Mellomnivået – i dag og i framtida
Vi følgde i kapittel 4 fylket som styringsnivå på ei lang ferd, prega av eit tett samliv mellom eit sjølvstyre avleidd frå dei einskilde kommunane og ein stat personifisert gjennom fylkesmannen. Etter 140 år der dei to organa var tett integrerte, kom skilsmålet midt på 1970-talet. Fylkeskommunen vart frigjort frå fylkesmannen og kommunane, og vi skulle få eit meir reinlina og demokratisk mellomnivå. Vonene til den nye fylkeskommunen var store, medan fylkesmannsembetet låg på sotteseng. Men den markante haldningsendringa som skjedde ein gong ved overgangen frå 1970-til 1980-tal, innebar at den motviljen eller passiviteten som fanst når det gjaldt fylkesmannsembetet, var snudd til velvilje og optimisme. Haldningane overfor fylkeskommunen gjekk den motsette vegen, frå høge forventningar og aktivt engasjement, til misnøye og pessimisme. Dei seinaste åra har krava om å fjerne fylkeskommunen auka i styrke. Motstandarane hevdar gjerne at organet ikkje har synt at det har livsens rett: Det engasjerer lite som demokratisk organ, og vert skulda for å vere eit unødvendig, ineffektivt og såleis fordyrande ledd i styringsverket. I skrivande stund er det slett ikkje usannsynleg at motstandarane av fylket som eige politisk nivå vil vinne. Fylkeskommunen vart monaleg svekt gjennom sjukehusreforma i 2002 (jf. omtale i kapittel 2). Reforma impliserer eit ynske om at profesjonelle aktørar som presumptivt er meir lojale overfor sentrale statlege mål får overta der fylkespolitikarane til no har fått vere med på å styre. Dei resterande oppgåvene og dei utviklingsoppgåvene som er tilført som plaster på såret for at sjukehusa forsvann, er neppe tunge nok til å legitimere at fylkeskommunen på noko lengre sikt kan overleve som sjølvstendig politisk organ – i dagens form.
Ironisk nok kan ein seie at demokratiseringa av fylkeskommunen midt på 1970-talet i røynda kanskje bar i seg undergangen for fylket som demokratisk nivå. Vi vil sjølvsagt aldri få vite om fylkeskommunen hadde klart seg betre om han i staden vart modernisert innan rammene av den gamle ordninga, som fellesorgan for kommunane og med tette band til fylkesmannsembetet. Men det som iallfall kan seiast om den gamle, integrerte løysinga, var at den i all hovudsak dempa visse spenningar som fyrst kom opp i dagen i den augneblinken fylkeskommunen vart «frigjort». Då banda til kommunane vart kutta, tapte fylkeskommunen karakteren av å vere eit «praktisk» fellesorgan, der mykje av legitimiteten hans tidlegare hadde lege. Dessutan vart overkommuneproblematikken for alvor utløyst: Fylkeskommunen vart halden fram som ein konkurrent til kommunen, og dette var eit effektivt stengsel for at den politiske basisen til den institusjonelle nyskapnaden kunne få den sårt tiltrengte breidda. At banda til fylkesmannsembetet vart kutta, gjorde på si side at fylkeskommunen miste ein aktiv og mektig støttespelar, og i staden fekk ein motstandar i kampen om viktige oppgåver og funksjonar.
Dagens fylkeskommune er berre ei amputert utgåve av den ein såg føre seg på byrjinga av 1970-talet. Han står meir fram som ein særkommune og tenesteprodusent enn som ein viktig generalist og interessant og engasjerande demokratisk arena. Dette skuldast ikkje nødvendigvis at ideen om eit meir sjølvstendig fylkesdemokrati var feilslått, eller at fylkespolitikarane har gjort ein dårleg jobb. Tvert imot kan ein hevde at fylkeskommunen har vore særs vellukka ut frå føresetnadene.[109] Men at fylkeskommunen skal vere eit sjølvstendig, kommunalt organ med direkte val, står ikkje i stil med kva makt og mynde han har. Såleis er fylkeskommunen ein koloss på leirføter.
Det er ikkje berre fylkeskommunen som har problem å stri med. Fylket som heilskapeleg styringsnivå har òg vanskar. Reformene på 1970-talet skulle skape «klåre liner» i eit komplekst system, men utkomet var nærast det motsette: Det finst ikkje noko einskapeleg, samlande fylkesorgan. Derimot finst det to politiske og administrative tverrbjelkar som båe skal samordne og tenkje heilskapeleg, tale fylkets sak overfor sentrale styresmakter og ta initiativ til løysingar til beste for fylket – men som har kvar sine reiskapar og kvar sine tilmålte ansvarsområde. Og enno er det viktige politiske og administrative oppgåver på regionalt nivå som ingen av dei har kontroll over. Ei lang rekkje statlege etatar fungerer også i dag som reine satellittar for dei overordna faglege og administrative organa. Dei seinare åra har fleire av dei fått frigjere seg frå fylkesstrukturen, og velje spesialtilpassa inndelingsprinsipp, jamfør den enno relativt ferske regionaliseringa innan vegkontora. Dette synest ikkje vere noko samordna prosess, men det er likevel eit klårt teikn på at ambisjonen om samordning på mellomnivået er forvitra. Den auka differensieringa når det gjeld geografisk struktur vert såleis eit verkemiddel for å gjere sektorane meir sjølvstendige.
