Et av de viktigste kjennetegnene ved en stat er et institusjonalisert apparat som redskap til å utøve makt, m.a.o. et byråkrati. Hvor langt ble samfunnet byråkratisert? Her er det naturlig å begynne med kirken som er det eldste og fremste eksempel på byråkratisering. Det geistlige embete var det første egentlige embete i middelalderen og for en stor del grunnlaget for tanken om kongedømmet som et embete. Karakteristisk nok er det dette forfatteren av Kongespeilet henviser til når han skal begrunne lydighetsplikten (Bagge 1987: 122). Det fantes, i alle fall i hovedtrekkene, et hierarki der de høyere hadde myndighet over de lavere, og det fantes et klart skille mellom person og embete og bestemte rettigheter og plikter tillagt embetet.
De viktigste kirkelige embetene, som biskop og prest, ble innført samtidig med kristningen. Uten dem var en kristen kultus og menighet utenkelig. Noe senere, fra siste halvdel av 1000-tallet, ble så faste bispedømmer opprettet. Etter opprettelsen av erkesetet i 1152/53 fantes det fem. Bispedømmene ble i sin tur inndelt i sogn. Over bispedømmenivået var de fem norske bispedømmene sammen med seks andre på øyene i vest samlet i en kirkeprovins, ledet av erkebiskopen av Nidaros, som selv var biskop over Trøndelag, Romsdal, Nordmøre og Nord-Norge. Kirkeprovinsen sto direkte under paven.
Biskopen var hovedleddet i systemet og i prinsippet bispedømmets suverene leder. Det var stor avstand mellom biskopen og vanlige prester. De sto under biskopens kontroll og kunne innsettes og avsettes av ham, mens det skulle svært mye til for å avsette en biskop. Vanlige presters sjanse for å bli biskoper eller i det hele tatt stige i gradene var minimal. Fordelingen av jordegods gir en visst inntrykk av maktforholdene i den kirkelige organisasjonen. Erkebiskopen var den suverent rikeste, fulgt av de andre biskopene. Domkapitler og enkelte klostre hadde også mye gods. En svært stor andel av godset tilhørte toppen i organisjonen; mens biskopene tilhørte samfunnets absolutte toppskikt, hevet sogneprestene seg ikke over jevnt velstående bønder.[19]
Biskopene var for det meste rekruttert fra domkapitlene, til dels fra ordensgeistligheten. Å bli biskop var normalt slutten på karrieren. Det var ideologiske sperrer mot å forflytte biskopen fra hans bispedømme. Forholdet ble sammenlignet med et ekteskap, som var uoppløselig. Forflytninger forekom likevel i en viss utstrekning i praksis. Over biskopens nivå var erkebiskopen snarere primus inter pares. Hans myndighet var uklart avgrenset i forhold til biskopene. Biskopenes myndighet var dessuten delvis uthult av eksempsjoner, dvs. at organisasjoner i bispedømmet, særlig klostre og ordensgeistlige, sto direkte under paven. Biskopenes kontroll over sognegeistligheten var også ofte begrenset av at ”kirkeeiere” eller patroner kontrollerte lokalkirker. I begynnelsen var dette særlig verdslige stormenn; etterhvert ble det fortrinnsvis klostre. På den annen side fikk biskopene etterhvert et betydelig apparat i sin tjeneste utover den vanlige sogneorganisasjonen. Sentralt hadde biskopen sitt råd, domkapitlet, som deltok i styret av bispedømmet og etterhvert tilegnet seg betydelig makt (s. 000). Dels knyttet til domkapitlet og dels plassert lokalt fantes ombudsmenn som proster og erkediakoner, som hadde ansvar for den kirkelige rettshåndhevelsen. Dessuten hadde biskopene et stort antall verdslige tjenestemenn, de såkalte setesveinene (Daae 1888, Hamre 1982).
Allerede omkring 1190 hører vi at erkebiskopen hadde en hird på 90 væpnede menn, tilsvarende hva tidens aller fremste verdslige stormenn hadde. På lignende måte som kongens hird har dette etterhvert utviklet seg til et aristokrati av menn som hadde forskjellige oppdrag i erkebiskopens tjeneste, administrasjon, godsforvaltning, fiskehandel osv. Vi hører mest om dem i 1520-årene, da de ble foranledningen til en konflikt mellom erkebiskopen og Christian IIs ombudsmenn. På dette tidspunkt var de engasjert i forvaltning og i erkebiskopens omfattende fiskehandel. Men det må også være setesveinene det siktes til når erkebiskopen i Sættargjerden i Tønsberg fra 1277 får skattefritak for 120 menn i sin tjeneste, og de øvrige biskopene for 40.
