5.4 Fafos støtte i UD
Arkivmaterialet viser at Fafos prosjekter hadde utbredt støtte i UDs politiske ledelse gjennom hele 1990-tallet og at den økonomiske støtten ofte var avklart før de formelle søknadene ble sendt til departementet.
Terje Rød-Larsens kontakter hadde venner og kontakter i Arbeiderpartiet som kom til nytte da Fafo startet opp sitt engasjement i Midtøsten. I forbindelse med levekårsundersøkelsen på Vestbredden og Gaza på begynnelsen av 1990-tallet opparbeidet han seg også gode kontakter blant sentrale politikere i Kristelig Folkeparti. Etter at Rød-Larsen gikk over til UD høsten 1993, har den nye ledelsen i Fafo kunnet bygge videre på det kontaktnettet som var etablert. I tillegg har instituttsjef Jon Hanssen-Bauer opparbeidet seg nye kontakter innenfor ulike politiske miljøer og en selvstendig rolle som rådgiver og ekspert i forhold til mange toppolitikere i Midtøsten-spørsmål.
I UDs embetsverk ser det ut til at Geir O. Pedersen, har hatt stor betydning i utviklingen av de nære relasjonene mellom Fafo og UD. Pedersen kom inn i UD gjennom aspirantkurset i 1985 og hadde sin første utestasjon i Beijing. Under sitt neste uteopphold i Bonn, ble han involvert i den hemmelige Oslo-kanalen av Terje Rød-Larsen og Mona Juul som han kjente godt fra lang tid tilbake. Han ble en av de sentrale deltakerne fra norsk side i disse forhandlingene. I august 1993 fikk han permisjon fra UD for å overta som avdelingsleder for Fafos internasjonale avdeling. Denne posisjonen hadde han i to år, før han gikk tilbake til UD i juli 1995. Fra januar 1996 arbeidet han ved utenriksministerens sekretariat. I november 1998 ble han utnevnt til ministerråd ved det norske representasjonskontoret i Al Ram (de palestinske områdene).[214] Flere informanter har pekt på Geir O. Pedersen som en svært sentral person i det samspillet som utviklet seg mellom Fafo og UD på 1990-tallet.
Materialet viser at støtten til Fafo fra den politiske ledelsen i UD har vært stabil, uavhengig av hvilket parti som har sittet i regjering. Fafo fikk like lett gjennomslag for sine prosjekter i UD under utenriksminister Knut Vollebæk og utviklingsminister Hilde Frafjord Johnson, som under utenriksministrene Thorvald Stoltenberg, Johan Jørgen Holst og Bjørn Tore Godal.
Mens Fafo har hatt stor støtte hos politikerne, ser det ut til at deler av embetsverket har utvist mindre entusiasme overfor noen av prosjektene. Dette behøver imidlertid ikke være et uttrykk for manglende støtte til prosjektene. Det kan også skyldes hensynet til stramme økonomiske rammer og ønsket om å skjerme sine respektive avdelingers budsjettmidler. I mange tilfeller har politisk ledelse måttet gripe inn overfor embetsverket for å få framskaffet midler til Fafos prosjekter. Dette tyder på at prosjektene ble tillagt stor politisk betydning og at dette var en viktig del av grunnlaget for den økonomiske støtten.
6. KONKLUSJON
Ved inngangen til 1990-tallet ble den norske bistanden til de palestinske områdene lagt om i retning av sterkere politisk styring og kontroll. Omleggingen ble etterfulgt av en betydelig opptrapping av det norske engasjementet i Midtøsten.
Omleggingen ble gjennomført blant annet etter anbefaling fra et forskerteam ledet av Marianne Heiberg. De hadde gjennomgått den norske bistanden til de palestinske områdene og konklusjonene i deres to rapporter la klare føringer for norsk Midtøsten-politikk i årene som fulgte. Dette gjaldt både hvordan bistanden ble organisert og hvilke politiske grupperinger på palestinsk side som fikk motta norsk støtte. Som en følge av Heiberg-rapporten ble bistanden gjennom de norske frivillige organisasjonene redusert. Det ble oppmuntret til økt koordinering mellom organisasjonene. Bistandsmidlene ble samlet i UD for at de skulle få større politisk virkning. Bredden av de palestinske organisasjonene som mottok støtte via norske organisasjoner ble snevret inn. Det ble vanskeligere å få støtte til samarbeid med palestinske organisasjoner som stilte seg kritisk til fredsprosessen og senere til Oslo-avtalen.
