Maiken Ims og Fredrik Engelstad
Makt- og demokratiutredningen, Oljeindustriens Landsforening (OLF) og Norges forskningsråd arrangerte sammen konferansen Olje og makt i Oslo den 12. september 2002.
Formålet med konferansen var å belyse olje- og gassvirksomhetens betydning i det norske samfunnet ut fra et makt- og demokratiperspektiv. Konferansen handlet om oljemakt på hjemmebane, verdiskaping i et langsiktig perspektiv, norsk gass på den europolitiske arena, oljemakt som samfunnsmakt og petroleumsvirksomheten som drivkraft for samfunnsutviklingen. Temaene ble belyst gjennom foredrag, innlegg og debatter der sentrale representanter fra industri, forskning og politiske miljøer deltok.
Denne rapporten inneholder de fleste av foredragene som ble holdt på konferansen. Innleggene fra den avsluttende paneldebatten om veien videre for Norge som olje- og gassnasjon er samlet i et felles referat.
Ikke alle foredragsholdere fant anledning til å bearbeide sine innlegg i skriftlig form. Dessverre måtte vi unnvære foredragene til Ove Gusevik, Erik Johnsen, Aslak Sira Myhre og Kjetil Tungland i denne konferanserapporten. De fortjener imidlertid stor takk for sine vektige innlegg på konferansen.
Programkomite for konferansen var Ole Berrefjord (Berrefjord og Thomassen), Fredrik Engelstad (Makt- og demokratiutredningen), Gunnar Gjerde (Olje- og energidepartementet), Helge Hervik (TotalFinaElf), Maiken Ims (Oljeindustriens Landsforening), Willy Olsen (Statoil), Marie Smith-Solbakken (Eurest), Rolf Wiborg (Oljedirektoratet) og Øyvind Østerud (Makt- og demokratiutredningen).
OLJE OG MAKT - DET NORSKE TILFELLET
Maiken Ims [•]
Velkommen til konferansen, der dagens tema er olje og makt. Hensikten med denne konferansen er å belyse olje- og gassvirksomhetens betydning i det norske samfunnet ut fra et makt- og demokratiperspektiv. Arrangører er Oljeindustriens Landsforening (OLF), Makt- og demokratiutredningen, samt Norges forskningsråd ved Petropolprogrammet.
Konferansen har samlet mer enn 270 representanter fra oljeindustrien og annet næringsliv, fra myndigheter og det politiske miljøet, universitets- og forskningsmiljøene, fra interesseorganisasjoner, så vel som andre interesserte og pressen. I salen sitter også en rekke foredragsholdere og innledere som skal snakke om forskjellige sider ved temaet makt og olje.
Den nye Makt- og demokratiutredningen - som vi ofte kaller den, i og med at det allerede har vært en maktutredning for noen tiår siden - ble opprettet gjennom et eget Stortingsvedtak. Det skjedde i 1997. Startskuddet gikk i mars året etter. Da oppnevnte Regjeringen Bondevik I en forskergruppe på fem personer som i fem år skulle stå for nye studier av maktforholdene i Norge ut fra et demokratiperspektiv. Samtidig ble Rådet for Makt- og demokratiutredningen oppnevnt, med representanter fra ulike deler av samfunnet. En av Rådets oppgaver er å bistå i å formidle forskningsresultater og stimulere til en offentlig debatt underveis i arbeidet. Denne konferansen er et ledd i Makt- og demokratiutredningens formidlingsoppdrag.
Utviklingen i olje og gassindustrien, Norges største næringsvei, står selvfølgelig sentralt når det norske samfunnet skal studeres i et makt- og demokratiperspektiv, enten det er snakk om teknologi, globalisering, markedsmekanismer, miljøutfordringer, styringsorganer eller beslutningsveier. Resultatet av maktstudiene skal leveres i 2003. Det som kommer fram på dagens konferanse Olje og makt, blir også en del av det kunnskapstilfanget som forskerne tar med seg når de nå går i gang med å skrive sluttrapporten.
Den andre arrangøren fra forskningssiden, Norges forskningsråd, koordinerer bevilgningene både til Makt- og demokratiutredningen og Petropolprogrammet. Petropolprammet omfatter forskning om internasjonalisering, omstilling og nye utfordringer for petroleumsvirksomheten og det norske samfunnet, områder som er helt sentrale i forhold til dagens tema.
Da Makt- og demokratiutredningen banket på døren til OLF og spurte om det var interesse for å arrangere en konferanse om olje og makt, var svaret ja. OLF er interesse- og arbeidsgiverorganisasjonen for alle oljeselskapene og for leverandørbedrifter knyttet til utforskning og produksjon av olje og gass på norsk sokkel. Vi ser det som viktig og naturlig at det hele tiden er en løpende debatt og dialog om utviklingen i olje- og gassvirksomheten, og at mange deltar i denne debatten. Det dreier seg om Norges viktigste industriklynge og teknologibase. Det handler om arbeidsplasser og miljø, og om store tall for verdiskaping og statsinntekter.
Det er tatt mange viktige beslutninger som gjør at oljeindustrien i Norge er kommet så langt som vi er. Samtidig står vi foran nye store utfordringer som krever nytenkning og endring for at denne industrien skal kunne fortsette som drivkraft for nærings- og velferdsutviklingen for generasjonene som kommer etter oss.
Olje og makt er et stort tema og et vanskelig tema. Olje- og gassvirksomheten er omfattende, og maktforholdene er ikke alltid like lette å analysere. Makten kan være direkte eller indirekte, åpen eller skjult. Makt er ofte relasjonell og knyttet til personer, mens en annen type makt ligger i strukturer. Makten er sammensatt, de som har makt sier gjerne at de ikke har det, og maktbegrepet er på ingen måte enkelt og entydig. Det som iallfall er helt klart er at det er mange sider ved makt og olje som vi ikke får berørt i løpet av en enkelt konferansedag. Vi har måttet velge ut noen sentrale problemstillinger, og la andre ligge.
Vi har invitert en rekke aktører fra industri, forskning, politikk og samfunnsliv til å være med på å belyse dagens tema. De vil snakke ut fra sitt ståsted, sitt perspektiv og sine erfaringer. Programmet går som planlagt, med to endringer. Regjeringen er representert i debattpanelet med arbeids- og administrasjonsminister Victor D. Norman som går inn for olje- og energiminister Einar Steensnæs. I sesjonen om gass vil Erik Johnsen stå for innlegget fra Olje- og energidepartementet.
Det er som regel alltid en oljekonferanse på gang i oljelandet Norge, og Makt- og demokratiutredningen har arrangert eller deltatt på en rekke konferanser om maktforhold. Dette er nok likevel den første konferansen som tar opp utviklingen av olje- og gassvirksomheten i et makt- og demokratiperspektiv.
OLJEMILJøET, MILJøET OG DEN POLITISKE BESLUTNINGSTAKEREN
Marit Arnstad [•]
Innledning
Temaet ”oljemiljøet, miljøet og den politiske beslutningstakeren” favner et meget omfattende og ganske komplisert forhold mellom næring, miljø og politikk. Jeg har ikke satt meg som mål å belyse alle sidene ved dette forholdet over noen få sider, men jeg vil forsøke å illustrere viktige maktforhold i denne ”trekanten” ved hjelp av eksempler som vil være sterkt knyttet til miljøproblematikk.
Jeg synes det både er viktig å se på hvordan ulike parter har fått realisert sine interesser, om virkeligheten svarer til de forutsetningene man har forsøkt å legge til grunn fra politikkens side og å anta noe om hvilke områder vi kan forvente konflikt eller konsensus om i årene framover. Men som sagt, det er ikke mulig å favne bredden av dette på noen sider. Det må dreie seg om eksempler.
Tatt i betraktning at produksjon av olje og gass handler om utvinning av fossile brensel, som i sin natur utgjør et problem for miljøet, er det naturlig at problemstillingen olje og miljø er sentral. De første miljøseire i norsk oljevirksomhet handlet likevel ikke om miljø. De handlet om ressursutnyttelse og fisk.
Dersom vi går tilbake til 1971 ble det allerede ved oppstarten av oljevirksomheten i Nordsjøen lagt til grunn at man ikke skulle brenne gass på sokkelen. Det innebar en viktig miljøseier i forhold til CO2-utslipp. På den tiden ble spørsmålet imidlertid ikke diskutert som miljøspørsmål. Det ble sett på som en viktig regel for å sikre best mulig ressursutnyttelse på sokkelen.
Konfliktlinjen gikk mellom Storting og oljeselskap. Industrikomiteen var åpenbart redd for at oljeselskapene av kortsiktig egeninteresse skulle brenne opp verdifulle gassreserver for å komme fortest mulig til oljen. Selv om det ble brent av en del norsk gass i såkalte ”kortere prøveperioder”, åpnet forbudet mot brenning av gass for en god ressursutnyttelse av kombinerte felt.
Også i diskusjonen om oljeboring nord for 62. breddegrad var argumentasjonen bemerkelsesverdig sterkere preget av fiskerihensyn enn av miljøhensyn. Mange av dere husker sikkert jakkemerkene med ”olje eller fisk”. I den grad rene miljøhensyn ble trukket fram, var de gjerne knyttet til oljevernberedskap og faren for forurensning ved oljesøl langs kysten.
Realøkonomiske hensyn vant fram i denne saken. Det var et stort behov for inntektene i norsk økonomi. Aksjonen mot oljeboring lyktes heller ikke å mobilisere miljøopinionen på samme måte som 1970-tallets motstand mot kontroversielle vannkraftprosjekt. Årsakene er sikkert mange, men et forhold som springer en i øynene er at oljeboring ble for diffust. Det er noe langt mer abstrakt enn et håndfast vannkraftprosjekt. Oljevirksomheten var et tema for de spesielt interesserte i politikken og fjernt fra folks hverdag. Oljeproduksjon var noe som bokstavelig talt foregikk i et samfunn atskilt fra Fastlands-Norge.
I 1979 vedtok Stortinget med stort flertall at norske selskap fikk bore ved Halten-banken og i Barentshavet. I forbindelse med stortingsbehandlingen ble det for øvrig vist til at man skulle gå forsiktig fram dersom det ble gjort eventuelle funn. Spørsmålet om utbygging og utvinning ville bli lagt fram for Stortinget i hver enkelt sak.
Selv om grensen for oljeboring ble flyttet nordover vokste det i kjølvannet av debatten om 62. breddegrad fram to viktige konfliktlinjer langs aksen olje, miljø og politikk. Den ene handlet om utvinningstempoet på sokkelen, den andre om beslutningsprosessens betydning. Begge skulle vise seg å være viktige for 1980- og 1990-årenes oljedebatt. Hver for seg sier de mye om forholdet mellom olje, miljø og politikk.
Debatten om utvinningstempo
I 1980 produserte Norge ca. 60 millioner standardkubikkmeter oljeekvivalenter (SM3.oe). I år 2000 produserte vi om lag 240 mill. SM3.oe. Produksjonen vil fortsette å øke, tatt i betraktning den etterspørselen etter gass vi ser i de europeiske landene og vår mulighet til forlenget oljeproduksjon. Dette innebærer at for hvert år de politiske partiene og miljøbevegelsen har diskutert et moderat oljeutvinningstempo, har tempoet samtidig økt jevnt og trutt. Dette har skjedd uavhengig av målsettinger om reduserte CO2 utslipp, uavhengig av miljødemonstrasjoner og uavhengig av politiske diskusjoner. Særlig høy var faktisk økningen på begynnelsen av 1990-årene, akkurat i den perioden det politiske miljøet hadde størst ambisjoner om å begrense CO2 utslippene. Den eneste lille knekken på denne oppadgående kurven var perioden mellom 1997 og 2000, hvilket jeg på ingen måte skal tilskrive miljøambisjonene til Sentrumsregjeringen Bondevik I. Her spilte nok verdensøkonomien og oljeprisen en viktigere rolle enn miljøløfter, må man erkjenne.
På en måte har det politiske miljøet aldri helt fått grep på debatten om utvinningstempo. For alle partier er realøkonomi vanskelig forenbart med miljøideologi. Den stilling Statens Direkte Økonomiske Engasjement (SDØE) innehar som passiv investor har også spilt en rolle. En annen årsak er at det ikke har vært mulig å finne operasjonelle måter å forfølge en politisk debatt om tempoet i utvinningen. En tredje årsak er at oljeselskapene rett og slett har vært for flinke. Fra å være tunge mastodonter som bare langsomt kunne snus, har de gjennom 1990-tallet blant annet evnet å få mer ut at de felt som er åpnet. Teknologiutviklingen har vært formidabel og den har vært vanskelig å kritisere fra miljøhold. For kan man egentlig kritisere at selskapene er blitt flinkere til å tyne mer olje ut av de reservoarene som allerede er blitt åpnet? Å få ut 40 prosent i stedet for 20 prosent av et reservoar før det forlates er god ressurshusholdning. Det kommer man ikke utenom. Dessuten har evnen til å redusere andre miljøulemper som for eksempel utslipp til sjøs gått hånd i hånd med teknologiutviklingen.
Når det gjelder gass, har de politiske partiene hele tiden trodd at det var mulig å sette et mål for hvor mye gass man skulle utvinne og eksportere. 70 milliarder standardkubikkmeter (sm3) har vært gjentatt til det uendelige i Olje- og energidepartementets faktahåndbok. Men realiteten i årene framfor oss kan godt være at vi kommer opp i både 100 milliarder sm3 og mer. Hva betyr dette miljømessig, både for oss her hjemme og internasjonalt? Dersom man vil holde igjen, hvordan skal dette politisk gjøres i en tid da Storbritannia vil etterspørre langt mer gass, og Norge må kjempe hardere enn tidligere for å sikre seg de posisjoner man kan oppnå i et mer urolig europeisk gassmarked?
Både for gass og olje gjelder at de utvinnbare reservene hele tiden blir justert oppover både i eksisterende felt og for nye områder. Overfloden har økt. De miljødilemma dette innebærer kan vanskelig angripes på samme måte overfor eksisterende felt som i forhold til åpning av nye felt, men denne viktige nyansen har verken det politiske miljøet eller miljøbevegelsen helt klart å forholde seg til.
På den andre siden; på tross av målbevisst arbeid for å påvirke opinionen omkring CO2 problematikken vil oljeindustrien aldri komme unna egne utslipp. Før eller siden møter man enten krav fra Kyoto-protokollen eller en hjemlig gasskraftdebatt. Man skal ikke gå langt inn i slike debatter før de også handler om utvinning og tempo. Industrien kan lett komme til å bli spilt over på en defensiv banehalvdel. Bevisstheten blant miljøbevegelsen om kompliserte sammenhenger er blitt stor. De har så å si ”lært gamet” Erfaringene fra Nordsjøen om hva som er mulig og ikke mulig, vil bli en viktig basis for miljømotstanden i Barentshavet. Men det skal jeg komme tilbake til.
Beslutningsprosessens betydning
Jeg har påpekt at debatten om oljeboring nord for 62. breddegrad frambrakte en problemstilling om beslutningsprosess i forholdet miljø, næring og politikk. I forbindelse med åpningen for prøveboring, ble det hevdet fra daværende regjerings side at man ville komme tilbake til Stortinget med en egen sak for hver utbygging av eventuelle funn. Implisitt; Stortinget skulle kunne påvirke spørsmålet om utbygging etter at eventuelle funn ble gjort. Men kunne man det? Jeg vil hevde at det helt siden begynnelsen av 1980-tallet har vært et gap mellom det Stortinget og miljøbevegelsen har trodd det var mulig å påvirke, og det man faktisk kunne påvirke.
For det første er en rekke faktiske styringsredskap i oljepolitikken avviklet de siste tyve årene. I tillegg kommer den illusjon som er frambrakt av at det ved hvert funn av olje eller gass legges fram en Plan for Utbygging og Drift (PUD) for Regjering og Storting. Behandling av PUD har forledet de politiske partiene til å tro at de faktisk har et valg. Ingenting har heller blitt gjort for å dempe denne illusjonen. Men virkeligheten er en annen. Selv om Storting og Regjering rent formelt må godkjenne utvikling av et felt, er de reelle mulighetene til å påvirke forløpet av en feltutvikling små. Handlefriheten er begrenset. La oss se på alternativene:
Det er ikke mulig uten risiko for store økonomiske tap å bremse et felt i produksjon. Derfor vil et vedtak om å redusere tempo i produserende felt kreve hjemmel i lov. Uten dette vil Norge bli sett på som et usikkert og vilkårlig sted å plassere sine investeringer. Den eneste lovhjemmel petroleumsloven gir, knytter seg til regulering på grunn av ustabilt oljemarked, intet annet. Uten å forholde seg til denne spesifikke lovhjemmelen vil ingen regjering våge å redusere produksjonen fra eksisterende felt.
Det er mulig å bremse investeringene i felt som er under utvikling. Men lett er det ikke. Da Sentrumsregjeringen Bondevik I valgte å utsette enkelte investeringer blant annet knyttet til Snorre B-feltet ble det, for å si det som det var, et himla bråk. Utsettelsene hadde ikke vært mulige ut fra miljømessige argumenter alene. De måtte sees i en større økonomisk sammenheng og i sammenheng med den altfor raske planlegging vi fikk i etterkant av Norsok (Norsk kontinentalsokkels konkurranseposisjon), hvor en del prosjekt ble bygd ut nesten rett fra tegnebrettet. Fortsatt vil enkelte sikkert diskutere om dette var rett. Det vil neppe overraske noen at jeg fastholder at det var det, men en større forskyvning av felt som allerede er i en investeringsfase tror jeg man vanskelig kan se for seg. Også i disse tilfellene vil det veie tungt at aktørene har investert titalls millioner i sitt arbeid med kartlegging og planlegging.
Det er mulig å stoppe et felt hvor det ikke er investert, men hvor det er gitt tillatelse til leting. Men heller ikke her er det lett, ettersom det er gitt en letekonsesjon med forventning fra selskapene om mulighet til utvinning dersom det blir gjort funn. Blir det gjort funn er loddet i de aller fleste tilfeller kastet.
Illusjonen om at man kan påvirke felt i utvikling lever i beste velgående gjennom behandlingen av PUD. Jeg opplevde flere ganger i min statsrådstid at partier mente man gjennom behandlingen av PUD kunne endre størrelse på en utbygging eller endre utbyggingsløsning. Det er kanskje ikke så rart at det tenkes slik når man gjennom 20 år er blitt gitt det inntrykket.
For å skape samsvar mellom formalitet og virkelighet er jeg av den oppfatning at man bør endre på beslutningsprosessen. Kanskje bør PUD behandles ved starten av en letekonsesjon slik at man har et reelt valg. Hvis ikke må det overfor selskapene tas helt andre forbehold om utvikling enn det som hittil er gjort. Det er ingen løsning å legge behandlingen av dagens PUD til Regjering i stedet for Storting. Det forandrer ikke forholdet mellom avmakt og makt.
Dersom behandlingen av PUD fortsetter som nå, vil miljøbevegelsen og politikkens mulighet til å påvirke miljøkravene som settes i høyden begrense seg til enkeltkrav i forhold til konsekvensutredninger, produsert vann og slike sider ved utvinningen, ikke til selve utbyggingen. Selv det å sette konkrete enkeltkrav vil være tungt.
Avslutning
De reelle problemene som er knyttet til å påvirke dagens beslutningsprosess kan komme til å endre arenaen for miljødebatt knyttet til oljevirksomheten. Min spådom er at kampen framover ikke vil handle om utviklingen av felt, men om arealene for oljeutvinning. Det er her muligheten for påvirkning er størst. Kan man etablere petroleumsfrie soner eller skjerme Barentshavet for videre leting er dette det eneste som i realiteten kan påvirke tempoet i oljeutvinningen. Derfor vil miljøbevegelsen konsentrere sitt arbeid om dette. Og derfor vil det politiske miljøet bli utfordret nettopp på dette. Det er av interesse at Petoro i sin innledning på Oljekonferansen i Stavanger i 2002 vektla behovet for nye arealer for oljevirksomhet. Dette var en smule merkverdig fra en aktør som ikke selv kan søke konsesjoner, men sett i et større perspektiv knyttet til videre utvikling av norsk oljesektor er det naturlig.
Ingen kan i dag spå utfallet av de dragkamper diskusjonen om areal vil medføre, men det skal bli interessant å følge med på en slik ny arena for diskusjon om olje- og gassressursene på norsk kontinentalsokkel.
Det er mange flere problemstillinger jeg kunne ha kommet inn på, men en helhetlig tilnærming til dette området er nærmest umulig innenfor mine rammer. Jeg kunne ha snakket om Brent Spar og den betydningen denne saken hadde for miljøbevissthet innen oljeindustrien. Og; bare for å ha det nevnt, slik at ingen tror det er glemt: Klimaavtalens krav og videre utvikling vil selvsagt legge rammer for forholdet mellom olje, miljø og politikk. Det temaet ville imidlertid fortjene en innledning helt for seg selv.
Uansett vil forholdet mellom miljø, olje og politikk alltid være preget av rivninger mellom realisme og ideelle mål, materialisme og moral, verdiskaping og verdier. Derfor vil det også alltid engasjere, provosere og interessere!
OLJEMAKT På HJEMMEBANE – MYTER OM OLJEPOLITIKKEN
Kåre Willoch [•]
Innledning
Politikk består blant annet i å skape myter. Hvis vi ikke lykkes med å demontere disse mytene i rimelig tid, vil de bli stående som hindringer for å lære av historien, og bidra til gjentagelser av dens strøm av feilgrep. Men avkledningen av myter er en seig prosess, særlig i oljehistorien, hvor så mange politikere og bedriftsledere har en felles interesse av å opprettholde dem. Og de lederne i næringslivet som ikke selv har noen fortid å forsvare, bidrar likevel til å bevare konvensjonelle oppfatninger av fortiden, kanskje fordi det er god taktikk når det gjelder å vinne innpass i politiske miljøer.
Når en bedriftsleder forstår at en gammel form er ubrukelig, sier han gjerne at den virket godt før, for ikke å skape avstand til dem som føler politisk lojalitet overfor dem som innførte feilen. Men, legger så bedriftslederen til, nå er situasjonen blitt annerledes, så nå må også politikken forandres. Men han vil ikke fornærme noen ved å si det som det er, nemlig at politikken burde ha vært annerledes fra begynnelsen av. Slik opprettholdes mytene om hvor vellykket norsk oljepolitikk alltid har vært, også i den tid da den var slik som man slett ikke kunne fortsette å ha den. Jeg går litt inn i denne historien, også med et inntrykk av at norske ledere – i både politikk og næringsliv – kan for lite historie. Store tap kunne ha vært unngått hvis de hadde visst mer om fortiden.
