3.5 Kontrollvariabler

3.5 Kontrollvariabler

I det følgende skal jeg trekke fram noen forhold som kanskje kan forklare variasjonen i oppfatning av innflytelse, roller og tillit i datamaterialet. Helt generelt vil jeg innledningsvis skille mellom to typer variabler, det vi kan kalle individuelle og det vi kan betegne som strukturelle eller kontekstuelle variabler. Individuelle variabler er spesifikke kjennetegn ved den enkelte respondent, for eksempel hva slags utdanning man har, hvor lenge man har arbeidet i politikken, hvilken sektor/oppgave man i hovedsak jobber med, og lignende. Strukturelle variabler vil være mer generelle forhold som kjennetegner den organisatoriske og kommunale kontekst den enkelte befinner seg innenfor. For hver av disse variablene kan det knyttes ulike hypoteser. Her vil jeg kort gå igjennom disse variablene, mens de mer spesifikke hypotesene vil bli behandlet under hvert av de empiriske kapitlene.

Av individuelle forhold kan vi først trekke fram kjønn. Det har vært mye diskutert i politisk analyse hvorvidt kvinner og menn har ulike politiske preferanser, og om de vektlegger ulike forhold i offentlig politikk (se Raaum 1995). I denne studien kan det være av interesse å se om kvinnelige og mannlige politikere og administratorer opplever makt og innflytelse i kommunen på ulik måte. I studier av kvinnelige ledere har enkelte hevdet å kunne påpeke for eksempel at kvinner er mer samarbeids-, og mindre konfliktorienterte, og at de har en større tendens til å utvise tillit, enn menn (se Strand 2001). Dette kan igjen gi opphav til hypoteser om at kvinnelige administratorer i mindre grad enn mannlige vil velge autonome roller vis-à-vis politikerne, og at kvinnelige politikere i større grad enn mannlige vil ha tillit til den informasjon administrasjonen kommer med.

Neste individuelle variabel er alder. I denne sammenhengen vil vi velge et generasjonsperspektiv på variabelen alder. Dette innebærer at mennesker født i ulike perioder vil ha ulike holdninger fordi de er sosialisert i ulike perioder (Jenssen 1993). Yngre generasjoner forbindes i denne sammenhengen med mer postmoderne verdier (Inglehart 1977), noe som gjør dem mer autonome og mindre autoritetstro enn eldre personer. Tett knyttet til, men ikke nødvendigvis sammenhengende med, alder vil vi finne variabelen ansiennitet. Dette vil dreie seg om både hvor lenge man har jobbet som administrator i kommunen, og hvor lenge man har vært politiker. Hvis det er korrekt, som mange har påpekt (se Jacobsen 1997), at forholdet mellom politikk og administrasjon er grunnleggende uklart, åpnes det for at det å trekke grenser mellom politikk og administrasjon kan ses som en læringsprosess. Jo lenger man har arbeidet i dette skjæringsfeltet, desto større mulighet vil man ha til å ha foretatt en ”grenseoppgang” til de man arbeider i forhold til i kommunen. Dette kan igjen føre til større tillit og mindre vekt på autonomi.

Utdanning står også sentralt, og da spesielt lengde på utdanning som kan være en indikasjon på grad av profesjonalisering. Det har av flere vært påpekt at høy utdanning ofte ser ut til å gå sammen med høy grad av autonomi (Scott 1966; Torgersen 1972 og 1994; Jacobsen 2001a og 2001b). Dette kan bety at administratorer med lang utdanning vil definere sin rolle som mer uavhengig av politikerne enn mindre profesjonaliserte personer. For politikere kan lang utdanning bety en tillært evne til å håndtere store mengder skriftlig informasjon, noe som kan sette dem i stand til å kontrollere deler av den informasjonen som kommer fra administrasjonen. Dette kan gi økt trygghet, og dermed større tillit overfor administrasjonen.