Samtidig med at evalueringen og den påfølgende omleggingen av bistanden pågikk, ble Marianne Heiberg leder for et annet prosjekt som skulle få stor betydning i norsk Midtøsten-politikk: Fafos levekårsundersøkelse på Vestbredden og Gaza. Denne undersøkelsen ble fullfinansiert av UD på grunn av den betydning departementet mente den kunne få i utformingen av den videre bistanden til de palestinske områdene. Undersøkelsen fikk imidlertid langt større politisk enn bistandsmessig betydning. Den ble systematisk brukt av UD til å markere Norge som bidragsyter og aktør i den multilaterale fredsprosessen om Midtøsten, som startet i januar 1992. Den ble også brukt som et effektivt dekke for de hemmelige forhandlingene som førte fram til Oslo-avtalen i september 1993.
Oslo-avtalen blir av mange oppfattet som en av de største diplomatiske suksessene Norge har hatt på den internasjonale arena. Innsatsen fra norske aktører var avgjørende for at det ble etablert en hemmelig forhandlingskanal, som senere førte fram til den historiske prinsippavtalen mellom Israel og PLO i september 1993. Norges rolle som tilrettelegger for Oslo-avtalen vakte internasjonal oppsikt. Norge fikk ry for å være et land som hadde mye å bidra med i fredsprosessen. Fafos levekårsundersøkelse på Vestbredden og Gaza og innsatsen i de hemmelige Oslo-forhandlingene la et viktig grunnlag for det som skjedde videre i norsk Midtøsten-politikk, spesielt for Norges rolle i den multilaterale flyktninggruppen.
Etter Oslo-avtalen ønsket Norge å videreføre det sterke engasjementet i fredsprosessen. Det ble et mål å opprettholde den status landet hadde fått i kjølvannet av avtalen, eller “å holde reviret”, som Jon Hanssen-Bauer i Fafo formulerte det.[215] For dette formålet har det vært viktig for de norske aktørene å framholde Oslo-avtalens fortreffelighet. Fafo ble en viktig medhjelper og støttespiller for utenriksledelsen i arbeidet med å opprettholde posisjonen i Midtøsten. Gjennom å videreføre Fafos forskningsvirksomhet etter den første levekårsundersøkelsen, så UDs politiske ledelse en mulighet til at Norge fortsatt kunne spille en rolle som aktør i regionen. Sterk arabisk motstand mot Oslo-avtalen, og mot Norges innsats som tilrettelegger for avtalen, bidro imidlertid til å stikke kjepper i hjulene for Fafos videre ekspansjon.
Arbeidsgruppen om flyktninger under den multilaterale delen av fredsprosessen ble en viktig ramme for det norske engasjementet i Midtøsten etter Oslo-avtalen. Norge hadde helt fra starten i 1992 ambisjoner om å markere seg i denne delen av forhandlingene. Bakgrunnen for at Norge valgte nettopp flyktninger som tema for sitt engasjement, var eksistensen av Fafos levekårsundersøkelse på Vestbredden og Gaza. Med denne undersøkelsen som brekkstang ble Norge snart en synlig aktør i gruppen. Engasjementet i arbeidsgruppen ble knyttet til vervet Norge hadde påtatt seg som “hyrde” for arbeidet med å bygge opp en kunnskapsdatabase om palestinske flyktninger. Denne oppgaven satte UD ut til Fafo. For Fafo ble dette et springbrett til en lang rekke forsknings- og utredningsoppdrag i Midtøsten gjennom hele 1990-tallet.