Privilegier
Da man i 1972 etablerte Statens Oljeselskap – Statoil, forutsatte man klare skillelinjer mellom de forvaltningsmessige funksjoner som skulle ivaretas av Industridepartementet og Oljedirektoratet, og de forretningsmessige funksjoner som skulle ivaretas av oljeselskapet. Men konstruksjonen av et helt statseiet oljeselskap som skulle ivareta statens økonomiske interesser gjorde dette idealet umulig. Det sosialistiske flertallet som man hadde på Stortinget frem til 1981 ga Statoil en rolle og midler som i stigende grad gjorde det til en kombinasjon av forretning, forvaltning, politisk organ og propagandamaskin. Den dynamiske Arve Johnsen som daglig leder av konsernet, i kombinasjon med den spesielt sakkyndige og innflytelsesrike partiveteranen Finn Lied som styreformann, gjorde effektiv kontroll fra svakere partifeller i departementet til en psykologisk umulighet. Duoen Arve Johnsen + Finn Lied ble mektigere i norsk oljepolitikk enn noen statsråd fra Arbeiderpartiet kunne bli.
Også det system man etablerte for parlamentarisk kontroll med Statoil, med årlige stortingsmeldinger og debatter om hva oljeselskapet skulle gjøre, måtte bli illusorisk. Næringsdrift i samsvar med årlige stortingsdebatter er ikke noen god idé. Nasjonalforsamlingen kom i praksis til å spille en rolle som høringsinstans for sine egne underordnede; en parodi på folkevalgt styring. Statseide forretningsforetak lar seg ikke forene med tanken om nasjonalforsamlingen som den reelt øverste myndighet over all statlig eiendom og virksomhet.
Det lyktes riktignok, tross flertallets klokkertro på Statoil, å få prinsipiell enighet om at man dessuten skulle sikre vilkår for videre utvikling av det allerede etablerte oljeselskap Hydro og det nye private Saga. Men noe som liknet den inntektsstrøm som Statoil ble sikret kunne de andre selskapene ikke drømme om. I motsetning til konkurrentene fikk nemlig Statoil, i perioden frem til 1981, privilegier som nærmest garanterte at statsselskapet ville få en fantastisk økonomi.
Et slående eksempel var at staten brukte sin forhandlingsstyrke til å sikre Statoil 50 prosent eierandel i rørledningssystemene fra Phillips-gruppens store oljefelter på Ekofisk mot å investere fem prosent av kapitalen. Av særlig stor betydning måtte det bli at før letingen begynte på de forskjellige feltene, kunne Statoil, gjennom sin spesielle kontakt med regjeringen, sikre seg særlig store andeler der utsiktene til å gjøre funn var best. Under letingen måtte de andre selskapene betale en del av Statoils letekostnader. Og når funn var gjort, kunne Statoil få økt sine andeler ytterligere i etterkant. Ved slike metoder ble det sikret andeler som det var knyttet særlig store muligheter og liten risiko ved.
Kunstig stimulans
Systemet innebar at statlige verdier som ble tilført Statoil i stedet for statskassen etter hvert kom frem i Statoils regnskaper som dets fortjeneste. Av denne ”inntekt” fikk selskapet beholde store beløp til eget bruk, slik at det fikk store mengder billig kapital.
Samtidig var Statoil statens rådgiver i forhold som berørte de andre oljeselskapene. Det ført til at selskapene nødig ville komme i konflikt med Statoil. De minst ”disiplinerte” var Norsk Hydro. Da Statoil ble som mektigst, fikk det stor betydning at Hydro hadde en sterk leder som Johan B. Holte. Hydro-ledelsens arbeid for å sikre Hydro en rimelig rolle ved siden av Statoil, ga viktige argumenter for den minoritet blant de folkevalgte som ikke ville akseptere Statoil som overregjering uten parlamentarisk ansvar.
På eiernes - Stortingets - side, var den bedriftsøkonomiske forståelse så svak at det ble fremhevet som et tegn på suksess at bemanningen i statsselskapet vokste så sterkt. Blant oljeselskapets dyktige medarbeidere var også flere titalls informasjonsmedarbeidere. Statoil ble ledet av politikere, og drev oljepolitikk. Konsernet bygget opp en stor og profesjonell ”informasjonsavdeling” for å fremme sitt syn, før det var vanlig i norske bedrifter å satse på noe slikt. Denne avdelingen knyttet mange verdifulle kontakter, særlig i NRK, som på den tid hadde monopol, og ofte opptrådte som Arbeiderpartiets forlengede arm. De store og gode tallene for produksjon og regnskap ble utnyttet for alt de var verdt, til å bygge opp myten om Statoils fabelaktige dyktighet.
Med de svære bruttobeløp som Statoil måtte få inn som ”inntekter” i sine regnskaper, til tross for at det i betydelig grad dreiet som om å hente opp en formue som var en gave fra staten, ville de regnskapsmessige resultater se oppsiktsvekkende gode ut, selv om kostnadene ble høyere enn nødvendig. Når verdiene først var hentet opp, var det nærliggende å bruke dem til utbygging av selskapet, herunder også tiltak som ikke kunne bli spesielt lønnsomme, fordi alternativet var at pengene ville gå til statskassen. Det skapte en spesiell fristelse til å satse på tiltak som kunne øke selskapets størrelse og prestisje. ”Imperiebygging” ble viktig ved siden av forretning. Pengerikeligheten i selskapet bidrog dessuten, sammen med uimotståelige krav fra norsk industri om beskyttelse mot utenlandsk konkurranse, til sterk kostnadsstigning, og dermed til at det øvrige samfunn måtte betale en høy pris for dette som tilsynelatende så strålende ut. Det var på den tid næringslivet kunne tale samtidig og høyt både om betydningen av fri handel, og betydningen av ikke fri handel med varer og tjenester som norsk næringsliv kunne levere selv. Denne kunstige stimulans til oljerelatert virksomhet bidrog til utarming av annet fremtidsrettet næringsliv. Mytene sier at dette var klok politikk. De som skal gjenskape det mangfold av innsikt og initiativ som det vil bli påtrengende behov for etter oljealderen, vil se annerledes på dette. De vil mene at oljepolitikken ga mer utarming av annen virksomhet enn nødvendig.
Makt og avmakt
Det lyktes for den borgerlige regjeringen i 1984 å få vedtak om å begrense Statoils makt ved å overføre betydelige oljereserver direkte til staten, det såkalte Statens Direkte Økonomiske Engasjement (SDØE). Bare Fremskrittspartiet gikk mot. I tillegg til de økonomiske fordeler denne reformen ga, kommer at man fikk stanset veksten i Statoils makt. Dette ene selskapet ville blitt en altfor mektig stat i staten hvis det automatisk skulle ha stemmerett for alle statseide andeler i oljefelt, og få kanalisert en så betydelig andel av vårt lands samlede inntekter gjennom sine regnskaper, som systemet ville ha ført til hvis det ikke var blitt forandret i 1984. Dessuten ble det også til fordel for Statoil at en reduksjon av dets privilegier økte presset for høyere effektivitet.
Men arbeidet for å begrense Statoils makt og privilegier ble komplisert ved at Statoil hadde svært innflytelsesrike venner både blant lokalpolitikere, som påvirket rikspolitikken, og i Stortinget. Selskapets rolle som kunde for bedrifter rundt kysten var betydelig. Dets ”informasjon” hadde vært så vellykket at Statoil hadde fått stor innflytelse, også i borgerlige partier. De politiske realiteter betydde at man ikke kunne begrense Statoils privilegier mer enn at dets regnskapsmessige kjempeoverskudd fremdeles ble sikret for mange år. Derfor måtte det ta lang tid å tvinge frem større kostnadsbevissthet i selskapet.
Den tilsynelatende suksess gikk - som man måtte vente - Statoil-ledelsen til hodet, og fikk den til å tro at konsernet burde bygge ut Mongstad-anlegget for mangfoldige milliarder, som ledd i sin ”strategi”. Statoil fikk NRKs hjelp til å latterliggjøre advarsler fra svært sakkyndig hold, og sikret seg flertall for prosjektet i Stortinget før regjeringen hadde utredet saken ferdig. Motstandere i den borgerlige regjeringen fant det derfor klokest å begrense den potensielle skade ved å sette viktige vilkår for den gjennomføring som Statoil hadde overmakt til å få vedtatt i alle fall. Vilkårene sparte samfunnet for meget. Men utbyggingen av dette raffineriet førte likevel til samfunnsmessig tap på rundt 10 milliarder kroner i datidens pengeverdi, på slutten av 1980-tallet. Arve Johnsen måtte gå av, tross forsøk fra Regjeringen Harlem Brundtland på å beskytte partifellen.
Da Harald Norvik overtok lederstillingen i selskapet, ble det klart at ikke bare Mongstad-raffineriet, men store deler av bedriften hadde vesentlig høyere kostnader enn nødvendig. Det var først og fremst selve konstruksjonen, med rent statlig eierskap, uten aksjemarkedets kritiske søkelys, som hadde forhindret at virkeligheten ble klarlagt, før Mongstad-skandalen tvang frem en grundigere analyse. Et delprivatisert Statoil har mindre makt enn et heleiet statsselskap, men fremdeles har konsernet stor makt.
Det var borgerlige krav som førte til at man i tillegg til helstatlige Statoil og halvstatlige Hydro gjennom 1970- og 80-årene også fikk rimelige vilkår for det private Saga Petroleum, som et tredje norsk oljemiljø. Mot slutten av 1990-årene kunne man nok si at ett av de viktigste hensyn som lå bak kravet om et helt privat norsk oljemiljø i tillegg til de to andre ikke lenger forelå like sterkt som før. Men et flertall i Stortinget ville ha det slik likevel. Da vedtok organer som på 1990-tallet var blitt et utvidet overstyre for norsk oljepolitikk, nemlig ledelsen i Hydro og Statoil, å oppheve Stortingets forutsetninger, og sluke Saga. Samtidig valgte Hydro en form som opphevet Stortingets forutsetning om statens aksjemajoritet i deres selskap. Slik jeg ser det var resultatet av disse to bedriftenes styring på tvers av den statlige eierens retningslinjer gunstig i akkurat dette tilfelle, men som demonstrasjon av bedriftlederes makt og folkevalgtes avmakt er saken likevel interessant.
Ressursforvaltning
Da Norge ble en oljenasjon, ble man enige om at man av hensyn til norsk økonomi, og for å sikre at virksomheten ville vare lenge, burde holde et ”moderat tempo” i utvinningen av ressursene. Målet ble utformet som en begrensning på 90 millioner ”tonn oljeekvivalenter” i året. Produksjonen lå under dette nivået til og med året 1988. Da hadde den teknologiske utviklingen ført til at dette ”taket” var blitt uhensiktsmessig. Men i stedet for å utvikle metoder for å regulere tempoet under de nye forhold, lot datidens regjeringer produksjonen vokse temmelig uhemmet. Arbeiderpartiet la mindre vekt på langsiktig ressursforvaltning og miljøhensyn, og større vekt på rent bedriftsøkonomiske interesser, enn partiet hadde gjort før. Dermed bidrog Norge til å holde oljeprisene nede - og forbruket og forurensningene oppe. Igjen fikk man en viktig illustrasjon av parlamentarisk avmakt og bedriftsovermakt i et svekket parlamentarisk styringssystem.
To nokså ferske saker bekrefter etter mitt skjønn den vurdering av maktforhold som jeg har utviklet ut fra de erfaringene jeg har nevnt hittil. I gasskraftverksaken lyktes det for en velfinansiert og talefør industrilobby å få et flertall til å tro på en analyse som viste at gasskraft ville erstatte kullkraft, men som grovt undervurderte både den virkning økt tilbud av kraft får på forbruket, og andre miljøvirkninger. Denne lobbyen hadde til og med den frekkhet å kalle sine prosjekter for mer unatur for ”Naturkraft”, og hadde tydeligvis stor suksess med dette misvisende navn. Interessant er det også at dette prosjekt hittil ikke har fått annen virkning enn et regjeringsskifte som ble katastrofalt for Arbeiderpartiet. Det ser ut som initiativtakerne ikke så det de burde ha forstått bedre enn andre, nemlig ulønnsomheten ved prosjektet.
Snøhvitprosjektet kaller også på analyse av de reelle maktforhold bak beslutningsprosessen. Dette er en sak som er blitt så talentfullt belyst av mange andre så vidt nylig, at jeg innskrenker meg til å henvise til den, før jeg avslutter med noen mer generelle merknader.
Avslutning
Det er mange fremragende folk i arbeids- og næringslivet, og deres organisasjoner. De som styrer landet kan få en rikdom av gode råd fra dem. Men folk i arbeids- og næringslivet har en annen motivstruktur enn man skal ha når man styrer landet. Når de gjør jobben sin, er de talspersoner for særinteresser, og ofte for å sikre egne eiere eller medlemmer fordeler på andres bekostning. Deres oppdrag skaper også ofte en tendens til kortsiktighet som endog kan overgå politikernes. Derfor må de folkevalgte og deres tillitsmenn i regjeringen lære seg å lytte med sunn og elskverdig skepsis til det de blir fortalt. De folkevalgte må se grensene for sine ansvarsområder, men der de folkevalgte har ansvaret må de vise større motstandskraft mot særinteresser, uansett om disse blir fremmet av organisasjoner - eller av ledere i næringslivet.
OLJEMAKT På HJEMMEBANE – SETT FRA NORSK HYDRO
Thorleif Enger [•]
Innledning
Etter at vi har hørt tidligere statsminister Kåre Willochs vurderinger av den norske oljemakten sett fra en sentral politikers ståsted, skal jeg forsøke å komme med noen refleksjoner om hvordan vi som jobber i Norsk Hydro har opplevd maktforholdene og maktutøvelsen i den norske oljebransjen. Det er ikke mulig å komme inn på alle aspekter ved denne makten og dens utøvelse, så jeg vil legge hovedvekten på forhold som oppleves som relevant for Norsk Hydro.
Sterk politisk styring
Det ble fra norske myndigheter tidlig trukket opp en del grunnleggende målsettinger for oljevirksomheten: Petroleumsressursene skulle komme hele nasjonen til gode; ressursene måtte utnyttes på en best mulig måte; utviklingen av en omfattende og avansert norsk oljekompetanse og oljeindustri skulle fremmes, og virksomheten måtte foregå innenfor forsvarlige miljømessige rammer.
Ut fra en vurdering av hvordan man best kunne oppnå disse målsettingene ble det så etablert en oljepolitikk med et regelverk som innebar en sterk grad av myndighetsstyring. Mange saker krevde politiske vedtak fra Regjering og/eller Storting eller beslutninger i andre myndighetsorganer. Myndighetene var formelt, og i stor grad også reelt, det sentrale maktsenter i oljevirksomheten.
Samlet sett vil jeg mene at hovedtrekkene i dette systemet har vært fornuftige og bidratt til en utvikling av norsk oljevirksomhet som har gitt positive resultater både for samfunnet og for industrien. Det finnes sikkert enkeltbeslutninger som man kan ha ulike syn på, og ting som kunne blitt bedre, men alt i alt må man kunne si at politikken har gitt brukbare resultater.
Det sterke innslaget av politiske vedtak i enkeltsaker som et sentralt element i styringen av oljevirksomheten har naturlig nok ført til at ulike aktører og interessegrupper forsøker å påvirke den politiske prosessen og politiske vedtak. Dette har vi i særlig grad sett i forbindelse med konsesjonstildelinger, valg av utbyggingsløsninger og ved lokalisering av oljerelatert virksomhet. De vedtak som tilslutt blir fattet, må man anta reflekterer de politiske aktørenes prioriteringer slik de ga seg uttrykk på det aktuelle tidspunkt. Men en svakhet ved systemet er at de reelle kostnader ved de valg som blir gjort ikke kommer like klart fram og får påvirke disse prioriteringene.
Den sterke graden av myndighetsstyring av virksomhet har også gitt "byråkratiet" sentrale posisjoner, både når det gjelder å avgjøre saker og å forberede de beslutninger som skal fattes av politiske organer. Selv om vi her i landet har en solid og saklig orientert embetsstand, kan man av og til få inntrykk av at embetsverket har sin egen agenda og at denne ikke nødvendigvis behøver å være den samme i de ulike organer. Også på det regionale og lokale nivå kan man oppleve "byråkrater" som argumenterer sterkt for egne favorittløsninger.
De generelle politiske mål, sammen med kravene til sikkerhet og miljøvirkninger, har ledet til omfattende krav og reguleringer fra myndighetenes side. På mange felter har den norske oljeindustrien ligget i den internasjonale teten, og på en del områder har myndighetskrav bidratt til at oljeindustrien har utviklet ny og forbedret teknologi, for eksempel i bruk av dykkerløse undervannsløsninger. Men dette er også et område der det er vanskelig å få en balansert diskusjon om hvor langt det er hensiktsmessig å gå gjennom etablering av regelverk. Også her er det kostnader involvert, og spørsmål er i hvilken grad de forventede sikkerhets- og/eller miljøforbedringer står i forhold til den ressursbruk reglene vil kreve. Det er i hvert fall en kjensgjerning at vi har et høyt kostnadsnivå på norsk sokkel som nok både er et resultat av myndighetskrav, det høye skattenivået som reduserer selskapenes incentiver til å spare kostnader, og det faktum at de norske oljefeltene har hatt en dimensjon som tillot høye kostnader.
Forholdet mellom selskapene
Sett gjennom linser som er farget av mange års virke i Norsk Hydro, vil jeg som hovedkonklusjon si at den norske oljepolitikken og den "maktutøvelse" som den praktiske utformingen av politikken innebærer, har gitt positive resultater. For Norsk Hydro har det vært avgjørende at man i de første årene la opp til en konsesjonspolitikk som gjorde det mulig å slippe til norske selskaper med finansiell styrke og industriell erfaring på sokkelen, selv om disse ikke tidligere hadde vært aktive innen oljevirksomheten. Etter hvert som de norske selskapene bygget opp sin kompetanse og kapasitet var det naturlig å gi dem større oppgaver som operatører - oppgaver som de i samarbeid med norsk og internasjonal leverandørindustri må sies å ha løst på en utmerket måte. Ved å gi de norske selskapene muligheter til å spille en sentral rolle på norsk sokkel, bidro man også til å endre - "fornorske" om man vil - flere forhold som preget en internasjonal oljeindustri som viste liten vilje til å justere etablert praksis. Dette har også påvirket maktforhold for eksempel i forholdet mellom fagbevegelsen og arbeidsgiversiden, og kanskje også mellom operatørene, leverandørindustrien og andre norske kompetansemiljøer.
Den konkurransesituasjonen som etter hvert utviklet seg mellom de norske operatørselskapene - og spesielt mellom Statoil og Norsk Hydro - førte til dragkamper i det politiske miljøet som ofte fikk betydelig medieomtale. Før jeg kommenterer disse forhold nærmere, vil jeg minne om at de to selskapene i tillegg til å være konkurrenter, også er hverandres viktigste samarbeidspartnere. Omkring halvparten av Norsk Hydros norske olje- og gassproduksjon kommer fra felt operert av Statoil. Samtidig leverer Norsk Hydro-opererte felt en stor andel av Statoils produksjon. Det er derfor i begge selskapers interesse at konkurrenten gjør en så god jobb som bare mulig.
Samtidig er vi utvilsomt også konkurrenter. I en tidlig fase var denne konkurransesituasjonen preget av at Statoils ledelse klart formulerte store ambisjoner om å "innta sentrale høydedrag" innenfor norsk oljevirksomhet. Man arbeidet bevisst for å få til de politiske vedtak som skulle til for å lykkes med en slik strategi. I en del tilfeller innebar dette valg av løsninger som vi mente ikke var optimale, enten man vurderte dem ut fra hva som ville være best for det norske samfunn, eller om man så saken fra synsvinkelen til Norsk Hydros aksjonærer.
Den sterke posisjonen politiske organer hadde i oljeindustriens beslutningsprosesser, bidro i stor grad til at operatørselskapene arbeidet aktivt for å bygge allianser med lokale, regionale og nasjonale politikere for å få politisk støtte til sine synspunkter. "Motytelsen" var til en viss grad løfter om positive lokaliseringsbeslutninger for fremtidig oljerelatert virksomhet. Jeg røper vel neppe noen stor hemmelighet når jeg sier at vi i Norsk Hydro hadde et klart inntrykk av at Statoil som da var et heleiet statsselskap ble foretrukket og begunstiget av store deler av det politiske miljøet, både sentralt og lokalt. I en del saker førte dette til stortingsbeslutninger som kanskje ikke var ønsket av den sittende regjering. I andre situasjoner ble maktforholdene demonstrert ved at Statoils generalforsamling ga instruks om å støtte andre løsninger enn de selskapet hadde gått inn for.
Denne situasjonen la et klart press på oss i Norsk Hydro. Vi visste at om våre løsninger skulle bli foretrukket, måtte de være bedre enn de som konkurrentene kom med. Jeg er ubeskjeden nok til å mene at mange ganger var dette tilfellet, og med støtte fra de relevante myndighetsorganer ble våre forslag vedtatt. Den konkurransen som på denne måten utviklet seg mellom de to selskapene om å være mest mulig kreativ i letefasen, finne nye og bedre utbyggingsløsninger og utvikle kostnadseffektive driftsformer, viste seg å være et meget verdifullt element i den norske oljepolitikken. Gjennom konsesjonspolitikken har det vært lagt vekt på å sikre en rimelig balanse mellom de to selskapene slik at denne politikken kunne videreføres. Men det er ikke til å unngå at vi i Norsk Hydro følte oss noe forfordelt da man i forbindelse med Statoils delprivatisering, av forskjellig grunner, fant å ville forrykke styrkeforholdet mellom selskapene ganske dramatisk gjennom tildelingene av store andeler av Statens Direkte Økonomiske Engasjement (SDØE) til Statoil.
