I et halvt år var Maria Røhnebæk, doktorgradsstipendiat ved Senter for for teknologi, innovasjon og kultur (TIK), flue på veggen på et NAV-kontor. Hun deltok på alle interne møter og kurs, «skygget» og intervjuet flere ansatte og fikk selv prøve ut de ulike datasystemene som var i bruk på kontoret. Målet: Å finne ut hvordan arbeidsdagen til veiledere i NAV formes av etatens informasjons- og datasystemer.
- Utgangspunktet for at jeg ønsket å se på dette, er at vi i dag ser to parallelle utviklingstrekk i NAV. For det første er det et klart uttrykt mål at tjenestene skal bli mer brukerrettet, altså at de i større grad skal tilpasses den enkeltes behov og at man skal utøver mer fleksibilitet i behandlingen av saker. Samtidig skjer det en økt digitalisering. Og det medfører som regel økt standardisering, sier Røhnebæk.
Hvordan kommer denne spenningen til syne i de NAV-ansattes arbeidshverdag?
Standardisert fleksibilitet
Ansatte som har ansvar for veiledning og oppfølging av brukere opplever at de ikke har kapasitet til å gi alle brukerne den hjelpen de trenger på grunn av tidsknapphet og høyt arbeidspress.
Med økt bruk av selvbetjeningsløsninger på nett ble det antatt at man ville frigjøre kapasitet internt til å forbedre tjenestetilbudet til brukergrupper som er avhengig av personlig kontakt med en veileder i NAV, forteller Røhnebæk.
- Men mine funn tyder på at det ikke har skjedd, sier hun.
Ansatte som har ansvar for veiledning og oppfølging av brukere opplever at de ikke har kapasitet til å gi alle brukerne den hjelpen de trenger på grunn av tidsknapphet og høyt arbeidspress. De må gjøre prioriteringer der noen gis mer oppmerksomhet enn andre. Samtidig legger datasystemene opp til en standardisert måte å jobbe på som skal sikre at alle brukere får lik behandling. Mens lovverket legger opp til økt fleksibilitet, legger datasystemene opp til økt standardisering. Når ressurssituasjonen ikke er forenlig med idealet om lik behandling skaper de ansatte fleksibilitet ved å omgå rutiner i systemet.
I avhandlingen betegner Røhnebæk utviklingen med begrepet «standardisert fleksibilitet».
Rigide systemer
- Systemene er til dels svært rigide. De legger klare føringer på hvordan de ansatte skal løse sine arbeidsoppgaver, sier Røhnebæk.
Hun trekker frem et eksempel:
- Når en bruker tar kontakt med NAV på telefon tar et kundesenter imot henvendelsen. Det lages så lister i datasystemet over hvem veilederne skal ringe tilbake til og når. Ideen bak er god, veilederne skal kunne ringe tilbake når de har tid og når de har fått forberedt seg i stedet for at de må ta imot telefoner hele tiden og bli avbrutt i oppgaver som krever konsentrasjon.
Problemet, sier Røhnebæk, er at det ikke fungerer i praksis.
- I systemet er det, for å sikre likebehandling, innebygd en rigiditet med blant annet en 48-timers behandlingsfrist. Dermed mister de ansatte muligheten til selv å vurdere hvilke saker som er mest prekære, de må bare behandle sakene etter hvert som de forfaller, sier hun.
- En av informantene mine sa det ganske tydelig: Systemene fratar oss muligheten til å prioritere selv.
Systemet som syndebukk
Selv om datasystemene kan være en verdifull kunnskapsstøtte, kan de fort oppfattes som en frustrerende kontrollinstans dersom de blir for rigide, poengterer Røhnebæk.
Hun mener NAV har en vanskelig oppgave.
- En risiko når det åpnes for mer utøvelse av skjønn i regelverket er at det blir vanskeligere å sikre likebehandling, som er et klart mål for NAV. Derfor kompenserer man ved å innføre mer detaljstyring. Kontrollen i de øvrige arbeidsprosessene blir mer detaljert og rigid.
Det kan imidlertid føre til at de ansatte føler de mister kontroll over egen arbeidshverdag, mener hun.
- De fleste av informantene mine gir uttrykk for at de synes regelverket er godt, men de vil ha mer rom og mulighet til å forvalte regelverket slik det er tenkt. Det legger ikke dagens rigide styring via datasystemene alltid opp til, sier hun.
Dermed blir også systemet fort en «syndebukk», de ansatte gir digitaliseringen og datasystemene skylden for utfordringer som kanskje egentlig handler om stort arbeidspress og utfordringer knyttet til kvalitet kontra kvantitet, ifølge Røhnebæk.
Et hjelpemiddel – ikke en motsetning
Hva kunne så vært gjort annerledes? Røhnebæk understreker at NAV er en stor organisasjon hvor man er helt avhengig av enkelte standardiseringsrutiner for å sikre målet om likebehandling.
- Men det kunne nok vært gjort endringer i hvordan systemene brukes som styringsverktøy. Det kan være en idé å redusere rigiditeten og detaljstyringen i systemet noe, sier hun.
Røhnebæk mener at man også i større grad må anerkjenne de positive sidene ved teknologien og hvordan teknologien kan brukes om et hjelpemiddel.
- I dag er det for lite fokus på at teknologien kan være et virkemiddel for å sikre brukerne den hjelpen de har krav på. I stedet tegnes det opp et motsetningsforhold mellom bruker og teknologi. Teknologien omtales som en hindring – som noe man bare må forholde seg til skal man kunne gjøre det som egentlig er målet: Å hjelpe brukeren, sier Røhnebæk.
Foreslår mer kursing
Hun trekker frem et eksempel fra et kurs hun deltok på, i en ny arbeidsmetode og tilhørende IKT-støtte i NAV.
- På dette kurset ble det veldig tydelig kommunisert at brukeren skulle være i sentrum – noe som jo er helt sant og veldig viktig. Problemet var at frykten for at teknologien skulle få for mye plass førte til at det kun var avsatt litt tid siste dagen til å lære hvordan IKT-støtten faktisk virket.
Røhnebæk mener en slik strategi kan virke mot sin hensikt.
- Datasystemene er jo arbeidsverktøyet til de ansatte. Det er en obligatorisk passasje for å kunne hjelpe brukeren. Hvis de ansatte ikke føler seg trygge på teknologien, kan den fort ta veldig mye plass. Man risikerer at de ansatte bruker mye tid og krefter på å forstå datasystemene, og at de dermed mister brukeren av syne, sier Røhnebæk.
Hun mener derfor det er svært viktig med god kursing og opplæring i datasystemer.
- Man må ikke tro at man kan «gjemme bort» digitaliseringen og tro at håndteringen av teknologi kommer av seg selv, sier hun.