Tilbake til Makt- og demokratiutredningens startside

 

Makt- og demokratiutredningens rapportserie, ISSN 1501-3065

Rapport 51, desember 2002, ISBN 82-92028-56-0

---

Kommunene ser på staten

En sammenlikning av det kommunale lederskaps holdninger i 1976 og i år 2000

Magnar Andersen, Arild Buanes og Nils Aarsæther

---

1. Sammendrag

Rapporten redegjør for resultatene av en spørreskjemaundersøkelse til alle landets ordførere og rådmenn medio 2000, hvor det kommunale lederskapet ble bedt om å besvare spørsmål om kommunenes viktigste oppgaver og hva som er de viktigste hindringene for å løse disse oppgavene. Resultatene er sammenliknet med en tilsvarende undersøkelse ledet av Torodd Strand som en del av Maktutredningen på 1970-tallet. Studien er basert på spørreskjema som ble sendt alle landets ordførere og rådmenn sensommeren 2000. Svarprosenten ble 66 % for rådmennene og 77% for ordførerne.

 

Både stat og kommuner har gjennomgått mange endringer i tidsrommet mellom Strands undersøkelse og den foreliggende studien, med en betydelig vekst i kommunal sektor, både hva gjelder sysselsetting og oppgaver. Både utviklingen i brutto driftsutgifter og respondentenes angivelser av viktigste oppgavefelt viser at kommunene i enda sterkere grad enn på 1970-tallet kan oppfattes som ”undervisnings- og omsorgskommuner”. Dette kommer til uttrykk gjennom at kommuneledernes oppgavefokus ved århundreskiftet var rettet mot å styrke alders- og helseomsorgen, fulgt av skoleutbygging. På tredjeplass kommer kommunal innsats for lokal næringsutvikling. Dette siste kan synes noe overraskende, gitt at tidspunktet for undersøkelsen var under en høykonjunktur. Samtidig er det klart at næringsutviklingen har regionale fordelingseffekter som skaper problemer i mange kommuner, selv i en periode med høy økonomisk veksttakt.

Til tross for endringer i blant annet kommunelov (1992) og inntektssystem (1985) som skulle gi kommunene større handlefrihet, viser undersøkelsen at statens politikk overfor kommunene av langt flere enn i 1976 oppleves som alt for standardisert. For ordførerne har andelen som oppgir dette økt fra 30% til 53%, og for rådmennene fra 24% til 44%. Det er knapt noen som oppgir at nasjonale tiltak og regler er ”vel tilpasset de skiftende forholdene” i kommune-Norge.

 

Utilstrekkelig økonomi og manglende støtte fra statlige myndigheter oppfattes som de viktigste hindre for å løse kommunenes viktigste utfordringer på slutten av 1990-tallet. Mens 24% av ordførerne og 29% av rådmennene oppga økonomiske problemer som kommunens mest dominerende problem i 1976, er dette økt til henholdsvis 64% og 58% i år 2000. Negative demografiske utviklingstrekk (utflytting, pendling, aldring) oppleves som det mest problematiske i 10% av kommunene.

 

Nær halvparten av ordførerne oppgir at staten behandler egen kommune ”mindre bra eller dårlig”. Den kommunale misnøyen med staten, målt etter denne dimensjonen, er mer enn fordoblet siden 1976, og må kunne karakteriseres som betydelig.

 

På den annen side oppgir færre kommunale ledere at innbyggere i egen kommune oppnår mindre enn innbyggerne i andre kommuner. Andelen kommuneledere som oppfatter egen kommune som ”utkantkommune med mange store problem” er også redusert, fra 30% til 20%. Disse svarene viser en tendens til utjevning og ”samling i midten” i kommune-Norge. Færre kommunale ledere oppfatter i dag egen kommune som en klar vinner eller en klar taper, mens ”mellomsjiktet” vokser. Dette bildet går også igjen når det gjelder kommunens opplevde evne til å utnytte statlige tilskuddsordninger: En mindre andel enn i 1976 opplever seg som særlig gode eller særlig dårlige til å utnytte disse. Den fremste årsak til at kommuner ikke klarer å utnytte disse ordningene bedre, er manglende administrativ kapasitet. Samtidig er det klart at styrking av den administrative kapasiteten ikke er en prioritert oppgave i kommunene i år 2000.

 

2. Innledning

2.1 Bakgrunn for undersøkelsen

 

Tema for denne rapporten er kommunenes forhold til staten. Dette tema var også sentralt i maktutredningen på 1970-tallet. Den gang ble det gjennomført en omfattende kartlegging med spørreskjemaundersøkelser, intervjuer og annen datainnhenting fra ulike nivåer i forvaltningen. I denne undersøkelsen har vi avgrenset oss til å innhente data fra det kommunale lederskapet. Gjennom bruk av et spørreskjema har vi spurt rådmenn og ordførere om deres vurderinger av viktige kommunale oppgaver og av relasjonen mellom egen kommune og staten.

 

Selv om kommunenes problemer i dag er annerledes enn i 1970-årene, er det åpenbart at tema som kommunale prioriteringer og forholdet kommune-stat fortsatt har aktualitet. Problemer knyttet til den kommunale økonomi og organisering og iverksetting av stadig nye oppgaver som sentrale styringsmakter pålegger kommuneforvaltningen, er et sentralt tema som kommune-Norge er opptatt av. Det er ikke uvanlig å se medieoppslag med ordførere som tordner mot staten på grunn av manglende økonomisk kompensasjon knyttet til sentralt initierte reformer (for eksempel 6-årsreformen i grunnskolesektoren).

 

Forholdet kommune-stat har også stått sentralt på den nasjonale agenda i flere utredninger den senere tid. Sentralt her er utredningene knyttet til kommunenes kostnadsstruktur og inntektssystem (Rattsø-utvalget) og oppgavefordelingsutvalget. I oppgavefordelingsutvalget (NOU nr 22, 2000) legges det vekt på at forholdet mellom stat og kommune i større grad skal utvikles i retning av partnerskap[1], men utvalget sier samtidig at dette ikke må bryte med det formelle utgangspunktet om at det er Stortinget og Regjeringen som trekker opp rammene for kommunal og fylkeskommunal virksomhet, og at kommuner og fylkeskommuner dermed utøver avledet forvaltningsmyndighet.

 

En sentral målsetning for vår kartlegging har vært å samle inn data som gjør det mulig å sammenlikne resultatene med en tilsvarende undersøkelse for 25 år siden med hensyn til det kommunale lederskapets vurderinger av relasjonene mellom kommune og stat, samt deres holdninger til sider ved den statlige styring. Denne undersøkelsen er presentert i Torodd Strands bok fra 1985[2]. Strands studie er også basert på en gjennomgang av data omkring økonomi og politisk representasjon i etterkrigstida fram til tidlig 1980-tall. En hypotese om ei systematisk skeivfordeling mellom sentrum og periferi lå til grunn for Strands studie. I oppsummeringa av analysen konkluderer han imidlertid med at

 

Inntektsgrunnlaget er vorte jamnare regionane imellom, og det ligg ikkje føre data som tyder på at fordelingar mellom samfunnsgrupper er blitt skeivare [3].

 

 

2.2 Nærmere om tema

 

Relasjonene mellom staten og kommunene er mangesidige og under kontinuerlig omdanning. Endringer i det institusjonelle rammeverket (blant annet lovgivning, oppgave- og ansvarsfordeling, etablering og utvikling av nasjonale kriterier og standarder, kommuneøkonomiens rammer og fordeling mellom frie og øremerkede inntekter) gir åpenbart endrede muligheter for både å utforme og iverksette politikk på lokalt nivå. Utviklingen av relasjonene mellom stat og kommune har mange fasetter, men vi skal peke på noen sentrale endringer:

• endringer i det institusjonelle rammeverket for kommunesektoren, både generelt (inntektssystemet[4] og kommuneloven), og innen de enkelte oppgavefelt.

 

• politiske dreininger i retning av større kompleksitet i offentlig forvaltning gjennom åpninger for markedsbaserte løsninger både på statlig nivå (statlige AS, foretak og særlovselskaper) og lokalt (konkurranseutsetting av deler av kommunal tjenesteproduksjon, etablering av kommunale foretak, utviklingstendenser i retning av utbyggings- og driftsavtaler).

 

• økt innslag av rettighetslovgivning på statlig nivå med konsekvenser for prioritering av kommunal ressursinnsats.

 

• orientering mot en mer innovasjons- og entreprenørrettet regional økonomi, med vekt på nettverksorganisering og partnerskap mellom offentlige og private aktører.

 

Denne utviklingen innebærer at både stat og kommuner, og relasjonene mellom dem, er endret. Et sentralt spørsmål i forskningen om stat-lokal relasjoner har vært knyttet til graden av statlig styring (ofte formulert som ”overstyring” i den kommunalpolitiske retorikken). Hva som er for lite, adekvat eller overdreven statlig styring er imidlertid ikke et objektivt faktum, men uttrykk for en vurdering av graden og innretningen av den statlige styringen målt mot en ønsket tilstand. Hva denne ”ønskete tilstand” innebærer vil selvsagt variere mellom styringsnivå og mellom representanter for ulike kommunale tjenesteområder.

 

De statlige ordninger og signaler treffer en variasjonsrikdom mellom ulike kommunesamfunn; en variasjonsrikdom som gir opphav til et mangfold av løsninger og tilpasningsformer. Innenfor det handlingsrom de formelle ordninger tillater, utformes de lokale løsninger med hensyn til både organisasjonsløsninger og utformingen av tjenesteproduksjon på bakgrunn av lokale politiske prioriteringer, men også ut fra lokale aktørers fortolkninger av statlige signaler.