Fokus i undersøkelsene var leveforholdene for palestinske flyktninger i ulike land. Materialet viser at initiativet til de nye prosjektene hovedsakelig kom fra Fafo. Politisk ledelse i UD sørget for at de fleste av undersøkelsene ble iverksatt med økonomisk støtte fra departementet.
Jon Hanssen-Bauer var en viktig drivkraft i det stadig voksende norske engasjementet som ble spunnet rundt Fafos prosjekter. Han var en helt sentral aktør både med hensyn til å definere muligheter for et utvidet norsk engasjement i regionen, å konkretisere disse mulighetene i form av nye prosjekter i regi av Fafo og få prosjektene gjennomført med støtte fra UD. Han arbeidet systematisk og målbevisst med å knytte kontakter og bygge opp nettverk i hele Midtøsten, som var nødvendig for å få prosjektene i gang. De nye initiativene ble løpende diskutert med representanter for utenrikstjenesten, embetsverket forøvrig og politisk ledelse i UD.
I embetsverket var det 2. politiske kontor, senere Seksjon for menneskerettigheter og humanitær bistand, som gjerne fikk Fafos søknader til behandling i første instans. Avdelingen stilte seg i en rekke tilfeller avvisende til å bevilge midler til Fafos prosjekter. Årsaken var at de ville fortrenge prosjekter som etter avdelingens oppfatning i større grad samsvarte med formålene med budsjettmidlene som avdelingen administrerte (nødhjelp, menneskerettigheter og humanitære formål).
Ved flere anledninger ble embetsverket instruert av politisk ledelse om å innvilge søknader der innstillingen hadde vært negativ. Dette er et tydelig signal om at Fafo primært fikk støtte på politisk grunnlag, utfra den betydning prosjektene ble ansett å ha for Norges interesser i Midtøsten. I den grad søknadene fra Fafo ikke oppfylte vanlige kriterier for tildeling av støtte i departementet, ble disse kriteriene satt til side med henvisning til prosjektenes politiske betydning.
Den politiske støtten til Fafos Midtøsten-engasjement ser ut til å ha holdt seg stabil gjennom hele 1990-tallet, uavhengig av om ledelsen i UD har representert Arbeiderpartiet eller Kristelig Folkeparti. Det var KrF-politikerne Knut Vollebæk og Kjell Magne Bondevik som sørget for at Fafo fikk støtte til den første levekårsundersøkelsen på Vestbredden og Gaza i 1990. Fafos handlingsrom ser heller ikke ut til å ha blitt begrenset etter at den første Bondevik-regjeringen overtok etter Arbeiderpartiet i 1997. Materialet tyder på at Arbeiderpartiet og KrF har ansett Fafos virksomhet som nyttig i arbeidet for å oppfylle Norges målsettinger i Midtøsten, og at det ikke er noen forskjeller mellom de to partiene når det gjelder omfanget av samarbeidet med Fafo.
