3.3 Torskeresolusjonen – noen hovedpunkter[85]
Hovedpoenget med torskeresolusjonen var å stenge allmenningen, det vil si avskjære at nye fiskere kommer til, fjerne de minst aktive fiskere pr. 1. januar 1990 og ved inngangen til hver ny sesong ved at fiskere som ikke har fisket fartøykvoten, ekskluderes.
Fartøykvoten begrenser deltakelsen. Kun eiere som pr. 8. desember 1989 var B-blad-fiskere (det vil si de mest aktive fiskere med mer enn 20 ukers deltakelse[86]) fikk delta i fartøykvoteordningen. Alle andre ble maksimalkvotefiskere. Det vil si et fiske innen rammen av fastsatt kvote, noe som kan medføre at sistnevnte kan risikere at fisket stoppes innen disse har kommet igang. Mange fiskere uten fartøykvote vil derfor i praksis være utestengt fra torskefisket. Den som ikke var i posisjon 8. desember 1989, er avskåret fra senere å komme i betraktning. Eneste vei til torskeressursen er gjennom kjøp av kvoterettigheter. Denne ordning er instituert uten at omsetning eller kjøp av kvoter er nevnt med ett eneste ord.
Målet for ordningen var å prioritere ”de fartøyer som kan sies å være mest avhengige av torskefiske”.[87] Dette søkes oppnådd gjennom å kople manntallskravet i § 1 litra b) til bruken av fartøyet. Det var klart at ”Reguleringen var svært brutal for fiskerne”.[88] Begrunnelsen for innføringen av fartøykvoteordningen var ”den kraftige reduksjon i den norske torske- og hysekvoten”. Dette var også begrunnelsen for ordningen i 1991:
Forslaget innebærer at en prioriterer de fartøyer som kan sies å være mest avhengig av torskefiske og vil være en viderefølging av reguleringsprinsippene for 1990.[89]
Det samme gjelder for fisket i 1992:
Forslaget innebærer at en fortsatt prioriterer de fartøyer som kan sies å være mest avhengig av torskefiske og vil derfor være en videreføring av reguleringsprinsippene fra 1990 og 1991.[90]
Altså den samme torskeavhengighet som ble lagt til grunn ved tildeling av fartøykvote i 1990 skulle fortsatt legges til grunn for kvotetildeling 1991 og 1992.
I 1993 var bestanden i sterk vekst. Fordi torskebestanden i 1994 var restituert[91] var ressurshensynet som hadde forårsaket stengningen, naturlig nok, ikke nevnt som motiv for reguleringen. Fiskeridepartementet opprettholdt likevel konsesjonsordningen for konvensjonelt torskefiske på tross av at torskekvoten var på det høyeste nivå på 40 år. Det vil si at stengingen av allmenningen fortsatte uten at det var påkrevet av ressurshensyn.
Hvilke interesser er det som har innført og senere opprettholdt en ordning som ikke lenger kan begrunnes i formålet med ordningen? Eller sagt annerledes, var ressursformålet kun “lip-service” til offentligheten? Dårlige ressursutsikter kan ikke lenger begrunne stengingen av allmenningen. Har det hele tiden vært en annen skjult agenda, som først kom for en dag i 1994?[92] Før fokus settes her skal jeg presentere torskeordningen mer inngående.
Ved departementets endringsforskrift av 24 januar 1990 ny § 1 litra d), ble det lempet på inngangsbetingelsene som følge av at søker som ikke oppfyller vilkårene i § 1 litra b-c likevel kan tildeles fartøykvote i torskefisket. Som retningslinje for tildelingen
skal det særlig legges vekt på fartøyets samlede fiskeriaktivitet, fiskets betydning for råstofftilførselen til et bestemt distrikt, nyere investeringer i fartøy og vesentlige driftshindringer i forhold til kvantumskravet nevnt i punkt c.
Bestemmelsen gir ingen sterk styring av forvaltningens skjønn. I Fiskeridirektoratets rundskriv til fiskerisjefene er det gitt instruks for utøving av myndighet i henhold til resolusjonen som binder fiskerisjefenes myndighetsutøvelse.[93] Spørsmålet gjelder hvilke skranker rundskrivet, resolusjonen, og hjemmelsloven oppstiller for fiskeriforvaltningens skjønn.
