blitt til gjennom mange tilfeldigheter, og en suksess har i sin tur ført til nye henvendelser. Norge har uten tvil fått et omdømme internasjonalt som et lite land som påtar seg slike oppgaver uten hensyn til egeninteresse. I utlandet forbindes Norge stadig mer med fredsprosesser og støtte til FN-systemet, altså med en altruistisk utenrikspolitikk som ikke preges av egeninteresse. Anmodningene om assistanse mht. konflikter har vært og er mange, som avvises av kapasitetsgrunner eller fordi man tviler på en av partenes fredsvilje.

’Den norske modellen’ har som sagt vært brukt ofte, og norsk humanitært engasjement har ført til at man har opparbeidet kontakter til begge sider i en konflikt. Disse personene kjenner og stoler på de norske NGO-representantene, som i sin tur ikke spiller noen annen rolle enn den humanitære. Men på sikt kan slike roller konverteres til kvasi-diplomatiske, og vanlige diplomater kobles inn. Slik var det både i Midt-Østen, Guatemala, og i Etiopia-Eritrea. Forskningsstiftelsen FAFO har ofte begynt med sine levekårsundersøkelser i land hvor slike konflikter eller menneskerettighets-brudd foregår, og på samme måte som det langsiktige arbeidet til bistands-NGOer har dette ført til et kontaktnettverk som man senere har bygd på i mer rene politiske dialoger. Det sier deg selv at sensitive kontakter trenger å stole på noen meget godt for å føre samtaler. Det har i slike tilfelle vært en fordel med NGO-tilstedeværelsen på bakken over lengre tid. Disses arbeid har også vært ikke-politisk i vanlig forstand.

Det er derfor helt klart at de mange norske fredsprosessene og menneskerettighetsdialogene ikke er kommet i stand gjennom et ’grand design’ i norsk UD, men at de er blitt til gjennom tilfeldigheter. I dag er man nok mer innstilt på å tenke strategisk mht. hva man påtar seg og hvor man har en mulighet, men dette er i så fall veldig nytt.

Realpolitikken

Her kan man skille skarpt mellom sikkerhetspolitikken før og etter den kalde krigen, og fastslå at norsk sikkerhetspolitikk ennu ikke helt har funnet sin form etter 1990. Med et territorium og havområde som utgjør ca. en tredjedel av Europas samlede areal, har naboskapet med daværende Sovjet-Unionen selvsagt lagt store føringer på sikkerhetspolitikken (Smith, 1997). Fremdeles er suverenitetshevdelse en viktig oppgave, og delelinjen i Barentshavet uavklart. Men NATO er i endring mot internasjonale operasjoner og krig mot terror som hovedoppgaver, og Russland er innlemmet i NATO på spesiell basis.

Norge har vært sen med å tilpasse seg disse endringene, og først i de siste par år har internasjonale operasjoner blitt en hovedoppgave for Forsvaret (Neumann og Ulriksen, 1997). EUs nye sikkerhetspolitikk kom for alvor i stand i 1998, og representerer et problem for Norge som ikke-medlem. Det utvikles krisehåndteringskapasitet i EU og felles tenkning omkring sikkerhet, mens EU-landene i NATO søker sammen og opptrer mer og mer som en aktør (Matlary, 2002). Med et utvidet EU til Sentral-Europa i løpet av 2004 står Norge tilbake sammen med Tyrkia og Island som de ikke-europeiske NATO-land.

Disse sikkerhetspolitiske endringene er av enorm viktighet. På den ene siden betyr de en gledelig nyhet for Norge: invasjonen fra øst er uaktuell, og en moderne krig vil i alle fall aldri bli en massiv invasjon. Den vil føres med høyteknologiske virkemidler og utkjempes om strategiske mål. På den andre siden fører både avspenningen og den teknologiske utvikling til at NATOs fokus – og også EUs fokus – rettes utover på det globale plan i kampen mot terror og for å løse internkonflikter, mens det geografiske fokus på nordområdene forsvinner i meget stor grad. Der oppe – i ’det høye nord’ som det ble betegnet i den kalde krigen – har Norge mange uløste og kostbare problemer på energi-, miljø- og sikkerhetssiden. Frykten for bilateralisering av disse problemene er reell nok (Skjærseth og Rodendal, 1997).

I forholdet til EU finner vi en oppsamlet fagportefølje hvor EØS-avtalen kun gir begrenset tilgang til beslutningsprosesser, og også mange saksområder som ikke dekkes av avtalen (Mjøset, 1997). Det er klart at EØS-avtalen er hovedtilknytningen til EU, mens de begrensninger avtalen gir, etter hvert blir viktigere og mer problematiske for norsk utenrikspolitikk. Tilgang til EU er en knapp ressurs; likeledes innflytelse på beslutningsprosesser.

For laks og annen fisk er det problematisk, og likeledes for den generelle utenriks- og sikkerhetspolitikken som ikke Norge er med i. Norsk energipolitikk har problemer med EUs indre energimarked (Claes, 1997), og norsk UD jobber mye med å kompensere for det manglende medlemskap. Politisk sett kan man selvsagt ikke problematiske dette for mye, men faktum er at flere strategier i UD går ut på å fremme norsk tilstedeværelse og synlighet i de europeiske hovedsteder, både ved egne land-strategier (som Frankrike og Tyskland-strategiene) og gjennom ekstra bemanning ved vår ambassade i det land som har EUs formannskap.

Tilgang til EU er derfor blitt en hovedsak i realpolitikken i de siste år. Det dreier seg om tilgang for å kunne fremme norske interesser, slik som for laks, annen fisk, energi, utenriks- og sikkerhetspolitikk, stål, likestillingspolitikk, utdanningspolitikk, næringspolitikk, etc. Disse områdene er alle sammen velkjente fra media som saksfelt hvor det har vært og er konflikter og problemer mellom Norge og EU.

Når man ikke har formelle rettigheter til EUs beslutningssystem, blir også tilgang både vanskelig men desto mer nødvendig. Det er alltid uvisst om man kan regne med å kunne influere, men tilgangen er i alle fall et første skritt. Et hovedspørsmål blir da hvorvidt verdidiplomatiet skaffer slik tilgang.

Realpolitikken finner vi også på andre områder, som spesielt WTO og hele området handelspolitikk. Her står ofte bistandsinteressen og eventuelt arbeiderrettigheter mot frihandelsprinsipper, og norsk utenrikspolitikk må foreta avveininger. Men også ut fra norsk landbrukspolitikk kommer det frem sterke motsetninger, og norske posisjoner i handelspolitikken er preget av interesser som er forhandlet frem gjennom en hjemlig interessekamp.

Spiller verdidiplomatiet noen rolle for norsk makt i organisasjoner som WTO, EU, og NATO?