Utgangspunktet for utviklingen av den verdslige lokaladministrasjonen var to ombudsmenn, den høyættede lendmann og den lavættede årmann. Den første var ”venn”, den andre ”tjener”.[20] Embetsmessig underordning ble oppfattet som ydmykende i tidlig middelalder; fra dette synspunkt skjedde det en mental omveltning gjennom sysselmannsembetet. Den ble trolig lettet gjennom borgerkrigene, blodtappingen av det gamle aristokrati og at nye menn ble hevet til makt under Sverre. En viss grad av embetsmessig underordning kommer til uttrykk gjennom Hirdskråens bestemmelse om hvordan sysselmannen skal overta sitt embete. Han skal da sende kongen et beseglet brev etter et fast formular, som gjengis i sin helhet. Her heter det at på en bestemt dato ”overga min herre meg denne sin sysle N. for sitt herredømmes skyld, noe Gud må takke ham for”. Til gjengjeld avlegger sysselmannen en rekke konkrete løfter om hvordan han skal opptre overfor befolkningen i syslen og at han skal innbetale til kongen de faste inntektene av syslen til rett tid. Han skal også i brevet nevne hvor stor inntekten var på det tidspunkt han overtok (H 36, jfr. Bagge 1998: 168 f. og 2001b: 328).
Her er det altså klart tale om et ombud, der sysselmannen er kongens lokale representant og underordnet ham. Samtidig utgjør sysselmennene kjernen i landets aristokrati. Selv om det kan ha vært glidende overganger mellom det gamle og det nye systemet, er det dermed rimelig å tro at vi har å gjøre med et viktig og betydelig skille, som går langt ut over det rent terminologiske. I stedet for et lokalt høvdingaristokrati, hvis enkelte medlemmer slutter allianser med kongemakten, har vi fått et kongelig tjenestearistokrati, som fungerer som kongens faste representanter i bestemte distrikter. Parallelt med etableringen av dynastiet og skillet det skaper mellom kongen og aristokratiet, etableres en avstand mellom konge og aristokrati som gjør at medlemmene av det siste går med på å betrakte seg selv som kongens tjenestemenn. Samme tankegang kommer enda sterkere til uttrykk i Kongespeilet og begrunnes der med kongens stilling som Guds stedfortreder på jorden.
Etableringen av faste embetsdistrikter er også en viktig nyhet og et klart uttrykk for embetsmessig underordning. Systemet med sysler ble gradvis bygget ut fra siste halvdel av 1100-tallet, trolig med utgangspunkt i okkuperte områder under borgerkrigene. Systemet blir for første gang presentert i sin helhet i 1273, i det samme avsnittet av Hirdskråen som behandler sysselmannens rettigheter og plikter (s. 000). På dette tidspunkt var det ca. 50 sysler. Et indisium på at faste distrikter kan være noe relativt nytt, er en bestemmelse som i dokumentet følger umiddelbart etter sysselmannenns løfte: hvis en forbryter er kommet inn i en annen sysle, er sysselmannen der forpliktet til å sende ham tilbake dit han kom fra så snart han mottar brev fra sysselmannen der. Denne sysselmannen skal så ordne opp i hans sak. I og for seg en selvsagt bestemmelse i et etablert byråkratisk system, men noe det kan være behov for å presisere når systemet er nytt. Helt nytt kan systemet likevel ikke være. Sysler nevnes allerede fra Sverres tid, trolig også før, og en rekke sysler og sysselmenn fra forskjellige steder i landet nevnes i Håkon Håkonssons saga.
