2.5 Det rettslige rammeverk (2). Konsesjonssystemet
Jeg ser her på rettsgrunnlaget for konsesjonsordninger i fisket generelt. Torskekvoteordningen kommer jeg tilbake til i avsnittet om ”Caset” (s. 20).
Hvordan skal loven forstås, rettsriktig fortolket? Bakgrunnen for konsesjonssystemet var Fiskarlagets gjentatte krav om eierkontroll siden begynnelsen av 1930-tallet. Det var først ved Quislings skipsbyggings- og eierrettslov av 1941 at ikke-fiskere ble nektet deltakelse. Regelverk som forbød eksterne kapitalkrefter fra å eie, er nå vendt mot kystboere som står uten sysselsetting og inntekt. Konsesjonslovene ble opphevet i 1945/46, men gjeninnført i 1946 og 1947.[36] Vernet mot at rederikapital skulle overta fiskerinæringen er nå blitt et vern for den iverksatte rederovertakelse og et skjold mot den alminnelige kvinne og mann.
Like viktig er endringen av beslutningssystemer som opprinnelig ble vedtatt i deltagsloven av 1972 § 6 jf. § 8 med forskrifter. Fiskeridepartementet legger opp til at markedet skal få bestemme. Dette kan kun gjøres ved endring av konsesjonstildelingsreglene.
Kongen gir forskrifter om de nærmere retningslinjer for tillatelse i medhold av § 6 ... I forskriftene skal det særlig legges vekt på tidligere deltakelse i fisket, faglige og tekniske forutsetninger (herunder fartøy og utstyr), eiers og mannskaps avhengighet av å kunne drive fiske samt fiskets betydning for råstofftilførselen til bestemte distrikter eller bestemte produksjonsgrener.
Det er i dette regime at 1989-resolusjonen innførte omsettelige kvoter i torskefiske. Når § 6 leses i sammenheng med lovens § 9, er det ingen tvil. Stortinget har ment at rettigheter i fisket skal allokeres ved politiske prosesser, ikke av markedet:
I henhold til denne paragraf skal tillatelse til å gå ut på fiske bare gis til en bestemt person eller selskap og for et bestemt fartøy. Det vil således ikke være adgang til å overføre en tillatelse til en annen person eller selskap.[37]
Forvaltnings- og rettspraksis bekrefter det offentliges funksjon som fordelingsinstans og at konsesjonene opphører når fartøy skiftes ut:
[Når] fartøyet forliste, var det såvidt en kan se, i virksomhet ved Øst-Grønland for kjøpers regning. Departementet finner derfor å måtte legge til grunn at salget var gjennomført. At A/S Lepsøy ikke har mottatt oppgjør for fartøyet, kan ikke tillegges avgjørende betydning. M/S Berghorn må derfor anses som trukket ut av norsk fiske, og det blir derved de alminnelige bestemmelser om nye konsesjonstildelinger som kommer til anvendelse (uth.her).[38]
Altså opphører konsesjonen når fartøyet selges. Dersom eieren ønsker ny konsesjon får han søke. Denne behandles da som søknad om ny konsesjon. Overføring er det ikke snakk om. Dette bekrefter høyesterett i Berghorndommen fra 1993.[39]
Jeg kan ikke anse det tvilsomt at den reketrålkonsesjon som var knyttet til M/ S ”Berghorn", gikk tapt i september 1980. Fartøyet gikk da ut av norsk fiske og inn i den grønlandske fiskerflåte ...Uansett om det skulle være så at de norske eiere i privatrettslig henseende fortsatt var eiere og foresto driften av fartøyet, kunne de under disse omstendigheter ikke beholde den norske reketrålkonsesjonen... Jeg bemerker ... at tilsagnet gjør det klart at konsesjonen går tapt ved overføringen til de grønlandske kjøpere, og at det som er aktuelt, er at selgerne kan få konsesjonen reetablert dersom det blir nødvendig å ta fartøyet tilbake. Tilsagnet tar etter sitt innhold tydeligvis sikte på å beskytte selgerne mot å komme i den situasjon at de må ta fartøyet tilbake til Norge uten lenger å kunne bruke det i slikt fiske som konsesjonene gjaldt (uth.her).[40]
Poenget er at det skal søkes og saksbehandles. I beslutningsprosessen har forvaltningen en fakultativ adgang til å avslå søknaden. Med andre ord ingen automatikk, ingen rett til konsesjonsoverføring. ”Det lova rammer er konsesjonsoverføring som utelukkende er et resultat av markedsmekanismen uten at de lovgitte hensyn blir trukket inn i den lovbestemte politiske vedtaksprosess”.[41] Markedet skal ikke rå over konsesjonsfordelingen.