Reformiveren overfor mellomnivået dei seinare åra har vore stor. Men utover at det synest eksistere eit sterkt ynske om at «noko» lyt gjerast, og ei forståing av at dagens ordning ikkje er til å leve med i lengda, er det vanskeleg å seie noko avgjort om kva som eventuelt kjem i staden for dagens system. Striden om fylkets framtid kan lesast som ein strid mellom vertikale og horisontale styringsstrategiar (jf. kapittel 2, avsnittet «Tverrbjelkar eller frie etatar?»). Skal vi våge oss til å framskrive dagens utvikling, kan det synest som om dei vertikale styringsstrategiane – dei som legg vekt på verdiar knytt til sektoriell autonomi – vil setje sterkast preg på korleis mellomnivået vil sjå ut. I så tilfelle tyder mykje på at fylkeskommunen forsvinn utan å verte erstatta av noko nytt folkevalt organ. Fylkesmannsembetet, den andre «tverrbjelken» på fylkesnivå, synest i utgangspunktet vere mindre utsett, men det kan tenkjast at også dette får ei meir innsnevra rolle – kanskje knytt til den statlege styringa av kommunal sektor som ein kjernefunksjon, eventuelt som ein reinskoren regional kontroll- og tilsynsinstans.
Dei oppgåvene og funksjonane som då vert «til overs» kan fordelast mellom kommunane og staten. Dette vil ikkje vere så liketil som det høyrest ut, men vil skape nye vanskar og reformbehov. Ei større overføring av funksjonar til kommunane vil truleg stille krav til større endringar i måten dei fungerer på. Det vil kanskje tvinge fram anten ei ny kommuneinndelingsreform, eller ei differensiert oppgåvefordeling, gjerne kombinert med meir utstrekt bruk av interkommunalt samarbeid.[110] Dette kan igjen føre til den paradoksale situasjonen at einskilde, ut frå demokratiske omsyn, stiller krav om at flest mogleg av dei «frigjorde» oppgåvene skal løysast av eit statleg embetsverk. Slike krav kan legitimerast med at ei rein statleg løysing vil innebere at sjølvstyret i kommunane vert «verna» nokolunde i dagens form, eller at ei slik løysing vil vere ein garanti for individets rettar. Men å avskaffe fylket som sjølvstendig politisk nivå kan innebere ei rekkje utfordringar for demokratiet, også om ein ser vekk frå at ein kanal for politisk engasjement og deltaking forsvinn. Fylkesnivået er framleis viktig for dei politiske partia, og det har iallfall tradisjonelt sett vore det også for organisasjonssamfunnet.[111] Utan fylkespolitikken forsvinn mykje av grunnlaget for dette systemet, og ei følgje av dette kan vere både ein større grad av sentralisering, og dårlegare kontakt med grasrota. Partia vil sjølvsagt ha behov for ei ramme kring nominasjonen til stortingsval, men dei mindre partia vil kanskje ikkje makte å halde oppe eit eige fylkesapparat berre av den grunn.
Også på statleg hald vil eit gjennombrot for dei vertikale strategiane stille nye krav til prinsipiell tenking. Sjukehusreforma vart rett nok gjennomført utan at det for alvor vart føreteke nokon brei, prinsipiell systemdebatt, der også konsekvensane for styringsverket elles vart analyserte. Men dei meir grunnleggjande spørsmåla vil kanskje verte meir påtrengjande i neste omgang: Kva form og funksjon skal det nye distriktsapparatet få? Skal ein utvide bruken av føretaksmodellen, som vart introdusert i den nivåorienterte forvaltningspolitikken gjennom sjukehusreforma og opprettinga av dei regionale helseføretaka, og kva har dette å seie ut frå eit demokratiperspektiv? Skal etatane få velje geografisk struktur heilt fritt, ut frå eigne interne behov, og kva vil det i så tilfelle innebere for evna til å sjå oppgåver i samanheng? Skal ein byggje inn mekanismar som sikrar at dei statlege etatane vert lydhøyre for distrikta dei skal tene? Eller er målet tvert imot at dei skal frigjerast frå distriktspåverknaden, og makte å gjennomføre tiltak også på tvers av den lokale folkeviljen?
