9.7 Eid eller leid båt? Diskriminerende forskrifter? (2)
I forarbeidene til forskriften har Fiskeridepartementet for å oppnå målsettingen om å finne frem til slike fartøy ”som er mest avhengig av å fiske” lagt til grunn at ”eierne av fartøyet skal være ført på blad B i fiskermanntallet”.[286]
Poenget er å skille ut personer som leverer et visst kvantum fisk men som kun har fiske som biyrke eller som av andre grunner ikke er så avhengig av torskeinntekt som andre - altså slike som ikke er videre avhengig av å fiske torsk som levevei. Spørsmålet er imidlertid om eiers manntallsregistrering er egnet avgrensningskriterium fordi fiskerilovgivningen ellers forholder seg til brukers aktivitet, jf. lov om registrering og merking av fiskefartøyer av 5 desember 1917 nr. 1 § 2 annet ledd. Intet sted i lovverket er det forbud mot å leie eller lease fiskefartøy. Eller sagt på en annen måte: Loven forbyr ikke aktive fiskere å leie inn driftsmiddelet isteden for å kjøpe det. Ved kun å tillegge vekt til eiers manntallsføring står en i fare for å ekskludere fiskere med stor avhengighet av torskefiske og som nettopp skulle tilgodeses. I så fall er forskriftene uegnet til å oppfylle sitt formål. Kanskje formuleringene her er ren ”windows-dressing”? Kanskje målet hele tiden kun har vært å skvise ut mest mulige fiskere? I så tilfelle faller fiskeriforvaltningens implementering lettere på plass. Det blir enklere å forklare Fiskeridepartementets posisjoner i tolkningen.
”Brødrene V- saken” illustrerer dette poeng. Den aktive drivers (korresponderende reder) far og onkel (født hhv. i 1909 og 1916) var da resolusjonen ble vedtatt i 1989 registrerte eiere av ”Brødrene V”. I henhold til manntallsforskriftens § 5 var begge overført til blad A som alderspensjonister uansett om de aldri så mye deltok aktivt i fiske, det vil si selv om 20 ukers fullbeskjeftigelse i fiske (§ 5 pkt. 1a) og minimum inntekt, det vil si 1 gang folketrygdens grunnbeløp (§ 5 pkt. 1b) var tilfredsstilt. Fra og med 1982 overtok korresponderende reder etter avtale med far og onkel – utrustningen av båten, fordi alle innkjøp ble gjort i hans navn, likeledes oppgjør for levert fangst og investeringer.[287] Reparasjoner, ombygging og utskifting (for i alt 1,3 mill. kr.) var delt mellom de aktive fiskere som driver båten; det vil si de fire arvinger som alle står på fiskarmanntallets blad B. Intet av dette ble dekket av de formelle eiere.
Avtalen av 1982 dokumenterer at drifts-, utrustings- og vedlikeholdsansvaret lå hos de aktive fiskere som samtidig var arvinger til fartøyet. Disse er overlatt alle typiske eierfunksjoner. Plassering av driftsansvar m.v. hos arvingene er ikke et tilfeldig sammentreff av tilfeldige omstendigheter, men en bevisst handling basert på forestillingen om det forestående generasjonsskifte vedr. MS ”Brødrene V”. Eiendomsovergangen er trolig ikke fullført slik at vi kan tale om forskudd på arv. Disposisjonen viser imidlertid at en kommer galt avsted dersom en strikt holder seg til formelt eierskap med hensyn til videre rett til deltakelse i fisket. Arvingene må anses som eiere i gavnet, selv om de ennå ikke var blitt det i navnet. Ved vurdering av eiernes aktivitet kan det således ikke være riktig å bygge på den eldre generasjons manntallsføring, men derimot på de fire arvinger som faktisk driver, utruster og vedlikeholder båten. Alle disse er manntallsført på blad B. En vil da se at ”Brødrene V” tilfredsstiller kravene i resolusjonen.
Et ikke uvesentlig poeng i denne sammenheng er at det hele tiden har stått i drivernes makt å forandre de formelle eierforhold. Etter at det ble kjent at fiskeriforvaltningen ville praktisere rett til deltakelse basert på formell eierskap, søkte korresponderende reder 15. november 1989 om å endre eiersammensetningen i fartøyet slik de yngre skulle inngå som eier med 20 %.[288] Da det ble kjent at forvaltningen kom til å praktisere en ordning med minimum 50% formelt eierskap for fiskere registrert på blad B som vilkår for rett til fartøykvote, sørget familien straks for at de arveberettigede blad-Bfiskere formelt ble registrert som fartøyeiere med inntil 90%.