Flere lokalombudsmenn kom til, både over og under sysselmannens nivå. Under finner vi lensmannen, som ifølge kongens forordninger skulle være valgt blant bøndene. Dette ser også ofte ut til å ha vært tilfelle i praksis (Imsen 1990: 200). I tillegg har trolig ledende menn i lokalsamfunnet deltatt i forskjellige sammenhenger sammen med sysselmannen. Videre hadde sysselmannen væpnede menn i sin tjeneste. Dem hører vi også om i Hirdskråen, der det blir bestemt at sysselmennene skal stille et visst antall menn til disposisjon for kongen i tilfelle krig. I hvilken grad det her dreier seg om en ny styrke og i så fall hvilken rolle den har spilt i praksis, er usikkert. Grunnlaget må likevel etter all sannsynlighet være menn sysselmennene allerede hadde i sin tjeneste (Bagge 1986: 174-76, Opsahl 1992, Moseng m.fl. 1999: 202 f.). Om bestemmelsen bare formaliserer gjeldende praksis eller om den pålegger sysselmennene større byrder enn før, lar seg derimot ikke avgjøre. Over sysselmennenes nivå kom en ny ombudsmann til fra 1308, nemlig fehirden. Fra gammelt av var dette navnet på den kongelig skattmester, altså et medlem av sentraladministrasjonen. Nå ble det utnevnt regionale fehirder i Trondheim, Bergen, Tønsberg og Oslo, med ansvar for oppebørselen i hver sin del av landet. De regionale fehirdslene utviklet seg i løpet av senmiddelalderen til de store slottslenene, som omfattet en stor del av landet og delvis erstattet sysselinndelingen.
På toppen fantes det en sentraladministrasjon omkring kongen, som dels besto av hirdembetsmenn og dels av en mer uformell gruppe rådgivere som i kortere eller lengre perioder oppholdt seg ved hoffet. Hirdembetsmennene har tradisjon langt tilbake. Titlene viser, på samme måte som ellers i Europa, at de opprinnelig har vært tilknyttet kongens hushold: stallare (=stallmester), drottsete (= kjøgemester), merkesmann (=den som bar kongens merke i kamp). I tillegg kommer kansleren, som utferdiget kongens brev og tok vare på hans segl og som dermed tilhører skriftkulturens epoke. I høymiddelalderen fungerte disse embetene trolig dels som utmerkelser for særlig betrodde men, dels fikk de nye funksjoner gjennom utbyggingen av kongens administrasjon. F.eks. ble merkesmannen, trolig i 1303, kongens stedfortreder i rettshåndhevelsen. Og kansleren ble en av kongens mest sentrale rådgivere, i tillegg til at han var sjef for et kanselli av skrivere som utferdiget kongens brev.
Hvor byråkratisk var dette systemet og hvor forskjellig var det fra det som fantes tidligere og, kan det føyes til, senere? Tradisjonell historieskrivning, ikke minst den marxistiske, har betraktet det gammelnorske statsapparatet som velorganisert, effektivt og logisk oppbygget, med Holmsens uttrykk ”den fasttømrede gammelnorske staten”. Systemet var blitt til på imponerende kort tid, og forfalt deretter raskt, gjennom ”føydal utglidning”, til Norge på 1400-tallet var blitt en samling len som ble utbyttet av danskene (Holmsen 1977: 251-61, 362-69). Nyere forskning om føydalismen betrakter den ikke nødvendigvis som utglidning, men snarere som ledd i utviklingen av en sterkere statsmakt i høymiddelalderen, en statsmakt som likevel hadde en mindre byråkratisk karakter enn den mest statsorienterte retningen i forskningen hevdet (Reynolds 1994).
Både på det ideologiske og det institusjonelle området kan vi peke på flere endringer vekk fra det patron/klient-systemet vi finner i tidlig middelalder. Vi finner skille mellom person og embete, både på geistlig og verdslig hold, og kongedømmet er blitt en institusjon i en annen grad enn tidligere. I motsetning til en del andre steder i samtidens Europa, skilte man klart mellom eiendom og offentlig ombud. Når det gjelder geistlige embeter, er dette helt klart, over alt i Europa. Når det gjelder de norske syslene, kan vi peke på at det ikke var særlig vanlig at man fikk sysle i det distriktet man kom fra (Imsen 1990: 89). Syslene ble heller aldri arvelige, selv om Håkon V i 1308 faktisk forespeilte sysselmennene en slik ordning (DN XI nr. 6, jfr. Moseng m.fl. 1999: 187).