Forholdet mellom verdidiplomati og realpolitikk i UD

Min beskrivelse av verdidiplomatiet er relativt detaljert, mens gjennomgangen av realpolitikken er generell og meget kort. Dette er gjort med hensikt ettersom dette er en studie av verdidiplomatiet og dets effekter. For å forstå diskusjonen av effekter på realpolitikken i neste kapittel, trengs en oversikt over begge felt, men ikke detaljert om realpolitikken. Vi har nøyd oss med å skissere hva den primært dreier seg om i perioden etter den kalde krigen.

Men den lengre skissen av verdidiplomatiet betyr ikke at dette opptar mest tid og energi i UD. En tidligere politiker uttrykte det slik: ”Jeg brukte mye mer tid på EU og EØS-saker enn på verdidiplomati, men førstnevnte var arbeid som bare var interessant for pressen dersom det var konfliktfylt.. Siden verdidiplomatiet ofte dreier seg om nettopp konflikter, var en norsk rolle der oftest mye mer interessant for pressen”.

Norske embetsmenn og politikere bruker relativt mye mer tid på den realpolitiske dagsorden enn på fredsprosesser og nødhjelp, og realpolitikken er mye mer rutinisert og integrert i UDs arbeid. Fredsprosesser har ofte vært drevet av enkeltpersoner på siden av UDs vanlige struktur, ofte i hemmelighet. Det sier seg at denne type utenrikspolitikk er meget forskjellig fra mer permanente porteføljer, som har egne standardprosedyrer. Verdidiplomatiet er også ofte en sak for politisk ledelse og de involverte tilretteleggere alene, og kunnskap om resultater gis bare dersom man har oppnådd en avtale partene er enig om å publisere. Dette skjer selvsagt ikke ofte, og bare etter lange års arbeid: Oslo-avtalen ble offentliggjort i 1993 etter at norske aktører hadde hatt et mangeårig engasjement i Midt-Østen, gjennom kontaktflater fra kristen-Norge, Arbeiderpartiet og forskere. Det var først etter mange års slik innsats – gjort uten tanke på å ’oppnå’ en tilretteleggerrolle – at norske tilretteleggere kom inn i en operativ rolle. Det samme mønsteret så vi i Guatemala, hvor Kirkens Nødhjelps kontaktnettverk ble grunnlaget for en slik rolle, og hvor fredsavtalen ble offentliggjort i 1996. Sri Lankas våpenhvile ble offentlig i 2002, igjen etter flere års stille skytteldiplomati, som etter hvert ble bekjentgjort av begge partene.

Denne type utenrikspolitikk er altså et sjansespill – mange konflikter løses aldri, og man har kanskje en stille innsats, også på humanitærfronten i mange år. Norges rolle i Sudans IGAD-prosess og i vennelandsgruppen for Columbia er eksempler på det siste. Det er alltid partene selv som bestemmer om det er mulig å få til en avtale, og ofte er det rasjonelt med mer krigføring før man setter seg til forhandlingsbordet, slik vi ser det i dag i Sudan og Columbia.

Verdidiplomatiet utgjør derfor ingen organisert søyle i norsk utenrikspolitikk på samme måte som den ordinære utenrikspolitikken. Men beredskapen er likevel under utvikling mot en integrert politikk i den forstand at humanitærhjelpen ligger under utenriksministerens direkte kontroll, og hvor han kan bruke disse midlene på raske og direkte måter for å understøtte en politisk prosess. Området ’menneskerettigheter’ er også blitt institusjonalisert med sin egen enhet, og i tillegg til disse politikkfeltene under utenriksministeren, er også norsk bistandspolitikk blitt mer konsentrert om ’good governance’, altså å fremme demokrati og menneskerettigheter. Generelt er den internasjonale trenden helt klart mot større politisk kondisjonalitet i all type bistand bortsett fra ren nødhjelp, og den norske porteføljen her er derfor meget omfattende.

Stortingsmelding nr. 11 (1989-1990) om ”Utviklingstrekk i det internasjonale samfunn og virkninger for norsk utenrikspolitikk” markerer et skille mellom den tradisjonelle realpolitikken og den nye verdipolitikken. Her understrekes det at norske målsettinger i utenrikspolitikken er knyttet til menneskerettigheter så vel som til sikkerhetspolitikk, og at Norge arbeider ”mot et bedre organisert verdenssamfunn basert på folkeretten, prinsippet om fredelig bileggelse av tvister og styrking av FN” (op.cit. s. 10). Det er også klart at man bruker en utvidet sikkerhetspolitisk begrunnelse for det store internasjonale engasjementet på Balkan og i andre internkonflikter, slik at ingen egentlig vet om sikkerhetspolitikk i dag gjelder alle, også globale, internkonflikter eller terrortrusler, eller bare dem som er i Europa, et slags nærområde. Det er en uklar grense mellom tradisjonell nasjonal sikkerhet og global sikkerhet; ikke minst eksemplifisert gjennom terrortrusselen som er gjennomført transnasjonal.

I sum kan vi konstatere at norsk utenrikspolitikk i dag, som alltid; har en klar realpolitisk portefølje som inneholder nasjonale sikkerhetspolitiske og økonomiske interesser. Disse retter seg mot organisasjoner som NATO og spesielt EU, hvor Norge er i hva diplomater kaller en ’demandeur’-posisjon. Det betyr at det er vi som trenger tilgang og innflytelse overfor EU og ikke omvendt. De realpolitiske interessene er noe forandret etter den kalde krigen fordi territoriell sikkerhet antar andre former, først og fremst fordi invasjonsfaren fra øst er borte. Dette skyldes både Sovjet-Unionens fall og Russlands økonomisk svekkede posisjon, samt den militærteknologiske utvikling som gjør gammeldags ’massekrig’ uaktuell. Den territorielle dimensjon i nord er likevel svært viktig, både militært, miljømessig, og av andre sikkerhetsgrunner. Norsk interesse er derfor å skape et mest mulig multilateralt regime for denne regionen, og det betyr å skape mer interesse i både EU og NATO for utvikling og økonomisk vekst i nord. Suverenitetshevdelse i nord fra norsk side en stor oppgave fremdeles, hvor militære, miljømessige og energivariable er med i spillet.

I tillegg er den realpolitiske dagsorden befolket med norske økonomiske og andre nasjonale interesser overfor EU-systemet. Her finner vi de problemer vi har i forhold til EØS-avtalen der det er uenighet mellom EU og Norge. Avtalen er svært assymmetrisk med de tre små land i EØS, og denne forskjellen i makt merkes i konfliktsituasjoner. Utenfor EØS-avtalen finner vi problemer som oppstår i forhold til energi, spesielt gass, utenriks- og sikkerhetspolitikk, samt fisk. Her er det problemer med tilgang til EU som oppstår først, og dernest spørsmålet om hvordan norsk innflytelse kan utøves utenfor formelle deltagerrettigheter.