Den yngre generasjon kunne når som helst siden driften ble overtatt i 1982, ha formalisert eierskiftet. Dette måtte Fiskeridirektoratet ha tatt til etterretning fordi det ikke finnes hjemmel for å nekte et slik eierskifte. Den tilfeldighet at så ikke har skjedd innen torskeresolusjonen ble vedtatt, kunne ikke være avgjørende for om ”Brødrene V” ble nektet torskekvote.
Fiskeriforvaltningen avviser at leier er likestilt med eier. Høyesterett kommer til samme resultat. På tross av at det er gode grunner for at leier skal komme i betraktning, har departementet valgt den mest ugunstige ordning for de vanskeligst stilte fiskere – det vil si leietakere som ikke har råd til å eie. Siden dette – som vist i fortsettelsen – er urimelig for leietakerne, må departementets standpunkt være grunnet i sterke mothensyn slik som ressurskrise, eller – som jeg heller antar – i forventet bedret økonomisk effektivitet gjennom ekskludering av fiskere. Følgen er nødvendigvis stenging av allmenningen. Den meget positive ressursutviklingen i 1993-94 viste at lukkingen av allmenningen var det egentlige reguleringsmotiv. Den alternative hypotesen om ressursbevaring holder ikke. Jeg kommer tilbake til det.
Jeg går så over til å se på sakligheten av å ekskludere fiskere med leide fartøy fra retten til deltakelse. Som det fremgår av torskeforskriftene siden 1989 kreves det for tildeling av kvote at ”eier av fartøyet må være ført på blad B i fiskermanntallet” (§ 1b). At dette kravet er endret i de senere år ved at også høvedsmann skal være manntallsført på blad B, [289] vedrører ikke poenget her, nemlig den vedvarende forskjellsbehandlingen overfor leietakere som ikke kom seg inn i fisket i den avgjørende første runde i 1990 heller ikke fikk mulighetene senere. Departementet har praktisert regelen slik at det kun er fartøy som er eid av person som står på blad B i manntallet som er berettiget til kvote. Det vil si at fartøy som er eid av person på blad A eller som overhodet ikke står i manntallet, ikke er berettiget til fartøykvote. Dette gjelder uansett om den som driver fiske med det leide fartøy selv står på blad B.
Følgen av systemet er at personer som selv er blad-Afiskere eller ikke manntallsførte overholdet, er berettiget til deltakelse i fiske bare de leier et fartøy som er eid av person som er B-bladfisker. Slik fisker som derimot leier fartøy av person som selv står på blad A, er ikke berettiget til fartøykvote. Dette betyr at B-bladfisker som selv ikke har råd til å eie sitt eget fartøy blir stilt i en svært ugunstig posisjon sammenholdt med B-bladfisker som eier og driver egen båt. Det betyr videre at B-bladfisker som leier båt, hvor den leide båt viser seg å være eid av A-bladfisker, stilles dårligere enn A-bladfisker eller ikke-fisker som tilfeldigvis har leid båt av B-bladfisker. Dette er forhold som ligger langt utenfor forhold som er i fokus når leie, leasing eller charteravtaler inngås.
Dette rammer de ”fattigste av de fattige”; mannskap på fartøy som selv ikke eier båt. Det vil si slike fiskere som grunnet ”skipperfiske” er satt på land. Disse vil være kastet ut av aktivt fiske med mindre de klarer å leie seg en båt som er eid av en som er manntallsført på blad B.
Er dette saklig? Vi må i vurderingen holde oss til det som er reguleringens formål, nemlig å sikre at de som er mest avhengig av torskefiske får delta. Det blir en vurdering av forholdet mellom to B-bladfiskere og mellom en B-bladfisker og en A-bladfisker eller ikke-fisker som – fordi de leier båt av forskjellige eiere med ulik manntallstilknytning – kommer i forskjellig kvotekategori.
Etter reguleringen vil to B-bladfiskere som begge leier fartøy for å utøve sin næring komme helt forskjellig ut, alt ettersom eier er A-blad- eller B-bladfisker. Altså personer som har identisk driftsmønster, ror fiske like lenge og på de samme felt med samme type redskap i samme periode vil få forskjellig fangstmengde. Mens den ene kan rasjonere med fisken for å ta denne når det passer må den andre ”kappfiske” for å sikre sin tilmålte andel av bestanden.
Forholdet er tilsvarende med hensyn til A-bladfisker eller ikke-fisker som ”ror fiske” med leid B-bladfiskers båt. Han er berettiget til fartøykvote med de fordeler det medfører. En B-bladfisker som ”ror fiske” med leid A-bladfiskers båt er derimot kun berettiget til gruppekvote.
