2.1. Definisjon
Hva er lobbyisme, hva er profesjonell lobbyisme og hva skiller de to begrepene fra hverandre? Det eksisterer ingen konsensus om innholdet i begrepene lobbyisme og profesjonell lobbyisme. Informasjonsrådgiver, myndighetskontakt, myndighetspåvirker og lobbyrådgiver er et utvalg av andre betegnelser som blir brukt om det vi definerer som en profesjonell lobbyist. Vi skal holde oss til betegnelsene informasjonsrådgiver og profesjonell lobbyist.
I arbeidet med den siste svenske demokratiutredningen ble flere definisjoner av lobbyisme presentert, men i sluttrapporten benyttes en definisjon fra Hermansson m.fl. (Ahlsson m.fl. 1998; Hermansson m.fl.1999; SOU 2000:1). Her defineres lobbyisme som ”icke-institutionaliserade direktkontakter med politiker eller tjänstemän i syfte att påverka offentligt beslutsfattande” (1999:17).
Formålet med lobbyisme er å påvirke offentlige beslutninger – enten på politisk eller administrativt nivå. Det ser ut til å være liten strid om dette formålet i litteraturen; det er offentlige myndighetsvedtak som står i fokus (Bergstrøm 1998:75; Espeli 1999:20; Helland 1999a:2; Hermansson m.fl. 1999:17). Spørsmål er stilt ved om også ikke-beslutninger bør inngå i definisjonen (Bergström 1998:75), og svaret er relativt entydig; også ikke-beslutninger kan være målet med lobbyvirksomhet. Det kan ligge bevisst politikk bak fravær av beslutninger – målet med lobbyvirksomhet kan for eksempel være å holde en sak borte fra dagsorden.
Den neste skillelinjen som trekkes opp i Hermanssons definisjon er forskjellen mellom direkte og indirekte påvirkningsformer. Direkte påvirkning skjer ved at lobbyisten tar direkte kontakt med beslutningstakerne – per brev, telefon eller gjennom møter. Indirekte påvirkning innebærer at lobbyisten forsøker å påvirke beslutningstakerne via opinionen eller andre tredjepersoner. Her står holdningsdannelse og opinionsbygging særlig sentralt. Lobbyisten kan benytte blant annet annonser, omtale på redaksjonell plass i media, underskriftsaksjoner og organisering av politiske aksjoner.
De svenske demokratitutrederne velger å definere lobbyisme som direktekontakter med beslutningstaker. For indirekte påvirkning reserveres merkelappen "opinionsbygging" (Hermansson m.fl. 1999:14). Også Espeli gir uttrykk for at lobbyvirksomhet forutsetter direkte kontakt med beslutningstaker (Espeli 1999).
Det er viktig å merke seg at indirekte påvirkning ofte kan inngå som en svært viktig del av lobbyvirksomheten (Lindstad 1998). På et pragmatisk plan synes det likevel ikke urimelig å forutsette direkte kontakt med beslutningstaker, siden dette i de aller fleste tilfeller utgjør en større eller mindre del av den samlede lobbyaktiviteten i en sak. Krav om direkte kontakt kan videre bidra til å skille klart mellom generell opinionspåvirkning på den ene side, og lobbyvirksomhet på den annen. Vi har av slike grunner valgt å reservere begrepet profesjonell lobbyisme for tilfeller der det blir tatt direkte kontakt med en beslutningstaker. Senere diskuterer vi hvem som står for direktekontakten med beslutningstaker; den profesjonelle lobbyisten, eller kjøperen.
Så til det siste kjennetegnet som trekkes opp i definisjonen til Hermansson med flere; kontaktene med beslutningstakerne skal ikke være institusjonaliserte. Begrunnelsen er at tradisjonelt parlamentarisk arbeid, partiaktivitet og påvirkning gjennom den tradisjonelle korporative kanal bør karakteriseres som påvirkning ”inifrån systemet” – og ikke som lobbyvirksomhet (1999:17). Dette kjennetegnet går også igjen i definisjonene til Espeli (1999:22), Haug (1993:12) og Helland (1999a:2).