 

Lokale og regionale politiske institusjoner og deres relasjoner til statsmakten har vært analysert dels i et sentraliserings-/desentraliseringsperspektiv ut fra dimensjonene autonomi og aksess (Baldersheim m.fl.1979), og dels på basis av en operasjonalisering av begrepet ”folkestyre” langs dimensjonene autonomi, demokrati og effektivitet (Sharpe 1970, se Baldersheim 1998).

 

Denne rapporten tar utgangspunkt i at kommunene og det lokale folkestyret ideelt skal operere i samsvar med lokalt opplevde og lokalt definerte problemer. Samtidig tas det høyde for at kommunene, spesielt fra 1960-tallet av, er blitt den viktigste iverksetter av statlig velferdspolitikk. Denne velferdspolitikken er på ingen måte et fremmedelement i forhold til hva som oppleves som lokale problemer og utfordringer, og de statlige reformer er for en stor del kommet som et resultat av press nedenfra. Dette betyr at lokale problemdefinisjoner i stor grad vil påvirkes av de ekspertisebaserte perspektiver som er institusjonaliserte blant annet i det statlige forvaltningsapparat, og at mulighetene for å adressere/håndtere/løse disse lokalt opplevde problemer og behov vil avhenge av hvilke krav, påbud og muligheter som gis både av det generelle statlige rammeverk for kommunesektoren, og av sektorspesifikke prioriteringer/reguleringer i statsforvaltningen. Også når det gjelder kommunenes rolle som iverksetter av statlig politikk, vil trekk ved iverksettingsorganisasjonen (blant annet stor grad av frihet til å velge hvordan tjenestetilbudet skal organiseres) påvirke politikkens innhold.

 

Kommunenes valg av hvordan oppgavene skal løses vil imidlertid også påvirkes av hvordan både de lokale utfordringer og den statlige politikken forstås og fortolkes i en lokalpolitisk kontekst. Fra både et faglig og et politisk-administrativt perspektiv vil det være interessant å kartlegge hvordan lederskapet i kommune-Norge forstår den lokale problemsituasjon, hvilke prioriteringer det ønsker og hvilke vurderinger dette lederskapet gjør av sitt handlingsrom i forhold til statlig rammeverk og retningslinjer.

 

Denne tilnærmingsmåten er ikke ny, og rapporten er som nevnt å betrakte som en oppfølgingsstudie av tema som er behandlet i Torodd Strands survey til samtlige ordførere og administrasjonssjefer fra midten av 70-tallet (Strand 1985). I tillegg til Strands studie foreligger også en studie basert på Harsheim og Rose's survey til et utvalg kommuner (N=158) i 1987 (se Rose 1989, 1990).Ved i størst mulig grad å måle langs de samme dimensjoner som er benyttet disse studiene[5], vil vi være i stand til å belyse endringer i det kommunale lederskaps oppfatninger og vurderinger av stat - kommune relasjonen. Disse endringene må selvfølgelig fortolkes i lys av de faktiske endringer som har skjedd i 25-årsperioden.

2.3 Metodisk tilnærming

 

Som nevnt innledningsvis er utgangspunktet for undersøkelsen en sammenligning av endringer i det kommunale lederskapet sine holdninger overfor sentrale styringsmakter i løpet av de siste 25 årene. Vi har i utformingen av undersøkelsen forsøkt å legge opp til en problemformulering eller spørsmålsstilling som er tilnærmet likt den undersøkelsen som ble gjort for 25 år siden, der dette har vært mulig. Dette er gjort for å gjøre det mulig å foreta en sammenligning mellom to undersøkelser som er foretatt på ulike tidspunkt.

 

Data er innhentet ved hjelp av spørreskjema som ble sendt ut til alle ordførere og rådmenn i primærkommunene - totalt 435 ordførere og 435 rådmenn. I denne undersøkelsen er det kun gjennomført én purrerunde mot to purrerunder i 1976. Dette har nok også bidratt til at vår undersøkelse har en lavere svarprosent enn for 25 år siden. Den gang var svarprosenten 81% for ordførerne og 86% for rådmennene (Jonassen, 1978, s 18), mens svarprosenten for vår undersøkelse er 77% for ordførerne og 66% for rådmennene.

 

Dette betyr at ordførerne har en svært høy svarprosent i begge undersøkelsen, mens svarprosenten for rådmennene er klart lavere i vår undersøkelse enn i den tilsvarende undersøkelsen for 25 år siden. For rådmennene kan dette forholdet gi seg utslag på noen områder i sammenlikningen. Imidlertid bør det understrekes at svarprosenten anses å være relativt høy for begge undersøkelser. Størst problemer for generalisering av svarmaterialet er knyttet til eventuelle skjevheter. De eventuelle skjevheter som vi kan teste for vil bli kommentert i neste avsnitt.

 

Til slutt vil vi understreke at spørsmålsstillingen til rådmennene og til ordførerne er stilt på samme måte på flere områder, noe som gjør det mulig å sammenlikne besvarelsene mellom administrativt og politisk lederskap. Spørreskjemaene ble første gang sendt ut i august 2000 og purret på i oktober 2000.

2.4 Respons og eventuelle skjevheter

 

Tabell 2-1 og Tabell 2-2 viser fordelingen over hvem som fikk tilsendt spørreskjema og svarprosenter etter henholdsvis kommunestørrelse og kommunetype. Av de som fikk tilsendt spørreskjemaet, returnerte 77% av ordførerne og 66% av rådmennene skjemaene i utfylt stand.

 

Av Tabell 2-1 fremgår det noen mindre former for skjevheter mellom rådmenn og ordførerne med hensyn til populasjon og svarmaterialet. Det er en liten tendens til at rådmenn i de minste og de mellomstore kommunene er noe underrepresentert i undersøkelsen, mens rådmenn i kommuner på mellom 2 000 og 6 000 innbyggere er noe overrepresentert. For ordførerne er forholdet motsatt. Her er det ordførerne i de store kommunene som i noe mindre grad har besvart spørreskjemaene. Vi vil understreke at avvikene er relativt små totalt sett med unntak av ordførerne i store kommuner. Her er avviket på -2,2% av en populasjon på 9,4% noe som utgjør 23% mindre representasjon. Dette er en type skjevhet som kan slå noe ut på svarfordelingen for de største kommuner.

Tabell 2-1 Fordelingen av populasjonen og svarmaterialet etter kommunestørrelse. Ordførerne og rådmenn.

Tabell 2-2 Fordelingen av populasjonen og svarmaterialet etter kommunetype. Ordførerne og rådmenn.

 

 

 

Tabell 2-2 viser svarmaterialet og populasjonen etter Statistisk Sentralbyrås klassifisering av kommunetyper. Av tabellen ser en at skjevheten er betydelig mindre med hensyn til kommunetyper. Blant rådmenn er det dog en liten underrepresentasjon fra kommuner med større innslag av primærnæringer. Dette følger av underrepresentasjon blant de minste kommunene som også er overrepresentert her. For ordførerne er underrepresentasjonen noe større for kommuner med større innslag av industriaktivitet.

2.5 Svarmaterialet etter personlige bakgrunnsvariabler

 

Det kommunale lederskap er i stor grad et mannsdominert lederskap. I vår undersøkelse utgjorde kvinneandelen kun 12% for ordførere og 8% for rådmenn. Denne sterke kjønnsdelingen var også et gjennomgående trekk ved undersøkelsen i 1976. Alderssammensetningen i svarmaterialet bærer også preg av en relativt høy gjennomsnittsalder. Hovedtyngden av ordførerne (60%) og rådmennene (58%) er over 50 år, mens andelen under 30 år er nesten fraværende. Alderssammensetningen i lederskapet er som forventet siden dette har noe å gjøre med erfaring og meriterende yrkeskarrierer, mens andelen kvinner må kunne sies å være overraskende lav til å være i år 2000.

 

Tabell 2-3 Ordfører og rådmenns kjønn og alderssammensetning; undersøkelse år 2000, prosentvis fordelt.

 

 

 

Tabell 2-4 viser ordførernes og rådmennenes utdanningsnivå både i 1976 og i år 2000.

 

Tabell 2-4 Ordføreres og rådmenns utdanningsnivå. Prosentfordeling i år 1976 og 2000 (- = ikke registrert).

 

 

 

Som forventet har rådmennene jevnt over et høyere utdanningsnivå enn ordførerne, noe som har sammenheng med at det i rådmannsstillingen ofte stilles krav om høyere formell utdanning ved ansettelse. For ordførerne er det andre kvalifikasjoner, knyttet til politiske karrierebaner, som er avgjørende for posisjonen. Utdanningsnivået blant ordførere forventes å stige i samme grad som i befolkningen som helhet. Av tabellen framgår det at dagens respondenter – både ordførere og rådmenn – jevnt over har høyere utdanning enn respondentene i 1976. Dette er i tråd med at utdanningsnivået jevnt over har vært økende i befolkningen siden kartleggingen i 1976.

 

 

 

 

 

 

• Blant dagens ordførere har hele 57% en eller annen form for universitets- eller høgskoleutdanning mens tilsvarende tall i 1976 var 16%.
• Blant dagens rådmenn har 92% universitets- eller høgskoleutdanning mens andelen i 1976 var 36%.

 

Det har med andre ord skjedd en radikal nivåhevning i forhold til situasjonen i 1976 blant ordførere og rådmenn med hensyn til formell utdanning. Dette burde tilsi at dagens kommunale leder har en helt annen faglig plattform for utøving av sitt kommunale lederskap. De er i langt større grad ”faglig kompetente” ledere enn tilfellet var i 1976. Dette gjelder både for ordførere og rådmenn. Dette betyr også at de sentrale styringsmakter nå møter et kommunalt lederskap som ikke bare har egenskapen lokal myndighet, men som også representerer et bredt felt av formell faglig kyndighet.