En mulig begrunnelse for det kan være at det kanskje er små forskjeller mellom de to partienes Midtøsten-politikk. Hilde Henriksen Waage har framholdt at den politiske retorikken i forhold til Midtøsten endret seg noe da Bondevik tok over regjeringsmakten i 1997, men at dette hovedsakelig hadde innenrikspolitiske årsaker. Hun har påpekt at Bondevik-regjeringen i 1997 ikke ønsket å gjennomføre noen endringer i den Midtøsten-politikken som Arbeiderpartiet hadde ført. Den nye regjeringen ville videreføre de norske fredsinitiativene og brobyggingsforsøkene som var bygget opp i Arbeiderpartiets regjeringstid.[216] Dette synet bekreftes av tidligere statssekretær i UD, Janne Haaland Matlary (KrF).[217]
En annen mulig forklaring er at “ekspertene” hadde overtatt Midtøsten-politikken i en slik grad at partiene ikke lenger maktet å prege politikken. Etter Henriksen Waages oppfatning var målet og retningen på de norske fredsinitiativene så tungt etablert at Bondevik-regjeringen i 1997 ville ha støtt på store vanskeligheter dersom den skulle ha forsøkt å gjennomføre noen endringer på dette området.[218]
Mens Fafo nøt stor tillit hos norske myndigheter og blant medlemmene i den multilaterale flyktninggruppen, ble forskningsprosjektene oppfattet som kontroversielle i landene hvor de ble utført; i Jordan, Libanon og Syria. Dette hadde først og fremst sammenheng med prosjektenes tema. Flyktningspørsmålet er et av de vanskeligste spørsmålene i den palestinsk-israelske konflikten og et tema der israelske og palestinske posisjoner står steilt mot hverandre. Palestinerne krever at alle flyktninger som ønsker det skal få mulighet til å vende tilbake til stedet der de har sin opprinnelse og at det skal gis økonomisk kompensasjon til de som eventuelt velger å ikke vende tilbake. Den folkerettslige referansen for disse kravene er FNs menneskerettserklæring og FN-resolusjon 194. Israel går imot disse kravene, og sier at landet ikke er forpliktet til å ta i mot alle flyktningene. Israelerne har isteden gått inn for en løsning som innebærer at flyktningene i størst mulig grad skal integreres i sine vertsland eller i andre land. I den sammenheng har Israel tatt til orde for å bygge nye boliger til flyktningene i og utenfor leirene, noe som skal gjøre det mer attraktivt for dem å forbli der de er.
Flyktningenes framtid er et kontroversielt innenrikspolitisk tema både i Jordan, i Libanon og i Syria, noe som er en viktig årsak til at Fafos forskningsplaner ble møtt med skepsis og tildels motstand lokalt. Norske myndigheter måtte trå til og tidvis presse på for å få prosjektene godkjent og gjennomført. I tillegg spilte den norske innsatsen som tilrettelegger for Oslo-avtalen inn på holdningen til Fafo. Avtalen hadde ikke offisiell støtte i noen av de tre land, og store grupper av palestinske eksil-flyktninger var imot den. Den viktigste årsaken var at avtalen ikke pekte fram mot noen løsning som innebar tilbakevendelse for flyktningene, men snarere ble oppfattet å legge premisser for integrering i vertslandene. Materialet peker i retning av at Fafo av mange ble oppfattet som en politisk aktør, ikke som en uavhengig forskningsinstitusjon.
I Jordan ble levekårsundersøkelsen motarbeidet og på et tidspunkt (midlertidig) stanset fordi saken ble for betent for myndighetene. De stilte spørsmålstegn ved hva som var målet med undersøkelsen og hva resultatene skulle brukes til.
I Syria fikk Fafo ikke tillatelse til å drive forskning om de palestinske flyktningene innen rammen av den multilaterale flyktninggruppen. I samråd med norske myndigheter endret derfor Fafo strategi og innledet et langsiktig og bilateralt engasjement i Syria. Det var et ønske fra norsk side at dette bilaterale samarbeidet på sikt skulle føre til at det kunne gjennomføres en full levekårsundersøkelse blant palestinske flyktninger i Syria.
Representanter for flyktningene i Libanon gikk i 1998 med på å samarbeide med Fafo om et levekårsprosjekt i leirene, under forutsetning av at undersøkelsen ikke skulle bidra til å legge premisser for de endelige sluttstatusforhandlingene om flyktningspørsmålet, eller at resultatene skulle bli brukt til å legitimere politiske løsninger som ikke tok utgangspunkt i palestinernes nasjonale interesser. De stilte som en betingelse at virksomheten ikke skulle kobles til den multilaterale flyktninggruppen og at resultatene ikke skulle brukes til politiske formål. Det var med andre ord ikke Fafos kartlegging i seg selv som flyktningene var imot, men den mulige bruken av undersøkelsen.
Det langsiktige målet med Fafos kartlegging av levekårene for palestinske flyktninger var å framskaffe et datagrunnlag som kunne brukes i forhandlingene mellom palestinere og israelere om en endelig løsning på flyktningspørsmålet. Dette impliserte at store deler av forskningen hadde et politisk siktemål. Både palestinske og israelske representanter måtte enes om innholdet i Fafos rapporter før resultatene kunne offentliggjøres. Denne prosessen var i seg selv en del av forhandlingene. Det er åpenbart at begge parter hadde interesse av å påvirke det bildet som ble tegnet gjennom Fafos rapporter.
