Velferd utan kommunen?
I kapitla 3 og 5 har vi teikna eit bilete av den ideologiske utviklinga knytt til den norske kommunen og hans plass i styringsverket, ei utvikling som kan forståast som ein strid mellom ulike ideal innan eit rammeverk sett saman av dimensjonane nasjonal integrasjon og lokalt handlingsrom. Når det gjeld den fyrstnemnde dimensjonen, eksisterte det ved inngangen til 1900-talet tilnærma konsensus om at kommunen i svært stor grad skulle få fungere innan ein verna sfære og på eigne premissar, med relativt lause band til staten. Men ynsket om ein sterkare integrasjon av kommunane låg heile tida som ein kime i munisipalsosialismen; eitt av dei stridande ideala frå hundreårets ungdom. Og frå 1930-talet av fekk ideen om ein sterkare integrasjon verkeleg gjennomslag som følgje av kommunekrisa og den nye forståinga av dei strukturelle skilnadene kommunane imellom. Nokre år inn i etterkrigstida fanst det enno krefter som på ideologisk grunnlag freiste å dempe graden av integrasjon; her tenkjer vi på tilhengjarane av den autonome kommunen, slik dei gav seg til kjenne i samband med striden kring kommuneinndelingsreforma. Men frå 1960-talet av synest det på ny å ha utvikla seg ein tilnærma konsensus knytt til graden av nasjonal integrasjon, og då med motsett forteikn av den konsensusen som fanst eit halvt hundreår tidlegare: Alle syntest no å akseptere at kommunane var tett integrerte som del av det nasjonale styringsverket, at kommunane skulle løyse viktige oppgåver på vegner av staten, og at staten på ulike vis laut setje premissane for den kommunale verksemda.
Når det gjeld dimensjonen lokalt handlingsrom, fanst det frå starten ei utbreidd førestelling om at denne laut vere størst mogleg. Striden stod i hovudsak om kva den lokale fridomen skulle brukast til; å utvikle kommunen til eit sparefellesskap eller eit velferdsfellesskap. Sjølv om ideen om ein kommune som var sterkare integrert i det nasjonale styringsverket etterkvart fekk gjennomslag, forsvann ikkje ambisjonen om å sikre ein høg grad av lokal handlefridom. Idealet om forvaltningskommunen, det i hovudsak sosialdemokratiske kommuneidealet som fekk setje standarden for praktisk kommunalpolitikk i tiåra etter den andre verdskrigen, bygde på den lokale handlefridomen som ei verdifull og progressiv kraft. Kommunen skulle fungere som eit politisk organ også i funksjonen som iverksetjar av statleg politikk. Dette gav nemleg god tilpassing av nasjonal politikk til lokale føresetnader, og sikra at lekmannsstyrets positive verdiar framleis vart kanaliserte inn i det samfunnsbyggjande arbeidet, og nytta som ei kraft i framveksten av velferdsstaten. Den lokale handlefridomen synest fyrst for alvor å verte rekna som prinsipielt problematisk drygt 20 åra før vår eiga tid, ved framveksten av effektueringskommunen. Den lokale politiske prosessen og lokaldemokratiet vert ut frå dette idealet ikkje lenger oppfatta som ein føresetnad for, men som ein motsats til effektivitet og kvalitet.
Korleis ser så framtidskommunen ut? Vi argumenterte i kapittel 5 for at idealet om effektueringskommunen er med på å setje premissane for dagens kommunalpolitikk, men vi poengterte samstundes at han kanskje er meir til stades som realitet og som konsekvens av den oppgåveorienterte kommunalpolitikken, enn som mønsterbilete og politisk leiestjerne. Gjennom heile 1900-talet har vi sett at den ideologiske striden knytt til kommunane har gått gjennom ulike fasar, og at alternativa har utvikla seg og endra seg – delvis som spegelbilete av endra syn på og forventningar til statens rolle i samfunnet. Mykje kan altså endre seg, og det kan faktisk tenkjast at visse verdiar ved kommunen som har vore på retur ei stund vil få ein renessanse. Det kan med andre ord tenkjast at idealet om forvaltningskommunen i ei eller anna form vert gjenoppliva i ein moderne variant – der altså ideen er at ein høg grad av lokal handlefridom skal kombinerast med ein høg grad av statleg integrasjon.
