7.1 Oppklaring
Dramatikken i forvaltningens ulydighet avhenger av forvaltningens kontroll over lovgivningsvirksomheten. Ulydigheten tenderer mot å bli formell feil og altså intet materielt overtramp, der Stortingets rolle er ”sandpåstrøeren”. Jeg vil avklare dette først på generelt grunnlag før jeg setter mine funn inn i den fiskeripolitiske virkelighet.
Er det problematisk at forvaltningen unnlater å følge gjeldende rett, in casu at fiskeriforvaltningen stenger den ytre allmenning i klar motstrid til Stortingets enstemmige uttalelser? Og i tilfelle; hva slags problem er det vi her egentlig står overfor? Er forvaltningens egenrådighet eller korporativt styrte vedtak en trussel mot demokratiet?[190]
Som dokumentert i denne studien har den korporative kanal atskillig gjennomslagskraft.[191] Fiskarlaget har en fremskutt posisjon i Reguleringsrådet med fem av i alt elleve medlemmer.[192] Fiskerinæringens Landsforening (FNL) som representerer fartøyeiende tilvirkere, har to medlemmer som også kan være fiskarlagsmedlemmer. Derved ser vi at et flertall for fiskarlagets politikk er innen rekkevidde i alle rådets saker. Kystlaget som forsvarer fremtidige generasjoner og åpen allmenning har ingen representasjon.
I praksis vil departementet følge Rådets anbefalinger. Saker på Fiskarlagets dagsorden, vil generelt ha sterk gjennomslagskraft i departementet. Det er mange eksempler på det. Her kan nevnes Fiskarlagets oppslutning om ”trålstigen” og ”ressursfordelingen mellom kyst og hav”, som statsråd Ludvigsen har forseglet med sin ”ikke en spord-uttalelse”.[193] ????
Heller ikke andre kanaler for påtrykk står uprøvd. At ”trappesliternes” (piratene) løping i departementenes korridorer har virkning på forvaltningens vedtak, har lenge vært antatt: ”...en sværm av tilreisende...folk som har fått avslag på konsesjoner, lisenser osv...kan de øve det riktige press, så har de visse chanser”.[194] Hensynet til byråkratiets eget forgodtbefinnende – for eksempel effektivitet i forvaltningen[195] men også fremme av egne politiske oppfatninger – har nok en viss gjennomslagskraft: ”Det blir derfor lett til at forvaltningen får styre seg selv.”[196] Og kanskje er det slik at vedtaket ikke er et resultat av rasjonell overveielse overhodet? Mange vitenskaper opererer med forutsetninger om ”the economic man”, ”det rasjonelle menneske” o.l.[197] Men dette er klart illusorisk. [198] Jens Arup Seip har rett:
I politikken derimot - og dvs. i et stort antall transaksjoner som har med makt å gjøre - er det annerledes: rasjonalitet, i samme forstand som i økonomien, kan ikke ventes og er i virkeligheten erfaringsmessig urimelig å vente.[199]
Hensikts- eller rettferdsorienterte vurderinger derimot er lettere forenlig med regelorientert beslutningsmåte. Disse trekkes inn i rettsanvendelsens reelle hensyn. Undersøkelser av fiskeriforvaltningens praksis,[200] tyder mer på at den uoversiktlige fiskeriretten tjener som ryggdekning i tilfelle av private innsigelser (”leter man finner man nok en hjemmel som kan brukes”)[201] enn som et beslutningsgrunnlag for vedtakene. De er et bakteppe som påkalles i en etterfølgende – ex post facto – rasjonalisering. Det er ikke empirisk belegg for den teoretiske antakelse om at ”det administrative apparat får sine viktigste beslutningspremisser fra den lovgivende forsamling gjennom lover og andre vedtak”.[202] Dette synes dramatisk.
[190] Perspektivet her er mao. identisk med det som som ble lagt til grunn ved Alta-aksjonen. Jf. på den ene side Aftenposten 21. mars 1980: "Forakt for demokratiet", William Lafferty i samme avis 29. april 1980 og Anders Brattholm: ”Sivil ulydighet”, lederartikkel i Lov og Rett nr.2 for 1980. På den annen side Thomas Mathisen: Sivil ulydighet og demokrati" i Aftenposten 14. april og 12. mai 1980.[]
191 Ragnhild Øvrelid. Rettssikkerhet eller demokrati? (1984) s.13 flg. jf. konklusjonen s. 300[]
192 Fiskeridepartementet . Instruks for Reguleringsrådet (oktober 1997).[]
193 Journalist Gunnar Sætra i Nordlys 9. november 2001 s. 10.[]
194 Dispachør Henrik Ameln, sitert etter Ragnhild Øvrelid. Rettssikkerhet eller demokrati? Innflytelse og kontroll i fullmaktslovgivningen (1984) s. 79.[]
195 Torstein Eckhoff. Rettferdighet og rettssikkerhet (1966) s.384 flg.[]
196 Torstein Eckhoff. “Juss og politick” i Bratholm og Sundby. Kritisk juss (1976) s.46 []
197 Sml. f.eks.Gudmund Hernes. Makt og avmakt. En begrepsanalyse (1975).[]
198 Daniel Kahneman, Paul Slovic, Amos Tversky (eds): Judgment under uncertainty: heuristics and biases (Cambridge University Press 1982) er kritisk til forestillingen om rasjonelle beslutningsaktører.[]
199 Jens Arup Seip. “Studiet av makt” i boka “Hva er makt?” (1978) s.40.[]
200 Peter Ørebech. Konsesjoner i fisket (Tanum-Norli 1982)[]
201 Beskjed fra en overordnet til undertegnede i Fiskeridepartementet engang høsten 1976.[]
202 Johan P. Olsen. “Organisert politisk ulikhet” i Johan P. Olsen (red.). Politisk organisering (1978) s. 29. En tilsvarende antakelse i USA finnes i Cass R. Sunstein. Designing Democracy. What Constitutions Do (Oxford University Press 2001) p. 137.