På den annen side skiller middelalderens embetsverk seg avgjørende fra det moderne på tre måter og kan dermed, i Webers terminologi, snarere betegnes som patrimonialt enn byråkratisk. For det første var det normalt ikke saklig avgrenset. Ombudsmannen hadde alle fullmakter innen sitt distrikt. De femti syslene kan oppfattes som kongeriker i miniatyr, der sysselmannen fungerte som kongens stedfortreder. Det fantes riktignok en egen juridisk ombudsmann, lagmannen, som fungerte som dommer, slik at sysselmannen kan sammenlignes med politi og påtalemyndighet og lagmannen med dommeren i vårt system, men skillet var i praksis mindre skarpt. Biskopen hadde ingen ved siden av seg; derimot fantes det i større grad saklig oppdeling på nivået under ham; det juridiske embetsverket ble etterhvert, i alle fall delvis, skilt fra det vanlige sognesystemet, og biskopene hadde dessuten et stort antall verdslige tjenestemenn som ikke hadde noen berøring med sognegeistligheten. Dessuten fantes det jo en saklig avgrensning mellom det geistlige og det verdslige apparat, men her dreide det seg jo nettopp ikke om samme system. Tvert imot var den politiske makt delt mellom stat og kirke.
For det andre ble ombudsmennene ikke lønnet fra sentrum, og dermed var skillet mellom private og offentlige inntekter uklart. Vi er fjernt fra Nils Vogts to blekkhus! Dette er særlig tydelig når det gjelder bispeembetet, der biskopen nærmest kunne betraktes som ”eier” av bispedømmet i sin embetstid. Ifølge Kåre Lunden hadde en biskop i middelalderen målt i dagens penger en årsinntekt på 50 mill. kr., en erkebiskop en inntekt på 100 mill. (Lunden 1980: 35 f.), altså himmelhøyt over hva dagens biskoper eller for den saks skyld også hva selv de mest høytlønte i vårt samfunn tjener. Sammenligninger mellom middelalderske og moderne inntekter er alltid vanskelig, p.g.a. at økonomien er så forskjellig, men en biskop i middelalderen hadde utvilsomt en helt annen makt, rikdom og prestisje enn en moderne. Lunden sammenligner imidlertid inkommensurable størrelser, den moderne biskopens personlige lønn med bispedømmets totale inntekter i middelalderen. Skulle sammenligningen være relevant, måtte institusjonens budsjett plusses på den moderne biskopens lønn. Men det blir også feil, for den middelalderske biskopen hadde en helt annen kontroll med institusjonens inntekter enn den moderne. Med visse forbehold kunne han bruke dem til hva han ville, uten å avlegge regnskap for noen. Det fantes nok en rekke regler for hva biskopen kunne gjøre og ikke gjøre og strenge forbud mot å avhende gods som lå til embetet. Men det var i praksis vanskelig å gripe inn mot biskop som misbrukte sitt embete. Etterhvert satte imidlertid domkapitlet visse skranker, og opparbeidet seg betydelig medbestemmelsesrett i ledelsen av bispedømmet.
Sysselmannen var derimot i høyere grad ombudsmann. Han skulle avlegge regnskap for sine inntekter, fikk så beholde en del selv og skulle levere resten fra seg til kongen. Hvordan systemet fungerte i praksis, vet vi lite om, men vi har en rekke klager fra kongen om korrupsjon og misbruk. Sterke og myndige konger har trolig kunnet kontrollere at sysselmennene var lojale og noenlunde oppfylte sine plikter overfor kongemakten, derimot vanskeligere hvordan de oppførte seg overfor undersåttene.
For det tredje fantes det ikke noen klare krav om utdannelse og øvrige kvalifikasjoner for å få et embete, og det fantes bare i beskjeden grad en embetsstige, der man gradvis rykket opp etter ansiennitet og kvalifikasjoner. Her er likevel det geistlige embetsverket noe mer moderne enn det verdslige. For å bli geistlig, måtte man ha en viss mengde boklig kunnskap. Man måtte kunne lese og skrive og kunne så pass mye latin at man var i stand til å lese messen og helst forstå i alle fall det meste av det man leste. Og man måtte ha en viss innsikt i kirkens lære. Vi vet lite om vanlige presters utdannelsesnivå i Norge, men skal vi dømme ut fra forholdene ellers i Europa, har det vært lavt. Opplæringen har trolig foregått ved domkapitlene og har neppe vært særlig omfattende. Kildene forteller i det hele tatt svært lite om skole og opplæring; vi nøye oss med tilfeldige henvisninger i forbindelse med andre saker. En del skolemestere er nevnt. Skolemesteren ser ikke ut til å ha vært noen fremtredende prelat; vanligvis var han ikke kannik, men kunne avansere til det (Kolsrud 1962: 27-33).