Per i dag synest dette likevel ikkje vere den mest sannsynlege utviklinga. Eit tidstypisk trekk ved dagens systemdebatt er at fleire viktige aktørar fråtek systemet ein eigenverdi. Det viktige er at «varene» vert leverte, anten det no handlar om velferdstenester eller anna som vert formidla av det lokale og det regionale styringsverket.[112] Vi vil hevde at ein ikkje kan drive eit storstilt reformarbeid overfor viktige delar av styringsverket utan at ein samstundes gjer viktige verdival, men dette synest ikkje vere ei ålmenn haldning. Dette er ei spesiell utfordring for dei norske kommunane, som gjennom sjølvstyrets heilt spesielle status og verdigrunnlag har vore handsama på eit heilt anna grunnlag enn lokal og regional statsforvaltning. Kommunane har ikkje noko formelt konstitusjonelt vern. Eit krav frå eit KS-oppnemnt utval om å skape eit konstitusjonelt vern mot det dei omtalar som «tilfeldighetspregede inngrep i kommunenes selvstyre», har ikkje ført fram. Stortinget har både i 1988, 1999 og 2003 avvist framlegg om slik grunnlovsfesting.[113] Det normative vernet kring kommunen har opp gjennom historia vore så sterkt at dette åleine har sikra kommunen ein framskoten posisjon, og det har på sett og vis fungert som eit substitutt for det konstitusjonelle vernet. Men korleis stiller det seg så om også det normative vernet om kommunen er i ferd med å forvitre? Kan det tenkjast at den prinsipielle skilnaden mellom lokale sjølvstyreorgan og lokal og regional statsforvaltning vil forvitre? Vi har tidlegare argumentert for at opprettinga av dei regionale sjukehusføretaka og av ein samla sosial-, arbeidsmarknads- og trygdeetat (SATS) er teikn på at etablerte verdiar knytt til kommunen har fått mindre å seie. Om oppgåvefordelinga mellom statlege og kommunale organ er redusert til eit «praktisk» spørsmål, kan det kanskje tyde på at kommunen etterkvart vil verte «avlasta» for endå fleire funksjonar.
Dei færraste ser nok føre seg eit Noreg utan kommunar i framtida, men det kan tenkjast at kommunen får ein heilt annan status enn tidlegare. Kommunen har vore heilt sentral i den moderne norske statsbygginga. Han har medverka til demokratisk oppseding og rekruttering, han har som velferdskommune og sidan som forvaltningskommune (velferdsstatleg kommune) bygd opp velferdssamfunnet som ein symbiose mellom initiativ nedanfrå og ovanfrå. Den norske kommunen har vore ekspansiv av natur. Han har vore særs verdifull i oppbygginga av Noreg som demokrati og velferdssamfunn, men synest vere tillagt mindre verdi ved vedlikehaldet og trygginga av dette velferdssamfunnet – av di statleg rammestyring ikkje vert rekna som eit høveleg verkemiddel for å nå dette målet, og av di statleg detaljstyring er i strid med kommunens grunnleggjande natur.
Kan det tenkjast at velferdsstaten etter kvart ynskjer å lausrive seg frå kommunen som grunnstruktur, og skape eit endå tettare samband med einskildindividet, utan i det heile å måtte gå «omvegen» om lokalpolitikken? Noreg vil i ytste fall kunne gå frå å vere eit fleirnivådemokrati til reelt sett å verte eit eittnivådemokrati, eventuelt supplert med eit langt større rom for individuell valfridom. Ei slik løysing ville for få år sidan ha verka fullstendig urealistisk, men ho vil kunne profilerast både som ei oppgradering av det statlege ansvaret, som ei styrking av individets rettar – og endå til som ein føremon for lokaldemokratiet, som då vert «avlasta» for ei rekkje funksjonar der det reelt sett finst lite rom att for lokalpolitisk skjønnsutøving. Velferdsstaten ville då verkeleg kunne verte ein velferdsstat, knytt til eit lokalt eller regionalt statleg apparat, styrt ut frå strenge faglege kriteria, og eventuelt tilført visse lekmannsinnslag. Kommunen ville i så tilfelle kunne stå att med få funksjonar, som reinskorne lokale sjølvstyreorgan.
Ei slik utvikling kunne skjenke oss eit nytt kommuneideal, ein ny «autonom» kommune, som igjen kan tenkjast organisert på ei rekkje ulike måtar.[114] Ein slik kommune vil likevel skilje seg ut frå ideala om effektueringskommunen ved at graden av integrasjon vil vere låg, og den vil skilje seg ut frå dei gamle ideala om ein autonome kommune ved at også graden av handlefridomen vil vere låg. Som følgje av at viktige oppgåver innan velferd, utdanning m.m. vil vere på statlege hender, vil denne nye kommunen berre kunne verke innan den snevre sirkelen av kva som heilt og fullt kan definerast som lokale oppgåver. Han vil kanskje vere noko i retning av ei avansert velforeining. Han vil ikkje vere ein generalistkommune, og ikkje eit organ som representerer heilskapen i lokalsamfunnet. Den nye autonome kommunen vil såleis representere dei diametralt motsette kvalitetane av idealet om forvaltningskommunen.
Ei eventuell utvikling i denne retninga vil ha fleire problematiske sider som lyt tenkjast nøye gjennom. For det fyrste; er staten sterk nok til å klare seg utan kommunen som infrastruktur? Ein kan på den eine sida hevde at kommunen har vore eit veleigna stillas under bygginga av velferdsstaten, og at dette stillaset no kan rivast – av di velferdsstaten «står av seg sjølv». Men kan det kanskje tenkjast at kommunen med alle sine kvalitetar er ein så integrert del av velferdsstaten som konstruksjon at han ikkje kan fjernast utan at det gjer uboteleg skade også på denne?