Det er verdt å merke seg at kravet om lobbyisme som ikke-institusjonalisert virksomhet utdefinerer lobbyisme som fenomen i USA – "lobbyismens hjemland". Her er lobbyisme regulert blant annet gjennom formelle registreringsordninger for lobbyister, og offentliggjøring av alle lobbykontakter (hvilke beløp det ble lobbet for i hvilke saker og for hvilke kunder). Ikke minst bestemmelser om straffeansvar dersom slike pålegg ikke følges opp, gjør lobbyisme i USA til en institusjonalisert affære (LDA95).
Grad av institusjonalisering og formalisering avgjør imidlertid ikke om vi snakker om lobbyisme/profesjonell lobbyisme eller ikke. For å skille profesjonell lobbyisme fra lobbyisme generelt, er det nødvendig å ta stilling til flere spørsmål.
- Når blir lobbyisme ”profesjonell”?
Det er i litteraturen om lobbyisme vanlig å skille mellom interesselobbyister og oppdrags- eller kontraktslobbyister (Espeli 1999; Haug 1993; Hermansson m.fl. 1999). Mens interesselobbyisme utøves av ansatte eller representanter for interesseorganisasjonen eller bedriften selv, utøves oppdragslobbyisme av personer som er betalt for å drive lobbyvirksomhet i en spesifikk sak. Oppdragslobbyister – eller profesjonelle lobbyister – blir altså betalt av en tredjeperson for å påvirke et offentlig myndighetsvedtak. Første krav til ”profesjonelle” lobbyister er således at de driver lobbyvirksomhet på vegne av en tredjeperson.
Helland (1999a:2) legger i tillegg vekt på at den profesjonelle lobbyisten kun kan karakteriseres som ”profesjonell” hvis denne: ”[...] ikke diskriminerer mellom ulike betalere med utgangspunkt i deres preferanser for myndighetsvedtak”. Dette kan ved første øyekast synes som en problematisk forutsetning siden det er dokumentert at norske informasjonsrådgivere i det store og hele har mulighet til å reservere seg mot bestemte oppdrag (Sandvik 2001:35).
Det er likevel grunn til å stille spørsmål ved reservasjonsrettens betydning. Ved å reservere seg mot bestemte oppdrag, viser den profesjonelle lobbyisten at han eller hun har en interesse i saksutfallet. Reservasjon representerer da et forsøk på å utøve politisk makt (å få noen til å gjøre (å avstå fra å gjøre) noe som er i egen interesse, og som de ellers ikke ville ha gjort). En reservasjon innebærer samtidig at en kontrakt går tapt. Dersom andre foretak, eller enkeltlobbyister, ikke reserverer seg mot oppdraget kan reservasjoner således innebære tap av markedsmakt.
Trass i at ansatte har mulighet til å reservere seg mot enkeltoppdrag, ser dette ut til å være lite utbredt i bransjen (ibid:94). Dersom en ansatt i et foretak reserverer seg, vil det ofte være mulig å finne en annen ansatt i samme foretak som ikke gjør det. Foretaket vil da ikke reservere seg. Enkeltstående tilfeller av diskriminering bør således ikke være til hinder for å legge ikke-diskriminering til grunn for en definisjon av profesjonell lobbyisme.
- Hvem kan kjøpe profesjonelle lobbytjenester?
Når lobbyisme skal defineres, er det vanlig å utelate enkelte aktører som potensielle lobbyister. Det er nevnt at de svenske demokratiutrederne understreker at arbeid gjennom tradisjonelle politiske og korporative kanaler ikke faller inn under definisjonen av lobbyisme. Espeli er av samme mening – han mener at det er ”enkelte aktører som ikke kan være lobbyister når vi snakker om beslutningsprosesser i et representativt demokrati, fordi de selv er beslutningstakere i dette styringssystemet.” (1999:20). Espeli fremhever videre at begrepet lobbyvirksomhet krever at interessene som står bak må være organiserte. Dette innebærer at interesseorganisasjoner og bedrifter kan utføre lobbyvirksomhet, enkeltpersoner som ønsker å uttrykke sitt syn til politikere faller derimot utenfor Espelis definisjon (1999:20). Vi mener at det for våre formål er ufruktbart å legge vekt på hvem som står bak oppdraget.