En må kunne anta at det er en rasjonell mening med ord og uttrykk og at disse skal kunne tolkes. Videre at fiskere skal kunne forutberegne rettstilstanden. Under arbeidet har imidlertid en annen følelse presset seg på. Tekstene er kun ”windows-dressing” og formålet med torskeresolusjonen er kun å skvise ut flest mulige fiskere. ”Regeljungelens” funksjon er å skaffe hjemmel hvis noen tar til motmæle. Departementets nonchalanse overfor lover som det ikke ”finnes bruk for” nører opp under forestillingen om at reglenes oppgave er å inngi følelsen av formell ryddighet, det skal i det minste ”se pent ut på overflaten”. Forestillingen er ikke grepet ut av løse luften, jf. mine departementserfaringer fra 1977 (se pkt. 7.3). Lukkingen skal skje i ordnede former, så det ikke kommer til opprør. Se imidlertid de farlige tendenser i Finnmark:
Åsså - ble det da sånn vet du at da myndighetan begynte med den hær reguleringa av fisket. Hvis du ikke hadde fiskesedler å vise fra året før, så hadde du ikke rett å fiske. Åsså va det masse folk som mista retten til å fiske. Å den retten har dæm ikke enda fått tilbake... Ja antakeli, antakeli va det det derfor [mangel på ressurser som forårsaket reguleringen]. Mænn æ trur nu at mest va nu det at dæm skulle få bort de hær småfiskeran, fjordfiskeran. Det va vel det som va planen.[94]
[Tapet av] fiskekvoten var det hardeste sparket fra myndighetene for oss som driver kombinasjonsnæring. Kvoten var forbeholdt store fiskebåter. Det var straffbart for oss å selge fisk. Vi kunne heller ikke gi fisk til våre barn.[95]
Det inntrykk som er skapt er at lukkingen skal skje uten at sinne og frustrasjon får ta overhånd.[96] Det vil si målet er en ”fredelig overgang” fra allemannsrett til eiendomsrett.[97]
3.3.1 Om formålet
Formålet med torskeresolusjonen må ligge innen rammen av deltagsloven (se pkt. 3.6, jf. pkt. 3.3.). Jeg viser først hvordan resolusjonenes formål har forandret seg over år. Deretter sammenstilles dette med lovformålet.
Fordi formålet er å tilgodese fartøy som er avhengig av å fiske torsk, må manntallskravet i § 1 b) henspeile på bruken. Fartøy som brukes i torskefiske regnes som avhengige. Andre er ikke avhengig av fisket. Fordi det er brukerne av fartøyet som dokumenterer eventuell avhengighet av fiske, burde man anta at det er brukers og ikke eiers aktivitet som skal være avgjørende. Fisker kan opprettholde B-blad status gjennom aktivitet som mannskap på tråler, snurper etc. Om han også eier torskefartøy er han ikke avhengig av å fiske med dette. Slik er det imidlertid ikke. Kriterier for avgrensning av berettigede, er om eieren er avhengig av fiske eller ei. Det er de mest torskeavhengige fartøy og ikke fiskere, som skal få fartøykvote. Forarbeidene poengterer at for å finne frem til slike fartøy ”som er mest avhengig av å fiske torsk”,[98] er det vektlagt om ”eierne av fartøyet skal være ført på blad B i fiskermanntallet” (uth.her).[99] Motivet for å ekskludere personer som kun har fiske som biyrke, kan ikke oppnås ved vektlegging av eiers manntallsføring. Dermed fjerner en småfiskere som driver dette i kombinasjon med andre yrkes. De som begunstiges er fiskere ombord i trålere, snurpere etc. som allerede har god inntekt og selv ikke er avhengig av torskefiske med kystfartøy. Som følge av god inntjening i trål eller snurpefiske, vil disse fiskere etter hvert overta den gjenværende torskeflåte og senere, ved myndighetenes hjelp, ved en mulig innføring av enhetskvoter for fartøy under 28 meter, monopolisere hele torskebestanden på noen få hender.