I kontrast til denne realpolitiske dagsorden – som settes av andre i stor grad, både av innenriks interessegrupper, partier, og opinion; finner vi verdidiplomatiet som er uten en rekke av de begrensninger og problemer vi finner i realpolitikken. Her har norske utøvere kunnet engasjere Norge veldig fritt, uten nasjonale kontrollmekanismer, ofte uten kritikk, og med stor ’good-will’ fordi hensikten med engasjementet er så god. Den lille kritikk som tidvis har forekommet, har aldri ledet til mye, ei heller til store diskusjoner om forholdet mellom verdidiplomati og realpolitikk.

Den norske porteføljen her har nydt godt av mange faktorer: En stor pengesekk – noen av respondentene i denne studien snakker spøkefullt om ’pengediplomatiet’ – som rask kan åpnes; en norsk tradisjon for verdidiplomati før noen kalte det slik: misjonen og sjøfarten som gjorde det naturlig for nordmenn å reise og oppholde seg overalt; en sterk sosialdemokratisk bevegelse som hadde internasjonal solidaritet som sterk basis og som opparbeidet seg et stort og aktivt internasjonalt nettverk; og en rekke humanitære NGOer som ekspanderte sterkt med UDs budsjett i ryggen over hele 80- og 90-tallet. Disses nettverk ført i flere tilfeller til direkte norsk UD-rolle i fredsprosesser.

Hovedelementene i denne norske porteføljen vokste frem før verdidiplomati ble den ’nye utenrikspolitikken’ etter den kalde krigen. Når vi nå f.eks. ser Tony Blair eller Javier Solana i stor aktivitet for å kunne spille en rolle i meglingsoppdrag, er det klart at disse to fremste eksponenter for ’public diplomacy’ i Europa i dag har en klar ide om at mye av den ’normale’ utenrikspolitikken har forflyttet seg til verdidiplomatiet. Foruten den noble hensikt å ville gjøre godt, er det en rekke grunner til at de fleste vestlige ledere i dag mer enn gjerne vil spille roller på denne delen av utenrikspolitikken: det er dette som engasjerer media og derved velgere, det er dette som gir dramaet mellom godt og ondt, mellom krig og fred, på den offentlige scene. Selve essensen av hva utenriks- og sikkerhetspolitikk dreier seg om – fra krig til menneskerettigheter – finner vi her. Det er spennende, interessant og givende å jobbe med dette fremfor ’mundane’ økonomiske interesser eller langdryge politiske prosesser i multilaterale organisasjoner. Det er f.eks. ingen hemmelighet at EU lenge har forsøkt å få en rolle i Midt-Østen konflikten, inkludert en lederrolle i giverlandsgruppen (AHLG). I dag er formannskapet i denne delt mellom Norge og EU.

Vi kan derfor konkludere denne oversikten med at Norge innehar en verdidiplomatisk portefølje som er meget ettertraktet i dagens utenrikspolitikk i Vesten. Denne har utviklet seg uten noen ’grand strategy’, men er tvert i mot blitt til gjennom en rekke tilfeldigheter samt en god del personlige initiativ. Lenge betraktet som et fremmedelement innenfor norsk UD ble den først i de aller seneste år anerkjent for sin store viktighet, ikke minst potensielt.

Resten av denne rapporten handler om strategisk bruk av denne porteføljen: Hvilken makt og innflytelse gir den norsk utenrikspolitikk? Kan den utbyttes bedre? Eller vil en slik instrumentell tankegang ødelegge selve verdidiplomatiets ide?

Kapittel 4: Effekter av norsk verdidiplomati: Den empiriske undersøkelsen

 

”Fredsprosesser gjør oss interessante”, sa utenriksminister Jan Petersen på det årlige Bolkesjø-seminaret 17. april 2002. Han la til: ”Vi trenger noen slike produkter. Den kalde krigen er ikke lenger noe produkt”. Med dette mente han formodentlig at under den kalde krigen var Norge interessant sikkerhetspolitisk pga. av nordområdene, mens interessen fra NATOs og USAs side har sunket betraktelig etter den kalde krigens slutt.

Det er også interessant å merke seg at en skeptiker som Petersen nå anser fredsprosesser som viktige. Ved nevnte anledning bemerket han at dette var et nytt standpunkt fra hans side, og som bemerket over, har mye av kritikken mot norsk verdidiplomati utspilt seg langs kjente partipolitiske høyre—venstre linjer.

9 politikere (utenriksministre, statssekretærer – tidligere og nåværende), samt 8 høyere embetsmenn i UD ble intervjuet for denne undersøkelsen. For å sikre anonymitet vil jeg i det følgende bare referere til ’respondenten’, slik at det ikke blir mulig å resonnere seg frem til kilden. Alle intervjuene ble foretatt i ustrukturert form, dvs. som en samtale med utgangspunkt i følgende tre spørsmål:

1.     Hvilke effekter har norsk verdidiplomati for realpolitikken? Kan du nevne eksempler?

2.     Tenker man strategisk i UD på hvordan verdidiplomatiet kan brukes for å fremme realpolitiske interesser?

3.      Hvor viktig er ’soft power’ i form av godt omdømme for en stat i dag?

 

I det følgende gjennomgås hovedtrekkene i svarene på disse spørsmålene:

Effekter av verdidiplomatiet på realpolitikken: best tilgang til USA

Alle respondentene kunne rapportere om slike effekter. ”Det er ingen tvil om at norsk engasjement i ulike fredsprosesser er det som i stor grad gir oss tilgang til toppene i State Department”, sa en, og dette poenget ble gjentatt av svært mange. Man minnet om at daværende utenriksminister Jagland var den andre utenriksminister som fikk til et møte med den nyutnevnte Colin Powell i 2000. Dette blir tilskrevet den norske rollen i Midt-Østen. Uten dette ’inngangskortet’ hadde State ikke hatt noen spesiell interesse av et besøk fra Norge. Man ville stilt i den lange rekken av vent på ordinære besøk.

Tilgang til toppen i amerikansk utenrikspolitikk nevnes av mange som betinget av slike roller. Noen ganger har USA selv bedt Norge om å engasjere seg, som i et oppdrag på Haiti i 1999. Dette har ikke ført til noen spesiell norsk rolle, men viser at USA anser Norge som en pålitelig partner man kan anmode om slikt. Denne graden av fortrolighet og tillit er meget viktig i internasjonal politikk – ja, faktisk den aller viktigste variabel i et ’anarki’ uten stor grad av overnasjonale spilleregler. USA har også bedt Norge lage resolusjonsforlag på Midt-Østen i Sikkerhetsrådet, en tillit som en respondent fremhever som meget stor i en så viktig sak. Den amerikanske henvendelsen gikk ut på at ’vi kan stole på dere’, ikke bare på solid håndverk og ’staying power’, men også på at Norge ikke har baktanker eller skjulte interesser. Norge fremstår for amerikanerne som gode diplomater som ikke bare gjør en god jobb, men som man kan stole på tvers gjennom.