Dernest vil vi trekke fram de individuelle variablene oppvekststed og arbeidssted. Den siste variabelen er kun relevant for politikere, da administrasjonen nødvendigvis vil ha en (tilnærmet) full jobb i kommunen. For politikere vil derimot mye av den politiske aktiviteten skje i tillegg til et yrke man har et annet sted. En dimensjon ved arbeidssted vil da være om man som politiker jobber i privat eller offentlig sektor. Det kan antas at skepsisen til administrasjonen – eller ”det offentlige byråkratiet” – vil være større blant dem som kommer utenfra, og mindre blant dem som arbeider i et lignende system og har bedre kjennskap til det. En annen dimensjon ved arbeidssted er hvorvidt man som politikere jobber i den kommunale administrasjonen man også skal ha overordnet styring med. Politikere som jobber i ”egen” kommune kan gjennom bedre kunnskap til den spesifikke kommunen ha større tillit enn en som kommer utenfra. Oppvekststed vil gjelde for både administrasjon og politikere, og igjen er det en tanke om nærhet og kjennskap – eller lokal tilknytning – som står sentralt (Norell 1989). De som har vokst opp i kommunen de jobber i eller er politikere i, vil kanskje ha et mer avslappet forhold til sin egen rolle (mindre autonom) og ha høyere tillit til administrasjonen, nettopp fordi man muligens personlig kjenner mange av dem man forholder seg til. Personlig kjennskap vil antakeligvis vanskeliggjøre opportunistisk atferd, noe som kan øke gjensidig tillit mellom de to sfærene. På den annen side kan lokal tilknytning vanskeliggjøre en nøytral rolle fordi man kan ha lettere for å engasjere seg i saker som angår lokalmiljøet. Er det for eksempel slik at ”en tjanesteman utan anknytning til sin anstallningskommun (har) lattare att hålla seg neutral och opartisk i myndighetsutovnen?” (Norell 1989:143).

Neste skritt er å inkludere variablene som befinner seg på organisatorisk nivå, og som henspeiler på hvor en respondent befinner seg i den politiske og administrative strukturen. Sentralitet, både politisk og administrativ, står også sentralt. Vi antok at sentralitet var et fenomen som kunne graderes, fra svært sentral til perifer. Maksimal score på sentralitetsindeksen får politikerne hvis a) de er ordfører (1), b) leder av hovedutvalg eller lignende (1), c) medlem i formannskap eller lignende (1), d) flere perioder i kommunestyret (1), e) har mer enn 17 år i partiet (2), f) er frikjøpt 50 prosent eller mer (2) og sto på kumulert plass (1).

Ved å summere disse syv forholdene får vi en maksimumscore på 9, og et minimum på 0. For ikke å miste for mange respondenter – missing verdi på en av variablene som inngår i indeksen fører til ekskludering fra hele indeksen – satte vi inn gjennomsnittsverdi for hvert enkeltspørsmål i indeksen. Gjennomsnittlig score på denne indeksen var 2,9 (standardavvik 1,8).

Når det gjelder administrativ sentralitet velger vi å sette denne lik stillingsnivå. Jo høyere posisjon man har, desto mer sentralt sitter man i forhold til både politikere og til andre ledere i kommunen. Verdiene for denne variabelen er 0 = fagleder, personal/org/øk/plansjef, 1 = etatssjef/kontorsjef, 2 = administrasjons-sjef/assisterende. Men i tillegg vil vi korrigere for om man har en stilling i en tjenesteytende sektor, eller om man arbeider i sentraladministrasjonen. De som arbeider i sentraladministrasjonen har både formelt (via Kommunelovens beskrivelse av rådmannens funksjon) og uformelt et ansvar for å ivareta helheten i kommunen. For å gjøre det enkelt har vi gjort det slik at de som er plassert i sentraladministrasjonen (kun arbeider med økonomi, personal og organisasjon, innkjøp, IT og lignende) gis verdien 1, de andre verdien 0. Sentralitetsindeksen for administrativt ansatte varierer da fra 0 til 3.