- Hvem er initiativtaker?
Blant andre har Rommetvedt og Opedal (1995) fremholdt at initiativet først og fremst ligger hos interessegruppene. Det er imidlertid strid om hvorvidt dette er et fruktbart kriterium. Espeli (1999) hører med til dem som hevder at det kan være vanskelig å avgjøre hvem som står for det første steget i en påvirkningsprosess.
Lobbyisme generelt foregår ikke sjelden som en mer eller mindre løpende dialog mellom interessegrupper og beslutningstakere – de har jevnlig kontakt om store og små saker, i mer eller mindre formelle sammenhenger. Politikere benytter seg av ekspertisen interessegruppene besitter, og det er ofte vanskelig å avgjøre hvem som tok initiativet i en enkeltsak. Å skulle operasjonalisere initiativ grenser derfor til det umulige. Heller ikke dette spørsmålet ansees relevant i vår definisjon av profesjonell lobbyisme; for å snakke om profesjonell lobbyisme må det finnes en part som betaler en profesjonell lobbyist for å forberede og/eller utøve lobbytjenester. Det gjenstår nå ett forhold som er særegent for profesjonell lobbyisme:
- Må den profesjonelle lobbyisten ta kontakt med beslutningstaker?
Vi har lagt til grunn at profesjonell lobbyisme krever direkte kontakt. Spørsmålet vi nå stiller er om den profesjonelle lobbyisten selv må stå for den direkte kontakten med beslutningstaker – eller om betaler kan ta på seg denne delen av lobbyvirksomheten etter at de relevante forberedelsene er gjort sammen med den profesjonelle lobbyisten.
Både forskning og utsagn fra informasjonsrådgivere tyder på at det er uvanlig at den profesjonelle lobbyisten tar seg av den direkte kontakten med beslutningstaker (Espeli 1999; Haug 1993:43; Lindstad 1998:28). Informasjonsrådgivere legger vekt på at betaler selv bør møte beslutningstaker, og at det kan virke mot sin hensikt om profesjonelle lobbyister skal innta stortingspolitikernes kontorer. Haug (1993:43) finner at informasjonsrådgivere gir råd forut for – og i noen tilfeller arrangerer – møter, men sjelden selv tar seg av møter med beslutningstakere.
I denne sammenhengen kan det være verdt å se til amerikansk lovgivning – Lobbying Disclosure Act fra 1995. Her har lovgiverne lagt følgende definisjon til grunn for reguleringen av lobbyisme på føderalt nivå (LDA95 Sec.3,(7)):
The term ”lobbying activities” means lobbying contacts and efforts in support of such contacts, including preparation and planning activities, research and other background work that is intended, at the time it is performed, for use in contacts and coordination with the lobbying activities of others.
Forberedelser til lobbyaktiviteter inngår altså i reguleringen av bransjen i lobbyismens ”hjemland” – uansett om det er den profesjonelle lobbyisten, eller kunden selv som tar kontakt med beslutningstaker.
Å kreve at den profesjonelle lobbyisten selv tar seg av den direkte kontakten med beslutningstaker er en lite fruktbar tilnærming til problemstillingene i denne rapporten. Vi har derfor lagt til grunn en definisjon hvor både den profesjonelle lobbyisten og betaleren selv tillates å stå for den direkte kontakten med beslutningstaker.
De ulike hensynene diskutert til nå har ledet oss til å legge følgende definisjon til grunn for rapporten: Med profesjonell lobbyisme forstår vi en transaksjon der tredjeperson betales for å (forsøke å) påvirke utfallet av et myndighetsvedtak i en retning som er fordelaktig for betaler. Direkte påvirkning er en forutsetning, men både tredjeperson og/eller betaler tillates å stå for den direkte påvirkningen. Vi regner tredjeperson som en profesjonell lobbyist bare dersom han ikke diskriminerer mellom ulike betalere med utgangspunkt i deres preferanser for myndighetsvedtak, og bare dersom han ikke står i et fast og varig arbeidsforhold til betaler.