Det er ikke åpenbart at den opprinnelige eiers A eller B–blad status skal kunne spille rolle ved utvelgelsen. Enda verre er det å forstå at A-bladfisker eller ikke-fisker skal stilles bedre enn B-bladfisker bare fordi førstnevnte i motsetning til sistnevnte har leid båt av B-bladfisker. Det kan ikke godt sies at den aktivt utøvende A-bladfisker eller ikke-fisker er ”mer avhengig av torskefiske” enn B-bladfisker.
Departementet har i ”Brødrene V-saken”, anført at eierregistrering på blad B kun har til hensikt å velge ut noen berettigede; ”det er tale om en fartøykvoteordning hvor antallet fartøy skulle begrenses”.[290] Dette er statens eneste argument for at diskriminering av B-bladfiskere som drifter med leid A-blad eid fartøy, er legitim. En må derfor ha grunn til å anta at det heller ikke er andre grunner til å gjøre forskjell.
Spørsmålet blir om det er tatt saklig hensyn ved ordningen som skulle begrense antall fartøy i torskefiske. Ved saklighetsvurderingen må en ta hensyn til hva som er reguleringens formål. Er den regulering som her er gjennomført på noe vis saklig sett i forhold til formålet med reguleringen, nemlig å utpeke dem som er ”mest avhengig av torskefiske”? Jeg minner om at det må antas å være en positiv korrelasjon mellom avhengighet av torskekvote og registrering i manntallets blad B. Er det fortsatt saklig dersom en legger avgjørende og eneste vekt på eiers tilknytning til manntallet for så helt å se bort fra drivers yrkesstatus?
Det er ikke revnende likegyldig hva slags kriterier som benyttes for begrensningen av de berettigede. F.eks. kan det åpenbart ikke være saklig å legges vekt på om den aktuelle fisker har ”ei tante i Drammen som kan spille gitar”. Dette må gjelde selv om slike kriterier vil redusere kvoteberettigede fiskere og følgelig være egnet til å oppfylle hovedformålet om å sikre lønnsomheten til de gjenværende fartøy.
Formålet med kvotereguleringen er deltaksbegrensning. De kriterier som oppstilles må være saklige sett i forhold til reguleringens formål. Er vektleggingen av om eier er registrert på blad A eller B saklig? Forvaltningsrettslig er det klart at diskriminering av visse søkere er ulovlig hvis den er uten saklig grunn eller virker sterkt urimelig eller urettferdig. Eierskap til båt er instrumentet som skal utpeke de fiskere som er ”mest avhengig av torskefiske”.
La oss se hva som er følgen av Fiskeridepartementets reguleringsform: Etter lov om merkeregistrering av fiskefartøy av 5 desember 1917 nr. 1 (som gjaldt på tidspunktet for etablering av torskeresolusjonen) var retten og plikten til merkeregistrering knyttet til ”ervervsmessig fiske”. Dersom fartøyet var under 50 fot gjaldt det ingen konsesjonsordning, men kun en registreringsordning. Det vil si at alle brukere av fartøy som ”har fiske til leveveg alene eller sammen med annen næring” har rett og plikt til å innføre fartøy i merkeregisteret. Det er intet krav om at eier selv skal bruke fartøyet i fiske. Det er således ikke unormalt at mannskap på ringnotsnurpere, trålere, snurrevadbåter etc. har en mindre sjark som de enten selv fisker med eller lar andre benytte. En og samme fisker kan også ha flere båter. I prinsippet er det ingen grense for hvor mange fartøy en kan eie.
Hvorvidt eier var berettiget til å stå i manntallets blad B beror på om han har fiske som ene- eller hovedyrke (det vil si har mer enn 20 ukers fullbeskjeftigelse i fiske) og ikke samtidig ”er beskjeftiget i full virksomhet i tillegg til fiske” (da gjeldende manntallsforskrift av 26 september 1983 nr. 1495 § 5).[291] Som en vil se kreves det ikke at de 20 uker er gjennomført ved drift av fiskers eget fartøy. Selv om fisker utøver alt fiske ombord i annet fartøy vil det ikke influere på retten til å ha egne fartøy innført i merkeregisteret.
Situasjonen kan altså være som følger: Fisker X er notbas ombord i m/s "Sild". Her har han over 20 ukers drift. Dette gir ham rett til å være B-bladfisker. X eier m/s "Torsk" og m/s "Hyse". Disse leier han ut til hhv. fisker Y og Z. Disse er innført i manntallet på blad A, altså biyrkefiskere. Dette virker i henhold til departementets praksis ikke diskvalifiserende for retten til deltakelse som følge av at det er eier og ikke leier som skal være B-bladfisker.