Alle analysene i denne rapporten ble kjørt på to ulike måter: en der alle de ulike enkeltvariablene som inngår i sentralitetsindeksen ble tatt med, og en der kun indeksen ble trukket inn. Ikke i noen av ligningene resulterte dette i noen signifikante forskjeller i forklaringskraft. I de fleste ligninger ble heller ikke enkeltvariablenes effekter signifikante, mens variabelen sentralitet utviste klare og tydelige effekter. Dette understreker at sentralitet er et mer egnet begrep enn for eksempel hvor ny man er i politikken, eller hva slags posisjon man innehar. Det er summen av flere forhold som utgjør en aktørs sentralitet, spesielt når det gjelder det politiske systemet.

En annen sentral organisatorisk variabel er saksfelt eller sektor. Det vi åpner for her er at forholdet mellom politikk og administrasjon kan være forskjellig etter hva slags saksfelt i kommunene man studerer. Bak en slik innfallsvinkel ligger to generelle antakelser. For det første opplever man ganske ofte at ulike saksområder vies ulik politisk oppmerksomhet, det vil si ulik grad av politisering. Når saker politiseres kan det bety at sakskomplekset blir løftet ut av den administrative sfæren. Motsatt minskes politikernes innflytelse når saker “administratiseres” (hvis et slikt ord finnes?). Mer teoretisk innebærer dette at forholdet mellom politikk og administrasjon vil variere etter hva slags saksfelt man studerer (Svara 1989). For det andre er ulike kommunale saksområder gjenstand for ulik grad av statlig styring og regulering (Bukve 2002). Staten styrer ulike saksområder på flere måter, økonomiske virkemidler, lover og regler, samt ulike standarder for kvalitet og kvantitet (Jacobsen 2003). Sterkest styrt er den virksomheten som omhandler undervisning på grunnskolenivå, mens oppgaver som kultur og næringsutvikling er relativt lite statlig styrt. Statlig styring er av interesse fordi sterk styring kan anses å være et virkemiddel for å minske muligheten for politisk skjønn. Sagt på en annen måte: Sterk statlig styring vil minske mulighetene for å drive lokal politikk og lokal tilpasning. Dette er da også en hovedhensikt med statlig styring, nemlig å sikre nasjonal likhet på tvers av ulike kommuner. Statlige reguleringer kan dermed være med på å vri muligheten til å bestemme over et saksfelt fra politisk til administrativt nivå. Administrasjonen kan, hvis politikerne forsøker å styre, henvise til statlige standarder og regler. Dermed kan dette være med på å gi administrasjonen som jobber i sterkt statlig styrte sektorer en mulighet til å overstyre forsøk på lokal politisk styring. Dette kan igjen muligens fremelske en mer autonom rolle – vis-à-vis lokalpolitikerne – for de administrativt ansatte som jobber med slike saksfelt, og på den annen side kan politikerne muligens oppleve administrasjonen som mer selvstendig og dermed medføre en mindre grad av tillit.

Den siste tiårsperioden har det skjedd en ganske omfattende omorganisering av både politisk og administrativ spesialisering på lokalt nivå, ofte med hensikt å bryte ned den klare spesialiseringen (sektoriseringen) (Vabo 1997; Vabo og Stigen 2000). Selv om de 30 kommunene i undersøkelsen har organisert administrasjonen på ulike måter: sektorprinsipp/hovedutvalg (25), resultatmodell (1), funksjonsmodell (2) og sammensatt modell (2), og selv om det innenfor sektorprinsippet er store variasjoner i hvilke oppgaver som er tillagt hver enkelt sektor, så viser denne undersøkelsen at de fleste fremdeles er spesialisert på ganske tradisjonelle områder (helse/sosial, undervisning, teknisk, næring/landbruk, kultur). På den politiske siden er bildet omtrent det samme. I 19 av kommunene er politisk og administrativ organisering helt sammen-fallende, i 7 er det et visst avvik (først og fremst ved at kultur er en egen administrativ sektor, men slått politisk sammen med skolesaker, og ved at næringssaker ofte er tillagt en egen administrativ enhet, men politisk er ofte oppgaven lagt til administrasjonsutvalget), og i bare 4 har man valgt en helt annen modell politisk enn administrativt (da med valg av enten komiteer uten faste oppgaver, eller med driftsstyre). I en kommune har man organisert etter et komitéprinsipp der komiteene ikke har faste arbeidsoppgaver (Arendal)(totalt sett 31 politikere eller 6 prosent av totalt antall respondenter).