Dette bildet av Norge går igjen i svært mange av intervjuene. Det diplomatiske håndverk settes pris på fordi det er solid, fordi man har ’staying power’ og setter inn ressurser på lang sikt. Men også mangelen på egne interesser gjør Norge interessant og nøytral. Man kan altså stole på norske utenrikspolitikere: de gjør jobben uten store fakter; og de har ingen baktanker.

USA og andre land kan bruke Norge av begge disse grunnene. Omdømmet man har opparbeidet gjennom solid håndverk, lavmælt men langsiktig engasjement, bygger opp en posisjon som er resultatbasert, uten at dette har vært intendert i noen langsiktig strategi. Dog er man klar over at man bør tenke mer strategisk. ”Vi gjør ikke ting gratis”, sier en; og føyer til at verdidiplomatiet har ført til tilgang til det prestisjefylte National Security Council i USA, hvor man var svært opptatt av både Sri Lanka og Haiti.

Den samme reaksjonen har mange flere av respondentene. ”Det er ingen tvil om at Norges engasjement i ulike fredsprosesser er det som i stor grad gir oss adgang til toppene i State Department”, sier en sentral aktør. Vedkommende legger til at også det norske engasjementet etter 11. september i Afganistan har en slik effekt. Men, legges det til, ”det er kun på de områder hvor USA ser seg tjent med vårt engasjement at det åpner slike dører”. (Min uthevning).

Her ser vi altså en sammenheng mellom tilgang, interesse og fredsprosess. Dersom USA har en interesse i konfliktområdet, gir engasjement en høy grad av tilgang. Dette gjelder områder som Midt-Østen, hvor tilgangen til State Department fremheves av alle respondentene; men også Haiti, Sri Lanka, Afganistan, Sudan og Cuba. Norge startet et menneskerettighetsdialog med Cuba i 1998, og også denne var et naturlig samtaleemne med USA selv om europeisk og amerikansk politikk varierer sterkt her.

Andre land som USA gjerne samtaler med Norge om har vært Indonesia/Øst-Timor og Columbia, samt en rekke konflikter innenfor OSSE gjennom det norske formannskapsåret.

Vi kan derfor slå fast at tilgang til beslutningstagere i USA er meget sterkt hjulpet av norsk verdidiplomati, særlig etter den kalde krigens slutt. Denne innebar et klart fundament for et slik tilgang, definert som ’high politics’ – sikkerhetspolitikk. Men etter den kalde krigen har dette endret seg sterkt.

”Veien til Brussel går gjennom Columbo”

Hva så med andre realpolitiske arenaer? Hvordan er tilgangen til EU?

Også her har norsk verdidiplomati er viktig rolle, om enn mye mindre. Det nevnes av flere at Sri Lanka førte til at Chris Patten bad om et langt møte med utenriksminister Petersen, og at også hans statssekretær Vidar Helgesen fikk tilgang til Kommisjonen pga. dette norske engasjementet. På disse møtene diskuterte man også Zimbabwe og Midt-Østen. Det norske observatørkorpset i Zimbabwe var det eneste som gjensto da EUs sendelagsleder Pierre Schori ble utvist. Det var derfor sterk interesse for norske informasjon om situasjonen under valget i Kommisjonen.

Den samme interessen for Norge avstedkom et møte med det påtroppende spanske formannskap i EU. Det norske engasjementet i vennelandsgruppen for Columbia var interessant nok for spanjolene til at de ønsket å bli briefet. Men dette førte ikke til spesielle koblinger med saker hvor norske interesser har problemer med Spania, som på fisk innen EU.

Fra norsk side fikk man da et eget møte med det påtroppende formannskap for å snakke om fredsprosessen der. Spanjolene var interessert i nordmennene pga. Latin-Amerika; ikke bar Columbia, men også Guatemala og Cuba. Denne regionen er et ’nærområde’ for Spania, som søker å bygge opp en EU-rolle for å styrke sin egen posisjon der (Kennedy, 2000). Spania har vært det EU-land hvor Norge har hatt flere interessemotsetninger. Et nært forhold til landets politiske elite hadde vært en stor fordel. Interessen for vårt Latin-Amerika engasjement er faktisk den eneste inngangen her. Det gjenstår å se om dette kan omsettes i fordeler for norske realpolitiske interesser. I alle fall burde man tenke strategisk overfor Spania nettopp med dette utgangspunkt. I mine intervjuer var det liten slik tenkning å spore, selv om man syntes det var en god ide. Et redskap her er ’land-strategiene’ som UD har utviklet i de senere år. Her kan man avveie hva verdidiplomatiet kunne bidra med overfor norske interesser, og hvordan man kunne ’investere’ mer i førstnevnte dersom det ville ha en effekt. Det beste eksempel på dette er kanskje Spania: Latin-Amerika og Maghreb er spanske ’nærområder’ som et norsk bidrag innenfor vil gi et inntak i Madrid.

Selv om mange svarte at det ble tenkt for lite på hva verdidiplomatiet kunne brukes til, svarte en respondent at man tok bevisst tenkte på strategi overfor EU ut fra faren for at EU bare skulle anse Norge som en ’do-goodist’ på verdidiplomati og en som ikke tenker realpolitisk: ”selv om verdidiplomati alltid var interessant, tok vi opp realpolitikk i Europa: Russland, nordområdene, etc. Finnene ’selger seg’ på å kunne Russland; men vi kan både Russland og havområdene”. Denne respondenten var imidlertid en av få; de fleste tenkte ikke slik på å sette dagsorden. Inntrykket av Norge som humanitær stormakt og global fredsmegler ble ikke forsøkt modifisert av en ’dose’ realpolitikk. Men denne respondenten var klar på problemet med norsk marginalising overfor EU og ønsket å kompensere for dette mest mulig ved å være interessant som samtalepartner også på realpolitiske tema som de nevnte. Som det ble sagt, ”om man får en dårlig hånd i bridge, så spiller man så godt man bare kan med den, men dette er ikke noe argument for å få en dårlig hånd i utgangspunktet”. Her ser vi et tydelig skille mellom dem som anså forholdet til EU som akseptabelt, og dem som anså det som marginaliserende for norske interesser og som derfor tenkte aktivt og strategisk på kompensasjonsmuligheter.