Også de store internasjonale selskapene har vært både konkurrenter og samarbeidspartnere. I de første årene hadde de norske operatørene utbytte av samarbeidet med de internasjonale selskapene. Etter hvert utviklet de norske selskapene sin egen kompetanse og kapasitet og fremsto som mer og mer likeverdige konkurrenter til de internasjonale selskapene når det gjaldt virksomheten på norsk sokkel. Behovet for de internasjonale selskapenes tilstedeværelse har vært - og er - uomtvistelig. Men det har nok av og til overrasket oss, og trolig også våre kolleger i Statoil, hvor vanskelig det ofte har vært å få sentrale norske grupperinger til å innse at de norske selskapenes offshorekompetanse ligger fullt på høyde med, og på visse områder endog foran, de internasjonale gigantene. For Norsk Hydro var det skuffende at myndighetene valgte en løsning for Ormen Lange som innebærer at Norsk Hydro, etter å ha bygget ut et av oljeindustriens mest krevende prosjekter, må la et annet selskap få overta operatørskapet i den 40-50 år lange driftsfasen.
Markeder og makt
På en konferanse der de politiske maktforhold står sentralt, kan det være på sin plass å minne om at viktige sider ved norsk oljevirksomhet klart unndrar seg den politiske makt og bestemmes av markedet. I første rekke gjelder dette naturligvis prisen på industriens produkter - olje og gass. Oljemarkedet er for tiden ikke noe fritt marked, men et marked som i realiteten reguleres av OPEC. Norske produsenter må normalt tilpasse seg den til enhver tid gjeldende markedspris. Ved et par anledninger har imidlertid norske myndigheter blitt trukket inn i OPECs forsøk på å styre markedet og har pålagt selskapene på norsk sokkel å begrense sin produksjon for å bidra til en prisstabilisering.
Ulike markeder spiller også inn på oljevirksomheten på andre måter. Det er særlig de internasjonale finansmarkedene som stiller krav som norske myndigheter på noe lengre sikt ikke kan se bort fra. Kan virksomheten på norsk sokkel ikke gi en avkastning som tilfredsstiller de internasjonale finansmarkedenes krav, vil oljeselskapene etter hvert satse sin kunnskap og kapital andre steder. Ønsker man en videreføring av virksomheten på norsk sokkel, må man gjennom politiske vedtak være innstilt på å gjøre de justeringer i rammebetingelser som etter hvert vil vise seg nødvendige for å opprettholde norsk sokkels konkurransedyktighet som investeringsalternativ.
Også ønskene om en høy norsk andel av leveransene til utbygging og drift av norske olje- og gassfelter kan på lengre sikt bare etterkommes i den grad norske leverandører av varer og tjenester fortsatt viser seg å kunne konkurrere i et internasjonalt marked.
Fagforeningene som hovedaktører i oljeindustriens arbeidsmarked er en betydelig maktfaktor. Virksomhetens særtrekk - som innebærer at lønnskostnadene er en forholdsvis lav andel av den verdien som daglig produseres - gjør det lite attraktivt for arbeidsgiverne med konflikter. Men samtidig må oljevirksomhetens lønns- og arbeidsbetingelser stå i et rimelig forhold til de betingelser som gjelder i det norske samfunn forøvrig. I Norsk Hydro har vi helt fra begynnelsen av lagt vekt på å ha et godt og realt forhold til fagforeningene gjennom å videreføre de tradisjoner og den praksis vi har hatt på dette området i vår landbaserte norske industri.
Generell industripolitikk
Mens selve oljepolitikken kan sies å ha vært i hovedsak vellykket, tyder den siste tidens utvikling på at den mer generelle økonomiske politikken - og spesielt industripolitikken - i oljealderen ikke har gitt like positive resultater. Til tross for en forholdsvis omfattende prinsipiell enighet om å unngå at en for sterk bruk av oljepenger undergraver den konkurranseutsatte industriens posisjon, blir det fra mange hold satt sterk makt bak enkeltgruppers krav, slik at rammene for forsvarlig bruk av oljepenger lett sprenges. De muligheter oljepengene gir oss til å utforme en samlet industripolitikk som kan bidra til at vi også på lang sikt kan ha en konkurransedyktig industri her i landet er ikke blitt utnyttet. Omleggingen i retning av en mer forskningsintensiv og fremtidsrettet industriproduksjon har ikke fått den støtte fra myndighetenes side som en kunne ønske.
Den beskyttende "pengeparaply" oljeinntektene gir den offentlige sektor svekker dessuten presset for en påkrevet utvikling i retning av produktivitetsvekst og effektivisering innen denne sektoren. Jo mindre entusiasme de offentlig ansattes fagforeninger viser for å få til en mer effektiv tjenesteyting innen sitt område, jo sterkere blir produktivitetspresset på medlemmene i industriforbund som Fellesforbundet og Norsk Kjemisk Industriarbeiderforbund, om norsk industri skal kunne beholde sin konkurranseposisjon. Våre nordiske naboland, som ikke kan løse sine problemer ved å ty til oljeinntektene, har gjennomført forholdsvis omfattende omlegginger innen den offentlige sektor. Det ligger et enormt potensial i en effektivisering av en sektor med 800.000 ansatte. Dessverre er jeg ikke spesielt optimistisk når det gjelder muligheten for at den nødvendige makt blir satt inn for å sikre en utvikling i en slik retning, noe som etter mitt skjønn må innebære at man aksepterer en betydelig sløsing med samfunnets ressurser.
Norsk makt i internasjonal sammenheng
Til tross for fokuset for dette innlegget er oljemakt på hjemmebane, må jeg få lov å heve blikket og komme med noen kommentarer til sentrale internasjonale maktproblemstillinger som vi vanskelig kan unngå at oljelandet Norge og selskapene innen den norske oljeindustrien trekkes med i. Mange av oss husker det sterke press USA i president Reagans tid la på Norge for å få en rask utbygging av Trollfeltet slik at leveransene herfra kunne bremse Vest-Europas avhengighet av russisk gass. Til tross for at de amerikanske utspillene i betydelig grad bygde på sviktende kunnskaper om de tekniske utfordringer knyttet til Trollutbyggingen, var det krevende å overbevise USA om at det utelukkende var tekniske grunner til at en Trollutbygging måtte ta noen år. De norske petroleumsressursene var så absolutt trukket inn i det geopolitiske maktspillet.
De siste par årenes debatt om hvilken makt EUs organer skal kunne utøve over utvinningen av norsk gass og den makt som faktisk er benyttet, demonstrerer klart at her er den norske "sjølråderetten" i betydelig grad utvannet. Dette er i hovedsak en dragkamp om hvordan verdien av et attraktivt energiprodukt som naturgass skal fordeles utover i verdikjeden - eller sagt på en annen måte: En kamp om hvor stor del av verdien som skal bli igjen hos produsentene og produsentlandet. Som en følge av EØS-avtalen har vi måttet godta at EUs gassdirektiv skal gjelde på norsk sokkel. Selv om man fra norsk side fikk anledning til å komme med innspill i prosessen som førte fram til det endelige direktivet, hadde vi ingen rolle da beslutningene skulle fattes. Som den eneste av EUs hovedleverandører av gass, har Norge vært nødt til å akseptere at EUs konkurransemyndigheter går inn og bestemmer hvordan salget av gass til EU skal organiseres. Vi vil nok også i årene som kommer få oppleve at EU vil forsøke å bruke den makt man måtte ha over norsk energipolitikk til å fremme konsumentinteressene, og dessuten styre mest mulig av inntektsstrømmene inn i forbrukerlandenes statskasser. Så lenge vår EU-tilknytning reguleres av EØS-avtalen, vil vår evne og mulighet til å påvirke EUs politikk i slike spørsmål, være meget begrenset. Det ville imidlertid være å håpe at EU utviste en noe mer aktiv innsats for å få implementert liberaliseringen av energimarkedene i sentrale medlemsland.
Avslutning
Selv om det fortsatt er en sterk grad av politisk styring med den norske oljevirksomheten, er politiseringen av oljeselskapenes daglige arbeid betydelig dempet i de senere årene. Konkurransen går i enda sterkere grad på å utvikle og utnytte selskapenes kompetanse til å skape størst mulige verdier av de norske petroleumsressursene.
Kunnskap og kompetanse er også makt. Og for at et lite land som Norge skal kunne ha et maktgrunnlag som kan gi en effektiv styring over oljevirksomheten i årene fremover, må en videre utvikling av den nasjonale kompetanse sikres. Uten en kompetanse på toppnivå innen en så sentral sektor for landet som petroleumsvirksomheten, vil den reelle makt gradvis gå over til de som sitter på den teknologiske og kommersielle ekspertisen. Også av denne grunn vil det derfor være av stor nasjonal betydning at de norske oljeselskapene og den øvrige norske oljeindustri får anledning til å utvikle seg både på norsk sokkel og internasjonalt. Gjennom opprettholdelse og utvikling av norsk kompetanse, kan man både bidra til å sikre nasjonale styring med petroleumsvirksomheten, og legge grunnlag for en lønnsom internasjonal utnyttelse av den norskbaserte kompetansen.
OLJEMAKT På HJEMMEBANE – PERSPEKTIVER FRA LEVERANDøRBRANSJEN
Arne Austreid [•]
Innledning
Det er nå gått tretti år siden de første selskapene ble etablert på norsk sokkel. Disse tre tiårene har vært preget av en rask utvikling og stor teknologisk fremgang. Den første perioden var også preget av et visjonært lederskap. Hele Norge var innstilt på at dette skulle vi lære oss sjøl. Og vi klarte det kanskje bedre og raskere enn de fleste!
Nå står vi ved et veiskille. Jeg vil derfor tegne opp mulige utviklingsscenarier, så vel som noen mulige forvitringsscenarier. Jeg kommer til å fokusere på forhold som preger leverandørbransjen, og de konsekvensene endringer i oljeindustrien kan få for denne bransjen.
Maktforhold i leverandørbransjen
Flere krefter og maktfaktorene virker i dag inn på leverandørbransjen. De fire mest sentrale kan sies å være myndigheter, fagbevegelse, kundemakt og kapitalmakt (figur 1). Noen av disse kreftene kan påvirke kompetansen vi har bygget opp gjennom 30 år - vår intellektuelle kapital - i en negativ retning. Dette er alvorlig. Den intellektuelle kapitalen er fundamentet for fortsatt sikker og lønnsom utvinning av hydrokarboner. Ikke minst er det denne intellektuelle kraften som skal bidra til å føre oss inn i det nye energisamfunnet en gang i fremtiden.
(Illustrasjon mangler)
Myndighetene har bidratt med et fornuftig rammeverk gjennom de lover og regler som gjelder for arbeidet på norsk sokkel. Til dels har nok enkelte sider ved dette regelverket blitt oppfattet som kostnadsdrivende i forhold til det som er tilfellet på andre lands sokler. Der er derfor positivt at man har arbeidet med å få et mer ensartet regelverk rundt Nordsjøbassenget. Det er også positivt at man nå begynner å fokusere på sikkerhetskultur. I fremtiden vil det bli hvordan hver enkelt arbeidstaker tenker, hans holdning og hans atferd, som blir viktig.
Fagbevegelsen har vært strategisk dyktig og har stor makt i forhandlingene. På grunn av store kapitalutgifter i næringen, er det vanskelig for selskapene å tåle en streik over lang tid. Men kanskje kan man spørre om fagbevegelsen også har vært for dyktig? Faktum er bl.a. at det er blitt umulig å konkurrere med norsk arbeidskraft i utlandet.
Kundemakt: Leverandørene står overfor en konsolidert og sterk kundebase på norsk sokkel med stor makt og innflytelse på utviklingen av leverandørbransjen. Jeg vil komme nærmere inn på kundemaktens betydning nedenfor.
Kapitalmakt: Tilgjengelighet på langsiktig industriell kapital er veldig viktig for leverandørene. I så måte har kapitalen stor makt over leverandørbransjen og dens utvikling. Oslo Børs har i mange sammenhenger hatt en lav prising av offshore aksjer i forhold til andre børser. Dette gir en ekstra utfordring for de norske leverandørselskapene. Dette vil jeg drøfte nærmere.
Lønnsomhet
Statoil og Norsk Hydro er dominerende aktører på norsk sokkel. De er finansielt sterke; til sammen forvalter Statoil, Norsk Hydro og Petoro mer enn 65 prosent av eiendelene på norsk sokkel (figur 2). Har man ikke Statoil og Norsk Hydro som kunde, er det derfor vanskelig å opprettholde en virksomhet av noe størrelse på norsk sokkel. En bredere kundebase ville selvfølgelig redusere kundemakten. I tillegg er det slik at selskaper tenker forskjellig, og en bredere kundebase ville også kunne åpne lettere for ny teknologi.
(Illustrasjon mangler)
Totalt sett er lønnsomheten for leverandørindustrien vesentlig lavere enn for oljeselskapene. Oljeselskapenes sterke posisjon gir dem mulighet til å flytte noe av sin skattebelastning over på leverandørene ved å betale dårligere enn de burde.
Kapitalmakten
Hva så med kapitalmakten? La oss sammenligne en amerikansk og en norsk oljeserviceindeks (figur 3). Disse to indeksene viser at amerikanske oljeservice-selskaper prises langt høyere enn de norske selskapene.
(Illustrasjon mangler)
Oljeindustrien er global, og det handler ofte om å kjøpe eller bli kjøpt. Gitt situasjonen som er beskrevet ovenfor, har amerikanske selskaper en unik mulighet til å kjøpe norske selskaper på billigsalg. Dette er en vinn-vinn situasjon både for den norske og den amerikanske kapitalmakten. Den norske kapitalmakten får bedre betalt for sine aksjer mens den amerikanske får innvanning av verdier. Taperen kan være den norske petroleumsklyngen som står i fare for å få deler av den intellektuelle kapitalen erodert bort.
La oss nå gå over til å se litt mer spesifikt på norske selskaper. Figur 4 viser gjennomsnittlig avkastning og utvikling i aksjekurs de siste 12 måneder. De beste norske selskapene tjener mye av sine penger utenfor Norges grenser, og selv om en rekke norske selskaper leverer gode resultater, får de ikke betalt gjennom en tilsvarende økning i aksjekursen. Nå skal det sies at det siste året nok har vært spesielt i børssammenheng. Det har vært vanskelig å få en positiv utvikling uansett. Men likevel er det tydelig at de selskapene som klarer å internasjonalisere seg og finne markeder i vekst tjener penger. Det er også klart at det finnes et marked for norske offshoretjenester og teknologi i utlandet.
(Illustrasjon mangler)
Norske offshoreleverandører er ikke dyre i en internasjonal sammenheng. I figur 5 blir ca. 15 norske og de viktigste amerikanske oljeserviceselskapene sammenlignet ut fra foretakets samlende verdi og gjeld/sysselsatt kapital, samt avkastningen på sysselsatt kapital. Ser en på et norsk selskap som har 15 prosent avkastning prises det til en bokført verdi, mens et amerikansk selskap prises til to ganger bokført verdi. En kan generelt hevde at norske selskaper får liten til ingen verdisetting av sin intellektuelle kapital, kun sine bokførte verdier.
(Illustrasjon mangler)
Hva med fremtiden?
Vi er i dag i en situasjon der norske selskap selges ut til utlandet. Nå er det ikke slikt at alle slike salg behøver å være negative for den norske petroleumsklyngen. Det som er negativt for Norge, er når hovedkontor og dermed strategiske beslutninger og makt flyttes ut av Norge, og den intellektuelle kapitalen i selskapet oppløses og reduseres betydelig. Blant en rekke norske selskaper som har blitt solgt ut, finner vi eksempler både på selskaper som har beholdt sin kunnskap og kompetanse – kanskje har de fått en bedre eier enn før – og på selskaper som klart har mistet sin betydning i Norge. Der er ansatte blitt sagt opp og det gjenstår lite av teknologi og kompetanse.
Oljeindustrien sysselsetter en liten av den totale arbeidsstokken i Norge – rundt 75.000 personer, dvs. tre prosent av det totale antallet sysselsatte i Norge (figur 6). Men samtidig står disse tre prosentene for 22,6 prosent av Norges bruttonasjonalprodukt og 45,1 prosent av verdien av all eksport. Vi er ikke mange i oljeindustrien, og vi trenger å ta vare på de miljøene som vi har bygget opp. For at norsk sokkel skal ha en fremtid, trengs det økt innsats for å unngå det ”forvitringsscenario” som er beskrevet i regjeringens oljemelding.[*] Etter hvert som stadig større andeler av feltene blir produsert, vil vi ha behov for større innsats, både menneskelig og teknologisk, for å utvinne de gjenværende verdiene. Det er derfor viktig at vi opprettholder en ”kritisk masse” i leverandørindustrien.
(Illustrasjon mangler)
Leverandørindustrien besitter betydelig kompetanse og teknologi. Dette må vi ta vare på. Ikke minst vil leverandørindustrien spille en betydelig rolle i utviklingen av et mer miljøvennlig energisamfunn. Samtidig møter leverandørindustrien store utfordringer i Norge. Jeg har skissert noen av disse utfordringene. Det er viktig å ha en felles forståelse av hva utfordringene består i, før en kan snakke om løsninger. Enkle løsninger finnes ikke på dette området. Men dersom vi vil, er jeg sikker på at vi i fellesskap vil få det til!
PETROLEUMSVIRKSOMHETEN SOM DRIVKRAFT I SAMFUNNSUTVIKLINGEN
Francis Sejersted [•]
Innledning[*]
Det er umiddelbart klart at petroleumsvirksomheten har hatt stor betydning for norsk samfunnsutvikling, selv om det kan være vanskelig å spesifisere nærmere hva denne betydning består i. Petroleumsvirksomheten har naturligvis satt Norge i en usedvanlig gunstig økonomisk situasjon. Det er naturligvis positivt, men medfører også problemer. Vi har således fått en pressøkonomi som blant annet truer virksomheter som ikke er knyttet til oljen. Det er oppstått en avhengighet som er større enn de fleste vel hadde ønsket i utgangspunktet. Samtidig har vi klart å sette mye av inntektene på bok, hvilket taler til den rasjonelle politiske styrings fordel. Mindre konflikter må ikke overskygge denne demonstrasjon av en høyt utviklet politisk kultur. Men hvor lenge vil det vare? Og hvordan skal den politiske handlingsmulighet som inntektene gir, brukes? Bruken av midlene vil under enhver omstendighet bety maktforskyvninger og strukturproblemer. Vet vi hva vi gjør?
Farvel til puritanismen
Vi har vært nødt til å korrigere vårt selvbilde ved å gi avkall på en av våre kjæreste myter, nemlig myten om at vi ”egentlig” er et fattig land. Myten lever imidlertid videre i form av en forestilling om av vi var et så fattig land. Når jeg i mine forelesninger har kunnet fremholde at Norge i 1870-årene hadde en høyere inntekt per hode enn Sverige, er jeg blitt møtt med vantro. Det er sant, men det passet ikke inn i vårt selvbilde. Nå har likevel rikdommen innhentet oss på en så eklatant måte at det ikke lenger er mulig å se på oss selv som fattige. Nå refererer vi stadig til oss selv som ”et av verdens rikeste land”. De fleste har også fått med seg at vi er rikere enn Sverige. Spørsmålet er hva som skjer når vi så raskt må endre vårt selvbilde. Lotto-millionærer er, som vi vet, ikke som andre millionærer.
Vi har båret på en arv av puritanisme: Vi er her på jorden for å arbeide, ikke for å tjene penger, og slett ikke for å forbruke. Det er gjennom arbeid vi realiserer oss selv, og det er gjennom arbeid at vi sosialiseres inn i samfunnet. Det er arbeidet som gir livet mening. Dette har nedfelt seg i våre institusjoner på forskjellige måter. Vår velferdsstat hviler på et premiss om at alle egentlig vil, må og bør arbeide. ”Arbeidslinjen” er et viktig premiss for sosialpolitikken. Noe av det verste som kan skje et menneske, er at det ikke har arbeid. Men hva skjer når den puritanske ånd undergraves, når den forestilling brer seg at det ikke lenger er materielt nødvendig å arbeide, når vi kan realisere oss selv på andre måter, ved forbruk for eksempel – når arbeidsetikken erstattes av grådighet? Som Max Weber har påpekt, var kapitalisme og grådighet opprinnelig motpoler. Kapitalisme og puritanisme, derimot, hørte sammen. I de kulturer som var preget av grådighet og korrupsjon, var det intet grunnlag for kapitalisme. Grådighet ville, hvis den fikk bre seg, undergrave kapitalismen, noe allerede Weber mente å kunne observere var i ferd med å skje.
Mitt poeng er bare å antyde at våre samfunnsinstitusjoner - de kapitalistiske, økonomiske institusjoner og vår velferdsstat - hviler på premisser som er i ferd med å endre seg. Og det som ligger til grunn for denne mentalitetsendring synes nettopp å være vår (nyvunne) rikdom. Det er mulig vi her står overfor ganske inngripende samfunnsendringer på sikt. Det betenkelige er hvis denne mentalitetsendring kan føre til at institusjonene ikke lenger fungerer så bra, at man ikke klarer å tilpasse institusjonene til den nye mentalitet, eller, enda verre, at endringen fører til tap av mening. Det er ikke lett å være fattig, men det er heller ikke så lett å være rik. Vi bør være bekymret.
Mentalitetsendringer er vanskelige å gripe. Det kan lett bli noe spekulativt over mentalitetshistorien. Vi skal i det følgende begrense perspektivet og se på noen institusjonelle tilpasninger på det økonomiske plan før vi vender tilbake til rikdommens problemer.
Åpningsfasen – føringer legges
Norsk oljehistorie begynte i 1960-årene da noen store internasjonale oljeselskaper begynte å interessere seg for norsk sokkel. Langsomt gikk det også opp for norske myndigheter og noen norske næringsdrivende at det kunne være noen interessante forekomster der. Det politiske problem som umiddelbart meldte seg var: Hvordan skulle man sikre utvinningen av de nyfunne naturressurser og hvordan skulle man organisere utnyttelsen av dem? I dag kjenner vi den løsning på problemene som ble valgt. Det skulle utvikles hva vi kan kalle et oljeindustrielt kompleks med flere elementer når det gjaldt organisasjon og samarbeid som var nye i forhold til etablert norsk virksomhet, og som skulle få betydning for norske økonomiske institusjoner på lengre sikt.