Da jeg skulle måle spesialisering kunne både politikere og administratorer krysse av for flere ulike oppgaver. Hovedfunnet fra en analyse av disse svarene er at det fremdeles er en ganske stor grad av politisk og administrativ spesialisering, og at den politiske og administrative spesialiseringen i stor grad er sammenfallende i de 30 kommunene. Likevel er det vanskelig å snakke om helt klare sektorer. Gjennom korrelasjonsanalyse og multippel responsanalyse ble respondentene kategorisert i følgende hovedarbeidsgrupper:

Økonomi, personal og planlegging (sentraladministrasjonen)

Helse- og sosialsaker

Skole, undervisning og barnehager

Næringssaker og landbrukssaker

Tekniske saker/eiendoms- og utbyggingssaker/miljøsaker

Kultursaker

Disse variablene er kodet som dikotomier, der 1 betyr at man jobber med dette saksområdet og 0 betyr at man ikke jobber med det. Kategoriene er ikke fullstendig gjensidig utelukkende. Det betyr at en respondent godt kan havne i to eller tre kategorier. Den eneste ”rene” kategorien er den første. Her har vi kun trukket ut de som kun sier at de arbeider med denne typen saker. Dette fordi det er en type saker som er ”innbakt” i de fleste oppgaver en leder i kommunen har. De som kun driver med slike saker vil derimot ikke være knyttet til et spesielt saksfelt, men vil være knyttet til det sentrale administrative apparatet rundt rådmannen i kommunen.

Jeg har også valgt å trekke inn kontakthyppighet mellom de to sfærene som en kontrollvariabel. Denne variabelen faller litt mellom to stoler ved at den ikke er et trekk ved individet eller ved konteksten, men at den heller dreier seg om atferd. Siden denne undersøkelsen ikke har til hensikt å forklare kontakthyppighet er den her plassert som en mer uavhengig, forklarende variabel. Tanken er at stor kontakt vil skape større forståelse for den andre sfæren. Gjennom kontakt utvikles forståelse og tillit (se for eksempel Axelrod 1984 som argumenterer for dette), noe som kan minske administrasjonens behov for å markere autonomi, og som vil øke politikernes tillit til for eksempel den informasjonen administrasjonen kommer med. Det ble dannet en ”kontakthyppighetsindeks” ved å summere de ulike spørsmålene for politikere og administratorer. For administratorene ble dette da en indeks der man kunne score maksimalt 16 (svært mye kontakt) og minimalt 0. Gjennomsnittsscoren ble på 3,1 (standardavvik = 2,7), noe som antyder at administrasjonens kontakt med politikerne er relativt begrenset. Variasjonsbredden er likevel fra 16 til 0, noe som indikerer en stor variasjon i kontakt. Ikke overraskende korrelerer kontakt med politisk nivå positivt med sentralitet (Pearsons r = 0,17, sig le 0,01), noe som antyder at den direkte kontakten med politikerne i stor grad er forbeholdt de administrative topplederne. For politikerne er de samme ytterverdiene 9 og 0 for indeksen kontakt med administrasjonen, med et faktisk gjennomsnitt på 2,1 (standardavvik = 1,9). Kontakt med administrasjonen er sterkt korrelert med politisk sentralitet (Pearsons r = 0,34, sig le 0,01).