3. Kommuneforvaltningen: vekst, oppgaver og endringer

3.1 Veksten i kommuneforvaltningen

 

Utviklingen i kommunesektoren de siste to tre tiårene har vært preget av en betydelig utbygging av velferdsstaten gjennom en rekke reformer. Denne utbyggingen henger sammen med at vi som nasjon har opplevd en betydelig inntektsøkning på relativt kort tid og at vi dermed har hatt råd til å realisere en rekke velferdsreformer. Den store tjenesteprodusenten i denne sammenheng er kommunesektoren, kjennetegnet ved sin nærhet til brukerne.

3.1.1 Sysselsettingsvekst

 

Ekspansjonen til kommuneforvaltningen gjenspeiles i endringene i sysselsettingstallene i Tabell 3-1.

Tabell 3-1 Sysselsettingsutviklingen i forvaltningen. Tusen årsverk; stat og kommune. Tallene i parentes viser offentlig forvaltnings andel av den samlede sysselsettingen.

 

Kilde: SSB, sysselsettingen i offentlig forvaltning.

 

Sysselsettingen i kommuneforvaltningen økte fra 136 tusen årsverk i 1970 til 348 tusen årsverk i 1998, og har med andre ord økt mer enn 2,5 ganger i løpet av en relativt kort periode. Veksten i antall årsverk var sterkest fra midten av 1970-tallet til begynnelsen på 1990-tallet. Tallene i parentes viser forvaltningens andel av den totale sysselsettingen. Vi ser at også den samlede offentlige forvaltnings andel av sysselsettingen har vokst betydelig – fra 9% til 19,9% - i perioden, og at mesteparten av denne veksten er knyttet til kommuneforvaltningen; i mindre grad finner vi vekst i forvaltningen på statlig nivå.

3.1.2 Kostnadsvekst

 

Som følge av at kommuneforvaltningens oppgaver stadig er blitt flere og at en stadig trenger flere personer til å løse disse oppgavene, har også utgiftene til kommunesektoren bare gått en vei, oppover. Dette er illustrert i figur 3.1 som viser utviklingen i kommunenes samlede driftsutgifter i 2000-kr.

 

Figur 3.1 Utviklingen i kommunens samlede driftsutgifter. Løpende utgifter prisnivåjustert til 2000-kr.

 

(Illustrasjon mangler)

Kommunenes driftsutgifter var i 1972 på 69 milliarder kroner (2000 kr), mens utgiftene i år 2000 var på 195 milliarder kroner – et nivå som ligger nesten tre ganger høyere. Utgiftsveksten har dermed vært større en sysselsettingsveksten. Av figuren ser en at utgiftene til kommunesektoren i hele perioden har en jevn vekst med unntak av perioden mellom 1992 til 1996 hvor man har en liten stagnasjon i utgiftsøkningen.

 

Kostnadsnivået til kommunesektoren varierer betydelig etter kommunestørrelse og kommuners sentralitet jf Tabell 7-1 i vedlegg. De samlede driftsutgiftene for kommuner med færre enn 2 000 innbyggere utgjorde 43 000 kr per person i 1998, mens tilsvarende tall for kommuner med mer enn 20 000 innbyggere var 25 000 kr. Også sentralitetsfaktoren spiller inn i dette kostnadsmønsteret. Dette temaet er for øvrig grundig behandlet i Rattsø-utvalget.

 

Samtidig som en rekke reformer har tilført kommunesektoren nye oppgaver, har en også de siste 15-20 år iverksatt en rekke reformer som har hatt til hensikt å utvide det kommunale handlingsrommet. Nytt inntektssystem, ny kommunal lovgivning og langt større frihet for kommuner til å organisere seg slik de ønsker, har endret rammevilkårene for det lokale selvstyret på en grunnleggende måte.

 

På den andre siden har intensjonene som disse reformene uttrykker langt på vei blitt undergravd av statlig detaljstyring på de ulike sektorområder. Særlig kommer dette til uttrykk gjennom utstrakt rettighetslovgivning og standardkrav, og gjennom økt bruk av øremerkede tilskudd til bestemte formål. Motivene for den sterke statlige sektorstyringen kan være flere. Dels kan det være uttrykk for manglende tillit til kommuners evne til å møte endrede vilkår og nye utfordringer på sektorområder, dels kan det skyldes ønsker om å gjennomføre ”nasjonale krafttak” på spesifikke områder, men det kan også være resultat av en kamp og rivalisering om midler der den sektor som ikke tyr til rettighetsfesting og øremerking vil bli den tapende part. Uansett motiver blir resultatet at kommunenes handlingsrom for å foreta lokale tilpasninger og prioriteringer svekkes, samtidig som statens styring blir lite helhetlig og mindre forutsigbar

3.2 Utviklingstrekk i brutto driftsutgifter etter hovedposter

 

Før vi presenterer funn fra undersøkelsen er det naturlig å gi et bilde av situasjonen fra 1970-tallet og fram mot århundreskiftet.

 

Tabell 3-2 Kommunenes brutto driftsutgifter etter hovedkapittel. Prosent av utgiftene for de enkelt årene.

Kilde: Tallene for 1974 og 1979 er hentet fra Torodd Strand (1985, s 103), mens tallene for 1998 er hentet fra SSB, Kommuneregnskapets driftsutgifter etter hovedkapitel. Den prosentvise nedgangen for helsevern, sosial omsorg/trygd fra 1974 til 1979 har delvis sammenheng med at kommunene i perioden mellom ble fritatt for enkelte overføringer til folketrygdfondet, jfr Strand (1985).

 

Tabellen gir oss følgende bilde: Hovedposten Sentraladministrasjon har endret seg lite. Disse utgiftene utgjør fremdeles en mindre del av brutto driftsutgifter, men andelen har steget med 2 prosentpoeng siden 1974.

 

Kultursektoren, som blant annet omfatter kirke og bibliotek utgjør også en beskjeden andel av de samlede utgifter, men også her er det en stigning. Her utgjør stigningen på to prosentpoeng likevel noe i retning av en dobling av andelen.

 

Skole og helse/sosial (som også omfatter eldreomsorg) utgjorde til sammen 57% i 1974, men disse sektorene har økt sin andel til hele 72% i 1998. ”Taperen” i denne utviklinga har vært ”Øvrige utgifter”, noe som i hovedsak dreier seg om tekniske tjenester og utgifter til boligformål.

 

”Skole- og omsorgskommunen” var altså en realitet allerede på 1970-tallet, i den forstand at disse oppgavene i 1974 la beslag på 57% av kommunenes brutto driftsutgifter. I 1998 har disse sektorene økt til nær ¾ av de samlede kommunale driftsutgiftene.

3.3 Endringer i synet på viktigste kommunale oppgave i perioden

 

For å kartlegge det kommunale lederskaps oppfattelse av kommunens oppgavestruktur har vi bedt rådmenn og ordførere angi hva som har vært de viktigste oppgavene kommunen har løst – eller forsøkt å løse – de to siste år (1999/2000), og sammenholdt dette med resultatene basert på tilsvarende spørsmål stilt i 1976 (Tabell 3-3).

 

Tabell 3-3 Viktigste kommunale oppgave kommunen har forsøkt å løse de to siste årene. Ordførerens og rådmannens vurderinger. Prosentvis fordeling.

 

Svarene her viser at det kommunale lederskap på midten av 70-tallet oppfattet egen kommune i stor grad som en infrastrukturutvikler (med betydelig fokus på VAR-sektoren). Om vi slår sammen kategoriene samferdsel, tekniske tjenester og tilrettelegging for boligutbygging, så var det i 1976 hele 47% av ordførerne og 37% av rådmennene som oppga dette som viktigste kommunale oppgave de to siste årene. 25 år senere har disse andelene sunket til 20% av ordførerne og 15% av rådmennene.

 

I år 2000 oppfattes de viktigste oppgavene i samsvar med bildet av kommunen som en ”skole- og omsorgskommune”, hvor det er personrettet service som står i fokus. Det største ”hoppet” gjør – ikke uventet – alders- og helseinstitusjoner. Her er det nå 37% av ordførerne og 39% av rådmennene som oppgir dette som viktigste kommunale innsats de siste to årene. Tilsvarende prosenter i 1976 var henholdsvis 17% og 20%.

 

”Næringsutvikling” er også en stor kategori, og selv om den siste undersøkelsen er gjennomført i en høykonjunktur med lav arbeidsledighet, skal man imidlertid også legge merke til at andelen ordførere som fokuserer på næringsutvikling som viktigste kommunale oppgave er doblet siden 1976. Ellers merker vi oss at rådmennene prioriterte næringsutvikling i langt større grad enn ordførerne i 1976. Nå er andelen ordførere blitt større enn andelen rådmenn på dette området, og det er faktisk en svak nedgang å spore i interessen for næringsutvikling blant kommunenes administrative ledere.

 

Så kan vi merke oss at interessen for planlegging og økonomistyring (langtidsbudsjettering) faktisk er blitt mindre blant ordførere, men større blant rådmenn. Her er imidlertid prosentandelene små – og feilkildene desto større.

 

Det kan være problematisk å bare ta utgangspunkt i ”viktigste” kommunale oppgave, når det på skjemaet også var åpnet for å oppgi ”nest viktigste”. I den følgende tabellen har vi sammenholdt oppfatningene om ”viktigst” og ”nest viktigst” blant rådmenn som svarte i 1976 og i 2000.