Skjematisk kan vi si at det i utgangspunktet var to teknologiske systemer som sto overfor hverandre. På den ene side hadde man den tradisjonelle (puritanistiske) norske industri- og produksjonsstruktur preget av små enheter, lokale nettverk, stor gjennomsiktighet og sterke demokratiske normer. På den annen side hadde man oljesystemet ”der ute”, preget av store, ugjennomsiktige teknologiske og organisatoriske enheter der de internasjonale oljeselskaper dominerte. For å kunne utnytte de ”nye” oljeressurser, var en eller annen form for sammenføyning av disse systemer nødvendig, men samtidig åpenbart problematisk. Rammebetingelser måtte skapes. Problemet var i utgangspunktet et rent politisk problem. Blant annet måtte det tas stilling til i hvilken grad og hvordan markedsmekanismen skulle kobles inn. Det er grunn til å understreke situasjonens åpenhet, og dermed også dens politiske karakter. Det er sjelden man ser situasjoner av denne art, med så få føringer fra allerede eksisterende strukturer, og der avgjørelsene vil måtte få så store konsekvenser for fremtiden.
Vi overdriver bare litt om vi sier at de mest vidtrekkende bestemmelser i denne åpningsfase ble tatt av én mann, nemlig ekspedisjonssjef, senere statsråd Jens Evensen. Evensens politikk gikk ut på at det gjaldt å få avklart eiendomsretten til sokkelen og komme raskt i gang. Han baserte seg på forestillingen om at det var noen store oljeselskaper som hadde den nødvendig teknologisk ekspertise, samt tilgang til nettverk i markedet og på kapitalsiden. Disse selskaper hadde begynt å vise interesse for det som skulle bli norsk sokkel, og for Evensen ble det viktig å få utnyttet denne interessen. Det klarte han. Selskapene fikk også betydelig innflytelse på utformingen av rammeverket for oljevirksomheten, for eksempel på regelverket for tildeling av konsesjoner. Vi kan snakke om en allianse mellom den norske stat og noen av de store multinasjonale selskapene ut fra en felles interesse av å få klarlagt eiendomsforholdene på sokkelen og komme i gang med utvinningen av oljen. Norske næringslivsinteresser ble stort sett holdt på armlengdes avstand.
Det var selvfølgelig også tautrekking om fordelingen av grunnrenten, men i denne fasen ble dette aspektet tonet ned. Forhandlinger, avtaler eller allianser mellom stater på den ene siden og multinasjonale selskaper på den annen, der begge opptrer som likeverdige partnere, var i ferd med å vokse frem som et typisk trekk ved den nye globaliserte økonomien. Globaliseringen hadde altså en tendens til å skyve tyngdepunktet i utenrikspolitikken over fra sikkerhetspolitikken til den økonomiske politikken. Norge kom hodestups inn i dette system.
Alternative strategier hadde vært mulig. Det er interessant at det ble utarbeidet en slik alternativ strategi i denne fase, nemlig av Norsk Hydro. Denne strategien var mer basert på interessekonflikten mellom Norge og de internasjonale oljeselskapene. Man foreslo å holde seg mer til de norske selskapene som, i allianse med utenlandske selskaper, kunne opparbeide kompetanse på lengre sikt, altså en politikk mer basert på at det norske økonomiske system skulle gis tid til å ta seg av de nye oppgavene. Denne strategien ble ikke valgt.
Det er grunn til å hevde at en av de viktige konsekvenser av petroleumsvirksomheten var nettopp at de norske offentlige myndigheter ved allianser med private interesser og ved konsesjonstildelinger og på annen måte ble tvunget til å diskriminere mellom private interesser på en måte de ikke før hadde gjort. I andre land, for eksempel i Sverige, hadde det vært mer av slikt. Wallenberg’ene hadde ikke kunnet etablere seg i en slik posisjon uten positiv diskriminering og velvilje fra den svenske stat. Men i Norge hadde man, selv under det sosialdemokratiske regimet, sett på ikke-diskriminering som en dyd – staten måtte ikke konkurrere med private. Nå ble det slutt på denne avholdenhet. Det betød at staten kom i nærmere kontakt med den løpende næringsvirksomhet. Rollen som regulator på armlengdes avstand ble utvidet til en mer aktivt intervenerende og diskriminerende næringspolitikk.
Av og til synes Norges suksess på det økonomiske område å være mer basert på flaks enn på dyktighet. Ikke før hadde man funnet olje på norsk sokkel, så kom OPEC-sjokket som sendte oljeprisene til værs. OPEC, som var en organisasjon av de oljeeksporterende land, var etablert for å få kontroll med de store oljeselskaper. Etableringen innvarslet en kjøligere atmosfære mellom statene og de multinasjonale selskapene. Et annet trekk ved utviklingen som understreket denne kjølighet, var at alle de oljeeksporterende land (med unntagelse av USA) etablerte egne helstatlige oljeselskaper (Det gjaldt også Storbritannia til tross for at de allerede hadde et halvstatlig selskap i British Petroleum).
Hardhendt diskriminering
De nye tendenser slo også inn i Norge der politikken ble lagt kraftig om etter at olje var funnet. Nå skulle man sikre grunnrenten og ”fornorske” oljevirksomheten. Det skjedde ved en konfrontasjon med de store oljeselskaper om skattleggingen, og ved etableringen av Statoil. Statoil skulle ikke bare være et operativt oljeselskap, men først og fremst et politisk instrument i fornorskningen, hvilket det også fungerte som i lang tid. Som Johan P. Olsen har skrevet: Med et slikt selskap ”nærmer man seg grensen for hva en kapitalistisk stat kan gjøre dersom den fortsatt vil være kapitalistisk”.
Fornorskningen gikk ut på å trekke norske interesser, offentlige og etter hvert stadig flere private, direkte inn i oljevirksomheten. Men det gikk langt ut over dette. Den enklave som var bygget opp, skulle brytes. Nordmenn skulle ikke bare høste grunnrenten mens utlendingene foresto virksomheten. Nordmenn skulle selv få delta aktivt i oljeeventyret på alle plan. Oljevirksomheten skulle integreres i det norske samfunn, den skulle overrisle samfunnet og skape virksomhet og velstand overalt. Opprinnelig ble det til og med bestemt at all petroleum skulle ilandføres i Norge og finne anvendelse der. Det gikk naturligvis ikke, men det betyr ikke at fornorskningen ble oppgitt. Den innebar et politisk styrt, kraftig forsøk på å koble sammen de to helt forskjellige systemer jeg refererte til ovenfor, det tradisjonelle norske og det internasjonale oljesystem: Et sentralisert høykapitalistisk system skulle tilpasses den norske lokalt orienterte småindustristruktur.
Nå skulle fornorskningslinjen etter hvert oppgis. Petroleumsvirksomheten skulle igjen anta mer av en enklavekarakter, Statoil ble ”vingeklippet”, politikerne nedjusterte sine ambisjoner, ”systemet” fikk mer karakter av et kapitalistisk system. Grunnene til dette omslaget i politikken var flere. Fornorskningen i form av opplegg for direkte ringvirkninger i det norske samfunnet var meget omkostningskrevende. I realiteten hadde den innebåret en betydelig subsidiering av lokale virksomheter. Økonomisk fikk man mer igjen ved å la systemet utvikle seg uavhengig, på sine premisser og i konkurranse, for så bare å høste grunnrenten og sette den ”på bok”. Enklavemodellen hadde altså sine fordeler. Politikerne klarte heller ikke å leve opp til de forventninger politikken hadde skapt i de mange lokalsamfunn. EØS-avtalen hindret dessuten den nasjonale diskrimineringspolitikken.
Alt dette betyr imidlertid ikke at fornorskningspolitikken var mislykket. Man lyktes med det vesentligste, nemlig å fremme en betydelig teknologiutvikling, gjennom beskyttelse av den fremvoksende, nye industrien, og på dette grunnlag skape selvstendige norske aktører innenfor det internasjonale petroleumsfelt. Nå var det også noen nordmenn som kunne, i likhet med hva flere svensker hadde gjort i lengre tid, spise kirsebær med de store.
På den annen side ser vi også tendenser til at norsk virksomhet måtte tilpasses de internasjonale systemer. Det tradisjonelle norske samfunn var, som vi har vært inne på, preget av en lokalt basert næringslivsstruktur med iallfall en viss grad av lokal autonomi. Det betyr at det var et gjennomsiktig samfunn der man hadde følelsen av å ha oversikt over de krefter som bestemte over ens liv på en måte som gjorde det mulig å forholde seg til disse krefter på en fornuftig måte. Vi har hatt en ”demokratisk kapitalisme”. I det moderne globaliserte samfunn med dets store multinasjonale enheter vil noe av denne følelse av oversikt nødvendigvis forsvinne. De krefter som styrer våre liv blir fjerne, de blir vanskelige å forstå, og man mister følelsen av kontroll.
Denne sterkere grad av inkorporering av Norge i de moderne internasjonale økonomiske strukturer skjedde for Norges vedkommende i stor grad gjennom petroleumsvirksomheten. Det ville nok skjedd uansett, men kanskje ikke helt på samme måte eller i samme omfang. Det skjedde meget raskt og førte til en relativt stor grad av eksponering for internasjonale konjunkturer og krefter utenfor norsk kontroll. Det norske system ble ikke lenger så norsk. Dette måtte få virkninger på politikken.
Det bemerkelsesverdige ved oljepolitikken så langt var at det bak utviklingen lå en tydelig politisk vilje, at denne faktisk ble styrende for utviklingen, og at resultatet ble positivt og i overensstemmelse med intensjonene. Det er ikke alltid det skjer på denne måten. Den første maktutredning fra 1970-årene er gjennomsyret av forestillingen om avmakt, det vil si at hvis man forsøker å styre politisk, vil man normalt oppnå det motsatte av hensikten. Utviklingen summeres gjerne opp til et ikke-intendert resultat av mange ukoordinerte enkelthandlinger. Dette skjedde altså ikke i forbindelse med oljepolitikken. Den ble tvert imot et eksempel på muligheten for å styre utviklingen. Man skiftet riktignok politikk underveis, fra perioden da man kurtiserte de multinasjonale selskaper til fornorskningsfasen da disse ble utfordret. Det samlede resultat ble ikke desto mindre godt. Man klarte å få opp oljen, man klarte å bevare den vesentligste del av grunnrenten på norske hender, og man klarte å bygge ut et norsk oljeindustrielt kompleks, omtrent som man hadde kunnet ønske seg det i utgangspunktet.
Staten blir ”junior partner to business”
Likevel kan vi også betrakte hvordan politikken etter hvert underlegges systemets tvang. Dette oljeindustrielle kompleks, skapt i en åpen situasjon og ut fra politisk vilje, fikk snart sine egne behov og kom med sine egne krav, som skulle tvinge frem en omprioritering. I den sentrale Stortingsmelding nr. 25 fra 1974 ble det lagt opp til et begrenset utvinningstempo. Ett argument var de miljøpolitiske hensyn, et annet at det kanskje ikke var så dumt å beholde en god del av verdiene der de lå i utgangspunktet, nemlig under havbunnen. Det ”tempoutvalg” som ble nedsatt av Regjeringen Willoch, og som avga innstilling i 1983, la imidlertid et annet prinsipp til grunn, nemlig at utvinningen måtte styres av hensyn til sysselsettingen, mens verdiene kunne avsettes i et petroleumsfond. Bak dette lå et press fra den ekspanderende leverandørindustri, og utvinningstempoet skulle etter hvert øke langt ut over det opprinnelige tak. Som fremhevet av blant annet Marit Arnstad, er det ikke umulig at debatten om utvinningstempoet vil kunne dukke opp igjen i form av en begrensning på arealbruken på sokkelen.
I tillegg til disse sterkere systemkrav og ikke uten sammenheng med disse, øyner vi dessuten et nytt moment, nemlig en nedjustering av de spesifikt politiske ambisjoner, en politisk abdikasjon, en fraskrivelse av makt. Her er det imidlertid viktig å være presis. Den nye utviklingen innebærer ikke at petroleumsvirksomheten tas av den politiske dagsorden eller at den norske stat forsvinner som aktør. I forhold til det siste er det snarere tvert om. Det sentrale spørsmål er hvor premissene legges eller hvem som blir sittende med makten til å sette dagsorden. Det vi forsøker å antyde er at man beveget seg bort fra den styrende og villende sterke politikk og over mot en politikk der premissene i større grad legges utenfor det politiske systemet. Eller sagt på en annen måte: De mer rent forretningsmessige hensyn er blitt styrende også for politikerne. For å låne et uttrykk fra amerikansk litteratur, beveget man seg fra en situasjon der ”business” var ”junior partner to government” til den motsatte situasjonen, der ”government” ble ”junior partner to business”. Utviklingen på gassmarkedet er illustrerende. Dette er et sterkt politisert marked, noe som har nødvendiggjort et intimt samarbeid mellom oljeselskapene og den norske stat for å få skapt så positive rammevilkår som mulig for den norske gassen på det europeiske marked. Noe styrende hensyn ut over det å få en stabil avsetning til best mulig pris kan knapt skimtes.
Utviklingen demonstreres ved Statoils skiftende funksjon. Ved en delvis avpolitisering av oljepolitikken slik som antydet, trenger man ikke lenger Statoil som et politisk styringsinstrument. Statoil kunne således først vingeklippes og så delprivatiseres, samtidig som det ble utviklet til et multinasjonalt foretak, godt støttet av de politiske myndigheter her hjemme. Det ligger en ironi i det forhold at Statoil, som opprinnelig var konstruert som et nasjonalt politisk virkemiddel i kampen mot, eller i konfrontasjonen med, de store multinasjonale oljeselskaper, nå selv er blitt et slikt foretak. I land som Aserbajdsjan, Nigeria og Angola spiller nå selskapet den motsatte rolle av den det spilte i Norge under fornorskningsperioden.
Johan P. Olsen har hevdet at det norske politiske system er relativt upåvirket av oljepolitikken og dens krav. Det har det kunnet være fordi det har vært en ”demokratisk” konsensus om ikke-demokrati: ”Flertallet av statsborgere er ikke blitt overbeviste om at alle sider ved petroleumsvirksomheten bør styres og kontrolleres av folkevalgte organer, slik grunnormen i den uttalte politikk har vært.” Petroleumsvirksomheten har ført til en avdemokratisering. Vi er enig for så vidt som det gjelder den type avpolitisering vi har vært inne på i perioden preget av avvikling av fornorskningen.
Slik systemet virker i dag er det utenkelig – og unødvendig – å ha et statlig heleid selskap som et politisk instrument for å temme de multinasjonale selskapene. Utviklingen reflekterer en alminnelig internasjonal trend. Det opprinnelig gode forhold mellom statene og de multinasjonale foretakene er gjenoppstått. Som John Dunning observerer, fikk man ”et mer modent og symbiotisk forhold mellom multinasjonale selskaper og myndigheter” (min oversettelse) i løpet av 1980-årene. I 1993 dramatiserer The Economist dette omslaget, samtidig som det stiller seg kritisk til det: ”Skiftet er så omfattende at det medfører en fare for tilbakeslag” (min oversettelse).
Dette skiftet i synet på forholdet mellom stat og næringsliv henger nøye sammen med et av de mest karakteristiske trekk ved den internasjonale kapitalistiske orden i dag, nemlig en dramatisk økning i den internasjonale produksjonen, det vil si produksjon basert på direkte utenlandsinvesteringer. Midt i 1980-årene gikk verdien av denne produksjonen forbi verdien av internasjonal handel. Den har fortsatt å stige i en langt raskere takt. I dette spillet mellom multinasjonale selskaper og stater kan det se ut som de multinasjonale selskapenes makt har økt. De disponerer noe som blir stadig mer etterspurt i den harde internasjonale konkurransen, nemlig kapital og teknologi. Derfor kurtiseres de av nasjonalstatene. På den annen side er det klart at statene har mange gode kort på hånden. En smart stat kan, som det er blitt sagt, ta mange stikk i dette spill. Den norske stat er med både som kurtisør og kurtisane, det første på det allmenne plan for å lokke utenlandske selskaper til Norge, og det siste gjennom rollen som bakspiller for de norske oljeselskaper som blir kurtisert av andre stater. Hvor smart den norske staten er når det gjelder å hevde norske interesser i dette spill, skal jeg ikke uttale meg om.
Et strukturelt problem?
Vi har sett på utviklingen av det norske oljeindustrielle kompleks. Denne utvikling var i første fase politisk styrt og må bedømmes som rimelig vellykket ut fra intensjonene. I den påfølgende fase har vi kunnet registrere en politisk tilbaketrekning. I kjølvannet av denne er det oppstått nye politiske problemer.
Det synes å være enighet om at vi har et strukturelt problem i Norge når det gjelder eierskap i næringslivet. Det består i at de private eiermiljøer er så svake og staten er så rik. Ideelt sett burde det vært motsatt, om man skal tro den siste stortingsmelding (St.meld. nr. 22 (2001-2002)). Det er en rekke hensyn markedet ikke uten videre imøtekommer, og som tidligere har vært begrunnelsen for statlig eierskap, først og fremst at vi tradisjonelt har hatt et svakt privat eiermiljø eller et svakt industrielt borgerskap. Staten har derfor gått inn for å kompensere for dette, i den hensikt å bygge ut en storindustri. Dette har vært ”den norske modell”. Andre tunge hensyn har vært kontroll med naturressursene og hensynet til en regional og – ikke minst – nasjonal industriutvikling. Ifølge stortingsmelding nr. 22 fra Regjeringen Bondevik II er utviklingen av et vekstkraftig, moderne næringsliv nå avhengig av sterke private eiermiljøer, samtidig som andre hensyn kan ivaretas ved politiske tiltak som skatteordninger, konsesjonsbetingelser og andre reguleringer. Det første problem består altså i å skape sterke private eiermiljøer.
Det gjentas til stadighet i meldingen at man må stimulere til utvikling av slike sterke miljøer. Samtidig aner man en viss resignasjon når det samtidig sies at ”staten vil likevel utgjøre en betydelig del av det norske eierskapet i mange år fremover” (s. 44). Det er nemlig ikke så lett å skape slike miljøer. Fraværet av slike har da også vært beklaget av flere, men slett ikke alle, i over hundre år. Det nye er ikke mangelen på slike miljøer, men rikdommen som finnes på statens hånd. Terje Mikalsen henviste for en tid siden til hvordan man med noen enkle grep hadde løst problemet i Russland, nemlig ved simpelthen å dele ut enorme milliardverdier til private som tilfeldigvis var på ”riktig” sted til ”riktig” tid. Han mente det knapt som et forslag til hvordan man burde gjøre det i Norge, men mer som en illustrasjon til problemet, skjønt det hadde kanskje ikke vært så dumt om folk som Mikalsen hadde hatt noen flere milliarder mellom hendene.
Mer seriøst kan man imidlertid spørre om man ikke hadde tjent på å gå litt i den russiske retning, nemlig ved å legge opp oljepolitikken slik at man gjennom den hadde kunnet skape sterke private eiermiljøer. I noen grad skjedde det naturligvis, men altså i meget begrenset grad. Det hadde vært fullt mulig. Sverige gjorde det i forbindelse med utnyttelsen av vannkraften i sin tid, Danmark i forbindelse med oljen. Det russiske eksempel er egentlig eksepsjonelt bare ved at det er så ekstremt. Relativt klare eksempler på at forvaltning av naturressurser med sikre og store gevinster overlates tilfeldige private interesser kan hentes fra de fleste utviklede lands økonomiske historie, ikke minst fra USA. Så hvorfor benyttet ikke Norge anledningen da oljen ble funnet til å bygge opp sterke private eiermiljøer? Oljepolitikken var kanskje ikke så vellykket allikevel?
Nordmenn vil ha sterk stat
Saken er at en slik positiv diskriminering av enkelte private kapitalister egentlig aldri har vært norsk politikk, iallfall ikke i de siste hundre år. Mens land som Sverige ved inngangen til 1900-tallet førte en nasjonalkapitalistisk politikk eller en politikk der det var et viktig poeng å bygge opp sterke nasjonale private eiermiljøer, fikk de norske konsesjonslover for eksempel et mer antikapitalistisk preg. Her var det ikke bare behovet for kontroll av utenlandsk kapital som var retningsgivende, men kontroll av kapitalen overhodet. Det forutsatte en sterk stat. Troen på en sterk stat går som en rød tråd gjennom norsk historie fra Høyre-regimet under embetsmannsstaten på 1800-tallet via Venstre-staten og over til Arbeiderpartisstaten. Jeg har en polsk kollega som mener at det mest bemerkelsesverdige ved det norske samfunn i forhold til det polske er at alle de problemer man i Polen ber jomfru Maria om å løse, ber man i Norge staten om å løse. Oljepolitikken fra 1960-årene som ga staten en så dominerende posisjon, var, kort sagt, i overensstemmelse med den norske ”demokratiske kapitalisme”. Man ønsket simpelthen ikke sterke private eiermiljøer – de har svak legitimitet i det norske samfunn. Vi ser altså nok et eksempel på vellykket politisk styring – vi har fått det som vi ville.
Fra 1980-årene og utover har det vært en internasjonal trend i retning av deregulering og internasjonalisering. Vi har sett at Norge har fulgt med på denne utviklingen. På ett punkt har imidlertid den norske utviklingen gått i motsatt retning ved at staten ikke har trukket seg ut av eierposisjonene, tvert imot. Når man her gikk mot strømmen, var det nødtvungent og hadde sin grunn nettopp i de svake private miljøer og den rike stat. Ideologisk sett var det også i Norge en styrkning av ønsket om deregulering og privatisering påskyndet av den dominerende markedsideologi innenfor det europeiske økonomiske samarbeid. Et visst nedsalg av statlige eiendeler ble også påbegynt. Stortingsmeldingen til Regjeringen Bondevik II følger opp denne trend.
Det er imidlertid interessant at den fikk en stort sett negativ mottagelse i Stortinget, først og fremst ved at Fremskrittspartiet hadde skiftet standpunkt og nå var mot ytterligere svekkelse av statens eierposisjon (Innst. S. nr. 264 (2001-2002) s. 7). Også for Arbeiderpartiets vedkommende kan man snakke om en styrket ideologisk skepsis til videre privatisering. Tradisjonelle, nasjonale argumenter for statsdrift er trukket frem igjen. Dessuten er det kommet til et relativt nytt moment: Fordi skattlegging er dyrt og ubekvemt, kan det være like greit å få statsinntekter i form av avkastning på eierkapital i næringslivet. For så vidt synes man å ha kommet tilbake til den gamle norske statslinje. Man ønsker å opprettholde, eller gjenerobre, statens rolle som ”senior partner to business”. Men det er ikke lett.