Til slutt må vi ta med politisk tilhørighet. Dette gjelder bare politikerne. For politikernes vedkommende kan det tenkes at politisk tilhørighet vil påvirke hva slags oppfatning man har av den kommunale administrasjonen. Mange har påpekt at politiske partier på høyresiden – konservative og liberale – ofte har en mer innebygd skepsis til offentlige byråkratier, og at mange av de nye styringsteknikkene forsøkt innført under samlebegrepet ”New Public Management” har som eksplisitt eller implisitt mål å kontrollere og begrense administrasjonen (Christensen og Lægreid 1998). Det er dermed plausibelt å anta at politikere på høyresiden vil ha mindre tillit til administrasjonen enn politikere som er medlemmer av mer ”administrasjonsvennlige” partier.

Tett knyttet til partitilhørighet er det mer strukturelle trekket politisk marginalisering. Dette er et utgangspunkt der jeg antar at hva slags syn man har på administrasjonen vil avhenge av om man sitter i posisjon eller i opposisjon (Jacobsen 1960). I en kommunal kontekst er det vanskelig å finne klare, dominerende koalisjoner, nettopp fordi man er organisert etter en kollegial og ikke etter en parlamentarisk modell. Derfor kan jeg kun uttale meg om politisk marginalitet på generelt grunnlag, ut fra et partis størrelse i de aktuelle kommunene, og ut fra hvor stor andel av de politiske lederstillingene et parti innehar.

Dette kan vi få en indikasjon på ved å se på hvilke formelle posisjoner de ulike partier har, og sammenligne det med totalt antall kommunestyrerepresentanter i de aktuelle kommunene. For å se på politisk marginalisering kan vi se på hvor stor andel et politisk parti har av vervene ordfører/varaordfører og leder av utvalg. Disse vervene gjenspeiler ofte på en god måte de dominerende koalisjonene i en kommune. Det er disse posisjonene det forhandles om etter hvert valg, og som i stor grad fordeles ut fra politisk styrkeforhold og politiske kompromisser. Dette til forskjell fra formannskapet der posisjonene tildeles ut fra strenge regler om proporsjonalitet. Tabellen under viser de ulike partienes fordeling på ordfører/varaordførerverv og leder av utvalg i de 30 kommunene.

For Ap, Høyre og andre partiers vedkommende ser vi at representasjonen i formelle verv i stor grad gjenspeiler generell representasjon i kommunestyret, mens KrF og – i litt mindre grad – Sp peker seg ut som overrepresentert i slike posisjoner i forhold til totalt antall kommunestyrerepresentanter. De minste partiene kan også sies å være marginale, men i alle fall står deres representasjon i formelle, politiske lederposisjoner noenlunde i stil med deres andel av totalt antall representanter i kommunestyret. Avviket her er Frp som fremstår ikke som et marginalt parti, men et marginalisert parti. Totalt sett utgjør Frp 11 prosent av politikerne i kommunestyrene, mens de bare har 2-3 prosent av de formelle lederverv. Denne politiske marginaliseringen betyr også høyst sannsynlig at svært lite av Frps politikk blir tatt hensyn til eller iverksatt av administrasjonen som jo skal forholde seg til et flertall blant politikerne. At dette kan gi politikere i Frp et spesielt inntrykk av at administrasjonen er ”på parti med de andre”, vil ikke være uventet.

I tillegg vil det være andre, mer kontekstuelle, forhold som også kan påvirke forholdet mellom politikk og administrasjon og skape variasjon mellom kommuner. Kommuneøkonomi er en slik variabel. Det er en generell antakelse at uenighet har en tendens til å skjerpes jo knappere de ressursene man kjemper om er (se for eksempel Bozeman og Slusher 1984; Pfeffer 1981). Dette kan dermed medvirke til å forsterke uenighet mellom politikk og administrasjon, ulike sektorer eller mellom elite og de mer perifere. Jo mer ressurser man har til rådighet, desto mindre interesseforskjeller vil det muligens være, og jo mindre behov er det for administrasjonen å opptre aktivt for å få de ressurser enheten mener den trenger (Bozeman og Slusher 1984). Helt konkret har vi målt variasjon i kommunens økonomi ved å se på inntekter totalt sett per capita. Dette dekker både opp skatteinntekter og ulike overføringer. Data er hentet fra Kommunenøkkelen 2000-2001.