Generelt er synet på tilgang til EU at verdidiplomatiet hjelper, men ikke så langt. Spektakulær ’suksess’ som vi må si at både Oslo-avtalen - på sin tid – og Sri Lanka representerer, er ’eye-openers’ som alle vil vite mer om. For Storbritannia er Sri Lanka av helt enorm betydning, noe som er reflektert i britisk presses store interesse for den norske rollen over flere år. Norsk presse har ikke på noen måte reflektert dette faktum. Også i India er Sri Lanka av monumental betydning. Overfor EU er denne konflikten en av mange, men en hvor Norge igjen utmerker seg.

EU har flere ’utenriksansvarlige’, og Javier Solana og Chris Patten spiller delvis overlappende, delvis komplementære roller. De er begge svært aktive for å bygge sin porteføljer og EUs felles utenrikspolitikk. Her ligger mye av ekspansjonsmuligheten innenfor verdidiplomati. Spesielt Solana har reist mye for å være tilstede i ’hot-spots’ som EU stemme, og EU har økt sin betydning på Balkan gjennom dette. Våpenhvilen i FYROM kan fremheves her.

Man har også meget lenge ønsket en lederrolle i Midt-Østen, noe som førte til rivalisering med Norge om formannskapsposten i giverlandsgruppen for det palestinske området, AHLC. Dette formannskapet er nå delt mellom Norge og EU. For tiden er det ingen meglerrolle for noen av partene, men dette eksemplet viser at verdiagendaen er ’verdifull’ av mange grunner, og at EU selv har interesser i å spille den type rolle Norge selv har innehatt.

Flere respondenter nevnte at dette gjør at tilgangen til EU ikke er like lett som til for eksempel USA. Man vil gjerne vite mest mulig, men det er ikke rom for et samarbeid som det Norge tidvis har hatt med USA, hvor den lille lojale staten kan innta en slags bilateral og intim rolle i et asymmetrisk samarbeid fordi den lille staten ikke har stormaktens interesser.

Vi ser da at Norge har fått tilgang til stormakter som USA, og til EU, med utgangspunkt i verdidiplomati. Men dette er sporadisk, og kan ikke gjentas for ofte. Opplysninger om pågående fredsprosesser er kun interessante når det er noe nytt å rapportere. Tilgang basert på dette kan pr. definisjon ikke rutiniseres. Verdidiplomatiet er alltid et punkt på bilateral dagsorden for alle møter, en slags ’snacks’ for utenrikspolitikere som det er kostnadsfritt og interessant å spise fordi man da snakker om felles problemer som ikke krever forhandlinger av distributiv art.

Mht. direkte resultater for realpolitiske interesser finner vi lite konkret. Verdidiplomatiet gir tilgang, spesielt når en aktuell konflikt er høyt på den internasjonale dagsorden, men det er liten eller ingen tradisjon i norsk utenrikspolitikk for å koble saker, spesielt ikke saker fra verdidiplomatiet med næringsmessige interesser. De aller flest av de intervjuede påpekte at denne type kobling var uakseptabel, og vil kunne gi negative effekter. Man har av mange og gode grunner holdt de to sidene av utenrikspolitikken fra hverandre, uten direkte koblinger. Under Sikkerhetsrådskandidaturet diskuterte man om man skulle koble mer direkte, ved å påpeke at langvarig assistanse til et gitt land i den tredje verden skulle nevnes som grunn til at landet burde stemme på Norge. I praksis ble dette ikke gjort slik, men man minnet om det bilaterale porteføljen og anmodet om støtte, uten verken direkte kobling eller trusler. Andre land har vært kjent for å bruke slike virkemidler som trusler eller sterk kobling mye mer enn hva tradisjonen er for skandinaviske land. Her spiller også strukturell makt inn, som for eksempel om et land skal inn i EU og således avhenger av EU-lands støtte til dette, noe som gjør at de støtter medlemsland i EU.

Under arbeidet med Sikkerhetsrådskandidaturet var det klart en utvelgelse av land norske diplomater og politikere reiste til ut fra sjanser for støtte, og denne sjansen kalkulerte man bl.a. ut fra verdidiplomatisk engasjement. Norges store portefølje her hadde en klar ’uttelling’, spesielt i Afrika, men uten direkte koblinger.

Hovedfunnet er altså at effekten av verdidiplomatiet er tosidig: Den ene effekten er et godt omdømme og en positiv profilering; den andre er tilgang til arenaer hvor vi trenger mest mulig tilgang. Her er det en merkbar forskjell på USA og EU: det er lettere å få tilgang i Washington enn i Brussel, og det er lettere å utvikle et (asymmetrisk) arbeidsforhold med Washington enn med Brussel, delvis fordi EU arbeider i samme område som norsk verdidiplomati og bygger seg opp her, bl.a. for å konsolidere sin utenrikspolitikk.

Andre nevner at verdidiplomatiet gir mange inntak til andre stormakter: Japan er interessert i norsk menneskerettighetsdialog med Kina, og Øst-Timor engasjementet førte til mer asiatisk interesse. En faktor som nok er viktig her er at denne type utenrikspolitikk er interessant i seg selv. Få utenrikspolitikere synes det er veldig spennende å arbeide med detaljerte og ofte tekniske handelsspørsmål, for å nevnte ett eksempel. Den verdidiplomatiske agenda engasjerer stadig mer.

Av direkte effekter på realpolitikken er det vanskelig å spore disse. En respondent nevnte at den norske suksessen med Oslo-avtalen var på topp i USA samtidig med at NGO er forberedte en aksjon mot norsk hvalfangst med det implisitte mål at dette skulle utvikle seg til en boikott av norsk fisk. Men stemningen omkring Norge var da for positiv til at dette var mulig.

En respondent sa eksplisitt at verdidiplomatisk makt ikke kan konverteres til realpolitisk makt, at man ikke kan komme i NATO eller EU og snakke om norsk fredsmegling. Dette er forskjellige typer makt og saksfelt som ikke lar seg koble. Dagsorden er satt etter saksfelt, og det spiller ingen reell rolle om man har stor makt på andre felt. Det skaper en interesse som er positiv, men utover dette gir det ingen konkrete resultater. Makten konverteres i meget liten grad fra ’myk’ makt til ’hard’ makt, mente denne respondenten. Andre var mindre sikre, men helte i den samme retningen. De forskjellige typer makt i internasjonal politikk forblir forskjellige, og har sine egne arenaer og områder. Den internasjonale debatten om dette har vært ført mellom tidligere utenriksminister i Canada, Lloyd Axworthy; og professor Joseph Nye på Harvard’s Kennedy School of Government. Essensen i debatten har vært at mens Axworthy mener at man kan maksimere ’myk’ makt uten en ’hard’ basis, mener Nye at man må ha begge typer makt for virkelig å maksimere den ’myke’ makten, at makttypene går sammen for å gi hverandre gjensidig effekt. Implikasjonen at dette siste synet er at kun den samlede ’profil’ for et land er viktig, mens ’myk’ makt i seg selv ikke spiller over til andre makttyper.