Tabell 3-4 Viktigste (1) og nest viktigste (2) kommunale oppgaver og oppgaver som er nevnt som både viktigst og nest viktigst (sum 1+2). Rådmannens vurderinger i henholdsvis 1976 og 2000. Prosentvis fordeling.

 

Her ser vi at for år 2000 er den oppgaven som kom på annen plass som ”viktigst” den oppgaven som en størst andel oppgir som ”nest viktigst” (skolebygging). Dette tyder på at det bildet i store trekk blir det samme når vi utvider grunnlaget for analysen med ”nest viktigst”-kategorien. For øvrig understreker det utvidete analysegrunnlaget den sterke vekt som ble lagt på teknisk infrastruktur i 1976-undersøkelsen. Samlet sett blir vann-avløp-renovasjon en nesten like suveren ”vinner” i 1976 som alders- og helseinstitusjoner blir det i år 2000.

 

I det store og hele er det lite sprik mellom vurderingene til ordførere og rådmenn, både i 1976 og i 2000. Det er i og for seg naturlig, ettersom dette spørsmålet har preg av faktakartlegging heller enn av en personlig vurdering. Det er mulig å registrere en tendens til sterkere sammenfall mellom ordfører og rådmanns vurderinger i år 2000 når det gjelder skole- og næringstiltak. Ikke uventet finner vi et tydelig sprik når det gjelder prioritering av samferdselstiltak, der ordførerne både i 1976 og i 2000 er langt mer interesserte enn rådmennene. Samferdselstiltak er et typisk ordføreransvar der det dreier seg om å hevde kommunesamfunnets interesser i forhold til transportselskaper, fylke og stat heller enn å styre et direkte kommunalt engasjement.

3.4 Eventuelle endringer i hindringene for å løse den viktigste kommunale oppgave

 

Med utgangspunkt i de oppgaver ordførerne og rådmennene har angitt som viktigst i de to årene forut for undersøkelsen, har vi bedt dem angi hva som har vært de viktigste hindringene for å løse eller håndtere disse problemene (Tabell 3-4).

 

 

 

Tabell 3-4 Svarfordeling på spørsmålet: Hva mener De har vært de viktigste hindringer for å løse den kommunale oppgave De har skrevet opp i forrige spørsmål? Fordeling i prosent.

 

Ikke overraskende er økonomiske problem den klart viktigste årsaken som oppgis. Mer overraskende er det kanskje at andelen som oppga dette var høyere i 1976 enn i år 2000, både blant ordførere og rådmenn (men forskjellene er små). Den nest viktigste hindringen oppgis å være ”manglende støtte fra sentrale myndigheter”. Undersøkelsesdesignet gjør det vanskelig å ha noen begrunnet oppfatning av hvilke konkrete forhold respondentene her tenker på, men det uttrykker utvilsomt en kritisk holdning til statlige myndigheter. Framhevinga av manglende støtte fra staten er imidlertid klart mer framme i år 2000.

 

”Tekniske problem” var de nest viktigste i 1976, da 13% av ordførerne og 14% av rådmennene oppga dette som viktigste hindring. Dette hinderet er nærmest fraværende i år 2000. Dette skyldes trolig både at kommunene ikke har det samme fokus på teknisk infrastruktur; at tilbudet av tekniske løsninger er bredere og lettere tilgjengelig; og ikke minst at kommunenes tekniske kompetanse kan være vesentlig forbedret.

 

”Interne stridigheter” er spesifisert som (parti)politiske og geografiske. Både i 1976 og i 2000 er det få kommunale ledere som oppgir dette som ”viktigste hindringer”. Vi kan merke oss at politiske stridigheter oppleves som langt mer betydningsfulle enn stridigheter mellom ulike deler av kommunen. Geografiske stridigheter oppgis som viktigste hindring av mellom 3% og 5% av lederne ved begge tidspunkter.

 

Kapasitetsproblem i kommuneadministrasjonen ble i liten grad rapportert i 1976-undersøkelsen (3% og 4%). I år 2000 er det fortsatt få som oppgir kapasitetsproblem som viktigste hindring for å løse sentrale kommunale oppgaver, men prosentandelen stiger markant både blant ordførere og blant rådmenn (henholdsvis 7% og 9%). Sammenholder vi dette med ”tekniske problem” kan vi se en interessant utvikling mellom 1976 og 2000: På 1970-tallet var kompetanse et visst problem, men ikke kapasitet. I år 2000 er dette forholdet snudd opp-ned. I år 2000 er kapasitetsproblem oppgitt langt hyppigere enn tekniske problem; blant rådmenn er forholdet 9% mot 2% i 1976.

 

På bakgrunn av respondentenes identifisering av de viktigste kommunale oppgaver framstår økonomien som det viktigste hinderet for realisering av viktigste oppgave, mens manglende støtte fra statlige myndigheter oppgis som nest viktigste hindringr. Endringen over tid synes å være knyttet til at tekniske problem (kompetanse) oppleves som mindre betydningsfullt, mens det er blitt en større andel som oppgir manglende støtte fra sentrale styringsmakter som en hindring.

3.5 Evne til å utnytte tilskuddsordningene

 

Med veksten i den kommunale sysselsetting og den generelle kompetanseheving på alle nivå i kommunesektoren (som i samfunnet for øvrig), skulle man forvente at kommunene i stadig større grad ble dyktigere til å utnytte blant annet ulike tilskudds- og finansieringsordninger. På den annen side kan eventuell økende kompleksitet i tilskuddsordningene, og manglende kapasitet som følge av den totale veksten i oppgavemengden, trekke i motsatt retning.

 

 

 

 

 

 

 

Tabell 3-5 Ordførere og rådmenns svar på spørsmålet ”Når det gjelder kommunens evne til å benytte seg av tilskudds- og finansieringsordningene generelt, hva vil De si passer best av følgende?” Prosentvis fordeling.

 

Svarmaterialet fra både ordførere og rådmenn (tabell 3-5) viser at færre kommuner oppgir at de klarer å utnytte de fleste tilskuddsordningene i år 2000 enn i 1976. Samtidig er andelen som oppfatter egen kommune som dårlig i stand til å utnytte ordningene også redusert. Forenklet sagt er det blitt færre ”vinnere” og ”tapere” også i forhold til tilskuddssystemet. Det er blitt klart flere i det mellomsjiktet som utnytter enkelte ordninger godt, og andre ordninger med mindre suksess. Også her ser vi en tendens til utjamning mellom landets kommuner, en form for ”samling i midten”.

 

Respondentene er også bedt om å oppgi årsakene til at man eventuelt ikke klarer å utnytte de ulike ordningene (tabell 3-6).

 

 

Tabell 3-6 Ordførere og rådmenns svar på spørsmålet: ”Dersom De har svart at kommunen ikke lykkes helt i å utnytte tilbudene, kan De oppgi noen grunn til dette?” Prosentvis fordeling.

 

Her er det ”manglende administrativ kapasitet” som trekkes fram, i år 2000 av 37% av begge respondentgrupper. Her er en klar økning i forhold til 1976, og stor samstemmighet mellom ordførere og rådmenn ved begge tidspunkt.

 

Nest viktigste årsak oppgis å være vansker med å skaffe egenkapital. Dette forholdet er også blitt klart mer tydelig i undersøkelsen fra år 2000. Bildet som trer fram er konsistent med rapportering om økonomiproblem og problemer med administrativ kapasitet. Kunnskaps- og informasjonsproblem oppgis av klart færre, men om vi slår sammen de tre kategoriene ”kompetansekrav”, ”ikke følge med” og ”lite informasjon” er det i år 2000 om lag 25% av lederne som oppgir slike problemer som de viktigste.

 

Bildet som framtrer her er en kommune som har både oversikt og motivasjon, men som møter hindringer både i form av administrativ kapasitet (til å forberede og utforme søknader) og, om søknaden innvilges, problemer med å frigjøre midler slik at egenkapitalkravet fra staten kan oppfylles. Vel femteparten av ordførerne og én av fire rådmenn viser til at det er vanskelig å skaffe egenkapital til statlige-kommunale spleiselag.

3.6 Det kommunale lederskap karakteriserer egen kommune i 1976 og i 2001

Kommunelederne er også bedt om å vurdere hvilken av fem generelle karakteristikker av kommunen som er mest dekkende for egen kommune (tabell 3-8).

Tabell 3-7 Ordførere og rådmenns karakteristikk av egen kommune. Prosentvis fordeling.

 

Her finner vi at andelen som opplever egen kommune som ”utkantkommune med mange store problem” er redusert fra ca. 30% til 20%, og dette gjelder for både ordførere og rådmenn. Dette skyldes trolig både at infrastrukturutbyggingen har redusert avstandsulempene for noen kommuner; at fordelings-, distrikts- og næringspolitikken har hatt positive effekter for noen tidligere ”problemkommuner”. En annen tolkning kan være at enkelte kommuneledere har ”vent seg av” med å bruke en problemfokusert retorikk i beskrivelsen av egen kommune.

 

Samtidig som færre kommuneledere plasserer egen kommune i den minst positive kategorien, er det samtidig færre som plasserer egen kommune i den mest ”vellykkede” kategorien. Dette tyder på at kommunepopulasjonen i år 2000 i større grad kan oppfattes å samle seg rundt et bilde av gjennomsnittskommunen enn tilfellet var for 25 år siden.