Det er grunn til å understreke at uansett ideologiske posisjoner, står man i praksis ikke så langt fra hverandre. Årsaken ligger i de strukturelle føringer som iallfall delvis har sin opprinnelse i petroleumsvirksomheten – de svake private miljøer og den rike stat. Debatten synes nå vridd mer i retning av – gitt et omfattende statlig eierskap - hvordan man skal organisere dette for å sikre et nasjonalt, effektivt, innovativt og vekstkraftig næringsliv. Her utvises for tiden en del fantasi og mye famling.
Ett av hovedargumentene for statlig eierskap er å sikre nasjonale interesser i en tid med internasjonalisering av produksjonen. Men denne medaljen har naturligvis også en bakside. Med internasjonaliseringen av produksjonen som en strukturell føring, blir staten tvunget inn i rollen som en aktør – en produsent – på den internasjonale arena. Det har skjedd i størst omfang i petroleumssektoren gjennom eierskapet i Statoil og Norsk Hydro, som er blitt vanlige multinasjonale selskaper. Dette symbiotiske forhold mellom statlig eierskap og multinasjonale konsern er, som vi har sett, et relativt nytt fenomen internasjonalt. Norge er av dem som leder an i denne utvikling. Dette har vært viet liten oppmerksomhet i debatten, men er ikke uviktig. Statlig eierskap er begrunnet med nasjonale hensyn. I tilfeller som de nevnte, har hensynet til plasseringen av hovedkontoret vært et viktig argument. Man skal forhindre utflagging, at man kutter forbindelsen til opphavslandet. Bindingen til den nasjonale opprinnelse skal sikres.
Det er imidlertid viktig å være oppmerksom på andre sider ved saken. For det første vil statens oppmerksomhet bli vendt mot de rent forretningsmessige sider (med unntagelse av dette med hovedkontoret). Nettopp ved internasjonaliseringen, ved dette at den norske stat plutselig opptrer som næringsdrivende på andre staters territorium, vil statens rolle som forretningsdrivende bli understreket. Bortsett fra de politiske problemer dette kan medføre, gis premissene av selskapene. Hensynet til deres velbefinnende blir dominerende, hvilket kan være i overensstemmelse med nasjonale interesser, men ikke nødvendigvis. Staten blir så lett fanget i spillet og henvist til rollen som ”junior partner to business”.
”Demokrati” er knapt nevnt i debatten om eierskap. Det kan kanskje være greit nok at staten beholder et omfattende eierskap. Men det neste spørsmål blir da om dette gir demokratiske garantier. Mange av de nasjonale, regionale og andre hensyn som lå bak statlig eierskap reflekterer en demokratisk vilje kanalisert gjennom staten. På den annen side har vi sett at Johan P. Olsen var inne på at det hadde foregått en demokratisk abdikasjon. Det har sammenheng med forskyvningen i retning av mer rent forretningsmessige hensyn som vi også har vært inne på. Ved å gå inn i den økonomiske sfære på denne måten forlater man den demokratiske politiske sfære og handler ut fra andre logikker og på andre premisser. Olsen mener at folk flest godtar denne avdemokratiseringen, hvilket har sammenheng med det tilvante skillet mellom den politiske og den økonomiske sfæren, der det i særlig grad er den første som er demokratisert. Det virkelig avdemokratiserende ligger imidlertid i den eksponering for fjerne internasjonale krefter som er en del av den alminnelige utvikling, men som i særlig grad berører det norske folk gjennom den petroleumsvirksomheten vi har gjort oss selv avhengig av.
Forvitring – men hva forvitrer?
I debatten om eierskapsmeldingen til Regjeringen Bondevik II fra 2002 uttalte saksordføreren, Øystein Hedstrøm fra Fremskrittspartiet, at den ideologiske konflikt mellom kapital og arbeid er forvitret (27.6.02). Det hadde kanskje vært en adekvat beskrivelse av situasjonen under sosialdemokratiets store tid. I dag er det imidlertid tegn til at konflikten kan ta seg opp igjen. Et av tegnene er nettopp at premissene for så mye av politikken legges av de private aktører i markedet – tendensen til at staten blir ”junior partner to business”. Et annet tegn er at forskjellene i samfunnet, avstanden mellom rike og fattige blir større (selv om det altså er en lang vei frem til de sterke private eiermiljøer).
Nå kan man hevde at fattigdom i egentlig forstand er så godt som eliminert. Men den økende avstand er nok til å skape misnøye og uro. Dette så meget mer som det legges opp til større avstand gjennom skattepolitikken. Man kan ikke komme utenom at det å styrke de private eiermiljøer, gjennom skatteregler for eksempel, må innebære en politikk som gjør de rike rikere. Et av hensynene bak det gamle skattesystem var å bidra til utjevningspolitikken. Men i dag har altså rettferdighetshensynene vært nødt til å vike for de makroøkonomiske hensyn. Dette har foregått under politisk enighet fra Arbeiderpartiet til Høyre. At det utfordrer folks rettferdighetssans er det tatt lite hensyn til. Det er dessuten en virkning som først viser seg over tid, og som også næres av de nye kapitalisters demonstrative forbruk.
Det er også oppstått en ny usikkerhet som følge av den nye såkalte ”fleksibilitet” i næringslivet. Bedriftene utgjør ikke de faste rammebetingelser om folks arbeidsliv som de var. De opprettes og nedlegges og splittes opp og flyttes utenlands. Alt dette bidrar til å undergrave folks mulighet til å styre sine liv og planlegge sine livsprosjekter. Som sosiologen Richard Sennett sier, vil denne type usikkerhet føre til ”the corrosion of character”. Det er altså ikke konflikten mellom kapital og arbeid som forvitrer, men den enkeltes karakter, og dermed autonomi eller uavhengighet.
Nå kan man si at dette ikke skyldes petroleumsvirksomheten alene. Endel av disse trekk er imidlertid forsterket gjennom denne virksomhet og den eksponering for ytre krefter den har medført. Dessuten kan effekten av denne type uro, usikkerhet og misnøye bli så meget større på bakgrunn av bevisstheten om at man bor i ”et av de rikeste land i verden” som det heter. Hvorfor kan ikke denne rikdom brukes mer effektivt til å stabilisere rammebetingelsene for våre liv? Og, er det nødvendig at de rike blir så meget rikere eller at de demonstrerer sin rikdom på en måte som iallfall var helt fremmed for de weberianske, puritanistiske kapitalister? Her er mentalitetsendringer på gang som, hvis det ikke gjøres noe effektivt på politisk hold, vil kunne undergrave systemets legitimitet på lengre sikt, slik Max Weber spådde.
Det bildet jeg her har tegnet er naturligvis for dystert. Rikdommen har jo også gitt muligheter som ikke var der før. Og ser vi ut over dagens kiv, må vi innrømme at vi lever i et godt samfunn. Beskrivelsen ovenfor gjelder bare tendenser i utviklingen. Disse bør imidlertid tas alvorlig. Situasjonen krever politisk handling. I dette perspektiv er det mest bekymringsfulle at det som forvitrer ikke først og fremst er konflikten mellom arbeid og kapital eller den enkeltes karakter, men – den politiske makt. Det skyldes for det første de strukturelle føringer eller systemtvangen. Situasjonen er ikke åpen som den var i første fase av petroleumsvirksomheten. For det annet skyldes det famlingen – vanskeligheten med å se hvordan fremtidens samfunn bør være organisert. Hvilken rolle bør for eksempel organet for vår kollektive vilje – staten – spille – her hjemme og der ute på andre staters territorium? Om dette hersker det for tiden forvirring. Og hvis det ikke lenger er politisk vilje til å gripe inn, kan kanskje det omhyggelig oppbygde oljeindustrielle kompleks forvitre.
Referanser
Andersen, Svein S. (2001): ”Politisk styring eller markedstilpasning av olje-Norge?”, i Bernt Sofus Tranøy og Øyvind Østerud (red.): Den fragmenterte staten. Oslo: Makt- og demokratiutredningen/Gyldendal.
Dunning, John (1993): Multinational Enterprises and the Global Economy. Wokingham : Addison-Wesley.
Innst. S. nr. 264 (2001-2002) Innstilling fra næringskomiteen om et mindre og bedre eierskap.
Lie, Einar (2001): ”Langsiktighet eller styringssvikt i den økonomiske politikken?”, i Bent Sofus Tranøy og Øyvind Østerud (red.): Den fragmenterte staten. Oslo: Makt- og demokratiutredningen/Gyldendal.
Olsen, Johan P.(1989): Petroleum og politikk – det representatives demokratiets møte med oljealderen. Oslo: LOS-senteret/TANO.
Ryggvik, Helge (2000): Norsk oljevirksomhet mellom det nasjonale og det internasjonale: en studie av selskapsstruktur og internasjonalisering. Oslo: Senter for teknologi, innovasjon og kultur/Unipub.
Sejersted, Francis (1993): Demokratisk kapitalisme. Oslo: Universitetsforlaget.
Sejersted, Francis (1999): Systemtvang eller politikk. Om utviklingen av det oljeindustrielle kompleks i Norge. Oslo: Universitetsforlaget. Også i ny utgave i Francis Sejersted (2002): Er det mulig å styre utviklingen?: teknologi og samfunn. Oslo: Pax.
St. meld. nr. 25 (1973-74) Petroleumsvirksomhetens plass i det norske samfunn.
St. meld. nr. 22 (2001-2002) Et mindre og bedre statlig eierskap.
PETROLEUMSVIRKSOMHETEN OG LANGSIKTIG VERDIFORVALTNING
Grete Faremo [•]
Innledning og avgrensning
Denne artikkelen har et tema som favner bredt. Jeg har derfor valgt å legge vekt på hvordan vi forvalter og bruker den finansielle formuen som petroleumsvirksomheten har generert. Norge har hittil hatt stor glede av petroleumsformuen. Nå må vi vite å ta vare på de mulighetene denne formuen gir oss.
Jeg vil ikke omtale petroleumsvirksomheten som sådan. Selve utvinningsvirksomheten og forvaltningen av den kompetanse vi har bygget opp i vår nyeste, store næring reiser viktige spørsmål for langsiktig verdiskaping i Norge, men jeg har valgt å begrense mitt innlegg til bruken av inntektene fra petroleumsvirksomheten.
Først vil jeg peke på den største utfordringen knyttet til oljeformuen og langsiktig verdiskaping, nemlig at vi må unngå at vi skader oss på riksdommen. Dette høres enkelt ut, men erfaring viser at de fleste land som har mye naturkapital ikke klarer denne utfordringen. Dette kaller jeg derfor utfordring nr. 1. Gitt at vi klarer utfordring nr. 1, mener jeg at vi også må tenke mer offensivt. Vi må sikre at petroleumsformuen kan nyttes til å øke potensialet for verdiskaping i Norge på lang sikt. Dette kaller jeg utfordring nr. 2. Jeg drøfter denne utfordringen mot slutten av artikkelen.
Rikdommens paradoks
Erfaringene fra andre land tyder på at de fleste land som har eller får en stor formue i form av naturkapital har svak vekst i påfølgende år. Forskere har pekt på enkelte mønstre som kan forklare dette paradokset: I land som er rike på naturressurser - særlig olje eller mineraler (ikke i samme grad for jordbruksland) - har velgerne og politikerne fokusert mer på å fordele rikdommen enn å øke verdiskapingen. Når naturkapitalen er oppbrukt eller mister sin verdi, kan landet stå svekket tilbake fordi naturkapitalen er brukt til å slippe unna omstillinger og fordi høyt offentlig og privat forbruk har gitt vekst i innenlandsk tjenesteproduksjon på bekostning av konkurranseutsatt sektor.
Dette kommer tydelig frem dersom vi sammenligner bruttonasjonalprodukt for de oljeeksporterende landene i OPEC med resten av verden i perioden 1960 til 2000. Figur 1
(Illustrasjon mangler)
viser at OPEC-landene ikke har maktet å utnytte oljeressursene til å oppnå en høyere vekst i levestandarden enn det man har sett i resten av verden. I 1960 var oljen fremdeles billig, og det burde derfor vært mulig å oppnå sterk vekst i disse tiårene. Men på tross av at oljeprisen har holdt seg høy de senere årene, ser vi at resten av verden har hatt mye sterkere vekst i levestandarden.
Norske erfaringer så langt
Jeg har inntrykk av at både de fleste fagøkonomer og andre er enige om at Norge har vært relativt forsiktig med bruk av oljepengene hittil. Dette er en vurdering jeg deler.
En av grunnene til at vi har klart å holde igjen, er nok at vi har vært flinke til å skjule formuen. Statens inntekter føres etter kontantprinsippet. Dette har gjort at verdien av statens olje lenge har vært ”usynlig” for de fleste. På samme måte har etableringen av Statens Direkte Økonomiske Engasjement (SDØE) bidratt til å begrense kontantstrømmen til staten.
På 1990-tallet var det behov for å gjenoppbygge konkurranseutsatt sektor samtidig som vi skulle holde ledigheten på et moderat nivå. Solidaritetsalternativet ble det nasjonale løftet som skulle bidra til dette. Opplegget innebar at bruken av oljepenger skulle være stabil i et ”normalår”, det vil si et år uten kraftige endringer i arbeidsledigheten. Samtidig ble generasjonsregnskapet mye brukt for å gi et langsiktig perspektiv på offentlig sektors finansielle stilling.
I tillegg til å begrense forbruket av oljepengene, har vi også valgt å kanalisere de oppsparte midlene til investeringer i utlandet og ikke i Norge. Dette har ytterligere bidratt til å redusere virkningene av oljeinntektene på fastlandsøkonomien.
De seneste årene har likevel overskuddene på statsbudsjettet vært enorme og oljefondet har vokst raskt. Det er også blitt langt vanskeligere å begrense bruken av oljepenger innenlands.
Våren 2001 fikk vi en ny handlingsregel for finanspolitikken. Nå kan vi bruke realavkastningen på Oljefondet til å dekke underskuddet utenom oljeinntekter. Så lenge fondet øker, vil vi kunne øke bruken av oljepenger innenlands. Selv om den nye handlingsregelen kanskje er like god som den gamle, er det liten tvil om at den ble vedtatt fordi det var politisk umulig å holde igjen på bruken av oljepenger. Presset for å støtte ulike gode formål hadde økt betraktelig.
Sammen med den nye handlingsregelen, ble det også vedtatt nye retningslinjer for pengepolitikken. Nå skal pengepolitikken, i større grad enn finanspolitikk og lønnsoppgjør sikre at inflasjonen holdes i sjakk.
(Illustrasjon mangler)
Figur 2 viser at den veksten vi hittil har sett i Oljefondet er beskjeden sammenlignet med den forventede veksten framover. Det forventes at Oljefondet med tiden vil kunne utgjøre mer enn en årsinntekt for Norge.
Norge - utfordringene
Den norske staten er meget rik, i hvert fall slik statsregnskapene føres, blant annet uten å inkludere udekkede pensjonsforpliktelser.
Etter min mening ser vi en stadig mer intens kamp om oljeformuen.
Uten et tydelig mål for bruken av oljefondet har vi fått en misnøye hos velgerne som ikke forstår hvorfor deres ønsker ikke blir oppfylt når staten har så store midler til disposisjon.
Den nye handlingsregelen gir rom for moderat økt bruk av oljepenger. Jeg er likevel redd for at grepet er politisk utilstrekkelig. Kanskje var dette bare en første etappe? Tror vi at Stortinget vil klare å holde igjen uten at de institusjonelle rammene for forvaltning av oljeformuen endres?
Valget i 2001 ga stor tilbakegang for Arbeiderpartiet, og viste, etter min oppfatning, blant annet at Regjeringen Stoltenberg ikke lyktes med å forklare folk hensikten med oljefondet. Regjeringen ble oppfattet som direkte gjerrig. Valget og senere meningsmålinger viser stor oppslutning om Fremskrittspartiet, eneste partiet av noe størrelse i Stortinget som aldri har hatt regjeringsansvar. Fremskrittspartiet er støttespiller for dagens regjering som bebudet et stramt budsjett for 2003, men har vist stor politisk vilje til å bruke av oljefondets midler til ulike ”gode” formål. Jeg siterer for eksempel Arve Øverby i Verdens Gang 10. september 2002: ”Siv Jensen blåser av Regjeringens krav om et stramt budsjett. Der i gården sitter oljemilliardene like løst som seksløperen gjorde under oppgjørene i det gamle ville vesten.”
Forvaltning av kollektiv formue – kan vi lære av andre?
Det finnes etter hvert en god del forskning om ”rikdommens paradoks”: Hvorfor tar de fleste land skade av å bli rike på naturkapital? Forklaringene er ikke identiske i alle land.
I mange utviklingsland har staten gjennom sine inntekter fra grunnrente gjort seg uavhengige av innbyggerne. Korrupsjon har gjerne fått utvikle seg i stor skala. Mange av landene som ligger på topp på listen over verdens mest korrupte land har mye naturkapital, gjerne i form av olje eller mineraler.
Inntektene fra naturkapitalen har ofte blitt brukt til å investere i infrastruktur og hjemlig næringsliv, men uten særlig vekt på avkastning på disse investeringene. Selskaper uten potensial og med en dårlig ledelse er blitt etablert og holdt i live ved hjelp av inntektene fra naturkapitalen.
Jeg vil hente fram to eksempler som er mer relevante for Norge og som har vært mye omtalt, delstaten Alaska i USA og Alberta i Canada.
Alaska har i mange år hatt store royaltyinntekter som ble behandlet på linje med andre statsinntekter. En del av midlene ble brukt til investeringer i landbrukssektoren, med svært dårlige resultater.
I 1976 ble det besluttet ved en grunnlovsendring, å etablere et oljefond. Det ble vedtatt at minimum 25 prosent av de årlige royaltyinntektene skulle settes inn på fondet. Fondet har en egen administrasjon og en forvaltning som ikke skiller seg vesentlig fra vårt eget oljefond.
Grunnloven bestemmer også at kun realavkastningen av fondet kan brukes. Denne deles ut årlig med like store beløp til alle innbyggerne. Ordningen sikrer at bruken av oljeinntekter fordeles over en lang tidsperiode. Fondet kan ikke røres, men det syntes å ha gått Alaskas politikere hus forbi. Delstatens budsjett utenom oljeinntekter, har nemlig gått med store underskudd. Det ble derfor fremmet et forslag om å åpne for å bruke fondet til å dekke dette underskuddet. Velgerne sa nei med solid flertall i en folkeavstemning.
Alberta etablerte et oljefond for ca. 25 år siden. Ambisjonen - uten at denne var regulert ved lov - var å avsette en stor del av oljeinntektene. Dette gikk bra til å begynne med, men etter hvert stoppet avsetningene opp. Uten regler om avsetning ble oljefondet en salderingspost i de årlige budsjetter.
Fondet var dessuten ikke godt forvaltet. Forvaltningen var lagt til finansdepartementet som foretok investeringsbeslutninger etter politiske press. Avkastningen ble dårlig. Nå er forvaltningen endret til noe som ligner på oljefondene i Norge og Alaska.
Hvordan unngå at vi skader oss?
Det viktigste vi kan lære er at forvaltningen av oljeformuen ikke bør inngå i dragkampene om statsbudsjettet. Bruken av formuen bør skje etter en langsiktig strategi, og det bør ikke åpnes for at strategien kan fravikes for å saldere budsjettet.
Hvordan kan dette gjøres? Retningslinjene for oljefondet, inklusive handlingsregelen knyttet til bruk av avkastningen, er ikke tilstrekkelige.
Jeg tror det også er nødvendig å etablere veldefinerte juridiske rettigheter til formuen, slik det delvis ble gjort i Alaska. For å skape tilstrekkelig oppslutning om langsiktig forvaltning må velgerne se sin lovmessige del av formuen og avkastningen på denne. Folk må gis en klar egeninteresse av god, langsiktig forvaltning og se betydningen dette har på lang sikt – konkret – i forhold til å få dekket de kortsiktige behov.
Videre viser erfaringene at forvaltningen bør profesjonaliseres. Politikerne gir retningslinjer for plassering av formuen som hindrer at plasseringene blir drevet av kortsiktige behov eller mål som reduserer avkastningen på lang sikt. Dette er langt viktigere enn spørsmålet om offentlige eller private forvaltning.
Tre grunnleggende spørsmål ved forvaltning av kollektiv formue
Tabell 1 tar etter min mening opp de tre viktigste sidene ved den institusjonelle rammen for forvaltning av oljeformuen. Tabellen viser hvordan Alberta, Alaska og Norge så langt har ordnet sin forvaltning. Det norske systemet ”avslører” her sine to svakeste sider:
- Det er for lett å endre handlingsregelen for bruk av oljepenger.
- Vi har heller ikke definert individuelle rettigheter til formuen.
Vi har imidlertid oppnådd at forvaltningen av oljeformuen er profesjonalisert, noe som bør sikre en rimelig god avkastning på de oppsparte midlene over tid. Det må vi ta vare på også i en ny løsning.
Tabell 1. Forvaltning av oljeformuen. Alberta, Alaska, Norge
|
Regler for avsetning
|
Politisk innflytelse på investeringene
|
Individuelle rettigheter til formuen
|
|
|
Alberta
|
Svake (basert på brutto inntekter)
|
Sterk inntil 1996, deretter svak.
|
Nei.
|
|
Alaska
|
Ja. Andel av statens royalties.
|
Nei.
|
Ja. Direkte utdeling av fondets avkastning.
|
|
Norge
|
Svake, lette å endre og gjenstand for mye fortolkning.
|
Nei.
|
Nei.
|
Mulig løsning
Norge vil i de kommende årene oppleve sterk vekst i utbetalingene fra Folketrygden. Behovet for å dekke veksten i pensjonsutgiftene peker seg ut som et mål for avsetninger av oljeinntektene.
Det viktige er at vi definerer individuelle rettigheter til oljeformuen og at vi dermed gir klarere forankring for avsetninger av inntektene fra oljen. Dette må ikke forveksles med spørsmålet om individualisert ansvar for innskudd og eventuelt forvaltning av egne pensjonsmidler!
Staten bør sette av penger i fond for å dekke - i alle fall deler av - sin pensjonsforpliktelse. Midler kan tas av oljefondet for å dekke påløpte forpliktelser. Pensjonskommisjonen under Sigbjørn Johnsens ledelse har foreslått en fondsløsning for tilleggspensjonen i Folketrygden samt Statens Pensjonskasse til fond. Forslaget har så langt fått mye positiv støtte. Under budsjettbehandlingen høsten 2002 fikk vi et første nappetak om hvor langt den politiske viljen til å avstå fra styringen med oljefondet og handlingsregelen for bruk av avkastningen går.