For det andre; er demokratiet sterkt nok til at ein kan endre kommunen på ein så dramatisk måte? Ein kan hevde at det nasjonale demokratiet òg er vorte så solid forankra at det kan fungere på sine eigne premissar. Men kanskje er det slik at vi enno treng kommunen som ein interessant og verdifull arena å engasjere seg på, både for å sikre demokratisk oppseding, og for å trygge rekrutteringsgrunnlaget for den nasjonale politikken?
Og for det tredje; er lokalsamfunna så godt representerte overfor sentrale styresmakter at dei vil tole at dei tette banda mellom stat og kommune vert kutta? Lokalsamfunna er nok representerte på mange måtar i rikspolitikken, ikkje minst gjennom distriktets stortingsrepresentantar og gjennom parti- og organisasjonsapparat. Men vi skal ikkje gløyme at kommunen har vore meir enn ein kombinasjon av eit lokalt organ og ein reiskap for staten. Han har òg vore ein basis for å artikulere interessene til distrikta overfor den sentrale staten – og såleis ei slags «statsmakt» i seg sjølv. Vert Noreg eit meir sentralstyrt land utan kommunar med eit like nært samband til sentrale styresmakter som i dag?
Ved utgangen av kapittel 1, presenterte vi følgjande grunnleggjande spørsmål: Kva kan eit djupstudium av den systemorienterte kommunalpolitikken og den nivåorienterte forvaltningspolitikken gjennom det 20. hundreåret fortelje oss om politikken som samfunnskraft? Spørsmålet har for så vidt vore drøfta implisitt gjennom heile rapporten, men vi skal likevel gjere ein kort refleksjon heilt på tampen: Gjennom størstedelen av 1900-talet har dei ulike strategiane overfor det lokale og det regionale styringsverket vore uttrykk for stor tiltru til politikken, og ei tru på at dei demokratiske prosessane gav godt spelerom for progressive krefter. Politikken skulle vere der dei viktige avgjerdene vart tekne, han skulle vere forankra i demokratisk forsvarlege organ, og dra stor nytte av lekmannsskjønnet. Politikk på ulike nivå vart vurdert som komplementære storleikar. Heilskapeleg styring var mogleg, og ein uttrykt ambisjon.
Dette er grovt skissert, sjølvsagt finn vi unntak frå dette biletet. Vi ville overdrive ytterlegare om vi påstod at Noreg har gått til det andre ytterpunktet, og har tapt trua på politikken. Vi trur framleis på politikken, men kanskje ikkje på same måte som tidlegare. Eitt teikn på dette, er at politikken og demokratiet – forstått som dei demokratiske institusjonane – synest å vere lausare kopla enn tidlegare. I karikert form kan vi framstille tendensen på følgjande måte: Vi vil ha demokrati utan politikk. Vi vil til dømes ha ein kommune som er leidd av lokale folkevalde, fordi dette sikrar både legitimitet og rekruttering til det nasjonale demokratiet, men vi ynskjer ikkje at kommunestyra i alt for stor grad skal utøve politikk. Der vi tidlegare såg politikk på statleg og ulike sjølvstyrde nivå som noko komplementært, ser vi i dag konkurranse. Vi trur heller ikkje fullt og fast på lekmannsstyret lenger. Motsett ynskjer vi også politikk utan demokrati. Vi riv politikken laus frå dei demokratiske organa der dei tidlegare høyrde heime, og omdefinerer dei prosessane som tidlegare var rubriserte som politiske til noko anna; det vere seg fag, administrasjon, juss eller individuell valfridom. Ambisjonen om politikk som eit verkty for heilskapeleg og langsiktig styring synest å vere forvitra. Der vi såg politikken som noko grunnleggjande kollektivt, ynskjer vi i dag å knyte tettare band mellom stat og individ – på ein slik måte at individet i røynda vert langt meir frittståande i høve til fellesskapet.
Ei av dei viktigaste endringane som er skjedd i tilhøvet mellom einskildmennesket og kollektivet i løpet av dei hundre åra vi har studert, er tydelegast på lokalt nivå: Di meir utvikla og avansert kollektivet har vorte, di meir har vi fjerna oss frå det som einskildmenneske. Kollektivet, «det offentlege», er på sett og vis noko som står utanfor oss sjølve. Dette er grunnleggjande sett ei alvorleg utfordring for fellesskapskjensla, og følgjeleg også for folkestyret.
[112] Eitt døme på dette kan vere at dåverande arbeidarpartileiar Torbjørn Jagland i 2000 sa at i kva grad fylkeskommunen skal overleve eller ikkje er eit «teknisk» spørsmål. (Bergens Tidende, tysdag 22. august 2000). Opprettinga av fylkeskommunen vart av partifellane til Jagland profilert som eit viktig verdival 25 år tidlegare.[]
113 Flo 2000b, s. 24, jf. også Bernt 1997, og debatt i Stortinget den 27. april 1999 (jf. Innst. S. nr. 120, 1998-99). Sitat er henta frå Sundsbøutvalet, KOU 1-98, s. 108. Framlegg om å grunnlovsfeste sjølvstyret vart sist avviste av Stortinget den 26. mai 2003 (jf. Innst. S. nr. 215 og 216, 2002-03).[]
114 Fimreite og Flo 2000 og 2002.