3.7 Oppfatning av hovedproblem i kommunene i dag. Endringer i vurderingene fra 1976 til 2001

 

Tabell 3-3 og 3-4 viste hvordan kommunelederne vurderte de konkrete oppgaver og utfordringer kommunen hadde stått overfor i toårsperioden før undersøkelsestidspunktet. Vi har også bedt dem om å angi det mest dominerende problem på undersøkelsestidspunktet (tabell 3-8).

 

 

Tabell 3-8 Kommunens mest dominerende problem i dag (2000). Prosentvis fordeling.

 

Resultatene her – særlig sett i relasjon til data fra 1976 – viser et bilde som er forskjellig fra det vi kunne tolke av tabellene 3-3 og 3-4. Når fokus endres til å gjelde dagens problemer blir andelen som oppgir kommunens økonomi som mest dominerende problem langt større. Økningen er også markant over tid. I 1976 var det beskjedne 24% av ordførerne som oppga kommunal økonomi som det mest dominerende problem, mens andelen i år 2000 er på 64% for ordførerne. Tilsvarende er andelen rådmenn som fokuserer på økonomiproblem økt fra 29% til 58%.

 

I 1976 var lokale, samfunnsmessige problemstillinger utover de rent kommunale langt mer i fokus for kommunale ledere. Her har det selvsagt betydning at den generelle økonomiske situasjonen kan ha vært forskjellig ved de to undersøkelsestidspunktene. Sysselsetting var tydeligvis et problem i 1976, men er nær fraværende fra den kommunale problemhorisont under den høykonjunkturen som var ved det siste undersøkelsestidspunktet. Demografiske forhold får også en viss oppmerksomhet ved begge tidspunkter, men vårt materiale tillater oss ikke å si noe om den relative fordelingen av flytting, pendling og aldring for ulike kommunetyper. Om vi slår sammen ”samfunnsproblem” (sysselsetting, ensidig næringsliv, utflytting, pendling, aldring) så var det i alt 34% av ordførerne som oppga slike som dominerende problem i 1976. Ordførerne i år 2000 opplever samfunnsforhold lokalt som mindre dominerende problem i år 2000, nå er det bare 16% av dem som svarer innenfor de samme kategoriene. For rådmenn er det samme tendens; kommunesamfunnets mer generelle problemer oppleves som mindre påtrengende i år 2000. Dette kan tolkes som en dreining hvor problemforståelsen forskyves fra kommunen som territorielt samfunn til kommunen som organisasjon.

 

For begge kategorier er det først og fremst endringer i sysselsettingssituasjonen som oppleves som langt mindre problemskapende i år 2000.

 

Som nevnt er kommunens økonomi et klart dominerende problem i år 2000. Om lag 10% av ordførerne og rådmennene oppgir også enten ”statens krav” eller ”utflytting, pendling, aldring” som mest dominerende problem. Forholdet mellom ”statlige krav” og ”kommunal økonomi” er interessant. Både i 1976 og i år 2000, og i begge ledelseskategorier, synes statlige krav, lover og påbud i seg selv å være et nesten ubetydelig problem, sammenliknet med økonomiproblemene. Sammenhengen mellom disse problemene er åpenbar (nye krav utløser nye finansieringsbehov), men det er tydeligvis ikke innholdet i statens politikk overfor kommunene som oppleves som mest problematisk. Det er kommunens økonomiske evne til å gjennomføre statlig politikk som oppleves som et problem. Dette kan bety at lover og krav fra statens side i seg selv vil ha stor lokal legitimitet, slik som statens krav om å satse på eldreomsorg, barnehager osv.

3.8 Oppsummering

 

Den sterke veksten i kommunesektoren kan i stor grad tilskrives utviklingen innen omsorgs- og undervisningssektorene. Dette gir seg også utslag i at tekniske problem knapt oppleves som presserende av noen i 2000. Både når det gjelder det kommunale lederskaps vurderinger av egen kommunes evne til å utnytte tilskuddsordningene, og deres plassering av egen kommune etter karakteristikkene i tabell 3-7, er tendensen den samme: Færre kommuner plasserer seg under ytterverdiene. Det er med andre ord færre kommuner som opplever seg som klare ”tapere” eller klare ”vinnere”, og en større andel plasserer egen kommune i en mellomkategori i år 2000. Det er videre interessant å legge merke til at samtidig som 37% av både ordførere og rådmenn angir manglende kapasitet som hovedårsak til at man ikke klarer å utnytte statlige tilskuddsordninger [6], så er ikke styrking av administrasjonen en prioritert oppgave for dagens kommuner. Dette kan virke underlig, men vi må huske på at spørsmålene stilles om viktigste oppgaver og hindringer, og forhold som gjelder kommunens sentraladministrasjon sjelden defineres som viktigst.

4. Kontakt og isolasjon i forhold til de sentrale styringsmakter

 

Strand (1985:208) gjorde et poeng av at trekk ved kommunikasjonen mellom stat og kommune er viktig for hvordan partene i stat-lokal-partnerskapet tilpasser seg hverandre, og at kommunene har ulike forutsetninger for å ”gjøre seg gjeldende” selv om staten tenderer mot å skulle likebehandle kommunene. I dette kapittelet vil vi presentere noen overordnede trekk ved kontaktmønsteret mellom stat og kommune.

4.1 Omfang og typer av kontakt. Sammenlikning 1976 og 2001

 

I 1976 hadde en stor andel av ordførere og rådmenn (88%) tatt kontakt med et eller flere departementer/direktorater, og denne andelen har i år 2000-undersøkelsen økt til henholdsvis. 97% og 94% (tabell 4-1). Om slik kontakt var ”normal” i 1976 (Strand 1985:210), er den nærmest obligatorisk i 2000.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Tabell 4-1 Svarfordeling på spørsmål: ”Har De i løpet av de siste to årene i arbeid med kommunens saker tatt kontakt med noe departement eller direktorat for å skaffe opplysninger eller for å oppnå noe for kommunen?” Prosentvis fordeling.

 

 

Midt på 1970-tallet var ordførerne noe mer aktive enn rådmennene når det gjaldt reiseaktivitet for å fremme kommunenes interesser overfor sentrale myndigheter, og denne forskjellen har økt (tabell 4-2).

 

Tabell 4-2 Reiser til hovedstaden av kommuneadministrasjonen. Svarfordeling på spørsmål ”Har De i løpet av de to siste årene alene eller sammen med en delegasjon vært utsendt av kommunen for å fremme kommunens interesser overfor sentrale styringsmakter?” Prosentvis fordeling.

 

Ordførerne framstår i 2000 i enda større grad som kommunens talerør vis á vis sentrale statlige organer enn de gjorde i 1976. Rådmennenes involvering i denne type kontakt har imidlertid gått svakt ned. Dette kan indikere en klarere arbeidsdeling mellom ordfører og rådmann i slike saker, eventuelt at de bruker andre fora og kanaler for å påvirke statlige myndigheter.

4.2 Hvilken type offentlige organer tar kommunene kontakt med?

 

Hvis vi ser på rådmannens kontaktmønster (tabell 4-3) er utviklingstrekkene at kontakten med Kommunalbanken har avtatt, og det samme har kontakten med Fylkesmannen. Reduksjonen i kontakten med NKS/KS sentralt må fortolkes i lys av oppbyggingen av et regionalt KS-apparat. I lys av de senere års fokus på forskning, kompetanse og ”kunnskapssamfunnet” kan det synes overraskende at kontakten med FoU-institusjoner bare har økt fra 47% til 53%. Gitt økningen i det formelle utdanningsnivået skulle rådmenn i større grad også kunne ”snakke samme språk” som aktørene i FoU-sektoren, men dette har altså ikke gitt seg store utslag når vi sammenlikner kontakthyppighet i 1976 og i 2000. En del av kommunenes FoU-engasjement har også blitt kanalisert gjennom KS-systemet, og fanges trolig ikke opp gjennom å kartlegge kommunale lederes direkte kontakt til FoU-institusjoner.

 

 

 

 

 

Tabell 4-3 Rådmannens kontakt med offentlige etater. Prosentvis fordeling.

 

For øvrig kan vi merke oss den sterke tilbøyeligheten til å ha kontakt med andre kommuner, altså en form for horisontal kontakt som står som en kontrast til kontakten ”oppover” i administrative hierarki.

Tabell 4-4 viser at for et utvalg departementer har en større andel kommuneledere hyppig kontakt med KAD/KRD, MD, LD og Næringsdepartementet.

Tabell 4-4 Departement som kommunene er mye i kontakt med for å søke opplysninger eller oppnå et gode for kommunen. Prosentandel.

*) Industridepartementet i 1976 og næringsdepartementet i 2001

 

I 1976 var rådmannen mer aktiv i forhold til kontakt med Kommunal- og arbeidsdepartementet enn ordføreren, og omlag like aktiv i forhold til Miljøvern- og Landbruksdepartementet I 2000 var ordførerne klart mer aktive i dette henseende enn rådmannen. Dette kan gjenspeile en dreining i rollefordelingen, der ordføreren i større grad håndterer kommunens eksterne relasjoner, mens administrasjonssjefen fokuserer på indre anliggender. Dette kan også være uttrykk for at kontakten er av mer policy-preget karakter enn av administrativ art.

4.3 Eventuelle hindringer for kontakt

 

Med unntak av rådmenns delegasjonsreiser til hovedstaden har det jevnt over vært en økning i de kontakter som her er presentert. Dette innebærer ikke nødvendigvis at slik kontakt er problemfri – verken når det gjelder å etablere kontakt eller å oppnå gjensidig forståelse. I vår studie (2000) graderte vi hindringenes styrke (stor, viss og liten hindring), mens 1976-studien opererte med dikotomien hindring - ingen hindring. Dette gjør en direkte sammenlikning vanskelig, men det synes klart at både geografi, uoversiktlig regelverk og ordninger, og mangel på personkontakt fremdeles oppfattes som hindringer. Det er verdt å merke seg at de siste 25 års infrastrukturutvikling ikke har ført til at geografi i mindre grad oppleves som en hindring. På bakgrunn av det økte utdanningsnivået kunne man forvente at ”departementsspråket” var et mindre problem enn i 1976, men selv om det er det minste av de nevnte mulige hindringer, er det vanskelig å tolke materialet på annen måte enn at departementsspråket oppleves som problematisk av minst samme andel som i 1976.