I det norske tilfellet ser det ut til at respondentene mener at det er liten konvertibel verdi fra ’myk’ makt til ’hard’ makt, men at den ’myke’ makten i verdidiplomatiet likevel gir tilgang og interesse for norsk utenrikspolitikk. Dette siste er viktig, men ikke noe substitutt for liten innflytelse på diverse realpolitiske arenaer. ’Myk’ makt kompenserer ikke for ’hard’ makt, og kan ikke brukes i spesifikke saker gjennom sakskobling, selv om en sentral aktør sier at ”jeg vil mene at jeg i mange sammenhenger kunne ta opp direkte bilaterale spørsmål fordi jeg hadde tatt opp andre spørsmål først”, selv om ”det er begrenset hvor mye oppmerksomhet man kan påkalle for Norges direkte interesser”.

Strategisk tenkning?

Det andre spørsmålet i intervjuene dreide seg om strategisk tenkning omkring forholdet mellom verdidiplomati og realpolitikk. Vi skisserte tre modeller for dette: Aktivisme innen verdidiplomati uten tanke for strategi; aktivisme innen verdidiplomati for å influere på realpolitikk; og en tredje variant hvor man ser at helheten er viktig og at realpolitikken ikke lenger bare dreier seg om snevre nasjonale interesser – men at den utenrikspolitikk etter den kalde krigen er mye mer integrert.

Gjennomgående må man konkludere med at det tenkes lite strategisk om helheten i den utenrikspolitisk portefølje. Det er fremdeles to store men svært atskilte deler av norsk utenrikspolitikk, verdidiplomatiet og realpolitikken. Dette har også i stor grad med organisering og insentivstruktur å gjøre innenfor et utenriksdepartement: det er få som sitter i grenseoverskridende posisjoner nok til å drive helhetstenkning, spesielt der man ’trenger inn’ i ’andres’ porteføljer og saksområder. ”Det tenkes altfor lite strategi her”, sier en respondent; og en annen legger til at ”vi tenker ikke bevisst nok på hva som kan konverteres og hvor”. Vedkommende mener at man burde koble saksfelt mer eksplitt, slik andre land gjør, og ikke minst tenke nøye gjennom en strategi før man engasjerer seg med energi og penger i nye konflikter. Også innad i UD er verdidiplomatiet for personavhengig og uten institusjonell hukommelse – den fins kun i hodene på aktørene. En respondent nevnte som eksempel at utenlandske journalister kommer til Oslo og spør ”Hva er hemmeligheten med suksessene i megling? Hvor er ’the sitation room’ i UD hvor dere har ekspertisen?” Svaret er da at dette er blitt til gjennom en rekke personlige initiativ og at veien er blitt til mens man går.

Tidligere utenriksminister Jagland sier i sin tale til stasjonssjefmøtet 2001 at verdidiplomatiet har klare realpolitiske implikasjoner: ”Samtidig som vi viser solidaritet og en hjelpende hånd til medmennesker i nød, blir vi en langt mer sentral aktør i internasjonal politikk enn hva våre naturgitte forutsetninger skulle tilsi, noe som gjør oss til en erfaren bidragsyter og interessant samtalepartner, og åpner dører som ellers ville vært lukket” (27.8.01). Han legger til ”..vi er interessert i størst mulig innflytelse for å kunne ivareta nasjonale interesser på en fullgod måte og gjøre våre synspunkter og holdninger gjeldende internasjonalt” (ibid).

Her ser vi klart eksempel på strategisk tenkning. Det sies at verdidiplomatiet skal føre til størst mulig makt for Norge og norsk realpolitikk, men at denne ikke er snevert forstått. Men det er få analyser som er eksplisitte på dette. Oftest sier respondentene at det ikke foreligger noen strategi omkring verdidiplomatiet, men at man er glad når det gir innganger og skaper interesse.

Noen få er frustrert over mangelen på strategisk tenkning omkring hvordan man kan bruke denne porteføljen som faktisk er meget verdifull slik den er ’nedarvet’. Prosess og ikke resultat er det som teller, sier en, og spør hvorfor dette er slik. ”Vi må ha resultatmål”, og engasjement i nytt verdidiplomati eller fortsettelsen av gamle spor må settes inn i en ramme hvor vi avveier nytteverdien for oss”. Dette betyr ikke at altruisme ikke er motiv, men det betyr at ikke alle gode saker bør få norsk oppmerksomhet. Hver ’kandidat’ bør overveies ut fra noen strategiske kriterier for fremtiden, særlig fordi Norge allerede har en så stor portefølje at nye forespørsler stadig kommer.

Men man er enig i at det er for liten bevissthet om mulighetene som verdidiplomatiet har, og noen mener at dette kan brukes mye mer overfor EU.

Balkan-arbeidet fremheves som det mest strategiske, hvor ikke bare alle virkemidlene innenfor verdidiplomatiet er samkjørt mot effektiv politisk kondisjonalitet og samarbeid med andre land og internasjonale organisasjoner samt NGOer, men hvor man også ser på effekten av norsk innsats overfor NATO og EU. Det samme kan sies om OSSE-formannskapet. Begge disse to store norske satsningene skulle bidra til en anerkjent og synlig norsk rolle i Europa ved siden av å bidra til den gode sak.

Den strategiske tenkning om hvordan verdidiplomatiet kan brukes, er i utvikling, men er ennu ikke satt i system. Store satsninger som de overnevnte krever strategisk tenkning, mens land-nivå krever landstrategier, som i dag utarbeides i stadig større grad i UD. Men ikke alt kan planlegges. Evnen til å gripe sjansen når den byr seg, til å våge en kobling mellom interesse for verdidiplomati og realpolitiske interesser, kan godt oppøves mer. Det er en viss norsk beskjedenhet som stenger for dette. På den ene siden skal man ikke være kynisk, men jeg vil mene at det er den andre siden som er problematisk her, nemlig at vi har en tradisjon i norsk utenrikspolitikk som er så redd for å bli beskyldt for kynisme at man aldri tenker strategisk. Dette kan ikke være riktig når man har begrensede ressurser, både pengemessig og personellmessig. Jeg våger å minne om essensen av utenrikspolitikken som forblir å fremme nasjonale interesser. Det er fullt mulig å både gjøre godt og samtidig fremme norske interesser.

Omdømme – hvor viktig for en stat i dag?