I tillegg vil jeg trekke fram noen muligens betydningsfulle trekk ved selve det politiske organet, kommunestyret. Et slikt forhold kan være politisk konsentrasjon. I tilfeller der det er uklare og skiftende politiske allianser, er det sannsynlig at innslaget av politiske kompromisser vil bli stort. Kompromisser kjennetegnes svært ofte, nettopp fordi man her må koble sammen ofte motstridende synspunkter, ved at de er vage, åpne og inneholder store muligheter for ulike tolkninger (Offerdal 1992; Simon 1956; Olsen 1980). Når det derimot eksisterer klare, og internt konsistente, majoriteter, vil det være mye større mulighet for at de politiske vedtakene er klare og ofte mer detaljerte med hensyn på hvordan de skal iverksettes (Blubaugh 1987). I perioder med stor politisk spredning vil “handlingsrommet” for enkelte administratorer bli større. I enkelte tilfeller kan det tenkes at de må inn å megle mellom ulike politiske grupper for å få fram en løsning, at mer ansvar blir lagt til administrasjonen for å fremme et forslag som de politiske gruppene kan bli enige om, at beslutningene i større grad “overlates til administrasjonen” fordi det er såpass konfliktfylt (og dermed “ubehagelig”) å komme fram til en politisk løsning, og at politikerne har mindre interesse i å overvåke hvordan beslutninger blir iverksatt fordi ingen av de politiske gruppene har fått gjennomslag for “sin” politikk noe som kan føre til en mangel på interesse for beslutningen (Nalbadian 1989 og 1990; Svara 1990). Politisk konsentrasjon har vi målt på to ulike måter. Det første er enkelt og greit antall politisk partier i kommunestyret. Det kan virke som en rimelig antakelse at jo flere partier man har i kommunestyret, desto mer fragmentert og uoversiktlig er den politiske situasjonen. I de 30 kommunene er fordelingen slik (antall kommuner i parentes): 4 partier (2), 5 partier (4), 6 partier (13), 7 partier (10) og 8 partier (1). Men et slikt mål tar ikke høyde for at det fremdeles kan være mange partier samtidig med en klar og stabil majoritet. I et kollegialt system som kommuneinstitusjonen er, er det umulig å si noe klart om majoritet/minoritet fordi slike allianser ofte er uformelle. Det dannes ikke regjeringer på kommunenivå, selv om det finnes flere eksempler på mer eller mindre faste samarbeidsavtaler mellom ulike partier på kommunalt nivå. Disse er som regel mindre faste og bindende enn regjeringsdannelser på statlig nivå. I tillegg har jeg derfor tatt med den normerte modalprosenten for hvert kommunestyre. Dette er et mål på hvor sterk konsentrasjonen er rundt ett parti i kommunestyret, kontrollert for antall partier. Jo nærmere denne modalprosenten er tallverdien 100, desto mindre er spredningen også størrelsesmessig mellom partiene i kommunestyret. Null – 0 – betyr full spredning, det vil si at alle partier i kommunestyret er like store. I de 30 kommunene i undersøkelsen varierte denne modalprosenten fra 8 til 53, med et gjennomsnitt på 21. Totalt sett er spredningen relativt stor. Ikke i noen av de 30 kommunene er det ett parti som har simpelt flertall.