 

Tabell 4-5 Svarfordeling på spørsmålet ”Opplever De problemer i forbindelse med kontakten De ønsker med statlige myndigheter i forhold til geografi, personkontakt, departementsspråk eller regelverk?” Prosentvis andel som har oppgitt ulike grader av hindringer[7] innenfor disse områdene.

 

Variasjoner i svaralternativene i 1976 og 2000 gjør det noe vanskelig å sammenlikne responsen. Tar vi utgangspunkt i 2000-tallene som ikke står i parantes (stor hindring/viss hindring), er det slående at kompleksiteten og uoversiktligheten knyttet til regelverk og formelle ordninger i vesentlig mindre grad oppleves som problematisk enn i 1976. Ser vi dette i sammenheng med tabell 3-6, tyder materialet på at det i og for seg ikke er de ulike ordningene som er for kompliserte, men at kommunene ikke har tilstrekkelig kapasitet til å holde seg à jour.

4.4 Oppsummering

 

 

Samlet sett har det opplevde behovet for kontakt med statlige myndigheter økt i løpet av perioden 1976-2000. Basert på oppgitt reisehyppighet ser vi også en utvikling i retning av at ordføreren i større grad enn rådmannen håndterer de eksterne relasjonene til statsorganene, sammenliknet med 1976. Svaralternativene i 2000-undersøkelsen var noe mer finmaskede, og gjør direkte sammenlikning noe vanskelig, men geografi og regelverk/formelle ordninger utgjør fremdeles et betydelig hinder for kontakt mellom kommuneledelse og statlige myndigheter.

5. Kommunenes forhold til de sentrale styringsmaktene (misnøye og avvisning av nasjonale normer)

5.1 Forholdet til sentrale styringsmakter (omfanget av misnøyen)

 

For mange formål er det hensiktsmessig å behandle kommunen som en organisasjon som er fokusert på sine interne prosesser, men kommunen er også et territorium og den sentrale institusjon for å regulere det sosiale liv som foregår innen dette territoriet. Vi har bedt respondentene vurdere hvordan innbyggerne i egen kommune ”scorer” i forhold til innbyggerne i andre kommuner når det gjelder brede, generelle samfunnsgoder (tabell 5-1).

 

Tabell 5-1 Svarfordeling på spørsmålet ”Dersom De skulle gi en bred vurdering, mener De at folket i Deres kommune alt i alt oppnår like mye av det norske samfunnet som folk i andre kommuner?”. Prosent.

 

Mens vurderingene av kommunens utfordringer og hindringer for å håndtere disse utfordringene i store trekk tegner et bilde av frustrerte og statsskeptiske kommuneledere, viser disse data at etter kommuneledernes oppfatninger, kommer befolkningen ”bedre ut” – sammenliknet med andre kommuner – enn i 1976. Andelen som oppgir at egne innbyggere oppnår mindre enn innbyggerne i andre kommuner er redusert til under 20% for både ordførere og rådmenn (mot henholdsvis 24% og 25% i 1976).

 

I 1976 mente over 80% av både ordfører og rådmenn at staten alt i alt behandlet egen kommune bra eller svært bra (tabell 5-2), og Strand (1985:235) konkluderte med at omfanget av misnøye ikke var ”svært stort”. Det er kanskje vanskelig å komme utenom karakteristikker med normative implikasjoner når slike forhold skal beskrives, men det er helt klart at den kommunale misnøye med staten – slik det kommer til uttrykk i tabell 5-2 – er mer en fordoblet siden 1976. Det er vanskelig på faglig grunnlag å avgjøre når misnøyen skal kunne betegnes som ”svært stor”, men når nær halvparten (46%) av ordførerne og 38% av rådmennene gir uttrykk for at kommunen blir behandlet ”mindre bra/dårlig” av staten, må misnøyen kunne karakteriseres som betydelig.

Tabell 5-2 ”Hvordan mener De at de sentrale myndighetene (staten) alt i alt behandler Deres kommune?” Prosentvis fordeling.

 

Til tross for dette er det fremdeles et flertall av kommuneledere som mener at staten i det store og hele behandler kommunen bra. Hvis utviklingstrekkene fra 1976 til 2000 fortsetter, vil det imidlertid ikke gå lang tid før et flertall av kommunelederne uttrykker klar misnøye med statens politikk overfor egen kommune.

5.2 Nasjonale tiltak – standardisert eller variasjonstilpasset?

 

Nasjonal politikk står ofte overfor dilemmaer knyttet til forholdet mellom generalitet/universalitet og lokal tilpasning. Kommuneloven og inntektssystemet (1986) hadde som sentrale ambisjoner å sette kommunene i stand til å skape variasjon i organisering og tjenestetilbud, mens andre utviklingstrekk trekker i motsatt retning. Tabell 5-3 illustrerer at resultatet, ifølge kommuneledernes vurderinger, er alt for stor grad av standardisering. Vi må anta at dette også er knyttet til strukturelle trekk ved kommunens transformasjon fra infrastrukturkommune til skole- og omsorgskommune, med økt innslag av rettighetslovgivning.

 

 

 

 

 

 

 

Tabell 5-3 Synet på normering av nasjonale tiltak mellom ordfører og rådmenn. (Når lover og regler blir utarbeidet på sentralt hold, har en mange hensyn å ta, blant annet skal lovverk passe de ulike situasjoner som måtte finnes i kommunene. Mener De at sentrale styresmakter alt i alt lykkes å innarbeide hensynet til variasjoner kommunene i mellom, eller er det slik at alle i for stor grad blir "skåret over én kam"). Prosentvis fordeling.

5.3 Synet på normering og hensyn til de lokale variasjonene

 

Strands studie, basert på data fra 1976, fokuserte nærmere på hvor hensiktsmessig et utvalg konkrete lover var i lys av variasjonsrikdommen mellom kommuner. Gitt den relativt sterke utbyggings- og infrastrukturorientering kommunepolitikken hadde på 70-tallet, er det ikke overraskende at utvalget av lover var spesielt relatert til denne problematikken[8]. Vi har foretatt en sammenlikning av kommuneledernes vurderinger av henholdsvis bygningsloven[9] og jordloven (tabell 5-4 og 5-5).

Tabell 5-4 Vurdering av bygningsloven.

 

Det umiddelbart mest slående er hvor lite variasjon det er – mellom ordførere og rådmenn, og i 2000 vs. 1976. Bygningsloven oppleves i det alt vesentlige likt av de to respondentgruppene, og blir i det store og hele positivt vurdert[10].

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Tabell 5-5 Vurdering av jordlova.

 

Andelen kommuneledere som synes jordloven er nyttig[11] har økt i perioden, til rundt 80% for begge respondentgrupper. Selv om prosentandelene i andre enden av skalaen er små, er det mer enn dobbelt så mange kommuneledere som mener jordloven er problemgenererende og dårlig tilpasset lokale forhold, sammenliknet med 1976.

 

Selv der hvor lovene i det store og hele gis en positiv vurdering, er deres konkrete anvendelse sjelden helt uten problemer. Tabell 5-6 presenterer ordførernes angivelse av ulike problemtyper knyttet til et knippe utvalgte lover.

 

 

Tabell 5-6 Problem med lover. Ordførernes vurdering.

 

Misnøyen med sen saksbehandling er vesentlig redusert i perioden. Dette gjelder samtlige lover i utvalget, men særlig strandplanloven. Økt kompetanse, prosessutvikling og lovendringer i perioden er trolig faktorer som bidrar til dette. Selv om vi således kan spore en forbedring i saksbehandlingstiden, er det likevel fremdeles over 30% av ordførerne som oppgir at saksbehandlingen etter plan- og bygningsloven er ”urimelig sen”, og en av fire ordførere oppgir det samme svaralternativ for behandling etter konsesjonsloven.

 

Over 1/3 av ordførerne oppgir også at kravene i henhold til PBL har medført svært dyre løsninger, og 20% oppgir at denne loven har vært en hinder for ”naturlig utnyttelse av ressurser”. Nær halvparten sier at konsesjonsloven har hindret slik ressursanvendelse. Det substansielle innhold i de resultater som er fremkommet i prosesser knyttet til disse to lovene, synes dermed å oppleves som lite tilpasset lokale forhold og utviklingsambisjoner. Samtidig som problem knyttet til disse to lovene har økt (til dels kraftig) i perioden, er det samtidig færre som oppgir at praktiseringen av lovene strider mot folks allmenne oppfatninger.

5.4 Oppsummering

 

Det kommunale lederskapets kritiske syn på statlig standardisering og normering, er blitt vesentlig forsterket i løpet av perioden. Nær halvparten av ordførerne oppgir at staten behandler deres egen kommune ”mindre bra”, og over halvparten opplever den nasjonale standardisering som alt for sterk. I en situasjon hvor en mindre andel enn i 1976 oppgir at innbyggerne i egen kommune oppnår mindre enn andre, er det rimelig å tolke dette ikke som en frustrasjon over at andre kommuner får mer, men snarere en mer solidarisk kritikk av at kommunesektoren som sådan ikke får rammer (økonomisk og lovmessig) til å realisere både egeninitierte og lovpålagte oppgaver.