Fafos virksomhet i Midtøsten foregikk i et vanskelig skjæringspunkt mellom forskning og politikk. Av og til gikk Fafo svært langt i å tilfredsstille sine oppdragsgivere: Norge og den multilaterale flyktninggruppen. I forhold til de palestinske flyktningene i Libanon måtte Fafo være klar over at forskningen kunne bli brukt til å legitimere politiske løsninger på et senere tidspunkt. Posisjonen som leverandør av data ga Fafo potensiell innflytelse over utviklingen i forhandlingene om flyktningspørsmålet.
Fafos forskning i Midtøsten hadde likhetstrekk både med anvendt forskning og aksjonsforskning, som ble kort redegjort for innledningsvis. Den skilte seg fra anvendt forskning i tradisjonell forstand, fordi forskningsinstitusjonen satt på begge sider av bordet. Ved siden av å produsere kunnskap gjennom datainnsamling, beskrivelse og analyse, var Fafo også en aktør i bruken av dataene. Som deltaker i den norske delegasjonen til forhandlingsmøter om flyktningene, og som formidler av konkrete forslag til norske posisjoner i forhandlingene, var Fafo med på å omsette sine egne data til praktisk politikk - en prosess som for øvrig ofte genererte nye forskningsoppdrag.
Virksomheten skilte seg fra en ”radikal” tolkning av aksjonsforskning, blant annet på den måten at forskningsprosjektene ikke hadde som sitt hovedmål å realisere interessene til den gruppen som var forskningens fokus. Fafos oppdragsgivere har vært norske myndigheter og aktørene i den multilaterale arbeidsgruppen om flyktninger, ikke de palestinske eksil-flyktningene.
Samspillet mellom UD og Fafo ser ut til å ha blitt drevet fram av et lite nettverk av personer som ble etablert i forbindelse med de hemmelige Oslo-forhandlingene. Flere informanter har pekt på Geir O. Pedersen som en sentral person innen dette nettverket. Likeledes har Terje Rød-Larsen blitt utpekt som en viktig aktør, selv om han bare i korte perioder har vært ansatt i UD etter at han gikk av som daglig leder i Fafo i oktober 1993.[219] Mye tyder på at disse to personene fortsatt har spilt en viktig rolle som bindeledd mellom UD og Fafo utover på 1990-tallet.
Materialet peker i retning av at Fafo på 1990-tallet gjorde norsk Midtøsten-politikk til en del av sin egen virksomhet og gikk inn i rollen som medspiller, utformer og utøver av denne politikken. Institusjonelt kan det stilles spørsmål om Fafo gjorde seg avhengig av denne rollen, ikke minst økonomisk. Samtidig kan det stilles spørsmål om ikke UD også gjorde seg avhengig av Fafo, som leverandør av premisser og kompetanse og som forvalter av synlige tiltak i Midtøsten. Det betyr at forholdet mellom de to institusjonene var preget av et gjensidig avhengighetsforhold.
Så vel forholdet mellom UD og Fafo, som aktørenes definisjon av Norges tilretteleggerrolle, synes å ha vært stabil uavhengig av regjering i Norge og av utviklingen i fredsprosessen. Dette tyder på at institusjonelle interesser, knyttet til ønsket om å fremme norske posisjoner i det internasjonale samfunn ved å dyrke en spesiell nisje, nemlig fredsdiplomatiet, har stor forklaringskraft når det gjelder å forstå UD og Fafos handlemåte.