Dei horisontale styringsstrategiane, dei som legg vekt på å styrke dei tverrgåande strukturane i styringsverket, er likevel ikkje utmanøvrerte. Haldningar kan endre seg raskt, og det kan vere at trugsmålet om at styringssystemet vil verte for fragmentert, uoversiktleg og ustyrleg vil tvinge fram ny vilje til å byggje ut politiske og/eller administrative tverrbjelkar på mellomnivået. Fleire har dei seinare åra teke til orde for å styrkje det direktevalde innslaget på mellomnivået, til dømes i form av samordning av fylkeskommunen og fylkesmannsembetet, og ved å tilføre fylkeskommunen nye oppgåver – eventuelt kombinert med ei samanslåing til større einingar, til storfylke eller regionar. Med «regionar» tenkjer dei fleste på einingar som kan gå inn i eit større europeisk mønster. Desse vil truleg vere større enn dagens fylke, og ha ei sterkare rolle som utviklingsaktør, men visjonane om eit «regionalisert» Noreg kan synest noko diffuse, både når det gjeld kva regionane skal vere og kvar makta deira skal vere forankra.
Medan dei vertikale styringsstrategiane kan vinne fram i det stille – og det er deira fremste føremon som strategiar – krev dei horisontale strategiane at dei vert kanaliserte inn i ein storstilt, prinsipiell reformprosess. Dei nye tverrbjelkane lyt meislast ut. Dei viktigaste spørsmåla vert då ikkje dei som er knytte til storleik og grensedraging, sjølv om det truleg er desse som vil utløyse det største folkelege engasjementet. Dei viktigaste spørsmåla går på kvar makta skal vere forankra, kven dei nye einingane skal representere, kor breitt dei skal vere forankra, og kor mykje makt og mynde dei skal ha i høve til sentrale styresmakter og til kommunane. Skal fylket (eventuelt regionen) einsidig vere knytt til staten, som eit spegelbilete av det nasjonale demokratiet? Skal det vere knytt direkte til folket i distriktet gjennom direkte val, slik fylkeskommunen er i dag? Eller skal det knytast til kommunane, og verte ein felleskommune på line med den gamle fylkeskommunen?
Kvar løysing har sine føremonar og ulemper. Det fyrste vegvalet, den reine statlege tilknytinga, vil gjere fylket til eit reint administrativt nivå, dei to andre vil gjere det til eit politisk-administrativt nivå. Legg så kunnskapen vi har tileigna oss gjennom historia nokre føringar på kva løysingar ein bør velje og kva løysingar ein bør unngå? Dei negative røynslene frå den «nye» fylkeskommunen har lært oss ein del. Skal eit slikt nytt generalistorgan verte effektivt og slagkraftig, bør det fyrst og fremst få sleppe skuldingar om at det er ein overkommune. Dette tilseier at eininga anten bør vere reint statleg, eller at han bør knytast tettare til kommunane – som felleskommune, eventuelt med ulike mekanismar for å sikre betre representativitet. Vel ein ei løysing som inneber at det vert etablert eit nytt politisk organ på fylkesnivå, lyt ein òg avklåre kva forhold det skal vere til den statlege representanten i fylka. Dei historiske røynslene syner at ei integrert løysing kan ha store føremonar. Det tette sambandet mellom fylkeskommunen og fylkesmannsembetet i den gamle fylkeskommunen gjorde at desse ikkje vart svekte i ein innbyrdes kompetansestrid. Integrasjonen dempa frykta for overkommunen, og gav fylket karakter av å vere ein møteplass for makta ovanfrå og nedanfrå. Ei integrert løysing bygd nokolunde over denne malen vil kunne møte mange av dei same prinsipielle motførestellingane som den gamle fylkeskommunen møtte i si tid. Men løysinga vil ha den store føremonen at fylket står fram meir som ein heilskap, og at det såleis òg vil vere meir forståeleg – noko som i seg sjølv ville vere ein ikkje så reint liten gevinst.
[109] Sjå til dømes Baldersheim 2000. Han hevdar at dagens debatt lir under inngrodde fordommar mot ein fylkeskommune som er betre enn ryktet skulle tilseie. Fylkeskommunen er ikkje prega av dobbelt- eller overbyråkrati, slik einskilde hevdar, og heller ikkje av funksjonssvikt og ansvarsvegring. Tvert imot har den nye fylkeskommunen heilt sidan starten vore ein effektiv serviceprodusent og tenesteytar, og lojal mot statlege pålegg så langt det har late seg gjere. Kritikken mot fylkeskommunen kan tolkast som eit sentrumsopprør mot periferien, hevdar Baldersheim.[]
110 Slik oppgåvedifferensiering vert mellom anna drøfta i Aars 2002. []
111 Av Wollebæk og Selle 2002 går det fram at organisasjonane allereie i stor grad har gått over til færre og større einingar enn fylket som inndelingseiningar for distriktsapparata sine.