Høygeistligheten har derimot vært bedre utdannet. De fleste biskoper og en god del kanniker hadde bak seg studier ved utenlandske universiteter (Bagge 1984: 8-10, 15 f.). Det ganske omfattende diplommaterialet vi har på latin fra norske geistlige tyder på god beherskelse av språket. Det fantes imidlertid ingen klare kvalifikasjonskrav for høyere geistlige embeter. Svært ofte var universitetsutdannelse noe man skaffet seg etterat man hadde fått embete som kannik; da hadde man nemlig de nødvendige midler til å finansere et studium. Et slikt studium økte trolig sjansen til å bli biskop, men var ikke noen absolutt forutsetning. De særlige krav om kunnskap som ble stilt til geistligheten og særlig høygeistligheten kan ha bidratt til å skape korpsånd og identifikasjon med institusjonens formål, men har ikke skapt en klar karrierestige av den type vi finner i moderne byråkratier.
For den kirkelige reformbevegelsen som vokste frem fra 1000-tallet og utover var det et viktig mål å sikre at kirkelig embeter ble besatt av menn som utmerket seg med lærdom, fromhet og dyktighet og som var uavhengige i forhold til slekt og andre verdslige interesser. Innføringen av sølibatet var delvis bestemt av dette hensynet. Det skulle ikke være mulig å gjøre karriere i kirken fordi man hadde en far som var kannik eller biskop. Utdannelse var et annet middel til å fremme dette målet. I praksis skapte nok sølibatet noe større mobilitet i besettelsen av geistlige embeter, men slektskap og vennskap fortsatte å spille en viktig rolle. I Norge ser det ut til at høygeistligheten i stor grad har favorisert slektninger og andre protesjeer. Derimot er det, etterat den kirkelige organisasjonen var fullt utbygget på 1200-tallet, mindre som tyder på at konger og stormenn har hatt noen særlig sterk innflytelse. Når det gjelder bispevalg, var det neppe andre enn kongen som var mektig nok til å gjøre sin innflytelse gjeldende. Det har også forekommet, særlig i senmiddelalderen, da unionskongen kunne få pavens hjelp til å plassere sine kandidater på bispestolene. Det ser likevel ikke ut til å ha vært noe gjennomgående trekk.
Når det gjaldt verdslige ombud, var kvalifikasjonskravene enda mer uklare. Skulle man bli lagmann, måtte man ha greie på lovene. Men det fantes i middelalderen ingen formell utdannelse i nasjonale lover. Emnet for rettsstudiet ved universitetene var utelukkende romersk og kanonisk rett. Tradisjonelt har man trolig regnet med at de fleste medlemmer av eliten var rimelig lovkyndige. Fra Landslovens tid kan man nok ha skjerpet kravene, men opplæringen må ha foregått gjennom praksis snarere enn gjennom formelt studium. Ellers har trolig slekt, kjennskap og vennskap vært de viktigste forutsetningene. Kongespeilet diskuterer inngående hvordan man skal søke opptak til kongens tjeneste. Forfatteren legger vekt på at man bør være av god familie og ha gode manerer. Man bør så søke kontakt med noen som allerede er ved hirden og på denne måten få audiens hos kongen. Har man oppnådd det, er det personlige inntrykk man gjør på kongen avgjørende for om man vil lykkes eller ikke (Kgs. 44-50, Ksp. 86-96).
Dette betyr ikke nødvendigvis at utdannelsesnivået i kongens tjeneste var lavt. Særlig fra midten av 1200-tallet og utover ble mange geistlige, trolig for en stor del med god utdannelse, rekruttert til kongstjenesten. Vi kjenner også til verdslige stormenn som studerte jus i Bologna - Europas fremste sentrum for slike studier - på slutten av 1200-tallet (Sällström 1957, Bagge 1984: 10). De store lovrevisjonene under Magnus Lagabøter og de mange forordningene fra den følgende tiden, forhandlingene med utenlandske makter og den økte skriftlighet i forvaltningen fra siste halvdel av 1200-tallet og utover har utvilsomt krevd folk med boklig utdannelse, men det har ikke ført til faste kvalifikasjonskrav og en fast karrievei. Som for geistlighetens vedkommende har høyere utdannelse ofte vært noe man skaffet seg etterat at man var blitt etablert i embetsverket, slik tilfelle må være med studentene i Bologna i 1290-årene.