 

Andelen som oppgir at nasjonale tiltak i alt for stor grad er standardiserte, har økt betydelig de siste 25 år. Over halvparten av ordførerne oppgir dette, og ytterligere 42% mener at standardiseringen er for sterk ”i en del tilfeller”. Det opplevde handlingsrommet for å utforme en lokalt tilpasset politikk synes dermed sterkt begrenset.

 

Flere av de infrastrukturrelevante lovene (særlig jordlov og konsesjonslov, men dels også plan- og bygningslov) oppleves av en betydelig andel ordførere som hindringer for en ”naturlig utnyttelse” av lokale ressurser, og plan- og bygningsloven gir i mange tilfeller det ordførerne karakteriserer som ”svært dyre løsninger”.

6. Konklusjon: Resultater er oppnådd, økonomien gjenstår som problem

 

Torodd Strand konkluderte i sin studie, basert på data fra 1976, med at forholdet stat - kommune bar preg av diffusjon og administrativ avhengighet – et partnerskap med staten – heller enn en tilstand av kommunal isolasjon og marginalisering[12]. Det ble konstatert at det hadde funnet sted ei geografisk utjamning gjennom statens bruk av kommunen i utbygginga av velferdsstaten. På den andre siden framhevet Strand at det er en spenning mellom store og små kommunesystem, mellom sentralt lokaliserte og periferilokaliserte kommuner, noe som setter spesielle krav til måten forholdet mellom kommune og stat organiseres på. Her dreier det seg ifølge Strand om å etablere et godt kunnskapsgrunnlag om ulike typer problemsituasjoner og om å legge til rette for god kommunikasjon mellom styringsnivåene.

 

Våre data fra år 2000 kan tolkes slik at den prosessen mot geografisk utjamning som Strand hadde framhevet i sin studie, har fortsatt fram mot år 2000. Gjennom å karakterisere egen kommune og gjennom å sammenlikne egen kommune med andre kommuner har det kommunale lederskapet gitt uttrykk for oppfatninger som tyder på at det er blitt en bedre utjamning av tjenestetilbudet mellom kommuner med svært ulike forutsetninger. Færre kommuner oppfatter seg som distriktskommuner med store problem i dag, om vi skal ta ledelsens svar som representative for meninger i det lokale samfunn.

 

Færre kommuner opplever å ha tekniske problem som viktigste utfordringer, og et helt annet utdanningsnivå blant ordførere og rådmenn i år 2000 indikerer at kommunene er kommet et godt stykke på vei for å løse de problem mange av kommunene tidligere rapporterte på kompetanseområdet. Det er en tett kopling mellom kommune og stat, både ordførere og rådmenn er ofte i kontakt med statlige myndigheter (noe de også rapporterte at de var i 1976).

 

Likevel er misnøyen med statlige myndigheter sterk og større enn den var for 25 år siden. Denne misnøyen dreier seg i svært høy grad om økonomi. Når spørsmål om hvor velegnet statlige styringsordninger er blir presisert i retning av konkrete lover, viser det seg at problemene oppfattes som moderate og overkommelige. Økonomiproblemene er imidlertid handfaste nok; det er ikke nødvendigvis slik at utsagnene fra ordførere og rådmenn er retoriske eller ideologisk betinget; ettersom en stor del av kommunens inntekter er frie midler i form av skatteinntekter og rammeoverføringer fra staten, er det det samlede inntektsnivået som oppleves som for lite i forhold til statlig pålagte oppgaver. Misnøyen dreier seg om statens ansvar for at det ikke er blitt en rimelig balanse mellom kommunens økonomiske ressurser og dens pålagte ansvar.

 

Kommunesystemet har i stor grad, og allerede fra før 1976, vist seg å være et vellykket instrument i å ”bygge landet”, under faser med skiftende krav til prioriterte innsatsområder. At kommuner som nå fokuserer eldre- og helseomsorg også har næringspolitikk høyt opp på lista over viktige oppgaver, tyder på at vi har å gjøre med en fleksibel og allsidig institusjon, som langt på vei har omstilt seg fra sin 1970-tallsrolle (som i stor grad var å operere som utbygger av teknisk infrastruktur). I og med at kommunen, i tillegg til å være var for endringer i lokale behov, også – i alle fall på de områder vi har undersøkt – finner statlige lover og reformer i og for seg fornuftige og til å være til å leve med, må kommunen som institusjon kunne sies å ha – iallfall langt på vei – levd opp til forventningene som er blitt stilt til den som velferdsprodusent og lokal problemløser.

 

Det gjenstående hovedproblemet – det som et samlet kommunalt lederskap har identifisert som kommunens utilstrekkelige inntekter – er imidlertid ingen enkel sak og som med et grep kan ryddes opp i. De siste års drakamper om kommuneøkonomien, også dramatisert gjennom flere ”kommuneopprør”, har vist at de sentrale politiske myndigheter ser med atskillig skepsis på kommunens påståtte – og etter hvert veldokumenterte – underdekningsproblem. Vi ser det ikke i denne studien som vår oppgave å fordele ansvar og ta stilling til hva som er riktig størrelse på de økonomiske midler staten stiller til rådighet for lokalforvaltningen. Vi vil imidlertid understreket alvoret i den tillitssvikt mellom styringsnivåene som bare synes å øke på dette området, en tillitssvikt som kan få negative ringvirkninger også for kommunens innsats på vitale tjenesteområder om ikke nye grep blir foretatt. Vi tør hevde at det bør være en prioritert oppgave å sørge for at et tillitsforhold kan gjenreises. Ansvaret ligger her på begge parter – og på det politiske miljø i videste forstand.

 

 

 

 

 

Litteratur:

 

Baldersheim, H., A. Offerdal og T. Strand (1979): Lokalmakt og sentralstyring: samspel og konflikt mellom stat og kommune om lokalpolitikken, Universitetsforlaget, Bergen.

Baldersheim, Harald (1998) : ”Kan fylkeskommunen fornyast ?”, Baldersheim (red.): Kan fylkeskommunen fornyast ?, Samlaget, Oslo.

Jonassen, (1978): Kommunen som klient. En studie av kontakten mellom kommune og stat og fordelingen av tilskottsmidler.

Rose (1989): “Nordic free-commune experiments: Increased local autonomy or continued central control ?”, i King, D.S. og Pierre, J. (red.): Challenges to local government, SAGE, London.

Rose, Lawrence E. (1990): ”Staten – bremsekloss eller smørekopp for kommunal ledelse og innovasjon”, Baldersheim (red.): Ledelse og innovasjon i kommunene, TANO, Oslo.

Sharpe (1970): “Theories and values of local government”, Political Studies, vol. 18(2).

Strand, Torodd (1985): Utkant og sentrum i det norske styringsverket, Universitetsforlaget, Oslo.

 

 

7. Vedlegg: Tabeller

Tabell 7-1 Folketall og utgifter (i 1000 kr) per innbygger etter kommunetype. Gjennomsnittstall, kommuneregnskap 1998.

 

 

 

 

 

 

Tabell 7-2 Kommunens inntekter (i 1000 kr) per innbygger etter kommunetype. Gjennomsnittstall, kommuneregnskapet 1998.

 

Tabell 7-3 Størrelsen på stillingen, prosentvis fordelt.

 

 

 

 

Tabell 7-4 Når begynte de i nåværende stilling. Ordfører og rådmenn. Prosentfordeling i år 1976 og 2000.

 

 

Tabell 7-5 Rådmannens fødested i år 1976 og 2000. Prosentvis fordelt.

 

 

 

 

Tabell 7-6 Hindringer for gjennomføring av viktige oppgaver (Beregnet ut fra hva de har oppgitt som viktigste og nest viktigste hindring). Fordeling i prosent.

 

 

 

 

 

 

1. Kryss av for kjønn og aldersgruppe:

 

Kjønn: mann kvinne

 

Aldersgruppe: under 30 år 30-39 år 40-44 år

45-49 år 50-59 år over 60 år

 

1. Utdanningsnivå - kryss av for din høyeste fullførte utdanning?

 

grunnskole/framhaldskole/realskole videregående skole

høgskole/universitet: 0-3 år høgskole/universitet: 4 år eller mer

militær utdanning kommunalhøgskolen

annet spesifiser: ...................

 

 

1. Anslå størrelsen på stillingen:

 

Heltid Deltid (30-20 timer per uke) (under 20 timer per uke)

 

 

1. Hvilket år begynte du i nåværende stilling?

 

Anslå årstall: ______________

 

 

1. Geografisk bakgrunn - kryss av for hva som er ditt fødested i forhold til nåværende stilling:

 

i kommunen i fylket i landsdelen utenom landsdelene

 

 

Bare til ordførere:

 

6a) Kryss av for din politiske erfaringsbakgrunn og partitilhørighet.

 

a: partitilhørighet: AP H Sp KrF V

Frp SV RV By-/bygdeliste Annet

 

b: antall år i kommunsetyre: _____ antall år

c: antall år som ordfører: _____ antall år

 

 

 

 

 

 

 

 

d: angi kommunestyrets politiske sammensetning i inneværende valgperiode

 

 

Bare rådmenn:

 

6 b) Hva er din bakgrunn fra offentlig virksomhet og eventuell politisk erfaring?

