Helt siden Max Webers klassiske skrifter om byråkratiet og politikken som kall har forholdet mellom valgte eliter (politikere) og fast ansatte administratorer (byråkrater) opptatt statsvitere og politiloger. Et dominerende tema har vært det tilbakevendende spørsmål om hvem det er som egentlig har makt, om det er rimelig å anta at det er de folkevalgte representantene som bestemmer, slik et demokrati-ideal vil foreskrive, eller om man lever i en slags tilstand av det Max Weber kalte ”byråkratiets diktatur”, der de offentlig ansatte byråkratene, spesialistene og teknokratene har overtatt, og får de folkevalgte til å danse etter sin pipe?
Max Weber (1971:145-146) formulerte følgende kraftsalve om dette temaet:
Et fullt utviklet byråkrati står alltid meget sterkt, og har under normale forhold en dominerende maktstilling. Det kommer ut på ett om den ”herre” som det tjener, er et ”folk” som er væpnet med ”lovgivende initiativ”, ”referendum” og retten til å avsette embetsmenn; eller et parlament som er blitt valgt på mer aristokratisk eller på mer ”demokratisk” basis og har rett eller faktisk evne til å stille ”mistillitsvotum”; eller et aristokratisk kollegium som rettmessig eller faktisk kompletterer seg selv; eller en folkevalgt president; eller en arvelig, ”absolutt” eller ”konstitusjonell” monark – overfor den utdannete embetsmann som står for administrasjonen befinner denne ”hersker” seg alltid i ”dilettantens” rolle vis-à-vis ”fagmannen”.
Innen så vel politikk, med spesiell vekt på den ny-liberalistiske bølgen som ofte påstås startet med Ronald Reagan og Margareth Thatcher, som forskning og teori, spesielt innenfor økonomiens gryende interesse for byråkratiets rolle i den offentlige økonomien, har utsagnet til Weber blitt utdypet og raffinert. Men hele tiden har undertonen vært den samme: Administrasjonen er en nødvendighet, men egentlig et problem. I mange sammenhenger har dette blitt betraktet omtrent som et aksiom, og ofte blir Weber trukket fram som sannhetsvitne på en slik aksiomatisk holdning. I den grad man har foretatt empiriske undersøkelser har disse ofte vært basert på ren induksjon ut fra generelle utviklingstrender (for eksempel vekst i offentliges utgifter i andel av BNP) eller på anekdotiske bevis (se Niskanen 1971 for gode eksempler).
Det de fleste ikke har fått med seg var at Weber selv sa at faren for ”byråkratiets diktatur” var en generell fare. For like før sin kraftsalve som er sitert ovenfor, så foretar Weber (1971:145) følgende viktige nyansering:
Hvorvidt byråkratiet som sådant blir mektigere, kan ikke avgjøres a priori (...). Å undersøke i hvilken grad dette skinn også er virkelighet, hører hjemme i et annet kapittel enn i denne rent formelle og kasuistiske drøftelse.
I klartekst sier her Weber at hvor stor makt et byråkrati har vil måtte være et empirisk spørsmål, ikke noe man kan avgjøre ut fra rent teoretiske betraktninger.
Dermed er hovedutfordringen å kartlegge empirisk hvordan den faktiske relasjonen er mellom politikk og administrasjon, i hvilken grad og hvordan administrasjonen faktisk utøver politisk makt, og eventuelt hvor stor politisk makt administrasjonen har i forhold til andre aktører i et moderne og pluralistisk samfunn som også forsøker å påvirke politiske vedtak. Disse temaene vil utgjøre essensen i den følgende rapporten.
Den empiriske undersøkelsen er avgrenset til det kommunale forvaltningsnivå, og det av flere grunner. For det første er kommunene blitt en stadig viktigere del av den norske offentlige sektor, og dermed av den moderne velferdsstaten. Kommunene yter tjenester av stor betydning for den enkelte innbygger. Dette gjør det særdeles viktig å forstå maktrelasjoner på lokalt nivå, nettopp fordi det kan være med å forklare hvem som mottar sentrale velferdsgoder og hvem som ikke gjør det. For det andre har de fleste empiriske studier, i alle fall norske, av forholdet mellom politikk og administrasjon konsentrert seg om sentraladministrasjonen (se for eksempel Christensen, Egeberg og Lægreid 1999). Dermed er vår kunnskap om denne relasjonen mer begrenset på lokalt nivå.
Denne rapporten, som baserer seg på en spørreskjemaundersøkelse som inkluderer mer enn 500 lokalpolitikere og over 300 administrative ledere i 30 sørlandskommuner, fokuserer på fire spørsmål:
- Hvor sterk er sammenblandingen mellom politikk og administrasjon på lokalt nivå, eller mer presist: Hvordan oppfatter lokalpolitikere og kommunale administrative ledere forholdet mellom politikk og administrasjon? Er det klart eller uklart? Er det preget av lite eller mye interaksjon og overlapping mellom de to sfærene?
- Hvordan definerer administrasjonen sin rolle vis-à-vis politikerne? Vektlegger de politiske signaler, lojalitet, nøytralitet og ved å opptre relativt passivt i forhold til politikerne, eller velger de en mer aktiv og selvstendig rolle der politiske signaler tillegges mindre vekt? Er det her snakk om en autonom administrasjon, og dermed en selvstendig maktfaktor, eller er det mer snakk om en administrasjon som opptrer politisk lojalt og dermed mer som et redskap for folkets representanter?
- Hvordan opplever lokalpolitikerne sitt forhold til administrasjonen? Opplever politikerne at administrasjonen involverer seg i det politiske spillet, eller at administrasjonen forsøker å opptre mer tilbaketrukket og nøytralt? Føler politikerne at administrasjonen retter seg etter politiske signaler eller fremstår administrasjonen som en helt autonom enhet?
- Opplever politikerne maktbruk fra administrasjonens side. Har politikerne tillit til den informasjon administrasjonen gir dem, eller føler man at administrasjonen forsøker å manipulere dem? Opplever politikerne at administrasjonen forsøker å presse dem til å gjøre noe de ellers ikke ville gjort? Opplever de at administrasjonen virker som et hinder for gjennomføring av politikk?
Denne rapporten må ses i sammenheng med en tidligere rapport i samme serie (Jacobsen 2002a) som sammenligner politikernes og administrative lederes holdninger og preferanser på flere områder.