I sin store undersøkelse av det norske riksstyret i høymiddelalderen skiller Knut Helle mellom tre grupper menn i kongens tjeneste: prelater, verdslige stormenn og det kan kaller ”det forretningsdyktige tjenesteelement” (Helle 1972: 393-414, jfr. ”rulleblad” 576-88 og 591-603). Det er antagelig riktig at den norske kongen, i alle fall til et stykke ut på 1200-tallet, i en viss utstrekning benyttet seg av lavættede menn i sin tjeneste. Kongespeilet understreker at slike menn vil være mer lojale, fordi de ikke har noen andre enn kongen å støtte seg til (Kgs. 40, Ksp. 78). Om de var mer forretningsdyktige enn stormennene, er derimot mer tvilsomt. I alle fall har vi eksempler på stormenn som var høyst forretningsdyktige.[21] Tendensen utover 1200-tallet og den følgende tiden gikk klart i retning av at kongen rekrutterte sine tjenestemenn fra aristokratiet. De lavættede mennene har nok helst vært en levning fra de store utskiftningene under borgerkrigene. Vi har riktignok noen eksempler, også fra senere tid, på menn som ser ut til å ha ”gått gradene”, fra skriver i kanselliet til sysselmann eller lagmann.[22] Eksemplene er få, men ettersom vi vet relativt lite om hvor sysselmennene kom fra, er det vanskelig å avgjøre hvor representative de er. Noen fast embetsstige har neppe eksistert, og det er lite rimelig å forestille seg at virkelige stormenn har tilbrakt noen lang tid i underordnede stillinger før de ble sysselmenn. Derimot må kongen ha hatt betydelig frihet i valg av sine tjenestemenn. Dyktighet har utvilsomt spilt en rolle, enten det dreide seg om stormenn eller menn av lavere rang. Men det er også all grunn til å legge vekt på det Kongespeilet sier om det personlige forhold. Grensen mellom byråkrati, aristokrati og klienter har vært flytende.
De tendensene til ”pyramide” vi finner i høymiddelalderen, både i den geistlige og den verdslige administrasjonen, er det mer rimelig å tolke som føydale enn som byråkratiske. Det dreier seg ikke om en embetsstige, der folk langsomt beveger seg oppover, men om bånd mellom patroner og klienter og deres klienter igjen. Kongen knyttet kontakter med toppskiktet av stormennene, som i sin tur etablerte tilsvarende kontakter med folk lavere nede. En sysle var ikke så svært forskjellig fra et len andre steder i Europa. Det er i denne sammenhengen interessant at kongemakten tok i bruk en argumentasjon for sine rettigheter overfor ombudsmennene og befolkningen forøvrig som vi ville betrakte som utpreget privatrettslig: Kongen eier riket og alle som bor der og kan derfor pålegge dem de plikter han måtte ønske. Det er rimelig å tro at det er denne argumentasjonen som ligger til grunn for sagaenes forestilling om at Harald Hårfagre ved erobringen bemektiget seg all odel i landet (Bagge 1987: 31-38). Samme argument ble brukt av europeiske jurister på 1100-tallet til å begrunne kongens rettigheter over sine vasaller (Reynolds 1994: 1-3, 48-74 osv.). De væpnede menn i Hirdskråen utviklet seg til sysselmennenes væpnede sveiner, som avla ed til dem (Schreiner 1952-53, Opsahl 1992, Moseng m.fl. 1999: 188-90). Kongen protesterte mot denne utviklingen, men måtte til sist gi etter og nøye seg med å mobilisere disse styrkene gjennom sysselmennene når han måtte ha bruk for dem. På tilsvarende måte må det geistlige systemet ha fungert, med biskop, domkapitel og forskjellige lokale ombudsmenn, dels med ”åndelige” og dels med ”verdslige” oppgaver: proster og erkediakoner på den ene siden og setesveiner på den andre.