De to variablene måler ulike typer spredning. Det første målet sier noe om hvor mange ulike politiske synspunkter som til en hver tid kan aktiviseres i kommunestyret, mens den andre sier hvor sterk konsentrasjonen er rundt ett enkelt parti (det største). Det ville være rimelig å anta at politisk spredning ville henge tett sammen med to andre forhold: kommunestørrelse målt i antall innbyggere (jo flere innbyggere, desto større potensiale for ulike synspunkter), og størrelse på kommunestyret (større kommunestyre gir plass for flere partier, også mindre partier).

Størrelse på kommunestyret vil bli brukt i analysen, men da med et annet teoretisk utgangspunkt enn politisk spredning. I organisasjonsteorien er det flere ganger påvist at størrelse på en organisasjon henger tett sammen med spesialisering (se for eksempel Mintzberg 1979). Dette kan vi overføre til kommunestyrer. Et stort kommunestyre vil ha større muligheter til faglig spesialisering av to grunner. For det første vil antakeligvis partigruppene bli større, slik at hvert parti (i alle fall de største) kan innføre en viss spesialisering på individnivå, for eksempel ved at partiene fordeler saksområder til sine representanter. For det andre kan dette føre til større politiske sektororganer, med en betydelig kontroll- og styringskapasitet i forhold til administrasjonen. Størrelse på kommunestyret kan dermed anses å være en indikator på kommunens potensiale for politisk kontroll.

Også den politiske stabiliteten vil kunne påvirke forholdet mellom politikk og administrasjon. Et nylig politisk skifte innebærer at administrasjonen har fått nye ”herrer”, og at man derfor kan tenkes å velge en mer avventende rolle til man ser hva som er den nye dominerende koalisjonens politikk. Dette kan medføre at administrasjonen velger en mindre autonom og avventende rolle i forhold til politikerne. Et ganske sikkert mål på politisk endring, det vil si endret sammensetning av politiske partier i kommunestyret, er hvorvidt ordfører og/eller varaordfører ble skiftet ut ved valget i 1999 (siste valg før undersøkelsen ble foretatt). Jeg vil anta at de mest gjennomgående politiske endringer har skjedd der begge disse politisk sentrale posisjonene er skiftet ut med representanter fra andre politiske partier, mens høyest stabilitet finnes i de kommuner der samme partier som innehadde ordfører og varaordførervervet i forrige valgperiode (1995-1999), også innehar begge posisjoner også i den nye perioden (1999-2003). I åtte kommuner hadde begge posisjoner blitt skiftet ut, i tre kommuner var ordfører ny og vara den samme, i ni kommuner var ordfører samme, men vara skiftet ut, og i ti kommuner var begge representanter fra samme parti som tidligere. Høy verdi på denne variabelen tilsier høy politisk stabilitet. Variabelen defineres også som ordinal, det vil si at den går fra 4 (ingen endring) via 3 og 2 der skifte av ordfører tolkes som en mer radikal endring enn skifte av varaordfører, til verdien 1 der begge er skiftet ut.

Det kan også tenkes at organisasjonens størrelse vil få direkte betydning for forholdet mellom politikk og administrasjon. I Norge er organisasjonsstørrelse nesten identisk med kommunestørrelse målt i antall innbyggere. I en studie av 212 kommuner (Jacobsen 2002b) var det en korrelasjon (Pearsons r) mellom antall innbyggere i kommunen og antall årsverk i kommunen på 0,994. Dette betyr at det er umulig å benytte både organisasjonsstørrelse og kommunestørrelse i samme multivariate analyse på grunn av multikollinearitet. Noe som er beklagelig fordi de to variablene vil høyst sannsynlig ha teoretisk forskjellige effekter på relasjonen mellom politikk og administrasjon. Flere organisasjonsteoretiske studier har vist en nokså entydig tendens til at økende størrelse i en organisasjon, i de fleste tilfeller ser ut til å gå sammen med en relativt høyere grad av delegering fra toppen til lavere nivåer i organisasjonen. Selv om flere andre forhold kan motvirke en slik tendens, så ser det likevel ut til å være den empiriske hovedtendensen (Mintzberg 1979; Hall 1972). Downs (1957) gikk så langt som lage en “lov” der han påsto at økende størrelse i den offentlige administrasjonen ville skape en tendens mot stadig mindre kontroll og koordinering. Det finnes få empiriske studier av forholdet mellom politikk og administrasjon, og organisasjonens størrelse. En indikasjon kan finnes hos Jacobsen (1996a) der det ikke ser ut til å være noen sammenheng mellom en kommunes størrelse og i hvor stor grad administratorene definerer seg i en politisk eller en mer administrativ rolle. En annen studie (Jacobsen 1996b) viser derimot at administrative ledere i store kommuner ofte har lengre ansiennitet og høyere formell utdanning enn ledere i mindre kommuner. Dette kan være et tegn på at administrative ledere i store kommuner er mer profesjonaliserte enn de i små, noe som kan gi ledere i store kommuner et ytterligere kompetanseforsprang på politikerne.