Dette var situasjonen 1. januar 2000 ved opphevelsen av 1972-loven. Fordi man må kunne forvente at hensikten med en ny lov enten er å kodifisere forvaltningens skjulte agenda for privatisering og markedstilpasning, eller å innstramme ”uheldige” avvik fra loven, er 1972-loven ikke avgjørende i dag. Var 1999-lovens motiv å tilpasse loven -til praksis? Svaret er nei. Konsesjoner skal fortsatt tildeles private ved offentlig beslutningsprosesser og ikke i et privat marked:
Kongen [vil] kunne fastsette nærmere regler for tildeling av spesielle tillatelser... I henhold til tredje ledd annet punktum skal det legges vekt på fiskets betydning for råstofftilførselen til bestemte distrikt ... Ved vurdering av hvorvidt en søknad om spesiell tillatelse skal innvilges eller avslås vil det måtte trekkes inn almene hensyn. Tildeling av tillatelser må i det hele baseres på et skjønn, hvor det foretas helhetsvurdering av alle relevante omstendigheter.[42]
Og i den bestemmelse som direkte gjelder fartøykvoteordningen, deltakerloven § 22 heter det:
Når hensynet til ressursforvaltningen, avviklingen av fisket eller lønnsomheten i fisket gjør det nødvendig, kan Kongen ... fastsette bestemmelser om vilkår for adgangen til å delta i et bestemt fiske. Det kan herunder stilles krav om at fartøyeieren, fartøyets fører eller høvedsmann er registrert i fiskarmanntallet eller krav om tidligere deltakelse i det aktuelle fisket. Videre kan det stilles krav til faglige og tekniske forutsetninger, herunder fartøy og utstyr, og til eiers og mannskaps behov for å kunne drive fiske. Det kan også fastsettes et største antall fartøy som skal gis adgang til fisket.
Hjemmelsbestemmelsene er operasjonalisert ved kgl. res. av 17 desember 1999 om adgangen til å delta i fisket etter torsk, hyse og sei m.v. § 3: ”Salg av fartøy på eller over 28 meter største lengde med adgang til å delta medfører ikke adgang til å delta for ny eier. Ved salg av slikt fartøy kan Fiskeridirektoratet likevel gi ny eier adgang til å delta når følgende vilkår er oppfylt... b) både kjøper og selger må være ført i fiskarmanntallet i samme fylke i minst 12 måneder før kjøp av fartøy”. Kravet om at konsesjonstildeling skjer i direktoratet angir at det ikke er markedet som automatisk avgjør kvotefordelingen. Det sies ”kan gi”, hvilket betyr en fakultativ adgang. Direktoratet kan nekte overføring. I samme retning trekker forskrift om tilbakekall av ervervstillatelse m.v. for fartøy som ikke nyttes til ervervsmessig fiske og fangst av 21. september 2001. Etter § 1 og 3 kan direktoratet tilbakekalle tillatelser dersom et fartøy ikke lenger benyttes til ervervsmessig fiske og fangst, jf. også deltagsloven § 18.