Står vi overfor en virkning som avviker fra lovens motiver? Det kan virke slik. Jeg flytter meg til situasjonen i 1994. Fartøy ble ekskludert fordi ressurssituasjonen tilsa det, men hvordan ble forholdet etter at bestandssituasjonen er normalisert? Er formålet med utestengingen fortsatt å avverge ressurskrisen?
I henhold til torskeforskriften for 1994 er de opprinnelig ekskluderte fortsatt like utestengt fra fiske i 1994 som i tidligere år. Det vil si at selv den største torskebestand på 40 år (340.000 tonn torsk til Norge mot 113.000 tonn i 1990 da fisket ble lukket) har ikke gitt de ekskluderte fiskerne tilbake noen fullverdige rett til deltakelse i torskefisket. Skreibestanden var på et vanlig 1970-talls nivå. Selv med halvparten av dagens nivå – slik det var flere perioder på 70- og 80-tallet – var torskefisket fritt for konvensjonelle båter. Hva er det som forklarer at fiskere som ”ble kastet ut” i 1990 fortsatt ikke er tatt inn som fullverdige deltakere i fisket? Ifølge departementet er det kun hjemmel dersom det er misforhold mellom bestand og fangstkapasitet:
Forutsetningen for dette [hjemmel for regulering] må være ... at det foreligger et så klart misforhold mellom fiskebestand og fangstinnsats at det ikke er mulig å drive et rasjonelt fiske. [100]
Var det dette motivet som førte til ordningens innføring i 1990? I henhold til kgl. res. av 8 desember 1989 er grunnlaget for å stenge båter ute fra torskefisket:
Den kraftige reduksjon i den norske torske- og hysekvoten i 1990 vil også føre til kraftig reduksjon i kvoten som kan stilles til rådighet for fiske med konvensjonelle redskaper. Dette betyr at det er behov for enda strengere tiltak for å begrense fisket.
Det kvantum som er til rådighet, vil ikke gi grunnlag for drift for hele den fartøymassen av kyst- og bankfiskefartøyer som i tidligere år har deltatt i torskefisket. Det er derfor nødvendig å gjennomføre en deltaksbegrensning (uth.her).[101]
Den samme begrunnelse er gitt for reguleringene i 1991, 1992 og 1993. Den er også grunnlaget for 1994-reguleringen dog formulert på en noe annen måte:
Selv i en situasjon med en høyere TAC enn den som er fastsatt for neste år, viser beregninger, utført av Fiskeridirektoratet, at fangstkapasiteten i kystflåten vil være større enn kvotegrunnlaget. Det forutsettes derfor at også neste års torskereguleringer må medføre at adgangen til fisket begrenses (uth.her).[102]
For det uøvede øye kan begrunnelsene synes identiske. Det er de imidlertid ikke. Det sies at dersom flåten fisker fritt 365 dager i året risikerer man at TAC som er tildelt konvensjonelle fartøy blir tatt. Dette er imidlertid noe ganske annet enn at hvert deltakende fartøy får en rimelig kvote hver som de kan overleve på. Deltakende fartøy har også alternativt fiske som kan drives i perioder av året. Dette overser departementet. Reguleringen legitimeres av deltagsloven § 6, det vil si at reguleringen er innført og etablert i henhold til ”nasjonale eller internasjonale tiltak for å hindre overbeskatning av fiskebestandene”. Overfiske kan forhindres ved å gi deltakende båter rimelige og like kvoter. Hjemmelen skulle brukes forsiktig jf. Stortingets klare forutsetning:
Komiteen er klar over at det ofte må foretas vanskelige valg mellom forskjellige virkemidler i den hensikt å oppnå en rimelig balanse mellom fangstkapasitet og fiskebestand og er enig i at det kan være nødvendig å gripe inn i utbyggingen av fangstkapasiteten, men ser det slik at en regulering gjennom en konsesjonsordning ikke må virke stagnerende på den tekniske utvikling av flåten.[103]
Dette viser til proporsjonalitetsprinsippet. Det skal ikke brukes strengere reguleringer enn nødvendig for å oppnå reguleringens formål. Det må kunne etableres ordninger som gir litt til alle og ikke alt til de få. Dette er særlig maktpåliggende i et allmenningsregime som den ytre allmenning, som siden ”arilds tid” har basert seg på jevnlikhetsprinsippet.