Økende størrelse kan også øke mulighetene for at det oppstår en tett elite mellom politikere og administratorer. Store kommuner har flere administrative ledere, og flere medlemmer i de politiske organene. Og jo større en organisasjon blir, desto mer må man spesialisere de ulike kontakter, og jo større er sannsynligheten for at det oppstår en tett kobling mellom en administrativ og en politisk elite.

Tett forbundet med størrelse, men uten å være en entydig sammenheng, er en organisasjons kompleksitet (Hall 1972). Jo større en organisasjon er, desto flere stillingsnivåer, flere ulike kontorer, avdelinger og enheter ser den ut til å få. En slik økende fragmentering kan føre til stadig større vanskeligheter med å ha full oversikt over organisasjonen, og dermed stadig større problemer for politikere å ha oversikt over “hva som skjer” i organisasjonen. Indirekte betyr dette mer makt til administrasjonen som lettere kan skjule informasjon i alt “virvaret”. Enkelte har med stor styrke hevdet at den økende kompleksiteten i den offentlige sektor faktisk ser ut til å minske muligheten for politisk styring (Kooiman 1993; Hanf og Scharpf 1978). Dette kan muligens ende opp i en selvmotsigelse, der et stadig sterkere ønske om politisk styring av samfunnet stadig fører til større og mer komplekse administrative organisasjoner, noe som igjen vil minske muligheten for politisk styring.

Kommunestørrelse på den annen side kan også påvirke forholdet mellom politikk og administrasjon, men da i større grad knyttet til hvilke andre aktører som også kan ”blande seg inn” i relasjonen. En mye omdiskutert hypotese er om hvorvidt økt kommunestørrelse fører til mindre politisk aktivitet, både valgaktivitet og mer ”irregulær” politikk (Bjørklund 1999; Martins 1995; Oliver 2000). Empiriske funn, også fra Norge, varierer i sine funn, men det ser ut til å være en stadig mer vanlig antakelse at eventuelle forskjeller mellom ulike kommuner med ulik størrelse er i ferd med å forsvinne. Likevel må denne variabelen kunne tolkes i denne konteksten når det gjelder enkelte deler av denne rapporten.

Flere av disse trekkene ved den politiske situasjonen i kommunen, og ved kommunen som organisasjon, kan tenkes å korrelere tett. I en undersøkelse av 212 kommuner (Jacobsen 2002b) viste det seg følgende korrelasjoner mellom disse kommunetrekkene:

Som vi ser er samtlige korrelasjoner som forventet, bortsett fra at det ikke er noen tendens til at antall partier og politisk konsentrasjonen har noe med hverandre å gjøre.

Rapporten vil benytte seg av et fåtall, middels avanserte kvantitative analyseteknikker, først og fremst frekvenser og T-tester, faktoranalyse og multiple regresjonsanalyser. I denne rapporten har jeg valgt å ikke presentere resultatene fra de multivariate analysene, men kun drøfte dem i ord. Dette er gjort både av plasshensyn og av hensyn til enkelhet i framstillingen.