4.1 Innledning
Vi vil i fortsettelsen se nærmere på internasjonale ideer om mulig og fornuftig styring av offentlig virksomhet og hvordan dette har påvirket nasjonale styringsforhold. Dette er tilpasninger, politikk og ideologi som også legger føringer på andre politikkområder, som regional- og distriktspolitikken.
4.1.1 Styrings- og forvaltningsideologi
Globalisering ble ovenfor definert som en tilstand der den tradisjonelle territorielle nasjonalstat betyr mindre. Internasjonale kontaktflater blir bredere, og utvekslingen av ideer, kunnskaper, varer og tjenester øker. De fleste sektorer av samfunnslivet berøres på ulike måter av internasjonale utviklingstendenser, ikke minst i et land med en så åpen økonomi som den norske. Når økonomisk, sosial og politisk utveksling over landegrensene øker, skaper dette nye rammebetingelser for offentlig virksomhet. Konsekvensene for offentlig styring og forvaltning er generelt at politikk som gjelder nasjonale anliggender i økende grad påvirkes av internasjonale trender, og at selve skillet mellom innenrikspolitikk og utenrikspolitikk svekkes på mange områder.
Det politisk-administrative systemet eksponeres i økende grad for internasjonale utviklingstrekk. Delvis skyldes dette at norske myndigheter, lokalt og nasjonalt, må respondere på mange av de samme utfordringene som sine motparter i andre land. Norges tilknytning til EU gjennom EØS-avtalen og andre avtaler knytter mange grener av politikk og forvaltning sammen med beslutningssystemer i andre land. Det samme gjelder et høyt antall andre tilknytningspunkter, som NATO, Schengen, FN og Europarådet. Denne tiltagende utvekslingen gjør at også innretningen av det norske styringssystemet påvirkes. Når beslutningsprosedyrer, styringsformer og organisasjonsmodeller i offentlig sektor endres, er det ofte mulig å knytte innholdet og innretningen i disse endringene til internasjonale trender. Det er dette som er hovedfokus for dette kapittelet. Vi skal identifisere noen betydelige trender i norsk og internasjonal styrings- og forvaltningsutvikling de siste par tiårene, og peke på hvordan disse trendene faller sammen.
På statlig nivå er det spesielt relevant å fremheve endringene i tilknytningsformer for underliggende virksomheter. Både når det gjelder forvaltning og drift av statlige virksomheter, har nivåene under departementene undergått betydelige forandringer de siste par tiårene, og dette er endringsprosesser som i stor utstrekning kan kobles til bredere internasjonale trender. Dette gjelder også utviklingen av nye styringsprinsipper for statlig virksomhet, slik som innføring av virksomhetsplanlegging.
Også i kommunesektoren kan mange utviklingstrekk knyttes til bredere internasjonale trender. Noen av de viktigste utviklingstendensene i europeisk lokalforvaltning er en dreining mot styring gjennom horisontale nettverk på tvers av sektorer og myndighetsnivåer, og en økt integrasjon av offentlige og private aktører i så vel utforming som implementering av beslutninger. Dette er ikke minst knyttet til et økende fokus på næringsutvikling og lokal konkurranseevne som en viktig oppgave for lokale myndigheter. Samtidig har det skjedd store endringer i organisering og styring av kommunal virksomhet, hvor det er mange paralleller mellom norske og internasjonale utviklingstrekk. Disse trendene må imidlertid sees i sammenheng med utviklingen av stat/kommune – relasjonene.
I dette kapitlet skal vi rette et tettere fokus mot disse utviklingstrekkene, og forsøke å trekke ut de grunnleggende ideene som ligger under de ulike elementene. I hvilken grad er det relevant å snakke om en underliggende styrings- og forvaltningsideologi som materialiserer seg gjennom et mangeartet spekter av reformer? Er alle utviklingstrekkene innbyrdes konsistente, eller går noen forhold på tvers av andre? Hva er konsekvensene av reformene for styringssystemet sett under ett?
4.1.2 Om import av organisatoriske løsninger
Når fokus i det følgende skal rettes mot betydningen av internasjonale trender på utviklingen innenfor offentlig styring og forvaltning i Norge, er det hensiktsmessig å ta utgangspunkt i en generalisert forståelse av dette fenomenet. Innenfor ny-institusjonell teori gir begrepet isomorfi en innfallsvinkel til å forstå hvordan organisasjonsløsninger og beslutningsprosesser i Norge påvirkes av internasjonale trender.
Den generelle antagelsen innenfor ny-institusjonell teori er at organisasjoner som opererer innenfor samme organisasjonsfelt (organisational field) over tid vil preges av en strukturell konvergens. Dette innebærer at strukturelle aspekter ved disse organisasjonene – organisasjonsstrukturer og formelle prosedyrer – etter hvert vil bli mer like. Begrepet organisasjonsfelt tar utgangspunkt i at interaksjonen mellom et antall organisasjoner som opererer innenfor samme område, bredt definert, over tid vil påvirke normer og virkelighetsoppfatning hos de involverte aktørene. Organisasjonsfeltet institusjonaliseres, noe som innebærer at det gjennom sosiale prosesser dannes felles normer, problemforståelse, oppfatninger om egne og andres roller.