 

a) antall år som kommunalt ansatt: ______ , herav som rådmann: ______

b) erfaring fra kommunepolitikken:

ingen erfaring kommunestyrerepr. ordfører annet

c) erfaring fra statlig adm. (departement, direktorat, regionale statsetater):

____ antall år.

 

6 c) Hvor mange stillinger (antall) er det i den sentrale administrasjon i kommunen per i dag? (Ikke spesialetater, men ta med kommunekassererkontoret)

1-5 stillinger 6-9 stillinger 10-15 stillinger 16-34 stillinger

35-49 stillinger 50-99 stillinger 100-199 stillinger mer enn 200

 

 

Alle (Rådmenn og Ordførere):

 

7. Hva vil du si har vært de viktigste oppgavene kommunen har løst, eller har forsøkt å løse, i løpet av de to siste årene (1999/2000)? (Oppgi 3 om det er mulig, sett tallet 1 for viktigst, 2 for nest viktigst og 3 for tredje viktigst)

 

samferdselsutbygging utbygging av alders- og helseinstitusjoner

vannf../kloakkanlegg administrasjonsbygg

renovasjon kultur- og fritidsanlegg

industrifelt/industrietabl planlegging og langtidsbudsjettering

næringsutvikling styrking av administrasjonen

tilrettelegg. for boligbyg. annet, spesifiser ...............

barnehageutbygging annet, spesifiser ...............

skoleutbygging annet, spesifiser ...............

 

8. Ta utgangspunkt i den oppgaven du har angitt som viktigst i spørsmål 9. Hva mener du har vært (eller er) de viktigste hindringene for løsning av denne kommunale oppgaven? (Kryss av opp til to, sett tallet 1 for størst problem og 2 for nest størst problem).

 

tekniske problem økonomiske problem (finansiering, lån) politisk strid

strid mellom ulike deler av kommunen vansker med støtte fra sentrale styringsmakter

for lite kapasitet i kommuneadm. annet, spesifiser.......................

9. Har du i løpet av de to siste årene (i arbeid med kommunenes saker) tatt kontakt med noe departement, direktorat eller andre instanser utenfor kommunen for å skaffe opplysninger eller for å få oppnå noe for kommunen?

 

ja nei

 

10. Hvor ofte tar du kontakt med følgende enheter?

 

 

11. Har du i løpet av de to siste årene alene eller sammen med en delegasjon vært utsendt av kommunen for å fremme kommunens interesser overfor sentrale styringsmakter?

 

ja nei

 

 

12. Dersom ja på spørsmål 13, oppnådde kommunen det resultat en hadde ønsket av reisen (dersom du har hatt flere slike reiser, vurder den siste reisen)

 

Ja Delvis Nei Vanskelig å si, saken er ikke avgjort

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

13. Har kommunen i løpet av de to siste årene hatt besøk av stortingskomiteer, embets-/tjenestemenn fra departementet/direktorat, stortingskomiteer og lignende som ønsket å gjøre seg kjent med kommunens problemer?

 

 

 

14. Er du med i noe offentlig råd, utvalg eller styre oppnevnt av Storting, Regjering eller departement?

 

er medlem av ett utvalg/råd/styre er medlem av to utvalg/råd/styre

er medlem av mer enn to utvalg/råd/styre er ikke medlem av statlige utvalg/råd/styre

 

 

15. I hvor stor grad gjør kommunen bruk av følgende enheter for å fremme saker overfor sentrale myndigheter?

 

 

 

 

16. Hindringer for kontakt med sentrale styringsmakter?

 

 

 

17. Tilskudds- og finansieringsordningene overfor kommunesektorene har vært i endring de siste årene. Vi er interessert i å få vite om din kommune mener å ha nok kjennskap til dagens finansieringsordning.

 

 

 

18. Når det gjelder kommunens evne til å benytte seg av tilskudds- og

finansieringsordningene generelt, hva vil du si passer best av følgende:

 

Kommunen klarer å utnytte mesteparten av tilbudene uten større vanskeligheter

Kommunen kan utnytte spesielle ordninger, men mange av dem blir ikke

utnyttet

Føler at kommunen er i dårlig i stand til å utnytte tilskudds- og

finansieringsordningene

 

Eventuelt angi typer tilskudd det er særlig vanskelig for kommune å nyttiggjøre seg?

................................................................................................

 

 

19. Dersom du har svart at kommunen ikke lykkes helt i å utnytte tilbudene, kan du kryss av for problemområdene etter hvor store disse er? Om mulig ranger problemene der 1=størst problem, 2=neststørst problem, 3=tredjestørst etc.

 

 

20. Det hender at kommuner med felles problemer og interesser oppretter ulike former for kontakt. Hvordan er det med din kommune? (Sett ett kryss)

Har organisert samarbeid med andre kommuner

Har tatt kontakt i bestemte saker og drøftet eventuelle felles tiltak

Har hatt uformelle drøftinger med andre kommuner med samme problemer

som vår kommune

Drøfter praktisk talt aldri kommunens situasjon med andre kommuner

 

 

21. Når lover og regler blir utarbeidet på sentralt hold, har en mange hensyn å ta, blant annet skal lovverk passe de ulike situasjoner som måtte finnes i kommunene. Mener du at sentrale styresmakter alt i alt lykkes å innarbeide hensynet til variasjoner kommunene i mellom, eller er det slik at alle i for stor grad blir "skåret over en kam".

 

alt for stor grad av standardisering

i en del tilfeller er det for sterk standardisering

staten tar i de fleste tilfellene rimelig hensyn til variasjon kommunene i mellom

lover og regler synes å være vel tilpasset de skiftene forhold i landet

 

 

22. Når lover og regler fra sentrale styringsmakter skal iverksettes, hvordan blir disse i tilfelle håndtert fra kommunens side?

 

 

 

 

23. Vurderinger av ulike lover og regler. Hvordan vil du vurdere nytteverdien av følgende lover?

 

24. Problemer med saksgang. Spesifiser eventuelle problem med lovene jfr spørsmålet overfor. Sett kun ett kryss for hva som oppfattes som hovedproblemet (eventuelt flere kryss).

 

 

 

 

25. Din oppfatning av den almene situasjonen i kommunen. Vi vil gjerne vite hvordan du oppfatter din kommune i forhold til samfunnsutviklingen. Hvilken karakteristikk mener du passer best av følgende?

 

Utkantkommune med mange store problem

Utkantkommune uten store fraflyttings- og sysselsettingsproblem

Kommune der ubalansert utvikling innen kommunen er et hovedproblem

Sentral kommune pressa av endringer i nær.struktur og bosettingsmønster

Sentral kommune som alt i alt gjennomgår en positiv utvikling

Annet, spesifiser ...............

 

 

26. Dersom du skulle gi en bred vurdering, mener du at folket i din kommunen alt i alt oppnår like mye av det norske samfunnet som folk i andre kommuner?

 

oppnår mer oppnår omtrent like mye oppnår mindre

 

Er det særskilte områder hvor folk i kommunen a) oppnår mer, eller b) oppnår mindre:

a)____ b)____

 

 

27. Hvordan mener du at de sentrale myndighetene (staten) alt i alt behandler din kommune?

svært godt Bra Mindre bra, grunn til misnøye/Dårlig

 

 

28. Til sist vil vi be deg vurdere om hva som er det mest dominerende problem for kommunen i dag? (Ranger de 3 mest dominerende problemer, sett tallet 1=størst problem, 2=nest størst problem og 3=tredje størst problem)

 

Kommunens økonomi Statens krav, lover, påbud

Underkapasitet i adm Styring med utviklingen, planlegging

Sysselsetting Ensidig næringsliv

Utflytting, pendling, aldring pressområde (innflytting)

Sosiale problem Kommunikasjoner

Teknisk utbygging Annet, spesifiser........................

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

---

[1] Ifølge oppgavefordelingsutvalget skal partnerskapsperspektivet legge vekt på at relasjonen mellom staten og kommuneforvaltningen må baseres på tillit og respekt, og at utviklingen av offentlig forvaltning skjer ved gjensidig tilpasning og læring mellom forvaltningsnivåene. (NOU nr 22, 2000, kap 7.1)[]

2 Torodd Strand (1985): Utkant og sentrum i det norske styringsverket. Bergen-Oslo-Stavanger-Tromsø: Universitetsforlaget.[]

3 Ibid. : 321.[]

4 Et aspekt ved inntektssystemet som får særlig oppmerksomhet i kommunesektoren, er forholdet mellom frie og øremerkete midler. I 1985 innførte staten et overføringssystem der frie midler gradvis skulle erstatte øremerkete overføringer. Slik har det ikke gått: Siden 1990 har de frie inntektenes andel av totalinntektene blitt redusert fra 79,4% til 69,9 % (KS-rapport ”Kommunene og norsk økonomi 1999-2000”).[]

5 Gitt de institusjonelle endringene som har funnet sted, vil flere av de konkrete spørsmålsformuleringene måtte endres noe for å ”matche” dagens kommunale virkelighet.[]

6 Samtidig viser tabell 3-4 at manglende administrativ kapasitet ikke oppleves som et generelt (hoved)problem i de fleste kommuner.

[7] Tallene for 2000 viser de som har krysset av for en stor hindring og en viss hindring, mens tallene i parentes også inkluderer de som har krysset av for liten hindring. For 1976 går skillet mellom hindring og ingen hindring.

 

[8] Hadde undersøkelsen blitt designet i dag, uten ambisjoner om å relatere den til Strands undersøkelse, ville lovverk på de i dag enda mer sentrale omsorgs- og undervisningssektorene blir vektlagt sterkere.[]

9 Plan- og bygningsloven siden 1986.[]

10 Se tabell 5-6 for angivelse av hvilke typer probleme(plan- og) bygningsloven likevel forårsaker.[]

11 Her er de to første svarkategoriene slått sammen.[]

12 Strand 1985: 321.

---

Tilbake til Makt- og demokratiutredningens startside