Det siste og beslektede spørsmål gjelder omdømme. Det er klart at kynisme på verdiagendaen ikke fører til annet enn et verre omdømme enn før. Den som engasjerer seg med tanke for egen fordel og tett kobling mellom egeninteresse og verdiengasjement graver sin egen grav som verdipolitiker. Det må være et troverdig engasjement eller intet engasjement, uten at dette forhindre strategisk tenkning som skissert over.

Respondentene har tenkt lite systematisk på hvordan man bygger opp norsk omdømme, men registrert at man har et meget godt omdømme. Det er kanskje et paradoks, men sant at et slikt omdømme som ikke er ’designet’, men spontant; er det beste man kan ha.

Den norske profilen ute ser ut til å være den av et lite land med stort hjerte, som generøst gir og bidrar uselvisk. Vi er kjent for solid diplomatisk håndverk, for ’staying power’, for at vi ikke søker publisitet omkring dette arbeidet, og for å kunne stoles på. Norge kommer til unnsetning når man trenger det; alltid først ute med humanitær og annen bistand; alltid åpen for å hjelpe.

Dette er et misunnelsesverdig omdømme som kun er mulig å opparbeide seg ved virkelig å være slik det beskrives over. Et omdømme, sier man, bygges opp over meget lang tid, men rives ned på sekunder. Vi er i en situasjon hvor Norge er verdenskjent som verdidiplomat. Dette er av ’enorm verdi’, som en respondent sier det.

Ideen om at land, som bedrifter, må drive ’branding’, er selvsagt ganske usmakelig for en tradisjonell diplomat, men egentlig dreier det seg ikke så mye om nye nytt, men heller om tyngden av denne faktoren. Medialiseringen og ’demokratiseringen’ av utenrikspolitikken gjør at man opptrer på en felles vestlig arena som også dekker hjemlig opinion; mens den utenrikspolitiske dagsorden dreier seg om verdispørsmål i større grad enn før. Det flyttes også makt fra UD til fagdepartementer i alle vestlige land, bl.a. pga. EUs integrasjonsprosess, som gjør skillet utenriks- og innenrikspolitikk mer og mer irrelevant, men også generelt fordi andre aktører – internasjonale selskaper, NGOer, partier, etc. – alle skaper sin ’egen utenrikspolitikk’.

Dette gjør at et moderne UD må være ’partner’ i nettverk i langt større grad enn ’monopolist’ på utenriksaktivitet. Dette er en strukturell endring som gjør at ’branding’ blir en nødvendighet fordi det er tett konkurranse om begrenset internasjonal oppmerksomhet. Men som en respondent sier, ”verdidiplomati kan ikke styres av pressen. Ofte er det ingen interesse over mange år, og små saker i norsk presse er gigantiske ute, som Sri Lanka”.

”Vi har et internasjonalt omdømme på konfliktløsning”, sier en annen, ”de store kommer til oss som eksperter. Dette må vi bevisst ta vare på”. Det legges til at et slikt omdømme lett kan ødelegges om man kobler for nær til realpolitikk fordi man da kan få en effekt som den Olof Palme i sin tid fikk da han skal ha prøvd å selge Bofors-kanoner på ’non-aligned states’ topp-møte. Logikken man må unngå for enhver pris er da ”Kjøp svenske kanoner fordi vi er en god nøytral partner”.

Man er meget forsiktig med å tenke strategisk på omdømme-bygging og        –bevaring fordi dette lett kan bli ’kunstig’, men man er etter hvert veldig klar over hvilken verdi dette omdømmet har for Norge. Tidligere var dette en     bi-ting, nå ser det ut til at bevisstheten omkring hvorfor profilering av Norge er en hovedsak, er mer tilstede. Slik ’branding’ gjelder jo ikke som i gamle dager, kunst og kultur, men faktisk omverdenens helhetssyn på Norge og spesielt norsk utenrikspolitikk. Som en sentral aktør sier: ”Omdømme er spesielt viktig for et lite land som Norge som strever med å være synlig. Vi har i dag et godt omdømme, det snakkes for eksempel i USA ofte om at vi har påtatt oss en internasjonal rolle langt utover det befolkningens størrelse skulle tilsi”.

Sammenfatning

 

Den empiriske undersøkelsen viser at det tradisjonelt ikke har vært en bevisst strategisk tenkning omkring forholdet mellom verdidiplomati og realpolitikk i norsk utenrikspolitikk, selv om dette er i ferd med å endres. Dette savnes av mange; man sier gjennomgående at det hadde vært bra med et mer reflektert forhold omkring disse to delene av utenrikspolitikken. Imidlertid er det klart at selve verdidiplomatiet historisk sett er kommet i stand uten strategi selv; det er et resultat av enkeltpersoners initiativ og tilfeldigheter; av forespørsler og at påbegynte prosesser som har blitt videreført.

Dette har vært situasjonen lenge, og er vel heller ikke utypisk for annen politikk: troen på rasjonelt strategisk design er ofte heller en drøm enn en realitet, også i utenrikspolitikk. Men mange respondenter sier nå at det er på sin plass med mer strategisk overveining over hvilke fredsprosesser og hvilke MR-dialoger man setter i gang – kort sagt, at faren for ’over-stretch’ er mye mer tilstede nå enn før. Dette henger selvsagt sammen med at norsk omdømme på feltet leder til flere henvendelser. Det nevnes også at det er en farlig svakhet dersom Norge fremstår som et land uten realpolitiske interesser; som en ’snill fredsaktivist’ som man verken behøver regne med eller frykte i noen realpolitisk sammenheng, eller rett og slett som et land som kjennetegnes ved verdiagendaen alene.

Mange vektlegger også behovet for å se verdidiplomatiet i klarere sammenheng med realpolitikken. Det er enighet om at makten man har som ’humanitær stormakt’ ikke lar seg konvertere til realpolitisk makt, men at den gir tilgang, interesse, og et godt omdømme. En strategisk måte å tenke på omkring dette er da land- og organisasjonsnivå – kan man bygge seg et tett forhold til et land som for eksempel Spania ved å jobbe sammen og være interessant i Latin-Amerika? Kan man gjøre det samme for Frankrike?

Tilgangen er god til USAs toppskikt innen utenrikspolitikk, men dårligere til EU og til de europeiske land. Mer målrettet verdidiplomati vil kunne kompensere noe for dette, men ikke på langt nær skaffe realpolitisk kompensasjon. Imidlertid bør og kan man likevel tenke strategisk på hvordan man kan bygge tettere bånd til europeiske hovedsteder gjennom denne porteføljen.