Det er slike prosesser de amerikanske sosiologene Berger og Luckmann (1967) benevnte som The social construction of reality, og som organisasjons-sosiologen Selznick legger til grunn for sin forståelse av begrepet organisasjonskultur: Det at strukturelle elementer institusjonaliseres, vil si at de blir tillagt verdi utover de tekniske eller instrumentelle formål de ble opprettet for å tjene (Selznick 1957:17). Dette gjør at den enkelte organisasjon oppfatter seg selv som unik, den har en identitet basert på egen kultur og egne verdier, noe som gir organisasjonen verdi og ”mening” ut over selve oppnåelsen av organisasjonens instrumentelle målsetninger. For Berger og Luckmann er ”virkeligheten” en sosial konstruksjon, fordi subjektive oppfatninger om verden dannes og tolkes i en sosial kontekst. Deltagerne i interaksjonen vil over tid betrakte disse oppfatningene som objektivt sanne, og betrakte dem som grunnleggende og udiskutable verdier. Siden disse oppfatningene likevel er utviklet gjennom sosiale prosesser og således ikke hviler på verifiserbare fakta, benevnes de som institusjonaliserte myter.
Mens Selznick fokuserte på hvordan institusjonaliseringsprosesser finner sted innenfor enkeltstående organisasjoner, innebar introduksjonen av begrepet organisasjonsfelt at dette fenomenet ble løftet inn i en bredere kontekst, nemlig samspillet mellom flere organisasjoner. Organisasjonsfeltet som ”enhet” dannes ved at de deltakende aktørene gradvis får en forståelse av at de er involvert i et felles prosjekt, og defineres av de institusjonaliserte mytene som dannes i denne gradvise prosessen (DiMaggio og Powell 1983). Med andre ord, økende interaksjon mellom organisasjoner som opererer innenfor samme område innebærer sosiale prosesser, som nedfeller seg i felles normer og virkelighetsoppfatninger.
De institusjonaliserte mytene kan blant annet knytte seg til organisasjonsstruktur, og er således en teoretisk innfallsvinkel til det mange vil ha observert som moter innenfor forvaltningsutviklingen. Forenklet kan man si at isomorfi – tiltagende strukturell likhet innenfor et organisasjonsfelt – kommer som en følge av at mange organisasjoner kaster seg på motebølgen. Men det kan være mange grunner til å følge moten. DiMaggio og Powell (1983) identifiserte tre mekanismer for institusjonell isomorfisk endring, nemlig tvangspreget, mimetisk og normativ isomorfisme. Tvangspreget isomorfisme innebærer at organisasjonen utsettes for press, overtalelse eller invitasjon fra omgivelsene i retning av å innføre spesifikke organisatoriske løsninger. Mimetiske prosesser innebærer at organisasjonen etteraper sine omgivelser, en strategi som velges for å håndtere usikkerhet og tvetydighet knyttet til organisasjonens forståelse av egen teknologi, egne målsetninger og trekk ved omgivelsene. Normativt press knyttes særlig til profesjonsnormer som spres gjennom faglige nettverk.
Ny-institusjonell teori fokuserer spesielt på de legitimerende aspektene ved tilpasning til institusjonaliserte myter i organisasjonsfeltet. Ikke minst gjelder dette organisasjoner som i begrenset grad kan vise til egen måloppnåelse gjennom objektive kriterier, for eksempel profitt. Alle organisasjoner er avhengig av støtte fra sine omgivelser, i form av for eksempel ressurstilgang. Hvis en organisasjon ikke kan demonstrere sin egen fortreffelighet ved å vise til stigende produktivitet, profitt eller markedsandeler, kan det å demonstrere en tidsriktig struktur være et alternativ. Dette åpner for strategisk tilpasning til gjeldende normer: Man er klar over at den instrumentelle hensiktsmessigheten til de strukturelle løsninger som oppfattes som tidsriktige i og for seg ikke kan verifiseres, men velger løsningene likevel for å fremstå som ”moderne” og progressive. Dette vil ikke minst være relevant for organisasjoner innenfor offentlig sektor, hvor kriterier for måloppnåelse og produktivitet ofte fremstår som tvetydige (Meyer og Rowan 1977:544). Disse organisasjonene vil i særlig grad være avhengige av å søke legitimitet gjennom å demonstrere samsvar med institusjonaliserte myter.
Når internasjonale trender påvirker utviklingen innenfor offentlig styring og forvaltning i Norge, kan det være grunn til å anta at disse teoretisk identifiserte prosessene har hatt betydelig relevans. Den økende interaksjonen på tvers av landegrensene som assosieres med globalisering, synes å legge til rette for utvikling av felles normer og virkelighetsoppfatninger – dannelse av institusjonaliserte myter – innenfor bredere områder enn innenfor den enkelte stat. Spesifiserte samarbeidsprosjekter, slik som EØS og Schengen, impliserer at beslutningspremisser og til en viss grad strukturelle løsninger implementeres i ulike land – dette kan betegnes som en form for tvangsmessig isomorfi. Og økende samarbeid og internasjonal gjensidig avhengighet gjør at offentlige myndigheter i økende grad må legitimere sine strukturer overfor aktører utenfor landets grenser. Dette illustreres meget kraftfullt av de mange tilfeller hvor Norge har måttet tilpasse seg beslutninger i ESA og i EFTA – domstolen. Økt interaksjon fører samtidig til økt eksponering overfor internasjonale trender, noe som kan akselerere dannelsen og spredningen av strukturelle normer. Et kroneksempel her, som vi skal komme tilbake til, er fenomenet ”New Public Management” (NPM), et sammensatt sett av reformideer som har preget mange staters offentlige sektor siden begynnelsen av 1980-årene (Hood 1991), inklusive Norge. Det kan hevdes at NPM representerer en generell ”styringsideologi” med mange felles kjennetegn med det ny-institusjonalistene vil betegne som institusjonaliserte myter.