Konsesjoner skal tildeles og trekkes tilbake i en offentlig beslutningsprosess. Er det mulig at Stortinget kan ha forstått den kongelige proposisjon slik at politisk allokering er død og at markedet skal fordele rettigheter i fisket? I henhold til. lovens forarbeider kan det ikke lett hevdes:
Konsesjonsforskriftene inneholder ikke bare bestemmelser om hvilke grupper av fartøy som er underlagt krav om spesiell tillatelse for å utøve det enkelte fiskeri. I stor grad inneholder forskriftene også bestemmelser om vilkår for tildeling av slike tillatelser. Det fastslås således i tredje ledd at Kongen skal kunne fastsette nærmere regler for tildeling av spesielle tillatelser. Disse reglene må ligge innen rammen av lovens formål.[43]
En gitt tillatelse kan som den store hovedregel ikke overføres. For det første gir dette seg uttrykk derved at når fartøyet skifter eier, så må den nye eieren søke om en selvstendig tillatelse og må selv oppfylle vilkårene for å få en slik tillatelse for å få denne tillatelsen innvilget. Den tidligere eiers tillatelse faller bort når vedkommende taper eiendomsretten til fartøyet. Det er således ikke den gamle tillatelsen som overføres i og med dette vedtaket. [44]
Den byråkrati-implementerte markedsmekanisme kan kun gjennomføres ved oppheving av den offentlige allokeringsmekanisme. Slikt forslag har ennå ikke blitt fremmet. Agendaen for privatisering av fisket er følgelig fortsatt skjult for lovgiver. Dette synes bevisst. Jf. For eksempel Berghorn-saken der departementet opplyste at omsettelige konsesjoner var ukjent for dem.[45] Resultatet i høyesterett – fullt tap for reder – ble et kraftig tilbakeslag for konsesjonsselgerne. Senere har Hålogaland lagmannsrett i Rødholmen-saken[46] gått i samme retning: Det finnes ikke omsettelige konsesjoner, fordi kjøperen får utdelt ny konsesjon. Det er kun “forventningen” om å bli konsesjonær som kjøper betaler for. Departementet ignorerte imidlertid 1996-dommen fordi staten, etter at seieren var halt i land, så bort fra styringsretten som de kjempet for og vant, i høyesterett. Nå inntar staten motpartens standpunkt og fortsetter markedsallokeringen. Når departementet kikkes i kortene gjør de hva de må gjøre, det vil si følge den rettsriktige ordning til punkt og prikke. Ute av offentlighetens søkelys rår atter markedet.
Rettsstridigheten i departementets posisjon fremgikk av forskrift av 12 desember 1986 nr. 2185 om tildeling av tillatelse til å drive fiske med trål § 3-8 (nå forskrift om endring i forskrift om tildeling av tillatelse til å drive fiske med trål, gitt ved kgl. res. av 30. juni 2000 § 2-2): ”Tillatelse ... til ny eier for fortsatt drift med fartøy som er i trålfiske skal gis etter en distriktsmessig behovsvurdering”. Fri allokering i henhold til etterspørsel i markedet kan ikke oppfylle distriktsvurderingen. På tross av stortingsuttalelser, dommer og lovverk, fortsetter departementet praksisen med markedsmessig allokering av ringnot- og trålkonsesjoner.
[36] P. Ørebech. Konsesjoner i fisket (1982) s. 46 og s. 71-73.[]
37 Ot. prp. nr. 22 (1971-72) s. 7 sp. 2. Om tolkningen av bestemmelsen, se Peter Ørebech. Konsesjoner i fisket (Tanum-Norli 1982) s. 125-126, se s. 26-28.[]
38 Fiskeridepartementets vedtak av 11 mai 1981: Om søknad om konsesjon for et erstatningsfartøy for ”Berghorn”.[]
39 Rt. 1993 s. 271.[]
40 Rt. 1993 s. 271-72.[]
41 P. Ørebech. Konsesjoner i fisket (Tanum-Norli 1982) s. 126.[]
42 Ot prp nr 67 (1997-98). Om lov om retten til å delta i fiske og fangst (deltakerloven) s. 49 sp. 1.[]
43 Ot prp nr 67 (1997-98). Om lov om retten til å delta i fiske og fangst (deltakerloven) s. 19 sp. 1.[]
44 Ot prp nr 67 (1997-98). Om lov om retten til å delta i fiske og fangst (deltakerloven) s. 21 sp. 2.[]
45 Vitneforklaring til Oslo byrett av spesialrådgiver i Fiskeridepartementet Egil Kvammen ved bevisopptak for Høyesterett (Rt. 1993 s. 268).[]
46 Dom av 28 januar 2002 (LH-2001-00308).