3.3.2 De viktigste elementer i ordningen
Jeg vinkler torskeordningen inn mot sentrale juridiske hensyn som ville tilsagt at en iallefall etter en tid “lot ekskluderte fiskere inn i varmen”. Jeg minner om den myke holdning som departementet viste overfor ringnotrederne ved lukkingen i 1973.
Sterk svikt i ressursgrunnlaget begrunnet stengingen. På tross av at svikten opphører etter et par år står stengingen likevel sterkere enn noensinne. At gjenåpningen som var stilt i utsikt ikke fikk gjennomslag viser at det er sterke, ikke åpent artikulerte, agendaer som styrer ressurspolitikken innen fiske. Rådende krefter i Fiskarlaget har hatt permanent lukking på programmet. Hensynet til ressursbevaring var det eneste påskudd som kunne få gjennomslag. Jeg deler ikke oppfatningen om at ”når tidene forandret seg”, kom Fiskarlaget på ”bedre tanker” om lukkingens fortreffelighet.[104] Rapporten fra Kontaktutvalget av 1987 avviser det.
Sammenlikning kan også gjøres med stengingen av fisket etter atlanto-skandisk sild i 1970. Eneste konsekvens var at ringnotfiskerne måtte la seg registrere. Ingen som dokumenterte tidligere deltakelse ble den gang ekskludert på tross av totalt sammenbrudd i bestanden.[105]
1989-resolusjonen avløste eldre forskrifter som behandlet torsk og hyse samlet. Ved innføringen av ny § 1 d, jf. direktoratets rundskriv til Fiskerisjefene av 26 januar 1990 er dette klargjort fordi det kan ”tas hensyn til fartøyets totalfangst av torsk og hyse i relasjon til kvantumskravet for vedkommende fartøygruppe” (Instruksens s. 1-2). Derigjennom ble flere fartøy tildelt fartøykvote for 1991 (herunder også “Brødrene V”- se illustrasjon 2).
Fiskere som ikke kom inn ved første gangs tildeling eller tilleggsrundene i 1990-91, er utelukket. Fisket stenges og det er ingen ekstra innsmett for nye fiskere. Eneste adkomst er ved oppkjøp av fartøy med kvoterettighet. Selv om kjøp av kvoterett ikke er lovens ordning, skjer det i praksis.[106] Derved er allmenningen privatisert, og grunnrenten allokert til fiskere som ervervet kvoteretten i 1990, kjempet den til seg i 1991 eller som senere har kjøpt seg inn.
Videre viser ordningene en forskjellsbehandling av utskifting av fartøy i 1990 og 1991 for fartøy over og under 9.0 meter i 1990. Fiskeridepartementet begrunner ikke endringen i forskriften, men opplyser kun: ”I 1991 tillot man imidlertid utskifting av fartøy i fartøykvoteordningen”. Det gjorde man ikke i 1990. Intet er angitt med hensyn til hva som er så spesielt med dem som har fartøy under 9.0 meter og som skifter disse før årsskiftet 1991 isteden for å vente til etter årsskiftet. Heller ikke er det nevnt hva som gjør at 20 cm. eller 3 mnd. og 13 dager skal være ”som dag og natt” kvantumsmessig sett (se illustrasjon 3, ”Tarsan-saken”).
Disse saker etterlater det inntrykk at småfiskerne som skiftet fartøy på gale tidspunkt og til gale fartøy på grunn av rene tilfeldigheter har ”havnet mellom alle stoler”. Det ser ut til at målet om å fjerne flest mulige fiskere, som lenge har stått på agendaen, nå er blitt mulig i en jafs. Forvaltningen som kjenner sin besøkelsestid, lar seg ikke be to ganger.
I fortsettelsen undersøkes enkelttilfelle som viser praktiseringen av forskriften. Hensikten er å vise styrken i departementets motvilje mot en tolkning av regelverket som gir fiskere med hevdvunne rettigheter rett til å gjenoppta fiske. Jeg nevner tre tilfelle, selv om det er langt flere som har tatt opp kampen. To av disse tre ”opprør” mislyktes.