Målsettingen er å skape et trygt system også i framtida tross den sterke veksten vi vet vil komme. Vi har et trygt pensjonssystem med Folketrygden, men det er grunn til å peke på at pensjonsrettighetene, flere ganger siden Folketrygdens opprettelse i 1966 er blitt devaluert, blant annet ved at grunnbeløpet i Folketrygden er blitt underregulert. Det er ikke blitt økt i takt med lønnsnivået i Norge slik intensjonen var. Derfor har pensjonskommisjonen også foreslått at pensjonene verdisikres ved lov.
Etter min oppfatning bør dette gjøres. Slik debatten går, ser det allerede ut til å være politisk vilje til å lønnsjustere verdien i opptjeningstiden, mens det foreløpig er uavklart om det blir begrenset til prisutviklingen etter at utbetalingsperioden er påbegynt.
Et annet viktig spørsmål knyttet til pensjonssystemet er hvem som skal garantere at pensjonistene får utbetalt de pensjonene de er lovet.
Dette spørsmålet skal utredes videre frem til oktober 2003. Pensjonskommisjonen har foreløpig lagt fram to alternative modeller for statens del av alderspensjonssystemet. Selv om pensjonskommisjonen tilrår en fondsløsning, har kommisjonen foreløpig ikke drøftet ulike forvaltningsmodeller, herunder hvor grensesnittet for private tjenestepensjoner går eller bruk av private forvaltere.
Ansvaret for pensjonene kan prinsipielt plasseres minst fire ulike steder:
- Hos staten, slik situasjonen er i dag: Staten står i dag som garantist for at Folketrygden utbetaler pensjoner. Selv om man oppretter ett eller flere nye offentlige pensjonsfond, for eksempel ved å omdøpe oljefondet, vil det grunnleggende systemet ikke endres så lenge staten garanterer for pensjonene.
- I et Pensjonsfond som utbetaler pensjonene: Man kan fjerne statsgarantien på pensjonene, men opprette et fond som er øremerket for utbetaling av pensjoner og med en størrelse basert på aktuariske beregninger. Avkastningen brukes deretter til verdisikringen, men uten annen statlig garanti.
- Hos arbeidsgiverne: Dette kan også være et obligatorisk tjenestepensjonssystem, og i så fall en betydelig sosialpolitisk reform. Denne løsningen betinger nok skattelette om forpliktelsen legges på bedriftene.
Hvis arbeidsgiverne skal overta ansvaret utover en statlig basispensjon, blir statens inntektsbehov redusert. Indirekte kan dermed oljepengene brukes til å en fondsløsning for tjenestepensjonene, men da gjennom at skatter og avgifter i fastlandsøkonomien reduseres. Staten kan gjerne tilby grunnpensjoner og tilleggsytelser for dem som ikke er yrkesaktive.
- Hos individene: Man kan gjøre som i Sverige, ved at alle får tildelt en sum som kun kan brukes til pensjonssparing.
De tre siste alternativene vil kunne gi en klar forankring for den langsiktige sparingen i Norge og vil kunne bidra til langsiktighet i forvaltningen av oljeformuen. Det første alternativet kan også gjøre det, men dette betinger rettslig sikrede og tydelige individualiserte rettigheter med ditto verdisikringsklausuler.
Et trygt pensjonssystem?
(Illustrasjon mangler)
Folketrygdens alderspensjon er blitt betydelig endret siden det ble etablert. Bortsett fra de med de aller laveste inntektene, er kompensasjonsgraden blitt redusert. Også på lønnsinntekter under gjennomsnittet (nær 300 000 kroner) er kompensasjonsgraden redusert. Dette viser at dagens pensjonssystem neppe regnes som ”trygt” for de innpå én million arbeidstakerne som kun har pensjon fra Folketrygden. Det trengs systemendringer.
”Kanaliseringsproblemet”
Hvis vi klarer å skjerme oljeinntektene mot overdreven kortsiktig bruk, kan vi da klare å utnytte formue til å øke vekstkraften i norsk økonomi? Dette er et vanskelig punkt. Det er allerede kommet en del forslag som pretenderer å sikte mot økt samfunnsmessig avkastning, men som i realiteten vil innebære subsidiering av tvilsomme formål.
Stortinget har valgt å plassere hele oljefondet i utlandet slik at ringvirkningene for norsk økonomi blir minst mulig. Dette valget bygger ikke på en erkjennelse av at avkastningen vil være lavere eller risikoen høyere ved plassering i Norge.
Det er helt uaktuelt å plassere hele oljefondet i Norge. Vårt marked er altfor lite. Jeg mener imidlertid at uansett hvilken modell man velger for pensjonssystemet, bør man åpne for at noe av disse pensjonsmidlene kan plasseres i det hjemlige markedet, slik for eksempel Folketrygdfondet eller norske livsforsikringsselskaper gjør.
Jeg har inntrykk av at det er bred og tverrpolitisk vilje til å sikre bedre vilkår for utvikling av norsk næringsliv, og at dette også omfatter sterkere private eiermiljøer. Dersom Stortinget vedtar plasseringsregler for oljeformuen som åpner for blant annet investeringer i norske aksjer på forretningsmessige vilkår, og der det er tatt hensyn til vanlige risikovurderinger, vil dette også kunne erstatte noe av det offentlige eierskapet med privat eierskap. Dette vil totalt sett kunne gi bedre ressursutnyttelse i norsk økonomi.
Avslutning
Avslutningsvis: En ny pensjonsreform vil kunne styrke det tynne norske kapitalmarkedet, og vil kunne bidra til utvikling av en sterkere kapitalforvaltningsnæring i Norge. Uansett om man velger å etablere statlige pensjonsfond eller ikke, kan også forvaltningsmandater settes til andre enn statlige aktører. Det kan fastlegges i plasseringsreglene Stortinget vedtar. Oppgavene kan gi grunnlag for å utvikle sterke kompetansebaserte miljøer og en langt sterkere næring.
PETROLEUMSFORMUEN – VERDISKAPING I ET LANGSIKTIG PERSPEKTIV
Jan Tore Sanner [•]
Innledning
Spørsmålet om petroleumsformuen og verdiskaping i et langsiktig perspektiv innbyr til to hovedinnfallsvinkler. Den første vinkelen er finanspolitisk. Det er spørsmålet om hvordan vi skal forvalte de store inntektene petroleumsvirksomheten gir, slik at vi sikrer høy avkastning og ivaretar balansen i økonomien. Den andre innfallsvinkelen er industripolitisk, og gjelder de industrielle perspektiver for petroleumsbransjen. Det er spørsmålet om hvordan vi skal beholde, nyttiggjøre og videreutvikle den kunnskap og teknologi petroleumsindustrien har gitt oss. I en politikk for langsiktig forvaltning av petroleumsformuen - herunder den menneskelige kapital - må vi ta med oss begge disse perspektivene.
Jeg vil først ta for meg de finanspolitiske utfordringer petroleumsinntektene gir, og hvordan inntektene bør forvaltes. Dette perspektivet reiser viktige maktpolitiske spørsmål. Det viktigste er spørsmålet om, og eventuelt hvordan, et land kan håndtere så store og ekstraordinære inntekter.
Norge har de siste to tiår hatt store inntekter fra olje- og gassvirksomheten. En stor del av disse inntektene har blitt brukt til å finansiere reformer som har hatt som mål å øke velferden. De siste årene har vi imidlertid også klart å spare en del til kommende generasjoner gjennom Statens petroleumsfond. Vi vet at inntektene ikke vil vare evig ettersom de er basert på uttak av ikke-fornybare ressurser. De er også svært ustabile siden oljeprisen svinger, med til dels store utslag.
Vi har fortsatt store ressurser igjen, og vi vil ha høye inntekter i mange år fremover. Men etter hvert vil inntektene falle, og vi må forvalte inntektene ut fra en målsetting om at vi skal beholde vårt velstandsnivå også når oljealderen går mot slutten.
Vi vet fra historien at andre land som har vært i en tilsvarende situasjon som Norge - hvor de plutselig har fått store, midlertidige inntekter - ikke har klart å dra nytte av dem til å gi befolkningen en varig velstandsøkning. Snarere har rikdommen skapt problemer. Det klassiske eksemplet er Spania etter oppdagelsen av Amerika i 1492 og i de påfølgende tiår. Store mengder gull og andre verdifulle råvarer ble brakt til Spania fra den nye verden. Dette resulterte i et stort forbruk. Resultatet ble hyperinflasjon, og det tok ikke lang tid før velstanden var slutt.
Et nyere eksempel er Argentina i første del av 1900-tallet. Landet fikk store inntekter fra eksport av landbruksprodukter som følge av Russlands sammenbrudd i 1917. På 1930- og 1940-tallet, var Argentina blant verdens rikeste land. Der klarte man heller ikke å takle rikdommen. Man la seg til et for høyt forbruk.
Det mest kjente moderne eksempelet er Nederland på 1960- og 1970-tallet. Nederland fikk, i likhet med Norge i dag, store gassinntekter fra Nordsjøen. Landet brukte inntektene til en kraftig økning i offentlige utgifter og øvrig skjermet sektor. Konkurranseutsatt industri fikk høye kostnader, og ble utkonkurrert. Dette ga store omstillingsproblemer og høy arbeidsledighet da gassinntektene falt.
Vår utfordring er å lære av historien og andres feil, for dermed unngå å gjenta dem. Dette er en av målsettingene med den økonomiske politikken som blir ført av Samarbeidsregjeringen Bondevik II, og som har bred støtte i Stortinget.
”Krise er alle endringers mor”
Vi vet at det er vanskelig. De store petroleumsinntektene gjør det fristende å øke offentlige utgifter for å finansiere populære velferdsgoder som billigere barnehageplasser, høyere pensjoner, lengre ferie og kortere arbeidstid. Det er en betydelig pedagogisk oppgave å forklare hvorfor vi ikke kan bruke mer penger på helsevesenet, eldreomsorgen og skolen når oljemilliardene strømmer inn. Vi kan ikke bruke manglende inntekter som begrunnelse for å motstå press. Dette gjør det mer utfordrende å være ansvarlig politiker. Vi må ha ”ryggrad” til å motstå presset.
Bare i løpet av de siste ti årene har vi bevilget oss velferdsgoder som ikke har sitt motsvar i en tilsvarende vekst i effektivitet og produksjon.
De store oljeinntektene innebærer også en fare for at vi sementerer foreldete strukturer fordi det ikke er noe ytre press for forandringer. ”Krise er alle endringers mor”, heter det. I Norge har det, i motsetning til i våre naboland, ikke vært noe slikt ytre press for forandringer. I de andre nordiske land - sterkest i Finland, men også i Sverige og Danmark - har man gjennomført reformer for en mer effektiv offentlig sektor. Disse reformene, som i mange tilfeller har vært smertefulle og upopulære, har det ikke vært noe press - og dermed muligheter for politisk aksept - for å gjennomføre i Norge. I Norge har reformene stort sett gått ut på å bruke mer penger på mer velferd. Dette er igjen blitt dokumentert av OECD i en landrapport om Norge. Vi har et stort potensial for effektivisering. Men dette er vanskelig å realisere med en oljesmurt økonomi.
Vi må derfor spørre om det er slik vi vil bruke oljepengene? Vi vet for eksempel at dersom vi bevilger oss en varig nedgang i gjennomsnittlig arbeidstid på om lag syv- åtte prosent - en reduksjon i normalarbeidsdagen fra 37,5 til 35 timer - så vil dette gi samme reduksjon i nasjonalformuen som hele petroleumsformuen - både den som i dag ligger på kontinentalsokkelen og den som forvaltes av Statens petroleumsfond.
Handlingsregelen
Petroleumsinntektene innebærer en risiko for såkalt ”hollandsk syke”. I et land med store inntekter, vil naturlig nok den samlede etterspørselen etter varer og tjenester øke. En del av den økte etterspørselen retter seg mot tjenester fra offentlig og øvrig skjermet virksomhet. Disse sektorene vil derfor øke sin produksjon og trekke ressurser fra konkurranseutsatt virksomhet. Når man ser hvilke problemer konkurranseutsatt industri sliter med i dag, i form av høyt rentenivå, høy kronekurs og høyt lønnsnivå, ser vi klare symptomer på en uønsket utvikling.
Hva må gjøres for å unngå dette? Petroleumsinntektene vil trekke ressurser - kompetanse og kapital - fra annen konkurranseutsatt sektor. Det samme vil skjermet sektor gjøre, som følge av økt forbruk. Utfordringen ligger i å begrense skadevirkningene. Det stiller krav både til finans-, penge- og strukturpolitikken, og til lønnsoppgjørene. Det viktigste er å føre en politikk som skaper forutsigbarhet. Til dette har Stortinget vedtatt noen klare retningslinjer for finanspolitikken og pengepolitikken. Følger vi disse, vil det gi forutsigbarhet som kan gi en stabil økonomisk vekst.
Finanspolitikken er bygget rundt to hovedregler. For det første skal Petroleumsfondet sørge for at det meste av valutainntektene fra petroleumsvirksomheten plasseres i utlandet slik at norsk økonomi skjermes. For det andre har man vedtatt en handlingsregel for en gradvis og forsvarlig innfasing av petroleumsinntektene, tilsvarende avkastningen av oljeformuen.
Dette innebærer at vi har gitt noe etter for presset om bruk av oljepengene, men ikke mer enn at vi fortsatt kan si at man evner å holde igjen.
Forpostfektingen til debatten om statsbudsjettet høsten 2002 viste imidlertid at våre selvpålagte begrensninger er under press.
Handlingsregelen gir en innfasing av oljeinntekter som skaper økt handlingsrom. Dette handlingsrommet bør primært brukes til å redusere skatter og avgifter. Skatte- og avgiftslettelser gir mindre press i økonomien enn økte offentlige utgifter fordi en del av skattelettelsene brukes til privat sparing. Lavere skatter og avgifter har også en betydelig tilbudssideeffekt ved at flere lønnsomme virksomheter blir realisert. Et høyt skatte- og avgiftsnivå er en vesentlig hindring for etablering av nye virksomheter og nye næringer i Norge.
Et nytt pensjonssystem
Den andre hovedregelen i den økonomiske politikken er den pengepolitiske. Den innebærer en instruks til Norges Bank om å føre en pengepolitikk som sikrer lav inflasjon, og dermed pengepolitisk stabilitet. Den har den operative formulering om å holde inflasjonen på 2,5 prosent. Renten er Norges Banks redskap for å sikre dette.
Både reglene for finanspolitikken og pengepolitikken har sin pris. De er for mange upopulære, og de er under press. Det er et press for å bruke mer oljepenger for å løse viktige og populære nasjonale oppgaver, og det er et press mot sentralbanksjefen for å sette ned den høye renten som rammer både bedrifter, kommuner og husholdningene.
Reglene Stortinget har vedtatt for finanspolitikken og pengepolitikken henger sammen. Dersom vi politikere klarer å gjøre jobben vår med å føre en stram finanspolitikk, gjør vi jobben lettere for sentralbanksjefen ved å legge grunnlag for at han kan sette ned renten. Dette så vi høsten 2001. Da samarbeidspartiene i Regjeringen Bondevik II fikk vedtatt et stramt budsjett, kunne Norges Bank sette ned renten kort tid etter.
Dette var også målsettingen for budsjettbehandlingen høsten 2002. Ved å holde en stram finanspolitikk kan vi legge et grunnlag for et lavere rentenivå. Hovedutfordringen i stabiliseringspolitikken er å holde nok igjen når det går oppover, slik at man slipper de kraftige nedturene.
Forvaltning av petroleumsformuen dreier seg imidlertid ikke bare om konjunkturpolitikk. Dypest sett er det også et spørsmål om moral. Vår generasjon har ”vunnet i lotto” ved at vi fra naturens side er velsignet med oljerikdommen, samtidig som vi selv har utviklet en kunnskap og kompetanse til å utnytte naturrikdommen. Vi har derfor en moralsk plikt til ikke å bruke opp alt til å øke vår velferd. Vi har en plikt til å la fremtidige generasjoner også få glede av denne rikdommen, og ikke bare la dem arve problemene rikdommen kan føre med seg hvis vi ikke forvalter den forsvarlig.
Vi må tilstrebe balanse mellom generasjonene. Samtidig som vi sparer må vi også bruke noe av dagens rikdom til å investere i fremtidig velstand, blant annet ved å prioritere utdanning og forskning.
Viktigst av alt er likevel pensjonsutfordringen. Forholdet mellom utviklingen i petroleumsinntekter og pensjonsutgifter er velkjent. Samtidig som petroleumsinntektene vil falle, vil våre pensjonsutgifter øke. Her gjelder det å være ”føre var”.
Dette er et felles problem for nesten alle vestlige land. Antall pensjonister i forhold til antall yrkesaktive øker. Norge har imidlertid en mulighet til å gjøre noe med dette som vil være betydelig lettere enn i andre land. Vi har muligheter for en relativt smertefri overgang fra dagens pay-as-you-go- system med løpende pensjonsutbetalinger til et fondsbasert pensjonssystem, som i motsetning til dagens system vil være bærekraftig over tid.
Det såkalte Johnsen-utvalget som utreder fremtidige pensjonsordninger, og debatten som vil følge av dette om en pensjonsreform, er derfor viktig. Vi vil sette mye inn på å få til et bredt forlik om et nytt pensjonssystem. Høyres utgangspunkt er at det offentlige i fremtiden skal sikre en felles grunnpensjon, mens tilleggspensjonen baseres på private pensjonsfond. Dette vil skape bedre balanse mellom offentlig og privat sparing.
Bedre generelle rammebetingelser
Det mangler ikke på alternative meninger om hvordan petroleumsformuen bør forvaltes. Mange vil bruke mer, andre mener at petroleumsformuen bør brukes i næringsfond som skal investere i næringsvirksomhet i Norge. I forbindelse med behandlingen av Samarbeidsregjeringens eierskapsmelding våren 2002 fremmet deler av opposisjonen, etter heftig lobbyisme, forslag om opprettelse av et Statlig investeringsfond. Begrunnelsen som ble brukt er at det er mangel på kapital i Norge. Men det er ikke en generell mangel på kapital i Norge, problemet er vel heller mangelen på gode prosjekter.
Fremfor å stille petroleumsfondet til disposisjon for et næringsliv på jakt etter billig kapital, vil vi gi bedre generelle rammebetingelser. Fortsatt drives det kampanjer for selektiv næringsstøtte, eller for at politikerne skal ”plukke vinnere” blant enkeltbedrifter.
Vi vil heller ha private investorer som investerer ut fra troen på selskapets muligheter enn en stat som investerer ut fra troen på selskapets lobbyister.
Den nåværende regjeringens politikk vil legge grunnlaget for økte private, norske investeringer i norsk næringsliv. Regjeringen vil blant annet trappe ned formuesskatten. Denne virker særlig diskriminerende overfor norske investorer fordi utlendinger ikke betaler formuesskatt. Dessuten vrir den investeringer bort fra lønnsomme prosjekter.
Synergi
Dette leder meg over til de industripolitiske mulighetene petroleumsvirksomheten gir. Norge er - takket være petroleumsressursene og våre vannkraftressurser - en energipolitisk stormakt i Europa.
Denne posisjonen krever at vi følger med i de endringer som skjer på olje- og gassmarkedet internasjonalt. Det europeiske energimarkedet er i endring. Både når det gjelder gassmarkedet og markedet for elektrisk kraft er det vedtatt betydelige dereguleringer. Det er et klart ønske i EU om mer norsk gass. Dette åpner for betydelig vekst og muligheter for norske selskaper i det europeiske gassmarkedet. Men det krever at vi foretar riktige politiske valg.
Norge har bygget opp stor kompetanse innen energisektoren. På flere områder ligger vi i teten på det teknologiske feltet. Denne teknologien og kompetansen må vi utnytte også etter at den norske kontinentalsokkelen har passert toppen. Utfordringen er å øke den landbaserte synergien av petroleumsvirksomheten. Her har vi store muligheter til å skape både arbeidsplasser og verdier. Det er gjennom det siste tiåret uttrykt mye god vilje, men vi mangler fortsatt en klar og samlet strategi.
Petroleumsvirksomheten er en råvarebasert næring. Men det er også en råvareforedlende næring hvor kunnskap, teknologi og kompetanse blir stadig viktigere. Utfordringen nå er å skape rammebetingelser som fremmer dette skiftet i retning av mer teknologi og kompetansebasert virksomhet.
Gjennom et kvart århundre som olje- og gassnasjon, har Norge bygget opp ledende kunnskapsmiljøer, ikke bare i oljeselskap og verkstedindustri, men også hos underleverandører, engineeringselskaper, forskningsmiljøer, og innen prosjektstyring og finans. Dette er kunnskap som også bør kunne anvendes på helt andre virksomheter enn olje- og gassutvinning, og være en styrke for norsk industri som helhet. Petroleumsvirksomheten er således ikke en isolert del av norsk økonomi, men en del av den.
Et eksempel på hvordan vi kan utnytte kunnskapen og kompetansen i oljeindustrien fikk jeg presentert under et besøk hos Shell i Kristiansund. Shell har etablert et datterselskap, Shell Technology Norway A/S som skal utvikle teknologi der norsk industri og norske forskningsmiljøer har en ledende posisjon. Dette selskapet ønsker å være døråpner for norsk industri i forhold til Shells aktiviteter rundt om i verden, og skal være pådriver for at teknologi utviklet i Norge blir tatt i bruk andre steder.
Dette viser hvor viktig det er at vi trekker med utenlandske oljeselskaper i virksomheten på norsk kontinentalsokkel. Det er viktig for norsk industri at Statoil og Norsk Hydro engasjerer seg utenfor norsk sokkel for å ta med seg norsk leverandørindustri ut. Men eksemplet fra Shell viser at det er minst like viktig at utenlandske oljeselskaper gjennom sin virksomhet på norsk sokkel kommer i kontakt med norsk leverandørindustri, og kan ta med seg norske bedrifter i oppdrag utenfor Norge.
For å sette det litt på spissen: For mange er petroleumsvirksomhet det samme som miljøproblemer og et stor fond som ingen får røre. Det er derfor viktig at virksomheten gir landbaserte synergier. Det kan industrien bidra til uten at man rokker ved kravet om konkurransedyktighet.