Imidlertid er dette en vanskelig balanse: Gjennomgående er man redd for tett kobling mellom realpolitikk og verdidiplomati. Dette begrunnes på flere måter: Det virker kynisk og kan slå tilbake; det kan ødelegge den generelle troverdighet for et verdibasert engasjement, og gjennom koblinger blir Norge sårbar for at andre kobler overfor oss. Viktigheten av at verdidiplomati MÅ være uttrykk for et ekte engasjement og ikke en skinnoperasjon for å nå egne mål gjør dette til et klokt valg. Uten troverdighet er omdømmet en konstruksjon som er kunstig, noe som straks virker negativt.

Vender vil tilbake til våre tre hypoteser, ser vi at ingen av dem finner dekning i det empiriske bildet vi har funnet: det er ikke riktig at man aldri tenker strategisk på verdidiplomatiets ’nytte’; men det er heller ikke riktig at man tenker veldig klart strategisk på hvilken effekt det har på realpolitikken. Den tid er også forbi da man engasjerte seg ukritisk i alle gode saker, og hvor prosess er lik resultat. Skulle man likevel konkludere, må det være at norsk utenrikspolitikk har en meget ettertraktet ’kapital’ i sitt verdidiplomati som man ikke har resonnert nok omkring. Dette gjelder ikke så mye hva man kan ’bruke’ dette til i konkrete saker som behovet for å se på hele porteføljen under ett, og vurdere nøye hvor og hvordan man skal bruke knappe ressurser.

Flere påpekte at det er en svakhet ved norsk utenrikspolitisk debatt at vi er så redd for strategisk og målrettet tenkning, spesielt omkring verdibasert politikk. Det er liksom ’uetisk’ å tenke på nytteverdien og helheten her. Dette forhindrer en logisk og klar avveining av hvor man skal sette inn ressurser. Det fins tusenvis av gode formål og mulige innsatsområder innenfor verdidiplomatiet, og et lite land må tenke både på ikke å spre seg for mye og på hvordan man kan bruke den gode innsatsen for det gode formålet til å fremme egne interesser. Dette er både riktig og nødvendig i utenrikspolitikk, og i praksis vil det være fullt mulig å ’gjøre godt’ samtidig som man bygger realpolitisk innflytelse.

---

Henvisninger

 

Bailey, J. (1997) ”Norsk fiskeripolitikk”, i Knutsen, T. et al., (reds.) Norges utenrikspolitikk, Cappelen, Oslo

Butenschøn, N. (1997) ”Norge og Midt-Østen”, i Knutsen, T., op. Cit.

Bye, V. (1997) ”Norge og Latin-Amerika”, i Knutsen, T, op.cit

Chayes, A and Chayes, a (1995) The New Sovereignty. Compliance with International Regulatory Agreeements, Harvard University Press

Claes, D.H, (1997) “Norsk olje- og gasspolitikk”, i Knutsen, T., op.cit.

Egeland, J. (1988) Small State – Impotent Super Power? Universitetsforlaget, Oslo

Fermann, G. (1997) “Norge og FN”, i Knutsen, T., op.,cit.

Frydenlund, K. (1982) Lille land: hva nå? Refleksjoner om Norges utenrikspolitiske situasjon, Universitetsforlaget, Oslo

Godal, B.T. (1995) “Nødhjelp i norsk utenrikspolitikk”, Aftenposten, 17.2.

Gilpin, R. (1987) The Political Economy of International Relations, Princeton University Press

Gjerdåker, S. (1997) “Norsk menneskerettighetspolitikk”, i Knutsen, T., op.cit.

Hurd, Ian (1999) ”Legitimacy and Authority in International Politics”, International Organization, vol. 53, no. 2

Keck, M and Sikkink, K (1998) Activists Beyond Borders: Advocacy Networks in International Politics

Kennedy, P. (2002) “Spain”, in Manners, I. Og Whitman, R. (reds.) The Foreign Policies of EU Member States”, Manchester U. Press, UK

Koh, Harold (1997) ”Why do Nations Obey International Law?” Yale Law Review, vol 106, no 8

Leonard, M. et al (2000) Going Public: Diplomacy for the Information Age, London: Foreign Policy Institute

Ibid. (2002) Public Diplomacy, London: The Foreign Policy Centre

Lægreid, T. (1996) “Den ‘nye’ utanrikspolitikken: humanitær assistanse som realpolitikk? i Neumann og Ulriksen, red., Sikkerhetspolitikk: Norge i makttrianglet mellom EU, Russland og USA, Tano: Oslo

Matlary, J. H. (2002) Intervention for Human Rights in Europe, Palgrave Macmillan, London

Mjøset, L. (1997) “Norge og den Europeiske Union”, i Knutsen, T., op.cit.

Morgenthau, Hans (1949) Politics Among Nations. The Struggle for Power and Peace, Alfred Knopf, N.Y

Neumann, I. og Ulriksen, S. (1997) “Norsk forsvars- og sikkerhetspolitikk”, i Knutsen, T., op.cit.

Nye. Joseph (1995) Bound to Lead. The Changing Nature of American Power, Basic Books

Ibid. And E. Kamarck, eds. (1999) Democracy.com? Goverance in a Networked World Hollis Publishing

Price, Richard (1998) ”Transnational Civil Society Targets Land Mines”, International Organization, vol 52, no 3

Risse-Kappen (1995) Bringing Transnational Relations Back in: Non-State Actors, Domestic Structures and International Institutions, Cambridge Univ. Press

Riste, O. (1985) “Historical determinants of Norwegian foreign policy”, i Holst, J.J. (red.) Norwegian Foreign Policy in the 1980ies, Oslo, Universitetsforlaget

Rosenau, J and Czempiel, E-O (1992) Governance without Government: Order and Change in World Politics, Cambridge University Press

Smith, D. (1997) “Etter den kalde krigen – nye rammer for utenrikspolitikk”, i Knutsen. T. et al., op.cit.

Sørbø, G.M. (1997) “Norsk bistandspolitikk”, i Knutsen, T., op.cit.

Tamnes, R. (1997) Oljealder, 1965-1995, Bind 6, Norsk utenrikspolitikks historie, Universitetsforlaget, Oslo

Thune, H. og Larsen, T. (2000) ”Utenrikspolitikk uten software. En teori om omdømme, populisme og andre politiske trekkrefter i små staters utenrikspolitikk”, i Dale, G et al-, Grenser for alt. Kritiske perspektiver på norsk utenrikspolitikk, Spartacus Forlag, Oslo,

Tvedt, T. (1997) “Norsk utenrikspolitikk og de frivillige organisasjonene”, i Knutsen, T., op.cit.

Udgaard, N.M (1995) “Nødhjelp ny norsk utenrikspolitikk?”, 17.2 og “Norges nye nødhjelp”, 22.2., Aftenposten.

Waltz. Kenneth (1979) Theory of International Politics, Addison-Wesley, Reading

Young, Oran (1994) International Goverance. Protecting the Environment in a Stateless Society, Cornell Univ. Press

---