Fafo har vært en ambisiøs aktør på vegne av Norge gjennom hele 1990-tallet. Institusjonen har fått relativt fritt spillerom i forhold til å definere nye områder for et norsk engasjement i Midtøsten og har selv tatt initiativ til de fleste av prosjektene som har vært gjennomført med politisk og økonomisk støtte fra UD. Prosjektforslagene har blitt presentert som hensiktsmessige i forhold til målet om at Norge skal være en mest mulig synlig aktør i fredsprosessen. Gjennom sine studier av levekår på Vestbredden/Gaza, i Jordan, Libanon og Syria, har Fafo vært en pådriver for å markere Norge innen den multilaterale flyktninggruppen. Institusjonen har opparbeidet seg en posisjon som ekspert på palestinske flyktninger og rådgiver for norske politikere på Midtøsten-området.
Fafo har fått et stort handlingsrom fordi UD hele tiden har vært trygg på at virksomheten har foregått i tråd med definerte norske målsettinger.[220] Institusjonen har vært innforstått med UDs interesser i Midtøsten og har gjennomført virksomheten i tråd med disse interessene. Fafo må kunne sies å ha spilt en rolle som drivkraft i norsk Midtøsten-politikk gjennom hele 1990-tallet og i stor grad bidratt til å påvirke hvordan politikken har blitt utformet og iverksatt. Institusjonen har blitt en viktig brikke i Norges strategi for å beholde posisjonen som en aktør i fredsprosessen i Midtøsten.
Gjennom å forene sine akademiske og politiske ressurser har UD og Fafo skapt et unikt samarbeid mellom staten og en NGO på et sentralt område av norsk utenrikspolitikk. Begge institusjoner har hatt interesse av at Norge har holdt en høy profil i Midtøsten. For Fafo har engasjementet i Midtøsten gitt mulighet til å utfolde interessen for forskningsmessige problemstillinger som grenser inn i politisk handling i et politisk spennende område. Målet om en høy norsk profil har ført til at UD har stilt penger og handlingsrom til disposisjon for denne aktiviteten.
For UD har det vært et viktig mål i seg selv at Norge skal være en synlig aktør i Midtøsten. Dette målet har ligget fast, uavhengig av regjering. Det akademisk-politiske nettverket som har vært drivkraften i norsk Midtøsten-politikk på 1990-tallet har ikke vært ensidig knyttet til Arbeiderpartiet, slik det ofte har vært hevdet. Også politikere fra KrF har vært sentrale deltakere i dette nettverket.
Gjennom å framskaffe et faktagrunnlag med tanke på sluttstatusforhandlinger om flyktningspørsmålet, ble Fafo et viktig kort for UD i arbeidet med å opprettholde en høy norsk profil i Midtøsten. Fafo opparbeidet seg etter hvert også en rolle som rådgiver for UD i utformingen av Norges posisjon i forhandlinger om flyktningenes framtid. Ved å produsere data, og samtidig opptre som en aktør i bruken av dataene, sitter Fafo på begge sider av bordet. Dette har skapt uklare roller mellom forskningsinstitusjonen og departementet, og gjør det vanskelig å trekke noen klar grense mellom hva som er forskning og hva som er politikk i det norske Midtøsten-engasjementet.
[214] Opplysninger fra UDs personalavdeling, og Corbin (1994: 82).[]
215 UD 385.32.42, fra Jon Hanssen-Bauer, Fafo, til statssekretær Jan Egeland, UD, 4. januar 1996.[]
216 Henriksen Waage (2000: 69). []
217 Intervju med Janne Haaland Matlary, 15. oktober 2002. Haaland Matlary var statssekretær i UD under den første Bondevik-regjeringen fra 1997-2000.[]
218 Henriksen Waage (2002: 69).[]
219 Terje Rød-Larsen var daglig leder i Fafo fram til oktober 1993, da han gikk over i en stilling som Midtøsten-rådgiver i UD. Denne stillingen hadde han i ca. 6 måneder. Han ble igjen engasjert som spesialrådgiver i UD for perioden januar 1998 – september 1999, under utenriksminister Knut Vollebæk.[]
220 Det har blitt bekreftet i flere intervjuer med norske diplomater i Midtøsten, at Fafos lojalitet i forhold til norske politiske målsettinger har vært et premiss for samarbeidet.