Mer konkurranse og mer mangfold
Skal vi utnytte det potensialet som ligger i våre energiressurser, både i vannkraften og i virksomheten på norsk sokkel, må vi bort fra gammeldags tenkning i form av statlig eierskap, hjemfall, konsesjonslover og statlig styring, og over til å legge til rette for en industri som opererer i et åpent marked. Dette betyr deregulering, mer konkurranse og reduksjon av statlig eierskap, kombinert med en offensiv strategi for å styrke de norskbaserte miljøene. En fremtidsrettet politikk ligger i generell bedring av rammebetingelsene fremfor konsesjonskrav, og selvfølgelig innenfor rammen av en forsvarlig ressurs- og miljøpolitikk.
Konkurransen om å tiltrekke seg kapital, teknologi og menneskelige ressurser har økt gjennom deregulering, privatisering og åpning for internasjonale aktører i mange land som tidligere var dominert av nasjonale selskaper.
Dette gir økt konkurranse fra andre land. Norsk sokkel konkurrerer hver dag med andre offshoreprosjekter rundt om i verden om de store oljeselskapenes oppmerksomhet. Dette stiller krav til hvilke rammebetingelser vi må tilby. Det er ikke lenger slik at oljeselskapene står ”med lua i hånda” for å få tilgang til norsk sokkel. Vi må i større grad tilpasse rammebetingelsene et internasjonalt marked. Dette så vi i forbindelse med Snøhvit-utbyggingen i Barentshavet. På tross av at Snøhvit i utgangspunktet er et lønnsomt felt, måtte vi gjøre tilpasninger i Petroleumsskatteloven.
Noen vil kanskje hevde at sterke oljeselskaper presser staten. Dersom man ser på rammebetingelsene på norsk sokkel sammenliknet med andre sokler stemmer ikke dette bildet. Mitt inntrykk er at staten representert ved Olje og energidepartementet er en tydelig og sterk aktør.
Gjennom mange år har imidlertid Stortinget spilt en altfor passiv rolle sett i forhold til næringens betydning. Mens spørsmål som berører maritim sektor og prosessindustri engasjerer bredt, blir ofte petroleumspolitikken et tema for de spesielt interesserte. Jeg tror at næringen selv, og den demokratiske debatt og kontroll, ville vært tjent med et sterkere politisk engasjement fra Stortingets side.
Det er viktig for Norge at internasjonale giganter som Exxon/Mobil, Shell, TotalFinaElf og andre investerer sine beste folk her. Det er i norsk leverandørindustris interesse at det ikke bare er én operatør på norsk sokkel. Vi bør derfor tilstrebe mer konkurranse og mer mangfold på norsk kontinentalsokkel. Det vil gi den høyeste verdiskapingen, og den største gevinsten for det norske samfunnet. Konkurranse er en forutsetning for at vi skal bli bedre og lykkes internasjonalt.
Hensynet til konkurranse på norsk sokkel innebærer at Statoil og Norsk Hydro ikke bør fusjonere til ett stort norsk selskap slik enkelte har gitt uttrykk for. Det vil monopolisere norsk sokkel. Det vil forsterke inntrykket av norsk sokkel som en lukket sfære for utenlandske selskap. Dersom Statoil og Norsk Hydro mener det er nødvendig å bli større, bør de heller finne andre alliansepartnere, enten i Norge eller i utlandet.
Vi er i gang med en politikk for å tilpasse olje- og gassvirksomheten til økt globalisering, konkurranse, mangfold og kompetanseutvikling. Forliket om Statoil fra forrige stortingsperiode (1997-2001) skiller seg fra tidligere energipolitiske forlik ved at dette ikke er noen engangsoperasjon, men et forlik som åpner for en gradvis omlegging og tilpasning av politikken.
Jeg tror dette er veien å gå skal vi utnytte alle de muligheter som ligger i norsk petroleumsvirksomhet til langsiktig vekst og utvikling for norsk industri.
Avslutning
Jeg vil oppsummere med å skissere strategien til Samarbeidsregjeringen Bondevik II for å møte utfordringene det er å forvalte petroleumsformuen:
- Ikke bruke mer av petroleumsinntektene enn det som følger av handlingsregelen.
- Sørge for at Petroleumsfondet blir plassert i utlandet.
- Sikte mot at mye av økningen i bruken av oljeinntekter kommer i form av lavere skatter og avgifter.
- Holdet ”trykket” oppe i strukturpolitikken, herunder moderniseringsarbeidet i offentlig sektor.
- Gi rammebetingelser som gjør norsk kontinentalsokkel til et attraktivt område å investere i for både norsk og utenlandsk oljeindustri.
- Sikre mangfold og konkurranse på kontinentalsokkelen.
LIBERALISERING OG GLOBALISERING – NORSK GASS På DEN EUROPEISKE ARENA
Dag Harald Claes [•]
Innledning
I Stortingets EØS-utvalg 30. mars 2000 redegjorde olje- og energiminister Olav Akselsen for regjeringens innvendinger mot EUs gassmarkedsdirektiv. I kommentarrunden tok Carl I. Hagen ordet og sa blant annet:
... det er sikkert jeg som ikke kan nok, men det brukes en del uttrykk som jeg ikke helt skjønner. Hva menes med at man skal ha et robust system mot angrep? Hva slags angrep er det man egentlig snakker om? Jeg er så naiv, jeg lurer på hva dette egentlig dreier seg om. Er det ikke slik at disse rørledningene – på samme måte som vi her hjemme driver og sloss om telelinjer og veier og jernbanelinjer – skal åpnes for konkurranse, og at man ikke skal kunne bruke noen monopolmakt? Det må da være en politikk som norske myndigheter tilstreber generelt, at man får en større grad av konkurranse inn i denne sektoren. At vi som lovgivende myndighet og regjering skal motsette oss det, det skjønner jeg ikke. Så jeg vil gjerne at noen opplyser meg om hvorfor det er så farlig med å få litt økt konkurranse inn også i denne sektoren som vi tilstreber på alle andre sektorer. Hva er det som skal være robust, og hva er dette angrepet? Jeg håper noen føler seg påkallet til å gi noen opplysninger på norsk som også jeg skjønner, istedenfor dette merkverdige språket som har utviklet seg.[1]
Mens norske myndigheter og næringsliv i all hovedsak har bejublet hvordan EØS-avtalen gir norske selskaper adgang til EUs indre marked, har utviklingen av et indre energimarked møtt til dels kraftig motstand fra norsk side (Claes 2002). Carl I. Hagens undring er på sin plass. Jeg skal dvele litt ved hvorfor gasseksporten er så spesiell.
Det robuste systemet Hagen snakker om er måten norske myndigheter har organisert og koordinert salget av gass fra norsk sokkel, mens angrepene han nevner er EUs forsøk på å liberalisere det europeiske gassmarkedet, mer konkret det i Norge herostratisk berømte gassmarkedsdirektivet.[2]
Interessemotsetninger mellom Norge og EU
Det er mange faktorer som påvirker de forhold som Hagen påpeker.
For eksempel har tidligere generaldirektør i Norsk Hydro, Torvild Aakvaag, karakterisert EUs politikk ovenfor Norge som et angrep på norsk suverenitet.[3]
Det er også elementer av rene juridiske fortolkninger og anvendelser: Mens bruk av EUs primærlovgivningen (traktatsbestemmelsene) var usannsynlig på energiområdet for et tiår siden, er det nettopp slike bestemmelser som i dag volder norske myndigheter og selskaper mest hodebry. Sekundærlovgivningen (direktivene) vil vanligvis i større grad ta hensyn til sektorspesifikke forhold, selv om det også her vil være grunnleggende motsetninger mellom et land som stort sett eksporterer all sin gass og en nettoimportør av gass, som EU tross alt er.
Et tredje underliggende aspekt ved motsetningen Hagen påpeker, er forskjellene mellom ressursøkonomi og markedsøkonomi. Mens prisen spiller en helt sentral rolle i et markedsøkonomisk system, er hovedfokuset for ressursøkonomer hvordan man skal optimalisere utnyttelsen av en ressursforekomst. Et sentralt begrep i denne litteraturen er ’den samfunnsmessige avkastningen på investert kapital.’ I en flittig brukt innføringsbok på feltet finner vi følgende formulering: ”fordelene ved å bruke dette begrepet er at man ikke trenger å forutsette en prisstyrt økonomi, siden det kun er basert på de teknologiske mulighetene” (Dasgupta and Heal 1979: 220, min oversettelse). Et slikt ønske om å optimalisere utnyttelsen av en ressursforekomst er ganske naturlig for norske energimyndigheter. Det står imidlertid i skarp kontrast til de rådende markedsøkonomiske prinsipper i EU, hvor fri, eller i alle fall friest mulig prisdannelse mellom kjøper og selger, står helt sentralt.
Det er derfor ikke så rart at tidligere utenriksminister Bjørn Tore Godal i Stortingets EØS-utvalg så tidlig som i 1997 kunne rapportere at “hver gang jeg snakker med ministere i EU om dette [gassmarkedsdirektivet], ser de på meg som om jeg kommer fra en annen klode. De skjønner ikke hva jeg snakker om.“[4]
Enten norske oljeselskaper og energimyndigheter liker det eller ikke er det etter inngåelsen av EØS-avtalen slik at deler av norsk olje- og gasspolitikk må utformes i samarbeid med EU, på tvers av Godals kloder. Det kan derfor være grunn til å spørre hvordan norske myndigheter og selskaper skal nå sine mål i denne forhandlingsrelasjonen med EU, gitt de nevnte underliggende motsetningene. Nettopp evnen til å nå sine mål er for øvrig én måte å definere makt (Østerud 1996:37). Avdelingsdirektør Erik Johnsen påpekte at det viktigste virkemidlet norske myndigheter hadde til rådighet, og kontroll over, var organiseringen av virksomheten på sokkelen[5]. Mitt poeng er at håndtering av forhandlingsrelasjonen med EU i bred forstand er vel så viktig.
Forhandlingsrelasjonen mellom Norge og EU
For tyve år siden ga Roger Fisher og William Ury ut en bok om forhandlingsteknikk kalt Getting to Yes (Fisher og Ury 1981). Det var en bok som Dagens Næringsliv ganske sikkert oppdaget på mange nattbord både blant akademikere og næringslivsledere.
Et av deres hovedpoenger er at man ikke skal forhandle om posisjoner, men fokusere på interesser. Nå er det grunnleggende interessemotsetninger mellom Norge og EU innen gassektoren, men man kan allikevel spørre om de posisjonene norske myndigheter har inntatt ovenfor Europakommisjonen har vært de rette for å realisere norske interesser. Det kan også være grunn til å spørre hvorvidt norske myndigheter, eller EU for den saks skyld, har fulgt Fisher og Urys andre påbud, nemlig å arbeide sammen for å finne løsninger som er tilfredsstillende for begge parter.
Istedenfor å insistere på at norske ressurser skal forvaltes av norske selskaper og myndigheter, ville en ved å følge Fisher og Ury, snarere spørre seg hva det egentlig er man skal oppnå med dette, og i hvilken grad dette kan oppnås på en mer markedsvennlig måte. Likeledes kunne man spørre hvorfor EU i sin markedsiver fremstår som motstander av norsk ressursforvaltning. Kanskje er det ikke den norske ressursforvaltningen i seg selv EU er ute etter, men den diskrimineringen som har vært knyttet til den, og de konkurransevridende effekter den har i markedet.
La meg konkretisere. Det er liten tvil om at Statoil og Hydros totalt dominerende rolle i salg av norsk gass gjennom Gassforhandlingsutvalget (GFU) har vært en rød klut på EUs konkurransemyndigheter og konkurrerende europeiske oljeselskaper. I utgangspunktet var nok denne misnøyen ikke så mye rettet mot koordineringen av salget, som mot det forhold at de som koordinerte salget samtidig hadde interesser på feltene i konkurranse med andre private utenlandske selskaper. Allerede i 1992 påpekte Finn Arnesen om GFU at ”en nektelse av utenlandske selskapers deltagelse utelukkende basert på deres nasjonalitet, klart nok vil rammes av EØS-avtalens artikkel 4” (Arnesen 1992:470). Opprettelse av forsyningsutvalget, som trakk de utenlandske selskapene med i deler av salgsprosessen bøtet på denne innvendingen.
For Europakommisjonen var det etter hvert ikke sammensetningen av GFU som var problematisk, men konsekvensene GFU-ordningen hadde for tilbudet av norsk gass i markedet. Særlig Saga-Wingas affæren i 1995, hvor Statoil og Hydro hindret salg fra Saga til tyske Wingas, demonstrerte at tilgjengelig gass fra en salgsvillig eier ikke nådde markedet på grunn av uvilje fra selskapene som kontrollerte det norske salgsleddet. GFU framsto som et salgskartell, som begrenset tilbudet av norsk gass i det europeiske markedet.
I etterpåklokskapens lys er det åpenbart at mer imøtekommende holdninger og handlinger fra norske selskaper og myndigheter overfor EU kunne ha ledet utviklingen inn i mindre konfliktfylt farvann.
Det som fulgte var isteden en krig på to fronter. Delvis forsøkte norske myndigheter å få særordninger, eller i det minste en lang overgangsperiode for iverksetting av gassmarkedsdirektivet i Norge, og delvis angrep EU GFU gjennom å innklage Statoil og Hydro for brudd på EØS-avtalens artikkel 53 om ulovlig prissamarbeid. Her ble norske myndigheter drevet fra skanse til skanse. Avviklingen av GFU i 2001 og forliket mellom Europakommisjonen og de norske selskapene året etter må ses som et klart nederlag for den norske strategien. At kjøperlandene med rettslige midler tvinger norske selskaper til å selge mer gass sier mye om hva slags maktforhold som i dag råder mellom Norge og EU på dette området.
Dette leder meg til ytterligere én av de nevnte forfatterne Fisher og Urys påpekninger. De er nemlig også opptatt av hvordan man skal nå sine mål i forhandlinger med en mektigere motpart (Fisher og Ury 1981:102-111). I slike situasjoner anbefaler Fisher og Ury at man utvikler sin BATNA (Best Alternative To a Negotiated Agreement), altså en strategi for å gjøre situasjonen best mulig dersom man ikke vinner fram i forhandlingene. I vår sammenheng kan dette ses som et spørsmål om hvor konkurransedyktig norsk gass vil være i et liberalisert marked.
Norsk gasseksportstrategi i et liberalisert europeisk marked
Tre premisser ligger til grunn for en slik vurdering av norsk konkurranseevne: For det første er EUs liberaliseringsiver i gassmarkedet ikke over. Nye fremstøt er allerede lansert for ytterligere å øke konkurransen i alle ledd av gassmarkedet. Å arbeide for å snu denne utviklingen fremstår derfor ikke som en relevant strategi for norske myndigheter. For det andre vil gassdirektivet øke usikkerheten omkring fremtidige gasspriser. På kort sikt kan tilbudet øke, noe som vil presse prisen ned, men dette vil på litt lengre sikt kunne frata produsentene incentivene til nye investeringer, noe som igjen kan redusere tilbudet og dermed heve prisen. Med økt prisusikkerhet øker risikoen for den som skal investere i utvinningen av nye gassforekomster (Austvik 2002). Sist, men ikke minst, er det en utbredt enighet blant markedsanalytikere om at etterspørselen etter gass i det europeiske markedet vil øke.
Hvilke fortrinn har så Norge i en slik situasjon? For det første har Norge relativt korte transportavstander, særlig sammenlignet med Russland og gassrike land i Midtøsten. I og med at nærmere 40 prosent av kostnadene er knyttet til transport er dette et viktig konkurransefortrinn som ikke forutsetter et regulert system av den gamle typen. For det andre er eierkonsentrasjonen på norsk sokkel høy og i hovedsak på norske hender. Dermed vil de norske selskapene kontrollere store deler av salget fra norsk sokkel også uten GFU. For det tredje har Norge etter hvert fått på plass en god infrastruktur på sokkelen med flere rørledninger og landingspunkter på kontinentet. Dette gir fleksibilitet og mulighet for innfasing av mindre marginale felt også uten myndighetsinngrep. Det er altså ikke bare retorikk når Olje- og energidepartementet begrunner avviklingen av GFU med norsk sokkels modenhet.[6] For det fjerde har norske selskaper erfaring fra og potensial for å utnytte støttefunksjoner som koplingen til det hel-liberale norske el-markedet, erfaringer fra energihandel generelt og bruk av finansielle instrumenter i slike markeder mer spesielt. Sist, men ikke minst, skal en ikke underslå betydningen av den politiske nærhet til EU-landene, som det uansett vil ta tiår før land som Algerie og Russland kan oppvise.
Hvordan skal så disse fortrinn omsettes i strategisk handling? I markedssammenheng vil økte volumer kunne redusere de negative konsekvensene av økt prisrisiko. Ikke minst med et felt som Trollfeltet i porteføljen burde det være mulig å håndtere økte prissvingninger. Inntektene kan naturligvis opprettholdes selv om man må selge mer gass til litt lavere pris. Ser man på den vertikale gasskjeden påpeker Olje- og energidepartementet i Stortingsmelding 38 (2001-2002) at åpningen av markedene nedstrøms har gitt nye markedsmuligheter for selskapene på norsk sokkel. Nedstrømsintegrasjon gjør at man tjener penger i flere ledd, og ikke taper alt om profitten i produsentleddet svekkes på grunn av EUs reguleringer. På det politiske planet er det åpenbart at norske myndigheter gjennom et medlemskap i EU ville hatt flere muligheter for å argumentere for norske interesser, samtidig som det ville vært vanskeligere for de andre EU-landene og Europakommisjonen ikke å ta disse til følge. På den annen side ville en oppsigelse av EØS-avtalen umuliggjort den type rettslige skritt som Europakommisjonen har brukt mot de norske selskapene. Et politisk samarbeid mellom gasseksportørene om koordinerte markedsoperasjoner ville selvsagt gitt betydelig makt og kontroll over det europeiske gassmarkedet. Et tett gasspolitisk samarbeid med Russland, Algerie, og for eksempel Iran, ville imidlertid av andre grunner være vanskelig å legitimere, samtidig som det lett kunne provosere EU til mottiltak på andre områder hvor Norge som nevnt innledningsvis jo har utstrakte felles interesser med EU-landene.
Rammebetingelsene for norsk gasspolitikk legges nå i et samspill mellom politiske, juridiske og markedsmessige sider ved Norges forhold til EU. Den nasjonale suverenitet i forvaltningen av disse ressursene er borte. Det betyr derimot ikke at makten er forsvunnet. Norske aktørers evne til å nå sine mål er slett ikke mindre nå enn før. Derimot er arenaen for maktutøvelsen endret, fra møterommene i en håndfull gasselskaper til markedsplassen og Europakommisjonens kontorer. Maktmidlene er fortsatt gassressursene på norsk sokkel, men i tillegg kommer behovet for å håndtere og utnytte de juridiske føringene som EØS-avtalen legger og det politiske spillerommet man tross alt har som EUs nærmeste utenforland. Dette krever nye strategier og en revurdering av hva som er de grunnleggende målene, uten å være opphengt i gamle myter, tradisjoner og posisjoner.
Referanser
Arnesen, F. (1992): ”EØS-avtalens konsekvenser for praktiseringen av det norske petroleumskonsesjons-systemet”, i Lov og Rett 8: 456-477.
Austvik, Ole Gunnar (2002): ”Natural Gas; The Key Source of Energy for Northern Europe”, i Lou Hagbarth (red.): Structural Change in Europe - New Northern Knowledge. Bollschweil: Hagbarth Publications.
Claes, Dag Harald (2002): ”The process of Europeanisation – Norway and the Internal Energy Market”, i Journal of Public Policy 22(3): 299-323.
Dasgupta, P.S. og G. M. Heal (1979): Economic Theory and Exhaustible Resources. Cambridge: Cambridge University Press.
Fisher, R. og W. Ury (1981): Getting to Yes – Negotiating Agreement Without Giving In. New York: Penguin Books.
Østerud, Øyvind (1996): Statsvitenskap – Innføring i politisk analyse. Oslo: Universitetsforlaget.
Øyvind Østerud [•]
Kong Midas’ forbannelse
Et robust og drastisk funn i ny forskning om økonomi og samfunn er at oljerikdom gjerne leder inn i en gresk tragedie. Over ressursrikdommen hviler Kong Midas´ forbannelse. Som takk for en tjeneste han hadde ytt Dionysos, ønsket Kong Midas at alt han rørte ved måtte bli til gull. Kong Midas ble bønnhørt, men ba til slutt på sine knær om å bli løst fra forbannelsen da han holdt på å sulte i hjel; rikdommen var tungt fordøyelig.
Ressursforbannelsen består i at overfloden blir en sovepute som gir overdrevne krav og forventninger, den gir for høyt forbruk, den medfører dårlig økonomisk disiplin, den fører til for optimistiske låneopptak i tidlige faser, og den betyr at andre ben å stå på blir forsømt. Det er en klar negativ sammenheng mellom ressursrikdom – som olje og mineraler – og økonomisk vekst.
Det er også påvist en klar negativ sammenheng mellom ressursrikdom og demokrati. Mekanismene i denne sammenhengen er godt belagt:
Først en rentiereffekt i tre ledd. Høsting av ressursgevinst, grunnrente, åpner for lavere skatter, som demper befolkningens krav til representativt og lydhørt styre; ressursinntekten gir regimet større mulighet til å samle støttespillere ved å drysse penger over dem; og rikdommen gir bedre evne til å blokkere for uavhengige sosiale grupperinger – råvarekapitalen hindrer spredning av såkalt ”sosial kapital”, uavhengig organisasjonsliv i det sivile samfunn. Slike virkninger er påvist i en rekke oljerike stater.
Dernest skyldes det en represjonseffekt der regimet i ressursrike land kan bruke langt mer penger på indre sikkerhet og på et maktapparat til å stoppe opposisjonelle bevegelser. Den andre siden av dette er at ressursrikdom blir en kilde til borgerkrig og strid om inntektskildene i land med svake statsinstitusjoner, slik vi nylig har sett i diamant- eller oljerike land i Afrika.
Endelig skyldes det en moderniseringseffekt der materiell velstand blir en erstatning for den yrkesspesialiseringen og for den satsingen på kunnskap og utdanning som demokratisering gjerne forutsetter. Ressursrikdommen kan fryse fast sosiale strukturer som blokkerer for et bredere folkestyre.