Tar vi utgangspunkt i tidlig middelalder, kan vi si at utviklingen frem til høymiddelalderen gikk i retning av at de mange lokale høvdingene ble innordnet i hierarki underlagt kongen. Det skjedde dels ved at de bøyet seg for ham, dels at de ble erstattet av andre som gjorde det. Videre ble systemet standardisert, gjennom en fast distriktsinndeling og faste eller relativt faste oppgaver og inntekter. Både dette og innføringen av skrift i forvaltningen gjorde systemet mer upersonlig. Kongen reiste ikke lenger rundt over hele landet, men nøyde seg med å pendle mellom de viktigste byene og formidlet ellers sin vilje til ombudsmennene gjennom brev. I tillegg har ombudsmennene trolig forholdsvis hyppig møtt frem for ham. Mens de gamle høvdingene hentet sin makt fra bondesamfunnet, fikk de nye sysselmennene den fra kongen. Sysselmennene og deres ombudsmenn utgjorde likevel ikke noe fullstendig styringsapparat. De var også avhengige av lokale stormenn, hirdmenn og ledende bønder, som bidro til lokalstyret etter et slags ”dugnadsprinsipp”. ”Det lokale selvstyre” gjennom bøndene ble bygget ut i høymiddelalderen, men kom i større grad enn tidligere under kongemaktens kontroll. De lokale tingene spilte en viktig rolle i rettshåndhevelsen og som ”offentlighet”, der viktige avtaler og beslutninger ble kunngjort. Lokalsamfunnet hadde en rekke oppgaver i rettshåndhevelsen og i å utføre en rekke fellesoppgaver, som vedlikehold av kirker, veier, broer, varder osv. Særlig sentralt sto en gruppe av bygdenes ”beste menn”, som opptrer sammen med kongelige eller kirkelige ombudsmenn i en rekke sammenhenger (Imsen 1990: 193-203 o.fl.st.).
Et klarere hierarki var blitt etablert, og skillet mellom dets enkelte ledd var blitt større, men selve leddene hadde betydelig likhet med de tilsvarende i tidlig middelalder. I senmiddelalderen ble systemet ytterligere utbygget gjennom at slottslenene over store deler av landet dannet et mellomledd mellom sentralmakten og de gamle syslene, som i økende grad ble redusert til fogderier. Samtidig trådte et lavere aristokrati i sysselmennenes eller lensherrenes tjeneste klarere frem som en egen gruppe. Utviklingen av et enhetlig hierarki underordnet kongen ble imidlertid brutt av en annen tendens, nemlig oppbyggingen av et parallelt apparat i kirkens tjeneste, langt på vei uavhengig av kongemakten. Prinsipielt skulle de to hierarkiene være saklig avgrenset fra hverandre, gjennom skillet mellom åndelig og verdslig makt, men skillet var uklart, og kirken hadde, som vi har sett, også et verdslig maktapparat.
Vår kunnskap om systemet i praksis er begrenset. Fra tiden frem til midten av 1200-tallet har vi vesentlig berettende kilder, som kan være problematiske nok å bruke, men som gir inntrykk av de personlige trekk ved systemet. Fra den følgende tiden har vi i hovedsak dokumentariske kilder, til dels normative og hovedsakelig med et rutinemessig og byråkratisk preg. Historikerne har vanligvis lagt større vekt på disse enn på de berettende, til dels med en viss grunn. Men totalt sett gjør denne typen kilder det lett å overdrive det regelbundne og byråkratiske i tidens politikk og forvaltning. Når vi så får brev og dagbøker og andre kilder fra ”bak kulissene” fra 1500-tallet og utover, trer det personlige igjen klarere frem. Men det har sikkert vært der hele tiden.
En kilde, som står på overgangen mellom de to periodene, kan likevel gi oss et inntrykk av forholdet mellom teori og praksis, nemlig Håkon Håkonssons saga, skrevet 1264/65. Her fortelles en episode fra begynnelsen av Håkons regjeringstid. I 1218 drepte bøndene i Follo sin nye sysselmann Ragnvald Hallkjellson. Da kongen fikk vite om det, sa han at han ikke ville foreta seg noe i sakens anledning, fordi han ikke hadde noen tilknytning til Ragnvald. Tvert imot hadde både Ragnvald selv og flere av hans slektninger vært hans fiender. Ragnvald hadde nemlig tilhørt baglerne, fiender av Håkons birkebeinere, og fått sin nye sysle som resultat av forsoningen mellom de to partiene i 1217. Derimot ville ikke Håkon sette seg imot at jarlen Skule Bårdsson, som på dette tidspunkt styrte riket sammen med ham, tok hevn. Skule var nemlig i slekt med Ragnvald. Her ser altså kongen ingen grunn til å gripe inn når en kongelig ombudsmann blir drept, men gjør hele saken til et spørsmål om hevn for slektninger. At den 14 år gamle Håkon Håkonsson kan ha reagert slik i 1218, er kanskje ikke så rart. Men at ingen av hans rådgivere hadde innvendinger, er vanskeligere å forstå. Og at episoden er tatt med 50 år senere i den offisielle biografien om Håkon, er klart uttrykk for hvor lite den byråkratiske tankegangen hadde trengt igjennom i 1200-tallets Norge (Bagge 1996: 150 f., 1998: 200 f.).
