4.3 Utslag av globalisering og mulige effekter?
Utviklingen av styrings- og forvaltningsordninger i OECD-landene har gjennom de seneste par tiårene hatt mange fellestrekk. Denne påstanden ligger på en måte implisitt i begrepet ”New Public Management”. Når NPM brukes som en fellesbetegnelse på et antall slike reformelementer, innebærer dette at de regnes som beslektede. Vi har i dette avsnittet forsøkt å fremheve noen av argumentene angående dette slektskapet. Disse argumentene kommer i flere kategorier.
Essensielle argumenter går på at reformene har en felles kjerne i mer eller mindre spesifikke oppfatninger om den faktiske funksjonaliteten i ulike reformelementer. Kjerneargumenter her er blant annet knyttet til effektivisering gjennom desentralisert driftsansvar og økt driftsmessig fleksibilitet nedover i organisasjonen (målstyring og fristilling), endret insentivstruktur for så vel ledere (bonusordninger m.v.) som for organisasjoner (nettobudsjettering, uttelling for oppnådde resultater, konkurranseutsetting), ansvarliggjøring gjennom synliggjøring av resultater og eksplisitte forpliktelser knyttet til disse (kvantifiserte resultatmål, lederavtaler). Disse argumentene finnes vanligvis i litteraturen hvor NPM-reformene forfektes, og i dokumentene knyttet til konkrete reformer.
Skeptiske sjeler vil fremheve at en annen klasse argumenter først og fremst benevner slektskapet som ideologisk. Dette gjelder argumentene om NPM som et utslag av ”høyrebølgen”, en påstand om at forvaltningspolitikken har en ideologisk og kanskje partipolitisk slagside. Det vises da gjerne til at NPM har sitt opphav, og sine klareste rollemodeller, i land hvor partier på høyresiden hadde spesielt sterk fremgang fra slutten av 1970-tallet og fremover. Slik sett kan begrepene ”Thatcherisme” og ”Reagonimics” assosieres med NPM. Høyresidens tilknytning til næringslivet og dens preferanser for markedsbaserte løsninger gjorde det nærliggende å importere ideer fra privat virksomhet (”managerialisme”). Det er også påpekt at et fremvoksende teoretisk paradigme, ny-institusjonell økonomi, introduserte reformideer for offentlig sektor basert på metodologi som tidligere først og fremst var applisert på privat virksomhet.
En tredje klasse av argumenter er de institusjonelle, at reformene er beslektet fordi de i en periode har hatt legitimerende kraft. Ut ifra en sosiologisk betraktningsmåte innebærer dette at det har blitt dannet felles normer og virkelighetsoppfatninger i ”organisasjonsfeltet”, altså i den gruppen av offentlige forvaltninger som har utstrakt samkvem. I introduksjonen til dette kapittelet ble ideene om isomorfi introdusert, og det ble vist til at spredning av reformer kan skje i form av tvangsmessig, mimetisk eller normativ isomorfi. Med denne innfallsvinkelen betraktes NPM først og fremst som en gruppe tiltak som iverksettes fordi de er i samsvar med institusjonaliserte myter – rådende oppfatninger om hva slags strukturer som er ”gode” – uavhengig av faktiske kunnskaper om deres virkemåte. Dette gjøres noen ganger strategisk, ved at man velger moderne strukturer selv om man er kjent med det usikre kunnskapsgrunnlaget, fordi man regner med at dette kan gi organisasjonen støtte fra omgivelsene. I andre tilfeller velges strukturene fordi man mener at rådende oppfatninger antagelig er beste strategi for å håndtere usikkerheten rundt strukturelle valg.
Disse klassene av argumenter er ikke gjensidig utelukkende, men de avspeiler ulike tilnærminger til usikkerheten og tvetydigheten som alltid vil være knyttet til forvaltningsreformer. Globalisering kommer inn i bildet som relevant forklaringsfaktor fordi det politisk-administrative systemet i det enkelte land i økende grad eksponeres for internasjonale trender. Dette innebærer også en økt utveksling (og dermed også dannelse) av ideer av både essensiell, ideologisk og institusjonell art.
Alle disse tre klassene av argumenter fremheves av ulike forfattere som er presentert i dette kapitlet. Et er interessant at flere har påpekt det svake kunnskapsgrunnlaget om faktiske virkninger av NPM-reformene. Når dette øyensynlig ikke har hemmet disse reformenes fremmarsj, er dette en indikasjon på at ideologiske og institusjonelle forklaringer på spredningen er relevante. Koblingen av NPM til ”høyrebølgen” forekommer også ofte i litteraturen, og det historiske sammenfallet mellom fremgangen for både partier på høyresiden og NPM-reformer er udiskutabel. Det er vel også nokså ukontroversielt å hevde at norske Høyre har vært en forkjemper for konkurranseutsetting og privatisering. Samtidig kan det hevdes at det partipolitiske skillet har blitt svakere, fordi også partier på den tradisjonelle venstresiden i senere år har åpnet mer for tiltak av denne typen. Storbritannia er et godt eksempel på dette, siden Labour under Tony Blair har gått meget langt i å innføre reformer som faller inn under NPM, slik det er drøftet i dette kapitlet.
Spørsmålet videre er om denne endringen i ideologi og faktiske organisering og styring av offentlig virksomhet har noen effekt i forhold til andre politikkområder, som regional- og distriktspolitikken. Det kan være elementer av samme ideologi og/eller effekter av omorganisering, eller andre forhold. Dette vil bli drøftet nærmere i neste kapittel.