I ett arbeid i denne moderne elendighetsforskningen – Terry Lynn Karls The Paradox of Plenty – er det et kapittel om et lysende unntak i oljehavet av misère: Tilfellet Norge. Karl setter den norske oljehistorien i en særstilling gjennom en kombinasjon av gunstige forutsetninger og vellykkede strategiske valg. Norge var en rik demokratisk industristat lenge før oljeflommen skylte over landet. Landet hadde en institusjonell styrke og en form for statsmakt som gjorde det mulig å unngå de fleste og verste problemene som mange andre petro-stater kom opp i – politisk stabilitet, bred deltakelse, pålitelig og effektivt byråkrati, erfaring i konsesjonspolitikk fra tidligere vannkraftutbygging, en verksteds- og leveringsindustri som gradvis og langsiktig kunne kobles til de nye teknologiske utfordringene ved oljeboring til havs. Norge var et rikt industriland uten hastverk. Det fikk bare en snev av hollandsk syke i svake øyeblikk, i 1980-årene, og nå kanskje fra slutten av 1990-årene. Det siste vellykkede grepet, der Kong Midas vasker gullet av seg, er Petroleumsfondet og forvaltningen av dette. Fondet erstattet den vedvarende politiske debatten om utvinningstakt, men forvaltningen av fondet er under press både fra Fremskrittspartiet og fra spredte røster i andre leire.
Hva innebærer det norske unntaket? Det innebærer ikke minst at Norge hadde alle de fortrinn i dragkampen med utenlandske oljeinteresser som land der norske oljeselskaper nå etablerer seg ikke har – Aserbajdsjan, Nigeria, Angola og andre. Ikke bare er rollene byttet siden Phillips i 1962 søkte om retten til å utnytte norske oljeressurser. Kortene er også fordelt på en annen måte, med andre maktforhold og andre institusjonelle forutsetninger. I udemokratiske rentierstater er en privilegert elite i allianse med utenlandske operatører. Kontrastene til tilfellet Norge viser hvordan institusjonelle forhold kan oppheve ressursforbannelsen slik den ble opphevet i Nordsjøen.
Den norske oljehistorien er i høy grad en historie om institusjonell og strategisk makt. Maktspillet har forandret seg over tid; det har gjennomløpt hovedfaser, selv om fasene flyter i hverandre og til dels vedvarer som parallelle problemfelter. Her følger en skisse av seks viktige knipper av utfordringer og svar, med et visst kronologisk forløp i måten de har manifestert seg på.
Det store havnåmet
Fra tidlig på 1960-tallet ble Norges areal mer enn dobbelt så stort. Den territoriale utvidelsen til havs er grunnlaget for hele det norske oljeeventyret. Det var ingen selvfølge at det skulle bli slik; det var et resultat av maktspill og forhandlinger. Prinsippet om en kontinentalsokkel med statlig eiendomsrett hadde støtte av amerikanske myndigheter og oljeinteresser. Forhandlingene fram til midtlinjeprinsippet i Nordsjøen imøtekom også britene. Havrettsutviklingen og de utvidede økonomiske sonene for kyststater ble til i en komplisert dragkamp der utfallet ikke var gitt. Her lå en skapende rettsutvikling som samtidig var eventyrlig gunstig som norsk interessepolitikk. Havnåmet var ikke en gave, men utfallet av et samspill mellom beliggenhet, mektige allierte interesser og vellykket strategi. I denne strategien hadde Norge sjøfarts- og ishavstradisjoner å trekke veksler på, kombinert med rettslig framsyn og kompetanse.
Kampen om grunnrenten
Norske myndigheter vant dragkampen med de store internasjonale oljeselskapene fra Phillips´ første framstøt i 1962. I dette lå oppbyggingen av sterke beslutningsinstitusjoner og tunge norske aktører, den aktive utformingen av selskapsstrukturen og konsesjonssystemet på sokkelen. Statoil ble en viktig brikke i norsk interessekamp, sammen med en strategi for å splitte de utenlandske interessene. Et statlig norsk oljeselskap var et virkemiddel for å hindre at utenlandske selskaper kom til å dominere. Det ble ikke entydige myndighetsseire i alt som hadde med kostnadsfordeling og risiko og sikkerhet å gjøre, men i kampen om grunnrenten var den norske strategien vellykket.
Det oljeindustrielle komplekset
I sin bok om oljehistorie fra 1999 bruker Francis Sejersted dette uttrykket som en parafrase over president Eisenhowers hjertesukk om ”det militær-industrielle kompleks” på 1950-tallet. En fiks ghostwriter hadde spisset et poeng fra den samfunnskritiske sosiologen C. Wright Mills´ studie av The Power Elite, og skrev det inn i presidentens tale. Det oljeindustrielle komplekset er den voksende og kompliserte sammenføyningen av organiserte interesser – offentlige og private – utover på 1970- og 1980-tallet. Det ble vanskelig å avgjøre hvor det offentlige sluttet og det private begynte. I denne komplekse veven ligger Statoils tvetydige rolle som forretningstiltak og politisk instrument, privilegiepolitikken i utviklingen av sterke norske aktører, de korporative strukturene, fram til ferske samarbeidstiltak som INTSOK i den internasjonale strategien fra sist i 1990-årene.
Tidligere maktutreder Johan P. Olsen viste i en større studie i 1989 at folkevalgt styring er vanskelig når også målene utvikles i en slik sammensatt korporativ struktur. Ekspertise, forskere, konsulenter og utredningsorganer blir lett en del av det samme komplekset gjennom finansielle, intellektuelle og personlige bånd. Både styringssystem og ekspertpremisser kan inngå i symbiose med interessene på feltet. Slik sett er det oljeindustrielle komplekset en sammenvevd struktur der deltakerne representerer hverandre. Dette er viktige mekanismer, selv om vi ikke kan si presist hvor tett og hvor enhetlig komplekset er.
På et viktig punkt avviker det korporative systemet på sokkelen fra det korporative systemet i Fastlands-Norge. Arbeidsforhold og fagorganisering har hatt andre tyngdepunkter, med sterke organisasjoner utenfor Landsorganisasjonen (LO) og Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO). Oljevirksomheten har trolig bidratt til å splitte opp det feltet som LO-NHO har dominert. Dette er en utvikling med flere impulser enn de som kommer fra oljesektoren alene.
Klimadilemmaet
Dette dilemmaet er enkelt formulert: Norge er en pådriver i internasjonal miljøpolitikk, og oljestaten Norge har et problem med sine CO2-utslipp. Kyoto-protokollen med sin åpning for felles gjennomføring og kvotehandel med utslipp dempet dilemmaet noe, men det er ikke løst. Gasskraft og boring i nord er kampsaker mellom petroleumsinteressene og aksjonsgrupper som har vokst i styrke og bredde. Historikere har påpekt, som et mulig forvarsel, at planene om atomkraftverk i Norge ble gravlagt av sterke aksjoner med bred støtte i opinionen.
Dette er en relativt ny form for politisering av petroleumspolitikken, med usikre utfall. Boring i Barentshavet vil kunne skjerpe denne kampen.
Globaliseringsdilemmaet
Olje og gasspolitikken er blitt mer privatisert og forretningsrettet, mens fornorskingslinjen fra 1970-tallet er oppgitt. Fra siste del av 1990-tallet har norske oljeselskaper lagt en strategi for internasjonalisering. Utvinning i andre land og verdensdeler inngår i den nye forretningsstrategien. Samtidig øker risikoen for å støte an mot det vi kan kalle den moralske globaliseringen, motmakten fra den etiske kritikken mot å tjene på fattige lands ressurser i allianse med udemokratiske regimer. Sett i maktperspektiv er norske interesser mer sårbare enn mange andre – først fordi Norge med sine mange moralske faner lett rammes av et liv-og-lære-problem; dernest fordi delvise statsselskaper i den norske tradisjon er mer synlige og velegnede for motmakt enn et vanlig multinasjonalt konsern. De støter på større forventninger om demokratisk legitimitet. Derfor er det rimelig å tro at dette dilemmaet vil bli skjerpet.
Den nye kampen om grunnrenten
Norge har i perioder vært en oljepolitisk gratispassasjer på de oljeproduserende land i OPEC, men er blitt en gasspolitisk fange av EU – dels fordi gassmarkedet av transportmessige grunner er mer regionalt, og dels gjennom EØS-avtalen. EUs gassdirektiv av 1997, som etterfulgte det omstridte konsesjonsdirektivet av 1994, krevde liberalisering av gass-salget, mer kortsiktige kontrakter, og avvikling av Gassforhandlingsutvalget som konkurransehinder. I denne dragkampen er handlingsrommet for petroleumsstaten Norge blitt redusert. Makt i energimarkedene er flyttet fra produsentland til forbrukerinteresser og kjøperland. Avgifter på gass i Europa flytter noe av ressursavkastningen over i kjøperlandenes statskasse.
Dermed er en sirkel sluttet. Oljeeventyret startet med en internasjonal rettsliggjøring som ga kyststater som Norge kontrollen over enorme ressurser til havs. Her lå interessekollisjon med fiskeriene, men samtidig et godt utgangspunkt for vellykket kamp om grunnrenten med de internasjonale oljeselskapene. Utviklingen har foreløpig endt med at de sterke kjøperlandene har organisert seg. Norge har meldt seg inn i et rettslig system på vilkår som gjør posisjonen langt svakere. Når EUs budsjettbehov stiger dramatisk gjennom EUs utvidelse østover, er det all grunn til å tro at presset på Norge øker.
Innenfor det overordnede maktspillet om petroleumsressursene har det vært parlamentarisk dragkamp om utforming av oljepolitikken. Utfallet har avgjort hvor balansepunktene i de politiske oljeforlikene er blitt liggende. Dette gjelder det institusjonelle systemet, der det tidligere var uklarhet omkring Statoils oppgaver, men hvor usikkerheten fremover i større grad er overflyttet til Petoros rolle. Det gjelder eierforholdene, der statlige eierandeler er under delprivatisering. Det gjelder også konsesjoner og utvinningstakt, skattlegging, sikkerhet, miljøspørsmål, og ikke minst forvaltningen av oljeformuen.
Bak den politiske uenigheten og linjeskiftene over tid har imidlertid oljerikdommen hatt en helt dominerende virkning som samfunnsmakt. Den har skapt større grad av enighet i det norske samfunn, fordi den statlige fortjenesten har dempet fordelingskonfliktene. Det har vært mulig å opprettholde mer nærings- og distriktsstøtte, unngå større kriser i velferdsordningene, bære kostnadene ved innvandringspolitikken, utsette smertefulle omstillinger. Skarpere fordelingskonflikter kommer nok, men de komme senere enn i de fleste andre industriland, og de kommer på andre måter.
Referanser
Karl, Terry Lynn (1997): The Paradox of Plenty: oil booms and petro-states. Berkeley: University of California Press.
Mills, C. Wright (1956): The Power Elite. London: Oxford University Press.
Olsen, Johan P. (1989): Petroleum og politikk. Oslo: TANO.
Sejersted, Francis (1999): Systemtvang eller politikk. Oslo: Universitetsforlaget.
OPPSUMMERING FRA PANELDEBATTEN [•]
Temaet olje og makt ble godt belyst under paneldebatten på konferansen Olje og makt i Oslo 12. september 2002. I sine innlegg i forkant av debatten synliggjorde tidligere statsminister Kåre Willoch, tidligere olje- og energiminister Marit Arnstad og leder av Rød Valgallianse Aslak Sira Myhre politikernes avmakt i forhold til industrien. Paneldebatten som fulgte ga et videre innblikk i industriens samspill med myndighetene, og i deres respektive roller i utformingen og praktiseringen av den nasjonale oljepolitikken.
Oppdagelsen av petroleumsressurser på norsk sokkel på 1960-tallet ble opptakten til en rask industriutvikling og økt rikdom. Professor Francis Sejersted fra Institutt for samfunnsforskning snakket tidligere på konferansen om hvordan de nyoppdagede ressursene ga store utfordringer i skjæringspunktet mellom politikernes ansvar for å forvalte ressursene på en best mulig måte og behovet for å bygge opp en levedyktig industri i konkurranse med store internasjonale selskaper.
Norge manglet industrielle strukturer som kunne legge føringer for oppbyggingen av petroleumsvirksomheten på sokkelen. I tillegg var det store utfordringer som følge av presset de økte inntektene ville påføre økonomien. Konsekvensene for annen industri kunne fort bli negative. Forvaltningen av de nyoppdagede rikdommene var en stor politisk utfordring.
Løsningen ble en integrert løsning hvor internasjonale selskaper sammen med myndighetene la grunnlaget for petroleumsvirksomheten på sokkelen. Slik skulle landets interesser ivaretas samtidig som en sterk og konkurransedyktig industri skulle bygges. Den politiske målsettingen var tre uavhengige oljemiljøer i Norge. Statoil ble etablert som et helstatlig selskap. [Norsk Hydro var et delvis statlig og delvis privat selskap, mens Saga Petroleum vokste frem som et privat selskap.] Senere har Statoil blitt delprivatisert, mens Norsk Hydro og Saga Petroleum fusjonerte. Petoro er etablert som forretningsmessig forvalter av statens eierinteresser på sokkelen.
Utviklingen har gitt høy aktivitet på sokkelen og økt rikdom til landet. I kjølvannet har spørsmålet om maktforholdet mellom myndigheter og industri over oljepolitikken blitt problematisert. Dette var også hovedtema under paneldebatten på Olje og makt-konferansen. I tillegg ble viktige tema knyttet til miljø, arbeidslivsforhold og tilpasninger i forhold til internasjonale strukturendringer debattert.
I panelet satt arbeids- og administrasjonsminister Victor D. Norman, direktør i Oljedirektoratet Gunnar Berge, leder i Natur og Ungdom Elin Lerum Boasson, leder i Landsorganisasjonen (LO) Gerd Liv Valla og Hugo Sandal, styreformann i Oljeindustriens Landsforening. Debattleder var bedriftsrådgiver og tidligere statssekretær Ole Berrefjord.
Klare rollefordelinger
- Makten er delt, mente oljedirektør Gunnar Berge i Oljedirektoratet. Berge la vekt på at maktforholdet har gått fra et sterkt embetsverk på 1950- og 1960-tallet til sterk politisk styring fra 1970- tallet. Eksempelvis la de ti oljebud som ble formulert av Stortingets industrikomité i 1971 premisser som har gitt konsekvenser helt frem til i dag. I dag har derimot den politiske styringen blitt mindre fremtredende. - Dette er både fornuftig og forsvarlig, poengterte han.
Profesjonaliseringen av næringen har gitt en klarere definering av maktforholdet mellom industri og myndigheter, sa arbeids- og administrasjonsminister Victor D. Norman. Bedriftene har i større grad enn før fått et avgrenset mandat, men også større frihet til å bestemme innenfor mandatet. Avstanden mellom embetsverk og politikere på den ene siden og industri på den andre har blitt større. - Rammevilkårene sitter hos embetsverk og politikere, mens implementeringen sitter hos selskapene, slik det bør være. Stortinget blander seg ikke i så stor grad inn i detaljer, men har til gjengjeld større makt over de grunnleggende rammevilkårene enn før, utdypet han.
Leder for Natur og Ungdom, Elin Lerum Boasson, var sterkt kritisk til fordelingen av makt mellom politikk og næring. – Hva som oppfattes som viktige beslutninger vil variere mellom interessegrupper i samfunnet. Det er et problem at viktige spørsmål som utvinningstempo, hvor det skal drives utvikling og hvor mye forurensing som tillates, ikke tas i samfunnet. Når det først gis tillatelse til å lete, har ikke politikerne makt til å endre prosessene, sa hun.
- Det at staten tar 90 prosent av verdiskapingen illustrerer godt hvor makten sitter, kommenterte Hugo Sandal, styreformann i Oljeindustriens Landsforening. I tillegg til teknologi må industrien ha tilgang på areal for at sokkelen skal oppfattes som et attraktivt investeringsområde. Myndighetene tildeler konsesjoner og har således stor makt over petroleumsvirksomheten i Norge.
Forvitringsbanen eller utviklingsbanen?
- Stopp tempodebatten, oppfordret Gunnar Berge. I den grad det er snakk om aktivitetsnivå er utfordringen å hindre en for sterk og rask nedgang. Mekanismene for å hindre negative konsekvenser for innlandsøkonomi og samfunnsliv ved bruk av inntektene fra petroleumsvirksomheten er på plass. Oljeproduksjonen har nådd høyden, men det er potensial i gass. - Gassen kan erstatte mer forurensende kraft, poengterte han.
Norge kan velge å være et foregangsland, sa Sandal. Uten attraktivt areal risikerer vi at selskapene tar med både kunnskapskapital og annen kapital et annet sted. Dersom premissene legges til rette fra myndighetenes side kommer teknologien til å utvikles, problemer til å løses og standarder vil bli satt. Dette er spesielt viktig i forhold til Russland og Barentshavsregionen.
- Vi må huske hva olje og gass fører til - klimaendringer over hele verden, advarte Boasson. Da må vi kunne diskutere om vi skal ta opp olje og gass fra norsk sokkel. Dette er et moralsk spørsmål, spesielt for Norge som har blitt så rik på ressursene.
- Debatten om petroleumsvirksomhet i Barentshavet viser at i de viktige overordnede sakene sitter makten hos politikerne, sa Norman. Både industri og interessegrupper har sterke meninger, men saken avgjøres på politisk hold. Det er en god illustrasjon på den profesjonalisering næringen har vært gjennom.
Landbaserte operasjoner gir nye utfordringer
- Fremtidens operasjoner blir i større grad styrt fra land. Det betyr at lønns- og arbeidslivsvilkår som blir fremforhandlet offshore vil kunne følge arbeidskraften til land. Det er en utfordring som må tas på alvor, sa Hugo Sandal, da debatten skiftet tema til lønn- og arbeidslivsforhold.
- Mitt inntrykk er at olje- og gassindustrien er en vel- og gjennomorganisert sektor. Norsk Olje- og Petrokjemisk Fagforbund (Nopef) er et av våre sterkeste forbund, påpekte Gerd Liv Valla, leder i LO.
- Næringen har et høyt skattenivå. En liten gruppe kan lamme sokkelen på en slik måte at konsekvensene for selskapene og samfunnet blir store. Det gjør at fagbevegelsen blir sterk, sa Sandal.
En sterk fagbevegelse er viktig med tanke på sikkerheten på sokkelen, spesielt når det er indikasjoner på at arbeidet med helse-miljø-sikkerhet ikke er gitt samme prioritet de siste 10 årene, sa Victor Norman.
- Næringen er opptatt av sikkerhet. Det er ingen økonomiske insentiver til det motsatte. Vi får heller ikke rekruttering dersom næringen oppfattes som skitten og usikker, avsluttet Sandal.
Sterke selskaper en forutsetning
- Blir vi marginalisert fordi vi ikke klarer å henge med i de internasjonale strukturendringene? innledet ordstyrer Ole Berrefjord siste tema i debatten, om behovet for strukturelle endringer i næringen.
- Vi trenger sterke selskaper, mente Victor Norman. - Statoil er privatisert, Hydro delprivatisert og Petoro er etablert. Det vil være galt av politikerne å provosere frem en strukturendring, eller gjette seg frem til den beste struktur i fremtiden. Det er opp til disse selskapene å vurdere hva som må til for selv å bli sterkere. Så må staten, som enhver god eier, vurdere om forslagene er gode. Men i og med at næringen forvalter en så betydelig del av den nasjonale formue, må det hele tiden vurderes om det bør stilles strengere krav til denne næringen enn andre, sa Norman.
Hugo Sandal poengterte at Norge som produsentland mister makt i forhold til konsumentlandene, en utvikling han mener vil fortsette. Tidligere i konferansen ble det hevdet det samme. Både forsker Dag Harald Claes ved ARENA- programmet ved Universitetet i Oslo og professor Øyvind Østerud, som leder Makt- og demokratiutredningen, la vekt på at gass-striden med EU illustrerte at Norge som produsentland hadde mistet makt. Avviklingen av Gassforhandlingsutvalget (GFU) fordrer nye nasjonale strategier for å sikre Norges interesser, ble det sagt.
Maktfordeling også fremover
Utvikling av petroleumsvirksomheten på norsk sokkel har gått gjennom ulike faser med varierende maktforhold mellom industri, politikere og embetsverk. Resultatet har blitt en klarere rollefordeling mellom de enkelte parter. Internasjonale utfordringer fordrer sterke norske selskaper og klare nasjonale strategier for å sikre landets interesser som petroleumsproduserende land. – Det må være noen på den kapitalistiske siden som genererer noe progressivt, og den norske stat må fremstå som en responsiv aktør også i de neste 30 år, oppsummerte og avsluttet Ole Berrefjord paneldebatten.
[]• Maiken Ims er kommunikasjonsdirektør i Oljeindustriens Landsforening og leder for Rådet for Makt- og demokratiutredningen.
[]• Marit Arnstad er stortingsrepresentant for Senterpartiet, medlem av Næringskomiteen på Stortinget og tidligere olje- og energiminister.
[]• Kåre Willoch er tidligere stortingsrepresentant for Høyre, statsråd og statsminister.
[]• Thorleif Enger er konserndirektør i Norsk Hydro ASA.
[]• Arne Austreid er konsernsjef i Prosafe ASA og formann for bransjestyret for leverandørbedriftene i Oljeindustriens Landsforening.
[]* St.meld. nr.38 (2001-2002) Om Olje- og gassvirksomheten.
[]• Francis Sejersted er professor og forsker I ved Institutt for samfunnsforskning.
[]* Jeg takker Einar Lie og Jon Vatnaland for verdifulle kommentarer.
[]• Grete Faremo er konserndirektør i Storebrand, tidligere stortingsrepresentant og statsråd.
[]• Jan Tore Sanner er stortingsrepresentant, medlem av Finanskomiteen på Stortinget og finanspolitisk talsmann i Høyre.
[]• Dag Harald Claes er førsteamanuensis ved Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo, og var forsker ved ARENA-programmet ved Universitetet i Oslo frem til 31.12.02. []
1. Referat fra Stortingets EØS-utvalg 30. mars 2000.
[2]. Directive concerning common rules for the internal market in natural gas (98/30/EC).[]
3. Aftenposten 1. oktober 2001.[]
4. Referat fra Stortingets EØS-utvalg 22. april 1997.[]
5. Erik Johnsens innlegg i samme seksjon på maktutredningskonferansen.[]
6. St.meld. nr.38 (2001-2002) Om Olje- og gassvirksomheten.
[]• Øyvind Østerud er professor ved Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo, og leder for Makt- og demokratiutredningen.
[]• Referat var ved Øistein Johannessen fra Oljeindustriens Landsforening.