En tilsvarende episode ville neppe ha forekommet mot slutten av 1200-tallet. Men det behøver ikke å bety at den byråkratiske tankegangen nå endelig hadde slått igjennom. Derimot er det utenkelig at en sysselmann på denne tiden ikke var kongens venn. Det som er skjedd, er altså ikke at den gamle høvdingmakten er blitt erstattet av et byråkrati, men at kongen, i alle fall innenfor den verdslige sfæren, er blitt den suverene patron, som knytter høvdingene til seg som klienter og som styrer landet ved hjelp av dem og deres klienter igjen. Erkebiskopen og biskopene har fungert på samme måten innenfor den kirkelige sfæren. I tillegg til kongens og biskopenes direkte ombudsmenn har så et stort antall mennesker direkte eller indirekte stått i avhengighetsforhold til dem. De ca. to tredjedelene av landets jord som eliten tilegnet seg i høymiddelalderen har altså dannet grunnlag for en ikke ubetydelig ”middelklasse” eller et lavere aristokrati i elitens tjeneste. I motsetning til i tidligere tider var denne middelklassen i større eller mindre grad knyttet til nettverk med enten kongen eller erkebiskopen og biskopene som sentrum.
[ [ [ [ ]]]]19 Mot slutten av middelalderen regner man med følgende fordeling: litt under 1/3 på lokale kirker og prester, vel 1/6 på bispestolene, knapt 1/6 på domkapitlene, vel 1/4 på klostrene og vel 1/10 på kongelige kapeller (Helle 1974: 238). De fem biskopene og ca. 70 kannikene hadde m.a.o. like mye gods som de anslagsvis 15-1600 prestene ved lokalkirkene. I tillegg kom at kanniker eller klostre hevet inntektene fra en del av de rikeste sognekallene.[]
[ [ [ ]]]20 Jeg slutter meg her til Lunden 1983 i motsetning til Krag 1982, som forkaster sagaenes opplysninger om lavættede årmenn.[]
[ [ [ ]]]21 Dette gjelder Audun Hugleiksson, som var i slekt med kongehuset og en av de ledende i formynderstyret for Eirik Magnusson. Han var lovkyndig, ble kalt kongens "secretarius" og hadde en rekke diplomatiske oppdrag (Helle 1972: 578-81). Bjarne Erlingsson, som tilhørte landets rikeste og fornemste verdslige stormannsætt, kan muligens ha studert i Bologna i 1290-årene (Helle 1972: 577). Den Bjarne som nevnes i Bologna ved denne anledning er likevel snarere Bjarne Audunsson, som siden spilte en fremtredende rolle som "forretningsdyktig" i Håkon Vs tjeneste (Helle 1972: 599 f.; jfr. Bagge 1984: 10). I så fall har han trolig hatt en ganske aristokratisk bakgrunn. Han opptrer for første gang i miljøet omkring kongen i 1305, og har dermed helst vært en ung mann i 1290-årene. Vanligvis var det velstående og fornemme personer som studerte ved den prestisjetunge lovskolen i Bologna. Den som nådde lengst i Bologna, var Bjarne Lodinsson, som opptrer med juridisk doktorgrad i 1292. Helle plasserer også ham som forretningsdyktig (Helle 1972: 591 f.), og det kan forsåvidt være riktig, ettersom vi ikke vet noe om hans bakgrunn. Men han fikk tidlig en fremtredende posisjon i den aristokratisk dominerte formynderregjeringen for Eirik Magnusson i 1280-årene, og han kom senere på kant med Håkon V. Det kan antyde en aristokratisk bakgrunn, eller kanskje helst at skillet mellom aristokratiet og "tjenesteelementet" var uklart.[]
[ [ [ ]]]22 Det gjelder tre menn fra slutten av 1200-tallet og første halvdel av 1300-tallet, Bård Petersson, Arne Gjavaldsson og Pål Styrkarsson (Bagge 1976: 136-39).