Så kan vi tenke oss at X leier ut fartøyene til murer Y og presten Z som ingen av dem er yrkesfiskere. De er ikke berettiget til å stå på manntallet som følge av at de er beskjeftiget i ”full virksomhet i tillegg til fiske”. Dette virker likevel ikke diskvalifiserende for retten til deltakelse i torskefisket fordi det er eier og ikke leier som må være B-bladfisker. Det stilles i det hele intet krav til den aktivt utøvende fisker: Han behøver ikke være hoved-eller eneyrkefisker, han behøver ikke være biyrkefisker eller innført i manntallet overhodet. Han vil uansett være berettiget til deltakelse. Er de her valgte reguleringsordninger saklige sett i forhold til reguleringens formål; nemlig å ”prioritere de fartøyer som kan sies å være mest avhengige av torskefiske”?[292] Er de kriterier som er valgt mht. fartøyets eierforhold mer saklige enn om en hadde lagt vekt på om fiskeren har ”tante i Drammen som kan spille gitar”? Sakligheten er etter mitt skjønn avhengig av om det finnes alternativer. Et slikt alternativ er å vurdere fiskerens (brukerens) avhengighet i stedet for fartøyet.
Er eieren avhengig av å kunne drive fiske med m/s ”Torsk”? Han drev som nevnt faktisk ikke fiske med fartøyet fordi han hele tiden var notbas ombord i m/s ”Sild”. Skal det være et formål med ordningen å kanalisere mest mulig ressurser til personer som er så heldige at de eier flere fartøy? De kriterier som forskriftene oppstiller er ikke spesielt godt egnet til å utpekt personer som kan oppvise ”meravhengighet” av torskefiske enn andre. ”Vår notbas” var ikke avhengig av å kunne drive fiske etter torsk.
Ser vi så på brukeren vil vi se at fiskere som har full fast stilling utenom fiske (det vil si fullt yrkesaktive personer i andre yrker enn fiske) er berettiget til fartøykvote mens personer som kun har fiske som levevei (eneyrkefiskere uten eget fartøy) ikke er det. Vi kan således si at reglene slik de er laget ikke bare er indifferente sett i forhold til målsettingen om å få de mest avhengige fiskere inn i torskefiske, de vil ofte stå i direkte motstrid til dette formål.
I forbindelse med charter, leasing, leie eller andre særlige tilknytningsformer vil eiers manntallsmessige tilknytning være utenfor det en rimeligvis vektlegger i forbindelse med kontraktsinngåelsen. Ser vi på gruppen av leiere kan en – med hensyn til meravhengigheten – si at det er helt tilfeldig å vektlegge hvorvidt charterfartøyet er eid av en på blad A eller på blad B.
Fordi det er tilfeldig hvem som faktisk leier en båt eid av blad B-fisker, er det ikke saklig å legge avgjørende vekt på eiers aktivitet, når torskeavhengighet skal måles. Hva som er verre er at avgrensningskriteriet faktisk medfører at personer som av fiskerimyndighetene i andre sammenhenger er vurdert som ”ikke-fiskere” (manntallsføringen) og følgelig derfor ikke er berettiget til noen av de goder som manntallet åpner for (for eksempel trygd) i forhold til deltakelse i torskefiske får fulle rettigheter.
Selv om jeg vil anta at det nok kan reises spørsmål om reguleringer som gir slike tilfeldige utslag kan være ’saklige’ og at det derfor er ”gjort forskjell som fortoner seg som direkte forkastelig”,[293] er mitt hovedpoeng at Fiskeridepartementet har hatt flere valg som lar småfiskere komme vesentlig bedre ut. Det valg en nå en gang har gjort indikerer hvilke hensyn som er dominerende.
[286] Fiskeridirektoratets høringsnotat av 9 november 1989 s. 7 og 9.[]
[ [ [ ]]]287 I henhold til brev av 17.02.90 til undertegnede hadde han frem til årsskiftet 1990 ialt investert for kr. 411.090,- .[]
[ [ [ ]]]288 Se Fiskeridirektoratets tillatelse til å erverve eiendomsrett til ”Brødrene V” med inntil 20% av 21. desember 1989.[]
289 Se f.eks. forskrift om adgang til å delta i fisket etter torsk for fartøy under 28 meter største lengde som fisker med konvensjonelle redskap i 1999 (kgl.res. av 4. desember 1998) § 1 litra b. []
290 ålesund byrett sak 90-227 A - Regjeringsadvokatens ankeerklæring av 20 januar 1992 s. 4.[]
291 Avløst av Fiskeridepartementet forskrift av 8. september 1998 om føring av manntall for fiskere, fangstmenn m.v. []
292 Foredrag til statsråd av 8 desember 1989 s. 2.[]
293Torstein Eckhoff. Forvaltningsrett (1989) s. 270.