”Settingen” er slik at de som ikke engang tar opp kampen, har tapt i utgangspunktet. Dette gjelder de aller fleste, det vil si eiere av i ca. 7 500 fartøy.. Den offentlige motstand mot å åpne selv de minste smutthull i torskeresolusjonene viser styrken på de krefter som promoterer lukkingen av allmenningen.
[85] For mer detaljert gjennomgang av reglene, se vedlegg (2).[]
86 Fiskeridepartementet forskrift av 8. september 1998 om føring av manntall for fiskere, fangstmenn m.v. § 5 pkt. 1 litra a.[]
87 Foredrag til Statsråd - kgl. res. nr. 24 av 8 desember 1989 s. 2.[]
88 Rettsboka for Søre Sunnmøre herredsrett i Sak 90-227 A, dom av 31. desember 1991 s. 24 (Fiskerisjef Sjåstad Møre og Romsdal) der vedtaket ble kjent ugyldig og fiskerne tilkjent erstatning. Frostating lagmannsrett kom til motsatt resultat uten å ta avstand fra sitatat. Det samme gjorde Høyesterett i Rt. 1995 s. 995. []
89 Foredrag til Statsråd kgl. res. nr. 15 av 16 november 1990 s. 2.[]
90 Foredrag til Statsråd nr. 17 av 29 november 1991 s. 2.[]
91 Fra sammenbruddet i 1990 med en fastsatt totalkvote på 200.000 tonn (TAC – total allowable catch) ble kvoten fastsatt til 740.000 tonn i 1994 (Fiskeridirektoratet statistikk for torsk nord for 62o n.br.)[]
92 Om den islandske, skjulte agenda for å stenge allmenningen, se Gislí Pálsson. The virtual aquarium: Commodity fiction and cod fishing. Ecological Economics 24 (1998) p. 275-88.[]
93 Telefax av 26 januar 1990 til samtlige fiskerisjefer.[]
94 Intervju (ved Svanhild Andersen 1995) med Gunvald Mathisen, 63 år, Kokelv (Kvalsund kommune).[]
95 Intervju i Finnmark Dagblad 27. februar 1993 med Dagny Larsen, siste samekvinne i Porsanger kommune som hadde tradisjonell sjøsamisk næring som levevei. []
96 Flere intervju i P. ørebech. Sedvanerett i fisket. Sjøsamene i Finnmark, NOU 2001:34 Justisdepartementet.[]
97 Ola Flåten. Bioøkonomi og bærekraftig forvaltning av Hålogalands ressurser (Universitetet i Tromsø, Norges fiskerihøgskole skriftserie nr. A1/96) s. 6.[]
98 Høringsnotatet fra Fiskeridirektoratet av 9 november 1989 s. 7.[]
99 Høringsnotatet fra Fiskeridirektoratet av 9 november 1989 s. 9.[]
100 Brev av 6. mai 1994 s. 2.[]
101 Foredrag til Statsråd nr. 24 av 8 desember 1989 s. 1.[]
102 Foredrag til Statsråd, sak nr.9 av 3. desember 1993 s. 2. []
103 Innst. O nr. 54 (1971-72) s. 90 sp. 2. []
104 Se derimot P. Holm, S.A. Rånes & Bjørn Hersoug. Political Attributes of Rights Based Management Systems: The Case of Individual Vessel Quotas in the Norwegian Coastal Cod Fishery in David Symes, Property Righs & Regulatory System in Fisheries (Fishing News Books 1998) s. 113, se s. 118.[]
105 Se kgl.res. av 14 august 1970 som innførte registreringsstopp for nybygde ringnotfartøy over 50 fot, jf. Lovavdelingens uttalelse - se Ot.prp. nr. 22 (1971-72) s. 5.[]
106 Jf. 1999-resolusjonen § 3: ”Salg av fartøy med adgang til å delta i gruppe I medfører ikke adgang til å delta i gruppe I for ny eier ... Ved salg av fartøy med adgang til å delta i gruppe I, kan Fiskeridirektoratet likevel gi ny eier adgang til å delta i gruppe I ... Adgang for ny eier til å delta i gruppe I ... medfører at selgers deltakelsesadgang i gruppe I bortfaller”,